Presentación
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La idea de este número de Documentación Administrativa se planteó en la reunión del Consejo de redacción de mayo de 2010, tras considerar que había pasado mucho tiempo1 desde la última vez que la Revista prestó atención a la Administración General del Estado; ciertamente, en los últimos números la revista se ha centrado en materias de indudable interés, si bien de carácter especializado o sectorial.
Se quería, ahora, dirigir el foco de atención a una de nuestras Administraciones Públicas, la del Estado: esa maquinaria profesional o aparato instrumental que, dirigido por el Gobierno de la Nación, sirve con objetividad "los intereses generales", como señala la Constitución, y que los ciudadanos2 siguen percibiendo como la principal dispensadora de servicios públicos y la que está más preparada técnicamente para ello, seguida a gran distancia de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos.
El objetivo de este número era indagar con un carácter prospectivo cuáles puedan ser algunos de los desafíos más acuciantes y que, de un modo más general, o transversal, se le presentan a nuestra Administración y cuáles son sus fortalezas y debilidades para afrontarlos.
Si volvemos la vista atrás, no es difícil coincidir en que a lo largo de las últimas décadas, la Administración del Estado ha experimentado unos profundos cambios que han estado asociados a las transformaciones del Estado tras la Constitución de 1978; así, transitamos desde un régimen autoritario y centralista, aislado de los países democráticos, hacia un modelo de Estado social y democrático, descentralizado políticamente en Comunidades Autónomas, e integrado plenamente en entidades supra-nacionales, como es la Unión Europea, con cesión de soberanía.
La misión de la Administración General del Estado ha cambiado. La naturaleza de administración prestadora de servicios públicos ha evolucionado hacia un perfil de
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administración relacional, coordinadora y cooperativa, a medida que las Comunidades Autónomas asumían competencias en distintos sectores, en especial las educativas y sanitarias.
En ese nuevo papel de administración de tipo federal, adquieren una mayor importancia las funciones de regulación, planificación estratégica de políticas públicas, dirección por objetivos, relaciones exteriores, alta inspección, evaluación y control.
La cultura de la organización cambia también hacia un modelo de relaciones administrativas entre los distintos niveles estatales -así como en los supraestatales tras nuestra integración en la Unión europea- en los que prevalecen el acuerdo, la negociación y la cooperación.
Se está generando, además, un nuevo modelo de administración, el e-gobierno, que ha tenido su mayor impulso en la primera década del siglo XXI con el uso de las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones y con la creación de un marco legal que ha permitido llevar las garantías jurídicas que existen en el mundo real al mundo virtual. Nuestra legislación ha sido pionera en el reconocimiento del derecho de los ciudadanos -personas físicas y jurídicas- a relacionarse por medios electrónicos con la Administración, con la contrapartida de la obligación de ésta de garantizar ese mismo derecho.
La implantación de la e-administración modifica las formas tradicionales de organización y exige perfiles de competencia profesional y aptitudes diferentes. La Comisión Europea ha puesto de relieve el carácter instrumental de la administración electrónica y ha señalado que el "uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las Administraciones Públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, tiene el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas".
Agrandes rasgos, tal ha sido la importante transición a que ha ido procediendo la función pública de nuestro país. Es ampliamente compartida la opinión de que el hecho de haber contado con un sistema de mérito en el acceso a la función pública -característica tan común y persistente en los países avanzados, como inexistente o deficiente en los que no lo son- ha sido una de nuestras mayores fortalezas institucionales para afrontar los retos que se presentaron en el pasado.
Ahora, el éxito o el fracaso en el proceso de adaptación de la Administración General del Estado a la misión reguladora, relacional y cooperativa que debe desempenar en un Estado compuesto e integrado en las estructuras supranacionales de la Unión Europea depende de un factor crítico: la capacidad que tenga para atraer, retener y motivar el "talento", es decir, profesionales con los conocimientos y capacidades para ejercer esas funciones directivas y comprometidos con los valores éticos del servicio público.
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Los valores son la base del servicio público. Se manifiestan en la cultura de la organización, en las actitudes y conductas y en la adopción de decisiones. La imparcialidad, la objetividad, la responsabilidad protegen bienes jurídicos concretos como es la sujeción al derecho -principio que proporciona seguridad a los agentes que operan en una economía abierta y competitiva-, a la vez que ayudan a acrecentar el capital social o confianza de los ciudadanos y de las empresas en las instituciones.
Los países puntúan en el ranking internacional por indicadores de calidad de buena gobemanza como son, por ejemplo, el índice de corrupción o el grado de transparencia, tanto como por su producto interior bruto o distribución de renta. A pesar de las diferencias en los contextos sociales, políticos y administrativos los valores de servicio público son similares en los países democráticos. La OCDE3 ha observado que se ha producido un cambio significativo en la apreciación de los valores principales del servicio público: en la pasada década, la imparcialidad y la legalidad son los principales pero ahora el número de países que identifica la transparencia se duplica.
Los retos financieros, económicos, sociales y medioambientales -más apremiantes y urgentes que en el pasado- ponen el foco de atención en las capacidades de los gobiernos para afrontarlos: la capacidad de anticipación y gestión de los riesgos, así como la de reaccionar con rapidez ante problemas complejos en entornos cambiantes. Debido a la naturaleza mundial de estos retos, ya no es suficiente actuar a nivel nacional. La cooperación y la coordinación internacional están demostrando ser elementos críticos de cualquier respuesta política eficaz.
La Reunión Ministerial de la OCDE de noviembre de 2005 sobre "Reforzar la confianza en el gobierno: ¿cuál es el papel del gobierno en el siglo XXI? concluyó que un gobierno responsable es aquel "que trabaja para el interés colectivo y piensa en el medio y largo plazo para asegurarse no defraudar las generaciones futuras". La calidad de gobierno sólo puede darse si se dispone del sistema que garantice el derecho de los ciudadanos -enunciado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea- a una "buena administración" de los asuntos públicos. El diferencial burocrático, es decir los déficits de capacidad que presenta una administración en relación con las de su entorno más próximo, se considera hoy un factor clave de la gobemanza pública.
La situación de crisis económica y financiera alienta un ambiente de opinión que acrecienta la incertidumbre sobre el papel y extensión que el Estado del bienestar debe tener en el futuro: la llamada a "repensar el Estado". La cuestión no radica solo en qué bienes y servicios deben prestarse sino también en si estos bienes y servicios deben prestarse directamente mediante el empleo público o, indirectamente, por entes privados pero pagados con fondos públicos.
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La pregunta anterior guarda estrecha relación con el fenómeno de la "extemali-zación" o tercerización; es decir, el traslado de funciones que corresponden a la Administración a sujetos privados mediante la contratación pública. Es tan significativa la magnitud económica de este fenómeno en la Administración General del Estado que resulta obligado indagar sobre los límites y condiciones que deben existir para su ejercicio y los riesgos que su práctica implica. La OCDE alerta que la contratación pública es uno de los sectores más vulnerables a la corrupción, al despilfarro y al fraude. La prevención de esas practicas solo puede realizarse fortaleciendo los sistemas de integridad (códigos de conducta, conflictos de intereses, grupos de presión). Baste recordar que la insuficiente regulación en la interacción de intereses públicos y privados ha sido una de las causas de la crisis financiera actual.
Las ideas adelantadas hasta aquí, debidamente articuladas en una diversidad temática, son el origen del índice de este número. Somos conscientes de que cada una de ellas tiene entidad suficiente como para dar lugar a un número monográfico. Todo se andará. Hoy se han querido presentar reunidas para poder llegar a un enfoque global desde perspectivas que no por ser distintas dejan de ser complementarias entre sí. El debate es, por su naturaleza, vivo e intenso; esta revista solo pretende contribuir a su mantenimiento.
Este número ha sido posible gracias a la contribución entusiasta de unos colaboradores excelentes a quienes quiero mostrar mi agradecimiento. El Consejo de Redacción era muy consciente de que se requería contar con el conocimiento, experiencia y memoria institucional de los profesionales de la propia organización, de quienes se encuentran en ese segmento que, en otros países se identifica como alta función pública -sénior civilservice, haute...
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