El mandato imposible: la protección de cviles sobre el terreno en las operaciones de paz
| Autor | Cristina Amich Elias |
| Páginas | 182-203 |
Page 182
Vista la evolución del concepto de operaciones de mantenimiento de la paz, evolución basada en las lecciones aprendidas y que hace reiterado hincapié en que la imparcialidad no debe ser entendida como neutralidad, es necesario abordar de manera más específica el proceso de evolución no ya del concepto genérico de estas operaciones, sus principios rectores y sus facetas multidimensionales, sino concretamente de la protección de los civiles16en el diseño y despliegue de las mismas.
Lo acontecido en la década de los 90 y la evolución de los conflictos hicieron que la "protección de los civiles" se convirtiera al tiempo en lo que parecía ser un mandato ineludible en su enunciado pero imposible en su ejecución. Así, paralelamente a la revisión de la doctrina de las operaciones de paz que hemos revisado, y que resulta marco imprescindible para la planificación y ejecución de la protección de los civiles, ésta concreta cuestión se abordará de forma específica por la Organización desde 1999, a través de debates abiertos, decisiones presidenciales, resoluciones del Consejo e informes del Secretario General. Del mismo modo, la realidad, es decir, las situaciones de conflicto y emergencia, demandarán una acción concreta que irá proporcionando un aprendizaje fáctico sobre las tensiones entre los argumentos teóricos y los retos prácticos.
Page 183
Del 12 al 22 de febrero de 1999, el Consejo celebró el primer debate abierto dedicado a esta temática. Como resultado del mismo, se adoptó una Declaración Presidencial (S/PRST/1999/6), que expresaba "la voluntad de responder, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, a las situaciones en las que los civiles, como tales, se convierten en objetivos, o la asistencia humanitaria es deliberadamente obstruida".
Una de las principales cuestiones que son apreciables en el debate es que "la protección de los civiles" no era un concepto claramente definido y compartido, sino que abarcaba desde una perspectiva amplia y general, basada en los principios del Derecho Internacional Humanitario, hasta una perspectiva específica vinculada al terreno. En estas primeras aproximaciones del Consejo, la opción de un abordaje genérico es la que prevalece.
En la declaración del Consejo se requería al Secretario General que proporcionase recomendaciones sobre las que aquel trabajaría en el futuro, y cuyo resultado fue el informe de 1999 (S/1999/957), en el que el Secretario General señalaba: The plight of civilians is no longer something which can be neglected, or made secondary because it complicates political negotiations or interests. It is fundamental to the central mandate of the Organization18.
En este informe se realizan más de 40 recomendaciones, entre las que podemos destacar:
· Considerar el despliegue de operaciones preventivas de paz, u otras medidas de presencia preventiva.
· Reforzar la capacidad de UN para planificar y desplegar con rapidez.
· En caso de abusos masivos, considerar la aplicación de las medidas de impo-sición apropiadas.
A raíz del informe del Secretario General, el Consejo adoptó las Resoluciones 1265 y 129619: Mientras en la primera se mantiene una perspectiva genérica de la protección de los civiles20, en la Resolución 1296 se produce una evolución hacia una pers-
Page 184
pectiva más específica y centrada en los casos concretos21, si bien al mismo tiempo se percibe la cautela de dotar a todas las misiones de mandatos específicos:
Afirma su propósito de velar, cuando proceda y sea viable, por que se encomienden mandatos adecuados a las misiones de mantenimiento de la paz y se les dote de recursos suficientes para proteger a los civiles que vean amenazada su integridad física de manera inminente, en particular reforzando la capacidad de las Naciones Unidas de planificar y desplegar rápidamente personal de mantenimiento de la paz, policía civil, administradores civiles y personal civil.
En marzo de 2001, el Secretario General presenta el segundo informe (S/2001/331) sobre la cuestión, en el que remarca que tras 18 meses desde el primero, muy pocas de las recomendaciones se han implementado. Además en el informe se incluyen algunas más como las siguientes:
Aliento al Consejo a que siga desarrollando la idea de los enfoques regionales en el caso de las crisis regionales y subregionales, en particular cuando formule mandatos.
Aliento además al Consejo de Seguridad a que apoye el establecimiento de criterios y procedimientos claros para identificar y separar a los elementos armados en los desplazamientos masivos de población.
El Segundo informe fue analizado por el Consejo en un debate abierto que tuvo lugar en abril de ese mismo año. Uno de los puntos más relevantes fue precisamente el deseo de pasar de un debate centrado en principios abstractos al desarrollo de medidas prácticas. Por ello, los miembros del Consejo de Seguridad consideraron que para facilitar el análisis de este aspecto por su parte en contextos determinados, debía elaborarse una Aide-Memoire que recogiera las dimensiones más relevantes del asunto (S/2001/614). El 15 de marzo de 2002, el Consejo adoptó dicho documento como una guía práctica para la consideración de los civiles, acordando, además, su periódica revisión (S/PRST/2002/6). Así se ha hecho efectivamente, siendo un documento que ha pasado por diversas revisiones hasta 2014, revisiones que han tomado en cuenta las previas deliberaciones del Consejo de Seguridad en materia de protección de civiles, incluyendo las Resoluciones clave: 1265 (1999), 1296 (2000), 1674 (2006), 1738 (2006) 1894 (2009) y 2150 (2014).
La Memoria subraya objetivos que deben ser prioritarios para el Consejo y ofrece, teniendo en cuenta la práctica acumulada, asuntos concretos para tomar en consideración en relación con ese objetivo. Es destacable que también ofrece un "lenguaje preseleccionado". Se advierte que cada mandato debe ser elaborado caso por caso y que la Memoria no es un plan de acción, sino que las medidas y acciones tienen que
Page 185
ser consideradas y adaptadas a la situación. Sin embargo, veremos que en la primera década del siglo XXI, el Consejo no lleva siempre a cabo esa adaptación y tiende a repetir lugares comunes, sin que la aplicación específica y operacional quede clara.
La Memoria no hacía específicas referencias a la creación de áreas seguras, ni tampoco de la protección directa frente a la violencia, sino que se focalizaba en objetivos como asegurar la entrega de ayuda humanitaria o facilitar un entorno seguro para la población, mediante acciones de desminado y reducción del tráfico de armas pequeñas, además de incluir referencias específicas a las mujeres y los niños. Sin embargo, y a pesar de ser un documento sobre la protección de los civiles en contexto de conflicto armado, no parece contemplarse éste, ni siquiera en términos abstractos, como un entorno en el que dicha población civil pueda ser objetivo específico y general.
Además, la situación práctica en el Congo, Somalia, Sudan, Uganda, etc. parece demostrar que, a pesar de este intento de llevar la protección de los civiles al terreno de lo concreto (incluso con mandatos específicos, como veremos posteriormente) está lejos de ser efectivo en las situaciones específicas de los conflictos reales. La presión lleva a la aprobación en 2006 de la Resolución 1674 (S/RES/1674, de 28 de abril), más concreta en lo que al abordaje de los mandatos y la protección de los civiles se refiere. La Resolución recoge además el lenguaje empleado efectivamente en los mandatos específicos de las misiones y que revisaremos posteriormente:
Reafirma su práctica de asegurarse de que los mandatos de las misiones de mantenimiento de la paz, las misiones políticas y las misiones de consolidación de la paz de las Naciones Unidas incluyan, cuando proceda y según las particularidades de cada caso, disposiciones relativas a: i) la protección de los civiles, en particular los que están bajo amenaza inminente de peligro físico en sus zonas de opera-ciones, ii) la facilitación de la prestación de asistencia humanitaria y iii) la creación de condiciones conducentes al regreso voluntario, seguro, digno y sostenible de los refugiados y los desplazados internos, y expresa su intención de asegurarse de que
i) esos mandatos incluyan directrices claras respecto de lo que las misiones pueden y deben hacer para lograr es os objetivos, ii) se dé prioridad a la protección de los civiles en las decisiones sobre el uso de la capacidad y los recursos disponibles, incluidos los recursos de información e inteligencia, en la ejecución de los mandatos, y iii) se cumplan los mandatos en materia de protección.
A la altura de 2008, y como se señala en el Cross-Cutting Report nº222, la más importante conclusión es que: A pesar de sus compromisos en el nivel del desarrollo temático, el Consejo ha sido lento y en ocasiones inefectivo abordando el impacto en los civiles en el ámbito específico de los países.
En el año 2009 hubo dos nuevos debates abiertos (enero y junio) sobre el tema. Tras el primer debate se adoptó una Declaración presidencial que además actualizaba la Aide-Memoire: la nueva versión contenía disposiciones adicionales y cubría varios aspectos con más detalle, proporcionando además una lista de "lenguaje para la protección" para ser usado por el Consejo en sus debates previos a la emisión de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba