La Unión Europea y el derecho de los tratados : algunas cuestiones recientes
| Autor | Paz Andrés Sáenz de Santa María |
| Páginas | 183-194 |
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Acababa yo de incorporarme al Departamento de Derecho Interna- cional de la universidad de Oviedo cuando mi maestro Julio D. González Campos decidió que todos sus miembros asistiríamos a las jornadas preparatorias de la creación de la Asociación de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, celebrada en 1976 en la sede del antiguo Instituto Francisco de Vitoria en Madrid. Viví aquel día abrumada por la presencia de grandes maestros que nunca pensé que iba a conocer, a los que fui presentada y saludé azoradamente. En aquel ambiente, imponente para mí, me llamó la atención la intervención de un joven y bien parecido profesor que presentó una ponencia sobre la codificación y el desarrollo progresivo del Derecho internacional. Además de con rigor, lo hizo con gran soltura e incluso permitiéndose algunas bromas que causaron mi admiración y mi asombro por lo que entonces interpreté como un acto de audacia, dada la alcurnia universitaria del auditorio. Ese joven era Antonio Remiro Brotóns, entonces profesor de la universidad de Murcia.
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Con el paso del tiempo, tuve la suerte de entablar relaciones profesionales y de amistad con él y con su grupo de investigación, participando en proyectos comunes e incluso desarrollando en 2007, gracias a su generosidad académica, una estancia de varios meses en la universidad Autónoma de Madrid que me dio la oportunidad de tomar parte en la activa vida científica de su equipo y de la Facultad de Derecho. Todo ello ha generado afinidad científica y sintonía personal, aspectos ambos que me hacen sentir afortunada.
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El profesor Remiro Brotóns compagina la profundidad y el rigor con un atractivo estilo literario impresionista que ha creado tendencia -aunque las imitaciones nunca alcanzan la calidad del original- y un compromiso social que practica expresándose con independencia y valentía. Evocaré aquí solamente cómo promovió el Manifiesto de profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales contra la guerra de Iraq leído en el salón de actos de la Facultad de Derecho de la universidad Autónoma de Madrid en febrero de 2003 tras una mesa redonda desarrollada bajo el elocuente título de "Irak: guerra contra el Derecho internacional".
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Pocas tareas son tan fáciles como la de exponer las aportaciones de Antonio Remiro al Derecho de los tratados porque todos sabemos que en la doctrina española sus contribuciones en este ámbito -y en otros- son fundamentales. Tiene una docena de publicaciones específicas sobre el tema pero no es cuestión de número sino de excelencia. El profesor Remiro ha analizado en profundidad tanto las normas internacionales como el Derecho español en materia de tratados y las relaciones de sistemas. Su monografía de 1987, el curso general en sus dos ediciones de 2007 y 2010 y sus artículos y capítulos de libro específicos son imprescindibles. No se puede estudiar el Derecho de los tratados sin tener en cuenta sus aportaciones, sus análisis técnicos expuestos siempre con ingenio y brillantez, desde el conocimiento exhaustivo del contenido de la norma y de la práctica. Recordaré solamente aquí la paternidad del concepto de "acuerdo no normativo" y sus inolvidables diez mandamientos. Además, el profesor Remiro Brotóns ha desempeñado un importante papel de asesoramiento al ministerio de asuntos exteriores en la elaboración de los sucesivos proyectos de ley de tratados, aunque para desgracia de nuestro ordenamiento jurídico no se le hiciera en su momento el caso que merecía. Su Comentario general en la obra colectiva de Comentarios a la Ley de tratados y otros acuerdos internacionales (LTOAI) que he tenido el honor de dirigir junto con los profesores Javier Díez-Hochleitner y José Martín y Pérez de Nanclares es una pieza maestra que solo puede escribir un experto de sus características, conocimientos y cualidades.
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En ese Comentario general al que ya me he referido, Antonio Remiro dedica un apartado a los acuerdos de, en y con la unión Europea (en ade-
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lante, uE), a propósito de la Disposición Adicional 2ª de la Ley. Allí, califica a estos acuerdos como "una mare tenebrae para la que aún faltan los pilotos" y a su estudio como "la más azarosa de las singladuras", afirmando que "El viaje a los acuerdos de, en y con la unión, es una aventura muy particular" 1.
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Asumiendo la osadía de afrontar esa aventura desde una dimensión específica, la de estudiar la práctica convencional de esa organización supranacional desde la perspectiva del Derecho de los tratados, cabe afirmar que la uE sabe sacarle partido a las posibilidades de regulación que brinda el Derecho de los tratados, adaptándolas a sus necesidades, con aportaciones interesantes y creativas.
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En el ejercicio de su capacidad para celebrar tratados, la uE se sirve de las herramientas que ofrece el Derecho de los tratados y al mismo tiempo lo enriquece con imaginativas aportaciones. El análisis de la práctica desmiente la idea de que este Derecho está mal equipado para satisfacer las necesidades de un sujeto de las características singulares de la unión. Bien al contrario, el Derecho de los tratados se ha revelado como un instrumento útil y versátil no solo para alcanzar los objetivos de la acción exterior de la uE sino también para resolver situaciones delicadas que por razones jurídicas o políticas no se pueden afrontar mediante el Derecho de la unión.
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Afrontaré aquí ese análisis en relación con manifestaciones recientes de la actividad convencional 2.
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En su monografía de 1987, Antonio Remiro ya señalaba que la aplicación provisional es "un buen remedio para superar la contradicción entre la lentitud del proceso interno de formación de la voluntad de los sujetos y la conveniencia de una inmediata operatividad de todas o algunas de las cláusulas convencionales en el acelerado tráfico internacional de nuestros días" 3. La uE lo ha descubierto hace tiempo, hasta el punto de que esta práctica se ha convertido en uno de los rasgos característicos de su actividad convencional.
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La flexibilidad que proporciona esta institución resulta especial-mente oportuna en el caso de los acuerdos mixtos. Recientemente, así ha
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ocurrido en los casos del Acuerdo de asociación con ucrania y del Acuerdo económico y comercial global con Canadá (CETA), de 30 de octubre de 2016. En ambos, se ha recurrido a la aplicación provisional, institución que le resulta particularmente útil a la uE y se ha convertido en uno de los rasgos característicos de su actividad convencional.
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El Acuerdo de Asociación con ucrania, de 2014 4 comparte con otros del mismo tipo celebrados recientemente con países exsoviéticas (Georgia, Moldavia, Kazajistán) la peculiaridad de que contemplan la aplicación provisional parcial y dejan en manos de la unión la determinación de las partes concretas del Acuerdo afectadas, confirmando así el dicho de que quien paga, manda. Así, el artículo 486.3 dispone en su apartado 3 que «la unión y ucrania acuerdan aplicar provisionalmente el presente Acuerdo en lo que se refiere a las partes que indique la unión»; de esta forma, hay que acudir a la Decisión del Consejo para conocer el alcance de la aplicación provisional, con la particularidad de que en el caso de ese Estado -como el Acuerdo se firmó en dos momentos temporales distintos, lo que también es una originalidad- las partes del Acuerdo a las que se extiende la aplicación provisional se ha establecido mediante dos Decisiones sucesivas del Consejo 5, la prime-ra se refería a las disposiciones generales y a la asociación política y de cooperación mientras que la segunda establecía la aplicación provisional de la zona de libre comercio. En todo caso, la ductilidad que inspira el artículo 25 de los Convenios de Viena ampara el recurso a esta fórmula.
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En el caso del CETA, cuyo artículo 30.7 también regula la aplicación provisional pero sin dejar en manos de la uE la determinación de las materias implicadas, el tratado ha sido objeto de una aplicación provisional parcial en relación con materias comprendidas en el ámbito de competencia exclusiva de la uE que se formalizó de forma compleja mediante una Decisión del Consejo 6 acompañada...
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