La participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos.
| Autor | Pablo Pérez Tremps |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Extremadura |
| Páginas | 1077-1093 |
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Desde antes, incluso, de que España pasara a formar parte de la Comunidad Europea se comenzó a discutir sobre el papel que correspondía representar a las Comunidades Autónomas en el nuevo esquema de reparto de poder que suponía la integración. Transcurridos más de diez años, sigue debatiéndose sobre el mismo tema tanto doctrinal como políticamente. Ahora bien, ello no significa que en ese tiempo no se haya hecho nada o que lo hecho haya resultado infructuoso; por el contrario, podría decirse que el tema de la articulación entre Estadoy Comunidades Autónomas en materia europea ha sido uno de los campos del Derecho Público en el que la discusión ha sido de mayor calidad y con unos resultados más palpables. Baste una prueba; a la altura de 1985, el entonces Secretario de Estado para las Comunidades Europeas y hoy Vicepresidente de la Comisión, el Sr. Marín, planteaba públicamente en el Congreso de los Diputados la dificultad que tenía determinar el fundamento constitucional de la intervención de las Comunidades Autónomas en la política comunitaria, entendida en sentido amplio, por más que ya veía la necesidad política de que esa intervención existiera 2. Desde entonces, las distintas Administraciones Públicas, la clase política 3, la doctrina 4 y la jurisprudencia 5 han ido realizando un trabajo que ha producido muchos resulta
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dos. Si el tema no se encuentra cerrado no es por la inutilidad o el fracaso de esas aportaciones, sino por la complejidad y el dinamismo que posee el tema de la articulación entre entes territoriales, Estado y Unión Europea, tanto desde la perspectiva estrictamente interna como desde la comunitaria.
Por lo que respecta a la primera perspectiva, la interna, hay que adelantar que el mayor cambio habido en estos más de diez años reside en la óptica misma desde la que se analizan los problemas de articulación entre Estado y Comunidades Autónomas; si en un principio prevaleció una perspectiva básicamente de conflicto, en la actualidad dichos problemas se observan, sobre todo, desde el prisma de la colaboración entre poderes centrales y autonómicos. Ello no significa que no puedan existir confrontaciones; lo destacable es que las soluciones a dichas confrontaciones se buscan prioritariamente a través de fórmulas cooperativas.
Antes de abordar el fondo del asunto, conviene tener presente que, desde el punto de vista constitucional, la Norma Suprema da cabida a los dos principios que enmarcan jurídicamente la cuestión objeto de estudio. Por una parte, tal y como pone de manifiesto el art. 2 de la CE y desarrolla el Título VIII, el principio de Autonomía de nacionalidades y regiones preside toda la construcción del Estado; por otro, el constituyente, consciente de la necesidad de superar el viejo aislamiento continental de España y de incorporarse a la construcción de una Europa unida, dejó abierta la posibilidad de proceder a la participación en organismos supranacionales mediante la cesión de competencias derivadas de la Constitución (art. 93 CE), de donde cabe deducir la existencia de un auténtico principio constitucional de integración 6. Autonomía interna e integración supranacional se convierten así en dos pilares fundamentales de la actual estructura de reparto de poderes.
Estos dos principios encierran una potencial tensión que se traduce en la existencia de conflictos entre las tres instancias de poder: la Unión Europea, el Estado y las Comunidades Autónomas. Dichos conflictos se manifiestan en el ámbito interno en todos los países descentralizados de la Unión Europea en las relaciones entre poderes centrales y autonómicos, pero también se proyectan, en ocasiones, respecto de las instancias europeas. Muy resumidamente, a la vista de la experiencia Española y comparada, el «coste» de la integración para la Autonomía de nacionalidades y regiones puede concretarse en los siguientes puntos: pérdida de poderes en favor de la Unión Europea, y efecto «recentrallzador» de determinadas competencias internas como consecuencia de la propia integración. A partir de estas ideas, varias son las cuestiones que cabe plantearse en relación con la tensión entre Autonomía e integración, cuestiones que servirán de hilo conductor al trabajo: ¿A quién corresponde ceder competencias de las Comunidades Autónomas a la Unión Europea?; ¿cómo incide el Derecho Comunitario europeo en el reparto de competencias interno entre Estado y Comunidades Autónomas?; ¿participan las Comunidades Autónomas en la fijación de las políticas comunitarias europeas y, en su caso, mediante qué técnicas?..
Antes de entrar en el análisis de las cuestiones suscitadas, conviene señalar que, como ya se ha apuntado, la tensión entre Unión Europea, Estados y entes territoriales no es algo privativo de España, sino un fenómeno común a todos los Estados comunitarios con estructura descentralizada. Ello se ha puesto especialmente de manifiesto en los últimos años con ocasión del proceso de ratificación del Tratado de Maastricht 7 (sobre todo en la República Federal de Alemania) y de algu-
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nas circunstancias políticas concretas (reforma federal en Bélgica e integración de Austria, sobre todo). No eséste el lugar para llevar a cabo una exposición del tema desde la perspectiva comparada 8; pero sí conviene destacar que el hecho de que los problemas se susciten en diversos Estados tiene, al menos, una doble consecuencia. En primer lugar, la cuestión deja de serestrictamente inter-na para pasar a ser verdaderamente «comunitaria», de forma que, como severá, la propia Unión Europea ha tenido que buscar cauces para incorporar a los entes territoriales al proceso de integración; en segundo lugar, la dimensión comparada favorece el intercambio de técnicas y experiencias entre los distintospaíses.
La integración implica necesariamente pérdida de poder de los Estados miembros en favorde la organizaciónsupranacional, de la Unión Europea; así lo pone claramente de manifiesto el arto 93 de la CE al establecer que pueden transferirse «competencias derivadas de la Constitución». Desde la perspectiva de la integración, los poderes cedidos pertenecen a cada uno de los Estados miembros, por lo que ahora importa al Reino de España, de acuerdo con la terminología de Derecho Internacional; desde la perspectiva interna, en cambio, la titularidad de las competencias cedidas es muy variada ya que afecta tanto a los poderes ejecutivo, legislativoy judicial, como, desde otro punto de vista, a poderes centrales y a Comunidades Autónomas. La primera cuestión que a este respecto cabe plantearse, aunque sólo sea de manera teórica, es si la cesión de las competencias debe realizarla su titular interno.
La respuesta constitucional a este problema es clara y pacífica; no esel titular interno de la competencia quien puedecederésta. Ello porque el reparto interno de poder atribuye a los poderes centrales, ex arto 149.1.3, el monopolio de las relaciones internacionales y en este concepto hay que incluir el treaty making powertanto general, como el cualificado «poder de integración» consagrado en el arto 93 de la CE. Por tanto, y por lo que ahora importa, son los poderes centrales del Estado los habilitadosconstitucionalmente para ceder competencias derivadas de la Constitución a un organismo supranacional, sea quien sea el titular interno de lascompetencias cedidas. Ninguna duda teórica existeal respecto, y ningún problemase ha suscitado sobreeste punto en las ocasiones en que se han cedido competencias: incorporación a la Comunidad Europea, Acta Única Europea, Tratado de la Unión Europea y Tratado de Amsterdam. Y ello a pesar de que buena partedel «poder» erade titularidad de lasComunidades Autónomas de acuerdocon el bloque de la constitucionalidad.
Ahora bien, el hechode que jurídicamenteno exista duda alguna sobre quién puedeceder competencias no significa que las Comunidades Autónomas hayan de permanecer ajenas al proceso de negociación previo a cualquier nueva cesión, dada la obvia importancia que esa cesión ha de tener en los poderes y competencias de losentes territoriales: pérdida de los mismos, necesidad de adecuar sus competencias e incluso su organización, defensa de intereses de cara a la cesión, etc. Por ello, es ya una práctica habitual desde la propia negociación de la adhesión de España a la Comunidad Euro
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pea que las reformas de los Tratados Constitutivos vayan acompañadas en el ámbito interno de reuniones entre los poderes centrales y las Comunidades Autónomas, en las cuales la información recíproca ha de favorecer una mejor negociación por partede aquéllos y un más correctoejercicio de sus competencias por partede los entes territoriales. Con ocasión de la negociación del Tratado de Amsterdam, las Comunidades Autónomas llegaron, incluso, a elevar al Gobierno de la nación una posición común sobre las cuestiones que...
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