STS, 1 de Septiembre de 2007
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2007:7104 |
| Número de Recurso | 1334/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 1 de Septiembre de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Septiembre de dos mil siete.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 1334/2004 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LANGREO, representado por el Procurador don José Manuel Villasante García, contra la sentencia de 30 de diciembre de 2003 de la Sección Segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (en el recurso contencioso-administrativo núm. 763/1999).
Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLO:
En atención a lo expuesto, la Sección Segunda de esta Sala ha decidido: Estimar el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por el SR. ABOGADO DEL ESTADO en nombre y representación del EXCMO. SR. DELEGADO DEL GOBIERNO EN ASTURIAS, contra ACUERDO DEL AYUNTAMIENTO PLENO DE LANGREO en sesión ordinaria celebrada el 27-11-98, contenido en el punto n° 5.3 del Orden del Día, por el que se aprueban las Bases comunes y específicas de la Convocatoria para la provisión de plazas de personal funcionario por personal laboral fijo de dicho Ayuntamiento, al amparo de lo establecido en la Disposición Transitoria Decimoquinta de la Ley 30/84, de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública según la modificación introducida por la Ley 23/88, de 28 de julio, Acuerdo que se anula así como los efectos inherentes al mismo por no ser conformes a derecho. (...). Sin imposición de costas procesales en esta instancia".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del AYUNTAMIENTO DE LANGREO se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) se tenga por interpuesto el mismo contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias el 30 de Diciembre de 2003 por las razones alegadas, procediendo a casarla y declarando ajustada a derecho el acuerdo impugnado declarando:
-
La plena aplicabilidad a la Administración Local de la D.T. 15ª de la Ley 30/84 .
-
El ajuste a derecho del proceso de funcionarización comenzado por el Ayuntamiento.
-
Subsidiariamente, declarando aplicable esta norma a aquellas plazas que en ejecución de sentencia, se considere deben ser reservadas necesariamente al régimen funcionarial".
La representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió la desestimación del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 18 de julio de 2007 .
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala
El AYUNTAMIENTO DE LANGREO, recurrente en esta casación, por acuerdo de su Pleno de 27 de noviembre de 1998 modificó su plantilla para que todos los puestos de trabajo que hasta entonces eran laborales quedaran transformados en plazas de funcionarios, estableciendo también que los que no llegaran a cubrirse en el proceso destinado a esa finalidad proseguirían en régimen laboral.
En esa misma fecha el Pleno aprobó una convocatoria para las plazas de funcionario que se expresaban en el Anexo I de dicha convocatoria, "a cubrir por el turno de plazas afectadas por el artículo 15 y disposición transitoria 15ª de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública (Ley 30/1984 y Ley 23/1988 )".
La base segunda de esa convocatoria, referida a los requisitos de lo aspirantes, disponía:
"Podrán participar en los procesos selectivos para el acceso al cuerpo o escala de que se trate, el personal laboral fijo de este Ayuntamiento que sea titular del mismo puesto de trabajo delos señalados en el Anexo I de las siguientes bases (...)".
En ese Anexo I aparecía relación de plazas y puestos de trabajo incluidos en la convocatoria que sigue.
-
Escala de Administración General : Auxiliar Administrativo (4) y Subalterno (2)
-
Escala de Administración Especial:
Técnico Superior de Administración Especial-Biólogo (1);
Técnico Medio de Administración Especial: Asist, Social (4), Ing T. Agrícola (1)
Técnico Auxiliar de Administración Especial: Delineante Proyectista (1)
Subescala de servicios especiales, cometidos especiales: Aux Biblioteca (3)
Subescala de servicios especiales, Personal de oficios: Encargado nivel 18 (2); Encargado nivel 17 (1); Oficiales Jardineros (4); Oficial albañil (3); Oficial Conductor (18); Oficial Fontanero (1); Oficial de Mantenimiento (4); Oficial Pintor (1); Oficial Electricista (1); Operario de Limpieza (41); Ayudante (12); y Operario de Obras (5).
El sistema de selección establecido era el de concurso-oposición, disponiéndose que en la fase de concurso se valorarían como méritos los servicios prestados como personal laboral.
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, mediante el recurso contencioso-administrativo que dio lugar al proceso de instancia, impugnó la convocatoria anterior y postuló su nulidad en la demanda luego formalizada.
La argumentación desarrollada para sostener esa impugnación, expuesta aquí en lo esencial, consistió en lo que continúa.
Comenzó con una referencia los artículos 89 y 104 de la Ley 71985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local, 126 a 177 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril); 1.5 de a Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma para la Función Pública (LMRFP).
A continuación se invocaron los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que rigen en el acceso a las funciones y cargos públicos, y se recordó también que el Tribunal Constitucional ha declarado que sólo de manera excepcional puede el legislador autorizar la restricción de tales exigencias constitucionales.
Más adelante, se puso de manifiesto que el Ayuntamiento de Langreo pretendía fundar esa convocatoria de funcionarización de personal laboral en la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1984 .
Por último, se defendieron estos dos obstáculos frente a esa justificación legal invocada por el Ayuntamiento: (1) que las Corporaciones locales no podían acogerse a la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1984, porque su ámbito subjetivo estaba circunscrito en exclusiva a la Administración del Estado; y (2) que tampoco era de apreciar el presupuesto objetivo que permitía aplicar ese mismo precepto legal, porque no se trataba de puestos que necesariamente tuvieran que ser reservados a personal funcionario.
La sentencia que se recurre en la actual casación estimó el recurso jurisdiccional de la administración General del Estado y anuló el impugnado acuerdo municipal "así como los efectos inherentes a mismo".
El recurso de casación que aquí ha de examinarse lo ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE LANGREO, que esgrime en su apoyo cuatro motivos, todos ellos amparados en la letras d) del artículo
88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
El primero sostiene haberse producido una lesión del artículo 92 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local, con el razonamiento de la uniformidad existente entre dicho precepto legal y el artículo 15 de la Ley 30/1092 sobre que el estatuto funcionarial sea la regla general y el laboral la excepción.
El segundo señala la lesión de los siguientes preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma para la Función Pública (LMRFP): los artículos 1.5 y 16 y la disposición transitoria decimoquinta
. Se argumenta para ello que la aplicación de esta transitoria derivaría del mandato de supletoriedad de dicha ley para todo el personal al servicio de las Administraciones públicas que contiene su artículo 1.5 ; y que su artículo 16 dispone que también la Administración local formará las relación de puestos de trabajo existente en su organización.
El tercero denuncia la lesión del artículo 14 de la Constitución porque, estando dispuesto que la Administración local forma parte del sector público en multitud de normas estatales que establecen restricciones en materia de función pública (como son los límites a los incrementos retributivos), no obedece a ninguna justificación razonable la inaplicación a los entes locales de esa misma legislación sobre función pública estatal en la materia aquí controvertida.
El cuarto reprocha la infracción de la jurisprudencia constituida por las sentencias 99/1987, de 11 de junio, y 112/1999, de 11 de febrero, del Tribunal Constitucional, y 20 de junio de 1996 y 20 de marzo de 2001 de este Tribunal Supremo .
Para apoyarlo se desarrolla esta primera idea. Que la disposición transitoria quinta de la Ley 30/1987 tiene su origen en el criterio sentado por la STC 99/1987 de que la Administración pública debe nutrirse como regla general por funcionarios y solo como excepción por personal laboral y ese criterio quedó plasmado en el artículo 15.1.c) de dicha ley, pero que el ámbito de personal laboral así definido lo fue como posibilidad y no como necesidad u obligación, por lo que nada impide a una Administración disponer que todo su personal sea funcionario.
Se razona en segundo lugar que, aceptando dialécticamente que el proceso de funcionarización debía quedar limitado únicamente a los puestos que en el nuevo esquema legal tienen necesariamente que ser de estatuto funcionarial, la convocatoria aquí controvertida debía de haberse salvado para aquellas plazas en las que concurre dicha necesidad legal.
Se aduce posteriormente que carece de justificación la tardanza reprochada en cuanto a la convocatoria de funcionarización por que la repetida transitoria decimoquinta de la Ley 30/1984 no establecía plazo de caducidad.
Y se subraya, finalmente, que se dan en el caso enjuiciado todos los requisitos que la jurisprudencia ha establecido para declarar la validez constitucional de los accesos restringidos: (a) situación excepcional, (b) utilización del procedimiento por una sola vez y (c) autorización en una norma con rango de ley; para lo que se pone especial énfasis en que la finalidad de la convocatoria litigiosa, con esa limitación de la participación en ella del personal laboral que ocupa los puestos funcionariales, convocados, es evitar una duplicación de plantilla.
El planteamiento del recurso que ha quedado expuesto pone de manifiesto que las cuestiones a dilucidar en el actual debate casacional son estas dos: (1) si era aplicable a la Administración local la excepcional vía de acceso a la función pública dispuesta por la disposición transitoria décimo quinta de la Ley 30/1984 -LMRFP - para el personal laboral que, a la entrada en vigor de la Ley 23/1988, de 28 de julio
, se hallare prestando servicios en puestos de trabajo reservados a funcionarios; y (2) si dicha excepcional vía de acceso podía ser acordada para la totalidad de las plazas que fueron objeto de la convocatoria litigiosa. La primera cuestión merece una respuesta afirmativa y favorable al recurso de casación, reiterando lo que sobre esta misma cuestión ya declaró esta Sala en su sentencia de 11 de febrero de 2007 (Casación 1234/2002 ).
En ese anterior pronunciamiento de esta misma Sala y Sección ya se puso de manifiesto que la sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, obligó a reformar la primitiva redacción del artículo 15 de la Ley 30/1984 y esto lo llevó a cabo la Ley 23/1988, de 28 de julio ; y se dijo también que esa nueva regulación fue la que impuso la necesidad de la medida (a la que seguidamente se hará referencia) contenida en la disposición transitoria decimoquinta que al mismo tiempo fue introducida en esa misma Ley 30/1984 (a la que la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, posteriormente dio una nueva redacción).
Así mismo se declaró, y esto es lo que aquí debe ser subrayarse, que las previsiones de ese artículo 15 y esa disposición transitoria decimoquinta que acaban de mencionarse son aplicables supletoriamente al ámbito de la Administración local, de conformidad con lo previsto en el artículo 1.4 de la propia Ley 30/1984 y en el artículo 92.1 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local.
La solución de la segunda cuestión debe buscarse tomando en consideración, en primer lugar, cual fue la el alcance y finalidad perseguida por esa excepcional vía de funcionarización dispuesta por la tan repetida disposición transitoria decimoquinta de la LMRFP: ofrecer, tras el nuevo criterio legal de delimitación de los puestos que excepcionalmente pueden ser laborales, una solución que permita hacer coincidir el régimen aplicable al titular del puesto con la naturaleza legalmente prevista para el puesto; esto es, evitar en lo posible la anormalidad o distorsión que significa que un puesto legalmente definido como funcionarial sea desempeñado por personal laboral.
En segundo lugar, debe tenerse también en cuenta que, tratándose de un acceso restringido a la función pública, sólo estará debidamente justificado, desde la perspectiva del principio de igualdad de acceso a la función pública (artículo 23.2 CE ), para quienes se encuentren en esa situación de anormalidad que pretende resolverse.
Pues bien, partiendo de ambas premisas, habrá de concluirse que la restringida vía de acceso prevista en la convocatoria litigiosa estaba justificada para aquellos puestos que, a partir de la Ley 23/1988, necesariamente tienen que ser funcionariales, pero no así para los que la ley sigue permitiendo su desempeño por personal laboral.
Lo cual, en el caso enjuiciado, significa que la convocatoria, aunque estaba justificada para los restantes, carecía de esa misma justificación para los puestos que figuraban en ella como pertenecientes a la Subescala de servicios especiales, Personal de Oficios, por tener estos últimos encaje en las excepciones para personal laboral previstas en el apartado c) del artículo 15 de la Ley 30/1984 .
Finalmente, debe añadirse lo siguiente. Que una cosa es la libertad que pueda ser reconocida a una Administración para que en uso de su potestad autoorganizativa utilice o no la posibilidad de puestos laborales que como excepción la ley permite, pero otra muy diferente es que efectúe esta misma opción voluntaria para facilitar a determinado personal una vía restringida de acceso a la función pública que, por no ser necesaria, no podrá considerarse justificada.
Todo lo antes razonado conduce a considerar justificadas al menos las infracciones denunciadas en el segundo motivo de casación y, consiguientemente, a declarar haber lugar al recurso de casación y a estimar en parte el recurso contencioso-administrativo que fue deducido en el proceso de instancia con el alcance que se precisará en el fallo.
Y en cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia ni sobre las de esta fase de casación (art. 139 de la Ley jurisdiccional).
-
- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LANGREO contra la sentencia de treinta de diciembre de 2003 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (en el recurso contencioso- administrativo núm. 763/1999) y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.
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- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto en el proceso de instancia y anular la convocatoria litigiosa, por no ser conforme a Derecho, solamente en cuanto a los puestos objeto de la misma pertenecientes a la Subescala de Servicios Especiales, Personal de Oficio; con el mantenimiento de esa misma convocatoria en cuanto a los restantes puestos, por si ser conforme a Derecho en lo que sobre estos acordó.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas procesales del proceso de instancia, ni sobre las causadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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