La función pública directiva Italiana entre la privatización y la politización
| Autor | Stefano Battini - Benedetto Cimino |
| Cargo del Autor | Profesor Extraordinario de Derecho Administrativo. Universidad de Tuscia-Viterbo - Investigador. Universidad de Tuscia-Viterbo |
| Páginas | 55-79 |
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En dos recientes sentencias la Corte Constitucional italiana ha establecido que la «inestabilidad de la función pública directiva (es) difícilmente compatible con un sistema adecuado de garantías para el directivo, que sea idóneo para asegurar un imparcial, eficaz y eficiente desarrollo de la acción administrativa» (n. 103/2007) y que «el dirigente no puede estar en condiciones de precariedad que permitan el cese sin la garantía de un procedimiento justo» (n. 104/2007).
Estas decisiones eran muy esperadas, pero su contenido no podía darse por descontado, teniendo en cuenta que, apenas un año antes, la misma Corte Constitucional había afirmado que el spoil system, y por lo tanto, la inestabilidad del directivo en el cargo, en los casos de los cargos más elevados «trata manifiestamente de reforzar la cohesión entre el órgano político (...) y los órganos superiores del aparato burocrático, para lograr la buena marcha de la dirección del ente» (n. 233/2006).
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Puede resultar sorprendente que en un país como Italia, en el que el principio de inamovilidad de los funcionarios administrativos, como garantía de su neutralidad, se afirmó a principios del siglo pasado, y que desde entonces se convirtió en parte del acervo de la disciplina del empleo público, se encuentre al inicio del nuevo siglo, enfrentándose con un sistema normativo que desde hace mucho tiempo admite formas de precariedad de la función pública directiva.
Es quizás aún más sorprendente que tal sistema normativo sea el resultado de un periodo de reformas que se llevaron a cabo en el inicio de los años 90 del siglo pasado, no con el fin de reconducir a la administración bajo el control de la política, sino para exactamente lo contrario, para distinguir mejor la esfera de la política y de la gestión administrativa.
Las vicisitudes que han afectado, en los últimos quince años, a los directivos públicos italianos, merecen ser expuestas a los oyentes extranjeros. Son significativas porque el reformador italiano ha modificado la planta normativa tradicional más profundamente de lo que se ha realizado en otros países europeos, recurriendo sin embargo a modelos e ideas que han circulado en cada uno de ellos. De la experiencia italiana pueden extraer útiles y positivas conclusiones, pero principalmente conclusiones negativas, otros reformadores europeos, que tienen que enfrentarse, en el fondo, al mismo problema: introducir mayor eficiencia en la gestión administrativa, sin renunciar a las garantías de imparcialidad y neutralidad de la función pública.
Este informe está dividido en cuatro partes. En la primera, se examinan las razones de base de las reformas llevada a cabo en los primeros años de la década de los noventa del siglo pasado, y se ilustra su aplicación inicial. La segunda parte describe los hechos que han conducido a traicionar aquellas bases y a la consolidación del cuadro normativo actual. La aplicación que éste último ha tenido en la práctica es el objeto de la tercera parte. La última parte está dedicada a conclusiones, indicando algunas posibilidades y perspectivas de desarrollo en la materia.
La Constitución italiana formula la relación entre la política y la administración siguiendo un clásico esquema weberiano.
Por un lado, la burocracia no toma decisiones que comporten la valoración de los intereses de la sociedad, sino que prepara o «ejecuta a conciencia» los
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que definen los órganos políticos, que pueden responder a los de la colectividad que ellos representan. Por ello, según la Constitución «los ministros son responsables individualmente de los actos de sus Ministerios» (Art. 95 Const).
Por otro lado, los funcionarios administrativos deben asegurar la continuidad del Estado manteniéndose «al margen de los partidos políticos». Los gobiernos pasan y la administración queda. Por ello, la Constitución italiana (Art. 97 y 98) quiere que los empleados públicos estén «al servicio exclusivo de la Nación» y no del gobierno; que sean seleccionados por concurso, y no en base a la afinidad política; y que, en algunos casos, puedan incluso sufrir limitaciones de su derecho a militar en partidos políticos.
Naturalmente como ocurre en todos los «tipos ideales», este esquema no ha encontrado nunca plena correspondencia con la realidad, especialmente por lo que se refiere a alta burocracia. Sería ingenuo imaginar que ésta pueda quedar siempre al margen de los partidos políticos. En particular, que los más altos funcionarios administrativos en la jerarquía se limiten a la ejecución de la toma de decisiones del Parlamento o del Ministro, es una ficción jurídica, que esconde una realidad muy diferente, en la que la dirección política a menudo ni siquiera tiene conocimiento de las decisiones adoptadas por la burocracia, incluso mediante actos que precisan de su firma. A menudo el derecho crea ficciones con buenos propósitos. Pero en este caso no es así. Esta ficción ha sido fuente de irresponsabilidad e ineficiencia. La burocracia ha ejercitado de hecho poderes de los que no ha sido llamada a responder. Del rendimiento y de la eficacia de la acción administrativa ha respondido exclusivamente el gobierno acumulando a la responsabilidad por la definición de las políticas públicas la que conlleva su puesta en práctica. No pudiendo separar sus responsabilidades, el gobierno carece de interés en medir y valorar los resultados de la acción administrativa, porque un juicio negativo sobre ella, sería, implícitamente, un juicio negativo sobre el gobierno mismo.
Con la creación de la dirigenza, en 1972, el legislador atribuyó por primera vez a los funcionarios superiores, de un modo limitado, el poder de adoptar autónomamente algunas decisiones administrativas con efecto externo. Y al reconocimiento de tales poderes se acompañó la introducción de una correlativa responsabilidad por los resultados alcanzados, distinta de la responsabilidad política. Pero la reforma quedó en papel mojado. Los dirigentes renunciaron a ejercitar los nuevos deberes para escapar de sus nuevas responsabilidades. Cambiaron -como ha enseñado Sabino CASSESE- el poder por la seguridad (CASSESE, 1981).
Fue preciso esperar al último decenio del siglo pasado para asistir a un nuevo intento del legislador, que ha venido a producirse en un contexto muy diverso.
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En los primeros años 90, de hecho, hubo en Italia un amplio y orgánico programa de reformas administrativas, inspirado en los principios y valores que, sobre la insignia del denominado New Public Management, han influenciado la legislación de la mayoría de los principales países occidentales. En la legislación italiana, por motivos añadidos, aquellos principios penetraron más profundamente, porque la presión externa se combinaba con razones internas que se empujaban en la misma dirección.
Como se sabe, una de las ideas principales del New Public Management es la distinción entre la policy y el management, que por ejemplo ha llevado en Inglaterra a confiar la ejecución de las políticas públicas a aparatos administrativos separados del gobierno (agencies), ligados a él por vínculos contractuales. Pero en Italia había una razón más para distinguir la política de la administración: las crisis de legitimación que había golpeado el sistema de partidos políticos después de los escándalos de la denominada «tangentópoli».
La introducción de las más eficientes reglas y técnicas privadas en la gestión pública representa otro mandamiento fundamental del New Public Management. Pero incluso en este caso existían factores internos que llevaban a depositar la confianza en tales criterios sin demasiados obstáculos. Por un lado, la proporción alcanzada por la crisis financieras del Estado italiano hacía inaplazable la recuperación de la eficiencia del aparato administrativo. Por otro lado, la situación de un Estado que se situaba entre los cinco primeros países indus-trializados, ocupando sin embargo la trigésima posición de la OCDE en calidad de los servicios públicos, hacía muy sugestiva la idea de trasponer al sector público los principios y prácticas de gestión propias del sector privado.
Dos son, por lo tanto, las principales directrices de reforma que incidieron sobre la «nueva» regulación de la función pública directiva introducida en el año 1993 (decreto legislativo 29/1993): la distinción entre política y administración, por un lado, y la privatización de la relación de trabajo del personal administrativo, por otro.
La primera directriz concierne sobre todo a las funciones de los directivos, a los cuales la reforma atribuyó una amplia esfera de competencias propias, sustraídas al vértice político, según el principio de distinción entre dirección y gestión. En base a tal principio, el órgano político debe limitarse a ejercitar poderes de dirección política, como los actos normativos o programáticos, mientras que no puede asumir actos de gestión, como las medidas administrativas puntuales, que están reservadas a la función pública directiva. La política indica los objetivos a alcanzar, pero la realización de los mismos es competencia exclusiva de la administración. Se trata de un principio lleno de consecuencias. En primer lugar, asesta un golpe definitivo a la idea del funcionario administrativo como mero...
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