La invalidez del acto administrativo

AutorAlberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González

Planteadas las cuestiones como se ha señalado en el apartado anterior, cabe preguntarse ahora sobre los efectos que para el acto administrativo tienen las posibles irregularidades de la ejecución del gasto público. A este respecto, cabe indicar que una parte de los efectos están previstos en el artículo 60 de la LGP conforme al cual 'no podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gasto, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar...'. El resto de los efectos no están expresamente previstos, por lo que habrá de acudir a la cláusula general del artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es decir, a considerar como infracciones del ordenamiento jurídico que dan lugar a la anulabilidad de los actos administrativos.

A este respecto debe señalarse que, como nos recuerda López Márquez[22], el actual artículo 60 de la LGP tiene precedentes idénticos en el artículo 39 de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, (LACHP)[23]. El siguiente hito legislativo viene representado por el artículo 60 de la LGP al que nos acabamos de referir. Este artículo 60 supone a juicio del autor citado 'un intento de concreción de los supuestos recogidos en el artículo 39. 2 de la LACHP, ya que establece, en primer lugar, el carácter limitativo de los créditos autorizados en el estado de gastos de los presupuestos. Con esta nueva precisión, el legislador pretende eliminar la laxitud con que en ocasiones se interpretaba el artículo 39. 2 citado de la LACHP por el Consejo de Estado, ante la dificultad de concretar exactamente el importe de unos servicios de carácter indispensable[24]'. Por otro lado, la referencia a la nulidad de las disposiciones que infrinjan lo señalado en el citado artículo es otra de las novedades más importantes que se contienen en la nueva regulación.

Centrando los terminos del debate es necesario indicar que nuestro ordenamiento jurídico reserva la sanción más gravenulidad de pleno derechoal supuesto más grave de las posibles irregularidades en el seno de la gestión presupuestaria, mientras que para el resto previene la anulabilidad del acto. Esto, a lo que ya nos hemos referido anteriormente, debe además ser precisado en orden a que frente a la regla general, que también hemos analizado, según la cual los actos nulos de pleno derecho no son susceptibles de convalidación, en el supuesto que analizamos de falta de cobertura presupuestaria sí que es posible una singular convalidación ex post, la que se realiza por el Parlamento cuando, por ley, acuerda la aprobación de un crédito extraordinario. Este planteamiento nos debe llevar a desglosar los efectos de la nulidad en razón a su diferente posición en el marco del procedimiento administrativo.

La invalidez frente al interesado.

Este es, sin duda, el aspecto más polémico de la cuestión planteada. Los perfiles de la polémica se identifican con el considerando de la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1974 cuando señala que 'la inexistencia de consignación presupuestaria... no afecta a la posibilidad o licititud del objeto ni a la validez del contrato, ya que se trata de un requisito extrínseco cuyo destinatario es la propia Administración Pública en la vertiente interna de actuación y cuya misión sólo a ella resulta imputable, no siendo esgrimible en perjuicio del otro contratante con olvido de una elemental buena fe, predicable aún más enérgicamente en el ámbito administrativo...'. Esta tesis representa una interpretación del artículo 39 de la LACHP que cuanto menos debemos calificar de dudosa.

Este mismo criterio se mantiene por Pascual García[25] quien cita la anterior Sentencia de 3 de junio de 1969 para señalar una doctrina 'correcta' en relación con este tema. En todo caso son especialmente convincentes los argumentos que utiliza aquel autor para rebatir el argumento de que la consignación presupuestaria es un requisito de carácter interno que sólo vincula a la Administración. A este respecto señala Pascual García que '1.º El requisito de la previa existencia de consignación no es tan interno que sea desconocido para el otro contratante, ya que es una de las menciones obligatorias de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares. 2.º Dentro del expediente administrativo, tan interno como el preceptivo certificado de crédito, puede considerarse el trámite de audiencia al Consejo de Estado en los casos exigidos por el artículo 51 R.C.E. y sin embargo la omisión del dictamen es considerada reiteradamente como motivo de nulidad absoluta[26]. Y no podrá negarse que la omisión del dictamen del Consejo de Estado sólo a la Administración es imputable, pudiendo coexistir con la buena fe del tercero contratante. 3.º. La inexistencia de consignación no afecta directamente a la fase de manifestación exterior de la voluntad contractual, pero si afecta a los actos de formación interna de la voluntad administrativa y prescindir de esta circunstancia supone (Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de Abril de 1969)'.

Los argumentos expuestos son a nuestro juicio plenamente convincentes y acertados. Es más, debería reflexionarse, en este punto, sobre si el mantenimiento de esta tesis no es contrario a la seguridad jurídica e incluso a la seriedad de los planteamientos de la Administración, de forma que la misma sólo pueda contratar, subvencionar y en general realizar el resto de actos que afecten a los derechos económicos de la Hacienda Pública si previamente está autorizada para ello.

Frente a estas posiciones con claro apoyo de argumentos materiales y procedimentales, los Tribunales haciendo gala del viejo aforismo de 'que cualquier forma que los hombres quieren obligarse pueden hacerlo' aluden al substrato negocial y a la prestación del consentimiento como argumento para afirmar la existencia de la obligación[27]. El problema que se plantea es que una vez hecha la afirmación el contrato o la obligación en general al que no se había afectado ni condicionado los derechos económicos por los trámites establecidos no puede ser cumplido en vía administrativa, lo cual obliga al interesado a acudir a los tribunales en búsqueda de una declaración que permita ejecutar la obligación mediante el procedimiento de ejecución de sentencias[28]. Es decir, que en realidad lo que se produce es una conversión de la posibilidad de extinguir el contrato o exigir su cumplimento forzoso, como marca el derecho privado, en una acción de cumplimiento o de exigencia forzosa.

En el terreno del Derecho Público esta línea jurisprudencial supone la opción por el cumplimiento forzoso frente a la acción de responsabilidad que podría ser inherente a la decisión de no llevar a cabo el contrato o la obligación.

El argumento de la opción obligatoria o de la convalidación necesaria no nos parece jurídicamente acertado, ya que cuando uno de los contratantes es la Administración Pública (y eso conlleva el sometimiento de ésta a un proceso jurídico para la formación de su voluntad, que es precisamente lo que justifica la seriedad y el ajuste a la legalidad de cada una de las acciones), puede escindirse e ignorarse cuando se trata de la legalidad económica y la administrativa para afirmar que ambas están disociadas y que las obligaciones existen, aunque esto sea condenar al ciudadano al recurso contencioso-administrativo y a los trámites de una ejecución de sentencia en la que debe restablecerse la legalidad económica conculcada.

En apoyo de esta tesis y en muchos casos y con motivo de la impugnación enlazando con las reflexiones teóricas que nos plantábamos anteriormente, es necesario indicar que el acto administrativo dictado al margen de la habilitación presupuestaria es contrario al Derecho, es un acto contra legem con lo que difícilmente puede cumplir su fin si se tiene en cuenta que la posición constitucional de la Administración Pública es una posición dependiente de la ley que es la que define sus fines. Es evidente que cualquier finalidad administrativa está en directa dependencia de la ley. A nuestro juicio no hay posibilidad de que la Administración alcance fines contra la ley, por lo que es necesario reservar para esta infracción la categoría de la nulidad de pleno derecho que anteriormente se indicaba.

En todo caso es de señalar que el pretendido carácter interno sería predicable de prácticamente todas y cada uno de las causas de nulidad de pleno derecho, ya que si el ciudadano no sabe cuándo no existe crédito o cuándo se ha producido cualquier infracción en materia de gestión presupuestaria, mucho menos sabe cuándo se da un vicio de incompetencia...

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