La invalidez del acto de gestión presupuestaria
| Autor | Alberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González |
En primer término, es necesario indicar que la invalidez del acto de gestión presupuestaria es una nominación que puede prestarse a equívocos, ya que encierra en sí dos conceptos perfectamente diferenciables. Por un lado, la determinación de si la voluntad de los órganos y autoridades administrativas en cuanto gestores del gasto público han cumplido la legalidad que regula el mismo; y, por otro, los efectos que respecto del acto administrativo sustantivo tiene el cumplimiento o incumplimiento del mismo.
La solución teórica al problema está en función de la consideración y de la naturaleza jurídica que se entienda que tienen los actos de gestión presupuestaria. Así, puede entenderse que son actos con entidad propia, distinta del acto administrativo en el que surten efectos si se acepta la tesis que planteaba la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1954, esto es, si se considera que 'los presupuestos generales del Estado no constituyen obligaciones, sino que implican un acto de previsión y autorización económico-financiera, para que aquéllas puedan ser cumplidas, previo reconocimiento y liquidación de créditos que tal previsión origina. Hasta el punto de que puede existir el proceso generador del derecho sin que exista consignación para su pago...'.
Esta perspectiva nos sitúa el acto de gestión presupuestaria como un acto autónomo respecto del acto administrativo sustantivo, de forma que la invalidez del uno no redundaría en la del otro pues, como indica la Sentencia citada la obligación podría contraerse al margen de los presupuestos. Esta concepción es consecuencia de la tesis que consideraba las partidas presupuestarias como meramente indicativas y no, por tanto, como elemento autorizador imprescindible para la actuación de los Entes Públicos.
La doctrina más autorizada considerada hoy superada dicha tesis[12] cuando afirma que 'el centro de imputación del Derecho Presupuestario es el presupuesto entendido como norma que legítima y condiciona la gestión de la Hacienda Pública, de la cual derivan unos efectos jurídicos concretos en relación con el cumplimiento de las obligaciones del ente público... La concesión de crédito en el Presupuesto es el instrumento que habilita para el cumplimiento de las obligaciones económicas públicas y el crédito presupuestario es el elemento fundamental en el análisis jurídico de aquel instituto... En definitiva podemos afirmar que el crédito presupuestario es, en esencia, la expresión la expresión jurídica del principio de cobertura que se manifiesta por la conexión existente entre los derechos y obligaciones económicas públicas...'.
Esta perspectiva se ratifica por el Tribunal Constitucional cuando en la Sentencia de 6 de Febrero de 1992 declara la normatividad de las leyes presupuestarias incluso hasta el punto de poder fundar en la existencia de partidas presupuestarias los recursos de inconstitucionalidad o los requerimientos de incompetencia constitucional[13].
Este extremo ha sido incidentalmeten analizado por el Tribunal Constitucional, básicamente en las Sentencias 32/1982 y 61/1984, en las que se cuestiona si la paliación incondicionada del derecho a la tutela efectiva puede llevar a que las medidas de ejecución forzosa y, por tanto, de cumplimiento de las obligaciones conforme a la propia legalidad en la que debe desenvolverse la Administración debe o no sujetarse a la legalidad presupuestaria y, en concreto, si la técnica del crédito extraordinario puede mantenerse o...
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