La relación jurídica entre la Administración europea y las nacionales. Los problemas de aplicación administrativa del Derecho Comunitario
| Autor | Alberto J. Gil Ibáñez |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho europeo por el Instituto Universitario Europeo de Florencia. Director del Centro de Cooperación Institucional del Inap |
| Páginas | 1105-1127 |
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En un libro de conmemoración del nacimiento de nuestra Constitución, tratar de las relaciones entre Administración nacional y europea podría parecer, en una primera aproximación, un tanto difícil de enmarcar. Sin embargo, es precisamente nuestra participación en un esquema de integración político-económico como el europeo el acontecimiento más importante de estos veinte años, también desde un punto de vista jurídico, sin el que no puede leerse el marco constitucional vigente. y es que, efectivamente, si queremos saber cuáles son los principios y normas que rigen la actividad de nuestras Administraciones hay que hacer una lectura combinada de preceptos constitucionales, en particular los artículos 103 Y 106, con otras normas y principios que entran desde el mundo comunitario como una ráfaga a través de la ventana abierta, entre otros, por el artículo 93 de nuestro texto constitucional.
Puesbien, quizás lo más singular de este proceso es. que la Administración nacional se abre a un conjunto de relaciones novedosas y complejas con otro nivel administrativo supranacional que se reflejan en cientos de normas, sentencias y prácticas difíciles siquiera de esquematizar, pero que afectan de manera definitiva a sus posibilidades de actuación, ampliando unas pero reduciendo otras. En estas líneas que siguen, obligadamente breves, intentaremos abrir siquiera algunas vetas de luz en esta zona oscura de la conexión Derecho comunitario-Derecho nacional, prestando especial atención precisamente a una de las funciones clásicas de la Administración: la de aplicar y ejecutar las normas, pero sin descender al detalle de analizar los distintos procedimientos, por no poder mejorar
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ni querer solaparme con el excelente diagnóstico que lleva a cabo Luis ORTÚZARen este mismo libro. Tampoco entraremos en otras posibles causas del déficit de aplicación que presenta en la actualidad el Derecho comunitario, lo que nos obligaría a desbordar los límites que una obra de esta naturaleza exige. Por todo ello, hemos preferido concentrarnos en la relación entre Administraciones, entendiendo que precisamente su falta de clarificación constituye una de las principales causas de dicho problema.
No obstante, para tratar de estudiar la relación entre dos polos, primero deberíamos identificar qué es lo que estamos relacionando. Sin pretender invadir las materias asignadas a otros epígrafes, no podemos evitar comenzar por hacer algunas reflexiones sobre qué se entiende por «Administración» en Europa.
Ver nota 1
Al tratar de definir el concepto de Administración nos enfrentamos a una noción compleja y con límites difusos. En efecto, podemos afirmar que ni existe un modelo uniforme entre los distintos regímenes jurídicos ni un consenso entre la doctrina europea 2. Por otra parte, conviene recordar que en el campo del Derecho encontramos, al menos, una noción de Administración en sentido material y otra en sentido orgánico. Administración pública en sentido material se identifica con actividad administrativa del Estado o, en otras palabras, la «función administrativa». Administración pública en sentido orgánico comprendería la totalidad de órganos administrativos, diferenciándose de esta manera de los órganos del poder legislativo, judicial y del gobierno; aunque incluso el contenido concreto de esa diferenciación varía de un país a otro 3.
Tampoco es fácil descubrir un concepto claro de Administración pública dentro de la propia Comunidad Europea. Inicialmente, la Administración de la Comunidad no fue diseñada como una Administración clásica, sino como una qui fait faire o, en otras palabras, carente de la mayor parte del poder ejecutivo directo 4. Quizás, como consecuencia, y a diferencia de las Constituciones nacionales (entre ellas la Española), son raras las veces en que la idea de Administración aparece en el Tratado y, cuando lo hace, es sin ofrecer una clara definición del concepto a que se está refiriendo. Por ejemplo, el artículo 124 Tratado CE establece que «la administración del Fondo corresponderá a la Comisión»; el artículo 138E prevé que las reclamaciones que se remitan al Defensor del Pueblo europeo deberán referirse a un problema de «mala administración».
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Por lo que se refiere al TJCE, conviene recordar que éste comenzó a desarrollar, al interpretar el ámbito de aplicación del artículo 48.4 del Tratado CE, un posible concepto uniforme de Administración pública en los Estados miembros 5. Sin embargo, parece que difícilmente puede dotarse a dicha noción de una eficacia más amplia que la de servir para fijar los límites interpretativos del mencionado artículo. El mismo efecto restringido cabe deducir del término «órgano gobernado por el Derecho público» que encontramos en alguna legislación secundaria 6, O de otras definiciones, realizadas por la jurisprudencia del TJCE, de los conceptos de Estado y órgano público en varios supuestos concretos 7.
Por otra parte, una observación que salta a la vista de cualquier analista del Derecho comunitario es que las diferentes funciones tradicionalmente llevadas a cabo por una Administración no aparecen, por lo que se refiere a la Comunidad, ni claramente diseñadas ni explícitamente atribuidas. Nos referimos a las funciones administrativas típicas de: reglamentación, o más ampliamente regulación 8 (incluyendo en este concepto algunos casos de trasposición de Directivas en el ordenamiento interno), aplicación individual de las normas, y el control y la ejecución administrativa.
En efecto, si repasamos más en concreto la participación de los diferentes actores en cada función, podemos observar que tanto Consejo, como Comisión, como Estados miembros (a través principalmente de sus Administraciones nacionales, regionales o locales) participan en mayor o menor medida sin que se observe un esquema muy coherente que le sirva de base.
El ya famoso artículo 5 TCE, tal como ha sido interpretado por el TJCE, obliga en términos generales a los Estados miembros a adoptar cualquier norma y medida necesarias para conseguir que el Derecho comunitario sea plena y eficazmente aplicable. En ocasiones, esto se realiza de manera expresa, como en el caso de trasposición de Directivas. Sin embargo, la capacidad de los Estados miembros y, más en concreto, de sus Administraciones para adoptar normas de aplicación puede aparecer en ocasiones sujeta a autorización expresa de alguna autoridad o institución comunitaria, las cuales a su vez pueden estar sometidas a alguna limitación. Por ejemplo, el TJCE ha establecido
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que unavezque el Consejo haya delegado la facultad de desarrollar sus Reglamentos a la Comisión, ésta no puede a su vez redelegar a los Estados miembros la posibilidad de adoptar normas de desarrollo esenciales, pues de esa manera escaparían al control del propio Consejo 9. No obstante, y a pesar del tenor de esta jurisprudencia, puede afirmarse que siempre habrá problemas de aplicación que podrán exigir un desarrollo normativo a nivel nacional.
Por otra parte, el artículo 155Tratado CE establece que el Consejo puede -si bien no está obligado a ello- conferir a la Comisión la tarea de dictar normas que permitan la aplicación de las aprobadas por aquél. Sin embargo, también se deduce del sentido literal del tercer párrafo del artículo 145 que la regla general debería ser la delegación de tal facultad a la Comisión, debiendo quedar debidamente justificados los casos excepcionales en que el Consejo decidiera reservársela 10. Esta situación podría llevarnos a considerar a la Comisión como el poderejecutivo «real» de la Comunidada nivel regulatorio. Sin embargo, el procedimiento llamado de «Cornitologla» imponealgunos límites a dicha hipótesis 11, aunque este sistema también puede verse como un medio de permitir una deseable codecisión entre la Comisión y los Estados miembros en el ámbito de la regulación ejecutiva o de detalle.
Por otra parte, un problema adicional para identificarun poder regulatorio en la Comunidad es la faltade un clara distinción en el Tratado entre función legislativa y función regulatoria propiamente dicha 12.
La aplicación práctica de las normas y la posibilidad para adoptar actos administrativos de aplicación individual suscita de nuevo algunas reflexiones. El Tratado confiere parte de esta función a la Comisión (cfr. política de la competencia), pero también al Consejo: por ejemplo, en materia de política agrícola, el artículo 42 TCE establece que el Consejo puede autorizar la concesión de ayudas para la...
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