La ley de tratados , ¿aspiración cumplida?
| Autor | Araceli Mangas Martín |
| Páginas | 163-171 |
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En la brillante y prolífica obra del profesor Antonio Remiro Brotóns, el Derecho de los tratados ha ocupado una importante esfera de sus preocupaciones científicas que ha volcado en muchas publicaciones monográficas y en sus manuales 1.
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Sin duda, la aprobación de la Ley 25/2014 de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales 2 ha sido particularmente importante. Era algo anhelado y esperado desde la aprobación de la Constitución española de 1978 y en la que trabajaron con denuedo todos los que ocuparon la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, dejando tras sí proyectos completos y muy sólidos, colaborando el profesor Remiro en varios de esos proyectos.
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Por ello, la Ley 25/2014 fue saludada con satisfacción por el profesor Remiro al tiempo que propugnaba su reforma inmediata para poner fin a sus defectos e insuficiencias: "la ley es manifiestamente mejorable y sería aconsejable su modificación" 3. Todo un carácter. Y plenamente de acuerdo en la necesidad de su reforma.
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En efecto, tenemos una Ley frente al Decreto 801/1972 4, que regulaba con una impresionante brillantez técnica la actividad convencional
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de España y la adaptaba, a pesar del régimen jurídico-político de la dictadura, al Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados (en adelante, CVDT) 5. Ahora, como bien decía el profesor Remiro "[L]a ley satisface los propósitos de aggiornamento regulatorio y adecuación a la Constitución del régimen de tratados" 6. La Ley está redactada en tono megalómano (con títulos cuando bastaba con la ordenación en capítulos, un desproporcionado y farragoso preámbulo), sin la concisión y mesura que debe tener una ley, debiendo haber eliminado "disposiciones superfluas, redundantes o de naturaleza infralegal" 7.
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Menos hincapié, pero suficiente, ha hecho en los eventuales roces con la propia Constitución. El profesor Antonio Remiro estuvo entre los primeros, sino el primero, en estudiar e interpretar el alcance de los preceptos constitucionales en materia de tratados tras la promulgación de la Constitución de 1978.
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El aggiornamiento en materia de tratados de la Ley 25/2014 es dudosamente compatible con la Constitución. Probablemente, la culpa se deba más al vértigo que ha producido a los partidos políticos una reforma constitucional. Nuestra vetusta Constitución (cuarenta años sin reformas naturales 8 es una inmensidad) no ha sido acomodada a nuevas realidades y necesidades mediante los procedimientos de reforma constitucional por voluntad del legislador con escrúpulos de monja, o más exactamente de los partidos mayoritarios, pero estos no tienen empacho en modificar la Constitución mediante leyes, con rodillo o sin rodillo. Ya lo hicieron con la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 o con la propia Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado 9. una Constitución que no puede ser reformada, pero si continuamente burlada por todos.
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Como Antonio Remiro afirma, la regulación de los "tratados" es lo único logrado en la Ley 25/2014. Menos mal que el CVDT es una horma bastante consolidada y ha funcionado como freno frente a veleidades megalómanas. El vértice o tríptico de la Ley -la regulación de los tratados- es
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correcto, aunque también tenga lagunas. Antonio Remiro dice de forma expresiva "agujero negro" -que comparto-, como el relativo a la aplicación provisional de los tratados hasta que se tramite la autorización parlamentaria en el supuesto de los tratados previstos en el artículo 94.1 CE. Además de haber respetado las competencias constitucionales de las Cortes, hubiera sido una buena oportunidad si la Ley de Tratados hubiera establecido algún requisito para decidir la aplicación provisional de los tratados (como sería justificar la urgencia para el interés general). Para Antonio Remiro esa carta blanca a favor del Gobierno tiene "una tacha de inconstitucionalidad" 10. No es la única; abunda la burla a la Constitución española en los otros dos tipos de acuerdos que regula. Es lo que pasa cuando se hacen leyes para reformar la Constitución.
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La democracia y el Estado de Derecho es el respeto a las formas y al fondo. Muy evidente en la Ley 25/2014 es la deficiente e inconstitucional regulación de los acuerdos internacionales administrativos (en adelante, AIA) que la Ley de Tratados incluye como novedad regulatoria. La Ley los define en el artículo 2.b) como un "acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado" que ejecuta un acuerdo previo, mientras que reserva para el "tratado" la definición -readaptada- del Convenio de Viena 11.
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Es decir, al margen del Derecho internacional, la Ley se inventa una clasificación de andar por casa; "grave error" remarca Remiro este uso doméstico. La Ley dice que son acuerdos internacionales pero no tratados, contradiciendo al propio Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, originando -en palabras de Remiro Brotóns- "una contradicción en sus propios términos y una fuente de indeseables confusiones" 12.
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De cara a la enseñanza en las Facultades de Derecho y la aplicación por los operadores jurídicos avergüenza la pobreza técnica del revoltijo de términos que, para el CVDT (art. 2), son sinónimos. Desde luego, los AIA son tratados o acuerdos internacionales, cualquiera que sea la denominación con la que se designe a un acuerdo internacional o bien porque desarrolle otro tratado.
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De entrada, la Constitución de 1978 solo distingue dos tipos de tratados o convenios: entre tratados o convenios que requieren la autorización previa de las Cortes por la materia o efectos en el ordenamiento español (arts. 93 y 94.1) y los restantes tratados o convenios (art. 94.2) para los que basta la aprobación por el Gobierno de la Nación.
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Lo más grave no es la torpeza técnica sobre los AIA, sino el atentado constitucional a la democracia, en concreto, de un lado, a los poderes de las Cortes, al "hurtarlos groseramente al control parlamentario" y, de otro, a los poderes del Gobierno en cualquier tratado, pues se le retira de plano al Gobierno de la Nación el derecho a aprobar toda suerte de tratados o acuerdos 13. Mediante esa Ley se exime a los AIA de respetar el procedimiento constitucional de tramitación previsto en los artículos 94 y 97 CE, es decir, se exime de respetar la...
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