La relación jurídica entre la Administración europea y las nacionales. Los problemas de aplicación administrativa del Derecho Comunitario
| Autor | Luis Ortúzar Andéchaga |
| Cargo del Autor | Administrador Civil del Estado. Subdirector General de Cooperación en Asuntos Comunitarios Europeos |
| Páginas | 1129-1143 |
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Cuando algunos Estados decidieronatribuir a la Comunidad Europea el ejercicio de competencias derivadas de su Constitución estaban propiciando un proyecto político en el que determinadas decisiones pasaban a seradoptadas a escala comunitaria por entender que algunos objetivos sepodían lograrmejor a través de una actuación de la Comunidad que mediante la actuación individual de los Estados, que de ese modo renunciaban al ejercicio autónomo del poderde decisión en algunas materias y aceptaban sustituirlopor un ejercicio en común en el seno de lasInstituciones comunitarias.
Pero esos mismos Estados, al hacereso, sereservaron el ejercicio de la competencia para la ejecución de lasmedidas adoptadas por la Comunidad. De ese modo, el Derecho comunitario europeo es un Derecho centralizado en su origen pero descentralizado en suaplicación, de suerte que, en el caso de la Comunidad Europea, suTratado constitutivo encomienda la aplicación administrativa del mismo no a las Instituciones comunitarias, sino a las Administraciones Públicas de los Estados miembros. Las competencias de ejecución administrativa atribuidas a la Comisión en el ámbito del Derecho de la Competencia serían la excepción a esa regla. Es verdad que en los últimos años se han creado varios organismos dotados de personalidad jurídica propia, con el cometido de desarrollar algunas funciones específicas, como es el caso, por ejemplo, de lasAgencias Europeas de Medio Ambiente y la de Evaluación de Medicamentos o de lasOficinas de Armonización del MercadoInterior y la Comunitaria de Variedades Vegetales, pero su existencia no altera sustancialmente la afirmación anterior.
En atención a lasfunciones que le atribuye el Tratado CE, suele serfrecuente considerar a la Comisión como el Gobierno o el Ejecutivo de la Comunidad. En esas funciones se incluye la llamada
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competencia de ejecución, entendiéndose por tal lo que en los ordenamientos jurídicos nacionales sería el poder reglamentario del Poder Ejecutivo, aunque en el caso de la Comisión no se trate de un poder autónomo: el Consejo atribuirá (art. 145 Tratado CE) a la Comisión, respecto de los actos que adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca, pudiendo someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones 1, así como reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución, debiendo motivarlo de manera circunstanciada 2.
En aquellas materias en las que existen políticas comunes y donde la intensidad de la competencia comunitaria es mayor, el Tribunal de Justicia ha reconocido unas más amplias competencias a la Comisión. Así, por ejemplo, ha dicho 3 que, en el marco de la Política Agrícola Común, el Consejo puede conferir a la Comisión amplias facultades de ejecución, ya que ésta es la única que está en situación de seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrícolas y de actuar con la urgencia que requiera la situación.
Otras funciones atribuidas a la Comisión son la ejecución del Presupuesto General de las Comunidades Europeas; la negociación de los acuerdos internacionales, que concluye el Consejo; la administración de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión; la representación de la Comunidad Europea en los Estados miembros y en los países terceros, así como en las organizaciones internacionales, en particular Naciones Unidas y sus organismos especializados, la Organización Mundial de Comercio, el Consejo de Europa y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico; el control de la aplicación del Tratado y de los actos de las instituciones, a posteriori en el caso del procedimiento del artículo 169, o a priori caso de las ayudas de Estado, las normas y reglamentaciones técnicas, la normativa de transporte, los acuerdos de cooperación celebrados por los Estados miembros, etc.
La relación de las autoridades de los Estados miembros con la Comisión está regulada en el artículo 5 del Tratado CE, de cuyo párrafo segundo el Tribunal de Justicia ha dicho 4 que establece una obligación general para los Estados miembros, cuyo contenido concreto depende, en cada caso particular, de las disposiciones del Tratado o de las normas que se desprenden de su sistema general.
Pero el Tribunal de Justicia ha ido más lejos y en una jurisprudencia que tiene su punto de partida en sendos Autos de 13 de julio y 6 de diciembre de 1990, que resolvieron una petición de asistencia judicial formulada por el Rechter-commissaris de lo penal del Arrondissementsrechtbank de Groningen, que instruía diligencias por delito de falsedad en documento presuntamente cometido por el director y los miembros de la dirección de una lonja de pescado holandesa, ha venido a crear una especie de artículo 5 bisdel Tratado CE al proclamar 5 que el artículo 5 del Tratado CE establece un principio de cooperación leal en las relaciones entre los Estados miembros y las Instituciones comunitarias, principio que obliga no sólo a los Estados miembros a adoptar todas las medidas ade
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cuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario, sino que impone también a las Instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal con los Estados miembros.
Curiosamente, la Comisión, que rechazó la colaboración que le pedía el órgano jurisdiccional holandés, ha venido invocando esos pronunciamientos del Tribunal de justicia para incitar a las autoridades de los Estados miembros a recabarla.
La ausencia de una Administración Pública comunitaria hace que, por ejemplo, el cobro del arancel aduanero común o de las exacciones reguladoras agrícolas, el pago de las primas agrícolas y ganaderas o de los precios de intervención, etc., no corran a cargo de las Instituciones comunitarias, sino de las Administraciones Públicas de los Estados miembros, que ven cómo se le añaden esos y otros cometidos a los que les son propios por virtud de sus respectivos ordenamientos nacionales. Ahora bien, que la aplicación del Derecho comunitario corra a cargo de las Administraciones Públicas y de los funcionarios nacionales de los Estados miembros no significa que por ello unas y otros pierdan su condición de tales: cuando el Gobierno helénico, en un recurso de anulación relativo a la liquidación que la Comisión había hecho de las cuentas del FEOGA, argumentó que la agencia de control del aceite de oliva constituye un organismo comunitario más que un organismo nacional y que no podían atribuirse a la República Helénica sus posibles carencias, el Tribunal de justicia dijo 6 que dicha agencia depende del Ministerio de Agricultura helénico y que sus agentes son funcionarios públicos, por lo que no puede acogerse ese argumento. Por su parte, el Tribunal Constitucional español ha dicho 7 que cuando la Administración actúe en ejecución de lo dispuesto por el Derecho comunitario europeo no debe llevar a considerar que ya no es Administración nacional, sino mero agente comunitario no sujeto al ordenamiento interno.
Lo que ocurre es que la pertenencia de un Estado a la Comunidad Europea puede colocar a sus Administraciones Públicas ante situaciones administrativas que antes no eran posibles. Por ejemplo, antes todos los procedimientos administrativos, por complejos que fueran, se iniciaban y terminaban en el interior de cada Estado miembro. Por eso no debe sorprender que en los respectivos Ordenamientos nacionales los actos administrativos de trámite o preparatorios del que ponía fin a cada procedimiento no fueran, en principio, por sí mismos recurribles. El problema puede surgir después de la adhesión, cuando el acto administrativo nacional lo es de trámite pero dentro de un procedimiento administrativo al que pone fin un acto de una Institución comunitaria.
Eso ocurrió cuando la sociedad Borel!i, que había solicitado una subvención CE con cargo al FEOGA, consideró que el dictamen desfavorable de la autoridad nacional, que por serlo vinculaba a la Comisión a dictar una decisión final negativa, adolecía de desviación de poder pero que no podía recurrirlo en vía contencioso-administrativa por tratarse de un acto administrativo de trámite, motivo por el que optó por interponer un recurso de anulación ante el Tribunal de justicia contra la Decisión denegatoria de la Comisión. Éste resolvió 8 que los aspectos contrarios a Derecho en que, en su caso, haya podido incurrir el dictamen de la autoridad nacional no pueden en ningún caso afectar a
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la validez de la Decisión por la que la Comisión deniega la contribución solicitada y que corresponde, por tanto, a los organismos jurisdiccionales nacionales decidir, recurriendo si es preciso a la remisión prejudicial al Tribunal de Justicia, sobre la conformidad a Derecho del acto nacional de que se trate, en las mismas condiciones de control que las aplicables a todo acto definitivo que, adoptado por la misma autoridad nacional, pueda ser lesivo para terceros y, por consiguiente, declarar la admisibilidad del recurso interpuesto con tal objeto, aunque las normas de procedimiento...
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