La función pública directiva de la administración del estado en Francia
| Autor | Gérard Marcou |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Público. Universidad Paris 1. Panthéon - Sorbonne |
| Páginas | 17-37 |
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En la literatura francesa sobre la función pública no se utiliza la expresión «función pública directiva». Se utilizan los términos «alta función pública» (haute fonction publique) y «cargos funcionales», con los que se designan los cargos que no se corresponden con los grados en la jerarquía de un cuerpo, a los que no se accede en virtud de la carrera.
La alta función pública es una noción de tipo sociológico y una noción de tipo funcional que designa el nivel más alto de la jerarquía administrativa. Además es una noción propia de la función pública estatal, aunque hoy en día, después de las reformas de la descentralización, la legislación relativa a la función pública territorial adopta en parte las disposiciones que identifican la alta función pública en la Administración del Estado.
En sentido sociológico, la alta función pública es un grupo que forma parte de la élite social, con tres características: tiene un alto nivel de formación académica, un origen social bastante alto y accede a funciones de alta dirección en la Administración y en el sector privado. En Francia, la alta función pública ha sido hasta hoy el camino efectivo para lograr altos puestos también en la indus-tria y la banca.
En sentido funcional, la alta función pública se compone, por un lado, de los funcionarios que ocupan los puestos de dirección más altos de las Administraciones estatales y, por otro, de unos cuerpos cuyos miembros tienen vocación
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de ser nombrados en estos cargos, es decir por los funcionarios que constituyen la reserva de donde proviene la gran mayoría de los que ocupan funciones directivas en las Administraciones estatales.
Si bien la concepción tradicional de la alta función pública en Francia se basa en la idea de una elite administrativa que desempeña altas funciones de control y de transformación de la dirección política en acción administrativa, las reformas de los últimos años han introducido, con base jurídica, otra dimensión, la del «management» con la aprobación y desarrollo de la nueva Ley Orgánica de Presupuestos (Loi organique sur les lois de finances – LOLF), que tiene un impacto muy profundo en la gestión pública y en el contenido de las funciones directivas.
A continuación, examinaremos la alta función pública francesa del siguiente modo:
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La alta función pública en el marco de la organización del conjunto de la función pública estatal
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Los elementos del régimen de la alta función pública: selección y nombramiento, régimen retributivo y carrera administrativa.
Según el derecho francés, es funcionario público quien es nombrado para un empleo permanente en las Administraciones del Estado, en los entes locales, así como en sus organismos y en los servicios públicos de salud, y es titular de un determinado grado en la jerarquía de estas Administraciones. En principio, los empleos permanentes de las Administraciones deben ser ocupados por funcionarios, salvo los cargos superiores. Hay, sin embargo, algunas excepciones en ciertos organismos públicos e instituciones de régimen especial del Estado cuyo listado se establece por decreto siguiendo la recomendación del Consejo de Estado (décret en Conseil d’Etat); este listado y, en particular, la lista de las citadas instituciones de régimen especial, se amplía continuamente en virtud de la Ley de las Autoridades Independientes (véase el Decreto 84-38 de 18 de enero 1984, y el Decreto 84-455 de 14 de junio 1984). En todo caso, en esta definición de funcionario, que deriva de las disposiciones legislativas vigentes, debe subrayarse la distinción entre el cargo y el grado, que tiene un papel central en la organización jurídica de la función pública francesa, y en particular en la organización de la alta función pública.
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Los elementos básicos de la función pública estatal son el cuerpo, el grado y el cargo. Estos elementos permiten determinar el ámbito de la alta función pública. Con la LOLF, además, la noción de «función» adquiere un relieve jurídico que no tenía antes. Todos estos elementos se regulan en el estatuto general de la función pública, pero también hay otras normas específicas que regulan la alta función pública y la diferencian en parte del régimen común de la función pública.
El estatuto general viene conformado por el conjunto de cuatro leyes2:
- la Ley 83-634, de 13 de julio 1983, sobre los derechos y los deberes de los funcionarios;
- la Ley 84-16, de 11 de enero 1984, de disposiciones estatutarias de la función pública estatal;
- la Ley 84-53, de 26 de enero 1984, de disposiciones estatutarias de la función pública territorial;
- la Ley 86-33, de 9 de enero 1986, de disposiciones estatutarias de la función pública hospitalaria.
Podemos observar que la función pública (civil) francesa se articula en tres ramas: estatal, territorial y hospitalaria. Las tres ramas se regulan por la Ley de 13 de julio 1983, que incluye las disposiciones comunes, y por su Ley particular. Todas ellas se basan en principios e instituciones semejantes, que tienen su origen en la construcción histórica de la función pública francesa. El estatuto general se aplica a través los estatutos particulares, que definen las funciones, la jerarquía y la carrera de los funcionarios a los que se aplican.
Además existen ciertas leyes que regulan la especificidad del régimen propio de algunos cuerpos de funcionarios y les caracterizan precisamente como parte de la alta función pública. Es el caso la ordenanza con fuerza de ley (ordonnance) de 1945 que creó la Escuela Nacional de Administración (ENA), para la selección de funcionarios de las Administraciones nacionales, y las disposiciones especiales sobre los cuerpos superiores de ingenie-
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ros del Estado, el Consejo de Estado, los jueces administrativos y el Tribunal de Cuentas.
Según la legislación estatutaria, el cuerpo es un conjunto de funcionarios que se regulan por un mismo estatuto particular y que tienen vocación de desempeñar determinados puestos o cargos. El cuerpo se distingue por sus competencias, las condiciones de admisión en el mismo y la jerarquía de grados y niveles sobre los que se basa la carrera3.
Se habla comúnmente de los «grandes cuerpos» para designar a los cuerpos cuyos miembros tienen acceso a las funciones más altas de la Administración estatal y ejercen una influencia particular en la vida administrativa y política por su capacidad y por la posición que alcanzan. Pero en esta definición no basta con tener en cuenta las disposiciones jurídicas estatutarias. No todos los cuerpos que se seleccionan a través de la ENA se consideran como «grandes cuerpos»; lo que diferencia estos últimos son tanto sus competencias (por ejemplo el control de las cuentas) como la posibilidad real que tienen sus miembros de ocupar cargos de dirección o ejercer funciones de consultoría en diferentes ramas de la Administración, aparte de las propias del cuerpo, y también fuera de ella. Los grandes cuerpos componen la parte más prestigiosa y más influyente del alta función pública.
Los grandes cuerpos se identifican también con instituciones importantes del aparato estatal. Así:
- el Consejo de Estado
- la Inspección General de Hacienda
- el Tribunal de Cuentas
- la Inspección General de Asuntos Sociales
- la Inspección General de la Administración
- el Cuerpo Prefectoral (Subprefectos y Prefectos) - el Cuerpo Diplomático.
Otros cuerpos importantes que se reclutan por la ENA no se consideran como grandes cuerpos en este sentido: en particular los Administradores Civiles, que forman la base de los Ministerios y tienen acceso hoy a las funciones directivas en los servicios periféricos del Estado; los Jueces Administrativos; los Magistrados de las Cámaras Regionales de Cuentas, o los Consejeros de Comercio Exterior, que prestan servicio en las embajadas.
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Por último, se deben añadir los Cuerpos de Ingenieros del Estado, que son los cuerpos más antiguos que se pueden considerar integrantes de la alta función pública: Ingenieros de Minas, de Armamento, de Caminos, Forestales e Hidráulicos. Se seleccionan por la Escuela Politécnica y luego por escuelas especializadas. Desempeñan funciones directivas en los Ministerios técnicos y sus servicios periféricos, así como en diversos organismos especializados (por ejemplo, en el ámbito de las obras públicas, transportes, energía, medio ambiente, ordenación del territorio, etc...).
Según la Ley de 11 de enero de 1984, los estatutos particulares de los cuerpos docentes, los cuerpos seleccionados por la ENA y los cuerpos técnicos pueden excluir la aplicación de las disposiciones del estatuto general que no se correspondan con sus necesidades. Se deriva de ello que la gran mayoría de los funcionarios están sometidos a estatutos particulares con disposiciones especiales.
La distinción entre el cargo y el grado es un principio básico de la función pública francesa. Apareció primeramente en la época de la Monarquía de Julio, en 1834, en el Ejército, para permitir al poder político establecer su control sobre los puestos de mando, pero sin retirar su grado al oficial que pierde su mando. Y se convirtió en un principio básico de la función pública civil con el Estatuto de 1946.
1) La distinción del grado y del cargo
El grado es el título jurídico que vincula al funcionario a la...
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