STS, 9 de Julio de 2001

Con fecha 18 de febrero de 2000 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 199/2000, de 11 de febrero, sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías con origen o destino en las islas Canarias.

Contra dicho Real Decreto ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS S.A., CEPSA, formalizando su demanda mediante escrito en el que suplica a esta Sala que dicte sentencia "...por la que estimando el Recurso, Contencioso- administrativo, se declaren nulos los artículos 2º (d) y 7º del Real Decreto 199/2000 de 11 de febrero por no ser conformes a Derecho, declarándose expresamente que el transporte marítimo del crudo del petróleo y sus derivados originarios de las Islas Canarias o que hayan sufrido en éstas transformaciones que aumenten su valor, gozarán del mismo régimen de compensación que los demás productos y, a tal efecto, a) Se declare la necesidad de elevar la participación en la consignación presupuestaria asignada por el R.D. impugnado al transporte de petróleo y sus derivados en igual cuantía que el resto de las mercancías. b) Se declare haber lugar, para dichos productos, a la compensación al transporte marítimo interinsular, con destino a la península y al resto de los países de la Unión Europea en cuantía igual al resto de los productos. Todo ello con la oportuna condena en costas a la Administración demandada en caso de que se opusiera a las anteriores pretensiones".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito de contestación a la demanda interpuesta de contrario en el que terminó suplicando a esta Sala que tenga por presentado este escrito de oposición a la demanda formalizada en el RCA nº 555/2000, desarrollando el proceso hasta dictar sentencia que desestime íntegramente la demanda, con imposición a la actora de las costas del proceso.

No habiéndose abierto el periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de fecha 27 de marzo de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 27 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Para situar con precisión la cuestión litigiosa que ahora se suscita, referida a la pretendida nulidad de los artículos 2, letra d), y 7 del Real Decreto 199/2000, de 11 de febrero, que establece un sistema de compensaciones que permita abaratar el coste efectivo del transporte de mercancías entre las islas Canarias, entre éstas y la península y el efectuado entre aquéllas y los países integrantes de la Unión Europea, conviene recordar cual fue la evolución normativa y jurisprudencial en esa materia. Para ello, nada mejor que transcribir, en lo que a tal fin es de interés, lo que dijimos en la sentencia de 20 de octubre de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 298 de 1998:

"[...] Una reiterada jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 20 de enero de 1989, 20 de junio de 1989, 7 de febrero de 1992, etc.), emanada durante la vigencia de la Ley 30/1972, de 22 de julio, de Régimen Económico Fiscal de Canarias, venía anulando las disposiciones que excluían del «sistema de compensación al transporte de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias», al tabaco y sus derivados, y al crudo de petróleo y sus derivados. Se decía en estas sentencias que «no siendo de aplicación en Canarias ningún monopolio sobre bienes o servicios (art. 3 de la Ley 30/1972), era contrario a tal normativa de rango de ley, el sustraer de la compensación establecida con carácter general sobre el flete de las mercancías o productos originarios de las Islas Canarias o que hayan sufrido en éstas transformaciones que aumenten su valor, precisamente aquellos productos que, como el tabaco y sus derivados o el crudo de petróleo y sus derivados, están sometidos a régimen de monopolio en el territorio peninsular, máxime atendido el respeto que la disposición adicional tercera de la Constitución manifiesta por el régimen económico fiscal del archipiélago Canario».

Este mismo criterio se siguió en la Sentencia de 3 de julio de 1996, que aunque se dictó cuando la Ley 30/1972 ya no estaba en vigor, se contemplaban en ella normas dictadas bajo su vigencia. Se razonaba, en esta Sentencia, que las mencionadas compensaciones al transporte de mercancías «comporta no una liberalidad, sino un mandato establecido por el legislador, respecto del cual no puede la Administración actuar discrecionalmente».

Después de la promulgación de la Ley 19/1994, de 6 de julio, por la que se modifica el Régimen Económico-Fiscal de las Islas Canarias, se dicta el Real Decreto 1054/1995, de 23 de junio, que establece el régimen de compensaciones al transporte de mercancías con origen o destino en el Archipiélago, respecto a los transportes realizados en 1994. En su artículo 2 se exceptúa de la compensación del 35% sobre el flete, establecida para el transporte marítimo de productos originarios o transformados en las islas con destino a su consumo en la Península, al crudo de petróleo y sus derivados; excepción que en su artículo 3 se extiende a la compensación del transporte interinsular del petróleo. El Real Decreto 1788/1996, de 19 de julio, prorroga el anterior Real Decreto 1054/1995 a los transportes realizados en 1995.

La Sentencia de esta Sala de 15 de junio de 1998 anula ambos preceptos «por la falta de justificación de la diferencia de trato que, respecto del transporte de otros productos, suponen, lo que ha dado lugar a una desigualdad ante la norma generadora de un tratamiento discriminatorio que nuestra Constitución (arts. 9.3 y 14) no consiente, situación a la que se ha llegado desatendiendo una jurisprudencia consolidada que declaró la nulidad de preceptos reglamentarios sustancialmente coincidentes con los que se juzgan en este proceso, jurisprudencia que, al no haberse producido ningún cambio normativo, era de obligado cumplimiento».

Antes de dictarse la anterior sentencia y mientras se tramitaban los recursos por ella resueltos, se aprueba el Real Decreto 1316/1997, de 1 de agosto, que prorroga la vigencia del régimen sobre compensación al transporte de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias, para los realizados en 1996. En su exposición de motivos se indica que «a la vista de la reiterada jurisprudencia sobre la materia del Tribunal Supremo y teniendo en cuenta la Sentencia de 3 de julio de 1996, cuyo cumplimiento fue acordado por el Consejo de Ministros en su reunión del día 11 de abril de 1997, resulta preciso ampliar el sistema de compensaciones al crudo de petróleo y sus derivados, que hayan experimentado transformaciones que incrementen su valor en el ámbito del Archipiélago Canario». Congruente con tal declaración, después de que su artículo 1 prorrogue el Real Decreto 1054/1995, añade en su artículo 2: «el transporte marítimo interinsular y con destino a la península del crudo de petróleo y sus derivados originarios de las Islas Canarias o que hayan sufrido en éstas transformaciones que aumenten su valor, gozarán de una compensación de hasta el 3 por 100 del flete de dichas mercancías».

Frente a este precepto, la «Compañía Española de Petróleos, SA» (CEPSA) interpuso recurso contencioso-administrativo, que se tramitó por esta misma Sala con el núm. 633/1997, en el que solicitó su nulidad «en cuanto establece, como compensación del transporte marítimo interinsular y con destino a la Península del crudo de petróleo y sus derivados, un porcentaje del flete muy inferior al del resto de las mercancías y en cuanto no contempla el tráfico marítimo de los citados productos con destino en los países de la Unión Europea», y se declare expresamente que «el transporte marítimo del crudo del petróleo y sus derivados originarios de las Islas Canarias o que hayan sufrido en éstas transformaciones que aumenten su valor debe gozar del mismo régimen de compensación que los demás productos».

En dicho recurso contencioso-administrativo recayó Sentencia de 19 de abril de 1999, en la que se dijo:

Segundo.- Examinando el expediente administrativo, se puede observar una serie de informes que se emitieron por diferentes organismos ante el proyecto de Real Decreto que se les sometía y que eliminaba la salvedad que para el crudo de petróleo y sus derivados se contenía en las anteriores disposiciones:

a) La Dirección General de Política Económica y Defensa de la Competencia indica que "el proyecto de Real Decreto cuya tramitación se propone contiene una importante modificación del régimen actual, en la medida en que amplía el ámbito de posibles beneficiarios de subvenciones al crudo de petróleo y sus derivados. Esto supone que el transporte marítimo desde Canarias a la Península de estos productos -actualmente excluidos del régimen de compensaciones- pasaría a ser subvencionado con un porcentaje sobre el flete de hasta un 35 por 100. Esta medida tendría repercusiones apreciables en la aplicación del sistema de subvenciones, dado que la dotación presupuestaria existente habría de repartirse entre un número mayor de embarques pudiendo crear tensiones entre los beneficiarios tradicionales. Sin entrar a analizar si está o no justificado que el transporte de productos petrolíferos de Canarias a la Península esté excluido del sistema o, por el contrario, deba ser subvencionado, este Centro Directivo considera que una modificación como la propuesta supone un cambio significativo sobre el marco actual, con incidencia sobre todo el conjunto de posibles beneficiarios".

b) El Delegado del Gobierno en Canarias expresa, en su informe de 10 de abril de 1997, que "la incidencia económica que esta nueva situación comportaría, a la vista del tráfico de combustible realizado por la compañía CEPSA en el ejercicio de 1995, supondría según los tipos de compensación aplicable a cada tráfico una subvención de 430 millones de pesetas, que unido a los 230 millones correspondientes a los expedientes del ejercicio de 1995 no satisfechos con los Presupuestos Generales del Estado de 1996, por los motivos ya explicados a la Secretaría de Estado, comportaría una reducción importante a los 2.000 millones consignados en los Presupuestos Generales del Estado de 1997 para su aplicación a los transportes efectuados en el ejercicio de 1996".

c) El Director General de Transportes de la Consejería de Turismo y Transportes del Gobierno de Canarias, en su informe de 12 de mayo de 1997, manifiesta que "da su conformidad al contenido de dicho Proyecto normativo con la salvedad de la inclusión del crudo de petróleo y sus derivados como producto cuyo transporte marítimo desde Canarias y con destino a su consumo en la Península puede ser objeto de compensación, toda vez que con ello se agrava la actual situación de insuficiencia presupuestaria en perjuicio de los restantes productos beneficiados".

d) El Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento, en su informe de 23 de mayo de 1997, haciéndose eco del emitido por el Delegado del Gobierno en Canarias, señala que "es preciso subrayar la importante repercusión que sin duda tendrá dicha modificación reglamentaria en la distribución final de las correspondientes compensaciones entre los posibles beneficiarios de las ayudas".

e) Es ilustrativa la manifestación que se realiza por el Secretario Técnico de Transportes en su escrito de 28 de mayo de 1997. Se dice que "las razones de la oposición generalizada a la inclusión de los productos petrolíferos en el Proyecto, puestas de manifiesto en los informes del Ministerio de Economía y Hacienda así como en las demás Instituciones y Organos anteriormente citados se fundamentan en la repercusión que dicha inclusión puede tener en el sistema de compensaciones, susceptible de afectar profundamente a éste y a la finalidad que perseguía, consistente fundamentalmente en compensar los productos originarios de Canarias. Desde luego parece cierto que la inclusión del petróleo necesariamente va a reducir las subvenciones que pudiera esperar el sector agrícola canario, razón por la cual, a fin de establecer un sistema de equilibrio que permita dar cumplimiento a la Sentencia pero afectando únicamente en la forma estrictamente imprescindible a los productores canarios, hemos considerado preciso que la compensación al petróleo no exceda del 3% del precio de su flete".

Recogiendo el sentir de los anteriores informes, la Memoria del Proyecto de Real Decreto expresa: "El cumplimiento de este imperativo legal (se refiere al cumplimiento de la Sentencia de esta Sala de 3 de julio de 1996), es susceptible de originar distorsiones dentro del sistema de compensaciones al transporte de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias, ya que tanto el Real Decreto 2945/1982, de 4 de junio, por el que se establece dicho sistema, así como los que le han venido sucediendo en el transcurso del tiempo estaban orientados fundamentalmente a la compensación de los productos propios de las Islas y precisos para el mantenimiento de su economía, teniendo en cuenta la singularidad del hecho insular. Esta circunstancia unida al hecho de que las consignaciones contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 para estos fines se verían distorsionadas en cuanto a su destino final en favor de los productores autóctonos, dado que la inclusión del crudo de petróleo y sus derivados harán disminuir considerablemente el remanente que se pueda destinar a subvencionar las actividades propias del sector agrario, obligan a ponderar cuidadosamente el equilibrio que debe producirse entre el cumplimiento de la sentencia citada y las necesidades económicas, sociales y políticas de la economía canaria". En consecuencia, ponderando los factores anteriormente expuestos, concluye que "se ha optado por incluir en el sistema de compensaciones el crudo del petróleo y sus derivados, que hayan sufrido transformaciones en Canarias susceptibles de incrementar su valor, otorgando en favor de estos productos una compensación de hasta el 3% del flete de los mismos".

Tercero.- Como puede fácilmente extraerse de lo que se lleva expuesto, el actual caso presenta frente a los ya resueltos por esta Sala, la singularidad de que en la norma aquí impugnada, a diferencia de las anteriores, sí se establece una compensación al transporte de petróleo y sus derivados, si bien el porcentaje de compensación establecido -3%- es inferior al de los otros productos afectados -35% y20%, según se trate de transporte a la península o interinsular-.

Se ha cumplido, pues, el mandato legal, interpretado por la jurisprudencia, de que no puede excluirse del sistema de compensaciones al crudo de petróleo y sus derivados, ya que ello suponía una discrecionalidad no tolerada por las leyes del REFC. Corresponde ahora examinar si la compensación que se da a este producto, inferior a la de los demás, constituye una lesión al principio de igualdad y a la Ley Reguladora del Régimen Económico Fiscal de Canarias.

Para que el tratamiento desigual pueda considerarse discriminatorio y lesivo de aquel principio tiene que ser arbitrario e irrazonable, pues si las diferencias obedecen a causas objetivas y razonables no se producirá su vulneración.

De los informes que se han reproducido en el apartado anterior cabe extraer los motivos que han impedido un tratamiento idéntico para todos los transportes: la insuficiencia presupuestaria, el perjuicio que ello produciría a los productos agrícolas, la razón primera de las compensaciones orientada a favorecer a los productos propios de las islas, etcétera.

La ponderación de todos estos factores ha llevado a la norma a establecer los distintos porcentajes de compensación para los diferentes productos, con el fin de evitar que una plena equiparación redunde en perjuicio de los que inicialmente tendrían que ser los primeros beneficiados, si se tiene en cuenta que, como se desprende de los mencionados informes, en un plano de igualdad CEPSA se llevaría una cuarta parte de las disponibilidades presupuestarias, en detrimento de los restantes beneficiarios.

En la Sentencia de esta Sala de 15 de junio de 1998 se anulaban las disposiciones que excluían de la compensación al crudo del petróleo y sus derivados «por falta de justificación de la diferencia de trato». Pues bien, la norma que ahora se cuestiona aparece plenamente justificada, siendo razones de política económica perfectamente asumibles las que han determinado su dictado, sin que esta Sala pueda entrar a valorar la cuantía del porcentaje establecido, al ser esta materia de tipo técnico, reservada a la apreciación de la Administración y en cuya valoración no se observa arbitrariedad.

Debe añadirse que, de las disposiciones de la Ley 19/1994 que la entidad recurrente considera infringidas, no se desprende que haya de darse una absoluta equiparación en las compensaciones. Lo que en ellas se impone es la obligación de establecer en los presupuestos del Estado una cantidad destinada a este fin, independiente de las singularidades del régimen económico-fiscal de Canarias (art. 3), y que incluya a todos los productos originarios o transformados, pero no que la distribución se realice de manera plana. Por esta misma razón hay que rechazar la vulneración que se dice cometida de la disposición adicional tercera de la Constitución y del artículo 45.3 del Estatuto de Canarias, pues al no haberse producido con la norma impugnada ninguna modificación del régimen económico-fiscal de Canarias, no se está en el supuesto que tales preceptos prevén para oír al Parlamento de dicha Comunidad.

Por último, la limitación de la compensación al transporte marítimo interinsular y con destino a la Península, excluyendo al que se realiza a los otros países de la Unión Europea, está en línea con las preferencias que manifiesta la Exposición de Motivos de la Ley 19/1994, de extender las ayudas posibles y factibles en favor de los recursos endógenos, entre los que no se encuentra lógicamente el crudo de petróleo. La discriminación tiene, por tanto, una base objetiva y razonable, a la par que permite cumplir las prohibiciones señaladas en los artículos 92 y 93 del Tratado CEE, que el artículo 7.1 de la Ley 19/1994 manda respetar, con las excepciones recogidas en el Reglamento 1911/91/CEE y la Decisión del Consejo de igual fecha (POSEICAN)

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Lo razonado en la anterior sentencia es enteramente aplicable a la impugnación del Real Decreto 1426/1998, de 3 de julio, objeto de este recurso, por el que se prorroga, para los transportes realizados en 1997, la vigencia del régimen sobre compensación al transporte de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias, establecido en el Real Decreto 1054/1995, de 23 de junio; al reproducir en él literalmente el artículo 2 del Real Decreto 1316/1997, de 1 de agosto, y ser iguales los argumentos empleados por la entidad recurrente. Procede por ello desestimar el presente recurso contencioso- administrativo [...]".

Los preceptos que CEPSA impugna en el recurso que ahora resolvemos establecen: De un lado, un distinto porcentaje para el reparto de la consignación presupuestaria anual ordenada para financiar aquel sistema de compensaciones por el artículo 7.1 de la Ley 19/1994. Así, esa consignación presupuestaria se repartirá en un 80 por 100 para productos agrícolas, plantas, flores y esquejes [letra a) del artículo 2 del Real Decreto 199/2000]; en un 10 por 100 para mercancías y productos industriales [letra b)]; en un 7 por 100 para piensos y productos para la alimentación del ganado [letra c)]; y en un 3 por 100 para el petróleo y sus derivados [letra d)]. Y, de otro, las concretas compensaciones para el transporte marítimo de petróleo y de sus derivados, que quedan ceñidas al transporte interinsular y con destino a la península y hasta el 3 por 100 del flete de dichas mercancías (artículo 7).

El argumento nuclear en el que se sustenta la impugnación es que tales preceptos mantienen, e incluso intensifican, el trato discriminatorio dado al petróleo y sus derivados. Se insiste en que el régimen de compensaciones debe ser de igual aplicación a todos los empresarios canarios y a todos los productos originarios o transformados en las islas. Y se señala que, con referencia a las normas anteriores de los Reales Decretos 1316/1997 y 1426/1998, se mantiene el trato discriminatorio en los dos factores entonces contemplados (compensación limitada hasta un 3 por 100 de los fletes, excluyendo, además, el transporte a los demás países de la Unión Europea), intensificándolo ahora, en el Real Decreto 199/2000, a través de dos nuevas previsiones, referidas a la insignificante participación, del 3 por 100, en la consignación presupuestaria y a la no extensión de la compensación al concepto de las tarifas portuarias, que sí se contempla para otros productos.

Así las cosas, fácilmente se comprende que el pronunciamiento al que debemos llegar es de desestimación de este recurso contencioso-administrativo. Basta con remitirnos a lo que ya razonamos en las sentencias de 19 de abril y 20 de octubre de 1999, en las que concluimos que el trato distinto, pero no excluyente, dado en el régimen de compensaciones al crudo de petróleo y sus derivados, no lesiona el principio constitucional de igualdad ni contradice las previsiones de la ley 19/1994, como tampoco vulnera la Disposición Adicional Tercera de la Constitución ni el artículo 45.3 del Estatuto de Canarias. El argumento nuclear antes identificado y la pretensión que en definitiva se deduce en el suplico de la demanda, de que tales productos reciban un trato igual a los restantes, quedan desautorizados con los argumentos que entonces expusimos, directamente no combatidos en dicho escrito de demanda. Declarado allí que no es disconforme a Derecho un régimen de compensaciones que, por las razones ofrecidas, preveía para el crudo de petróleo y sus derivados un trato diferente al de otros productos, debe decaer también el aspecto de la impugnación que se fija en los dos factores que, como nuevos, inciden en ese trato diferente, referidos a la previsión del reparto de la consignación presupuestaria anual y a la no inclusión de las tarifas portuarias entre los conceptos compensables, pues es de nuevo el argumento de la necesidad u obligatoriedad de un trato igual, y no uno o unos que específicamente las analicen y combatan, el que exclusivamente se esgrime en contra de esas nuevas previsiones. Excluida la obligatoriedad de un trato igual, esas nuevas previsiones no resultan contrarias a lo que ordena la ley 19/1994, pues no ha de olvidarse que el artículo 7 de ésta, en sus números 2 y 3, remite expresamente al Reglamento a fin de que éste determine el sistema de concesión de las compensaciones en sus diversas modalidades, así como los beneficiarios; requiriendo que el sistema que se establezca garantice su incidencia directa sobre el coste del transporte y tenga en cuenta el principio de continuidad territorial con la península.

No se dan las circunstancias de temeridad o mala fe que exige el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,