SAN, 5 de Marzo de 2009
| Ponente | ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 3ª |
| ECLI | ES:AN:2009:985 |
| Número de Recurso | 119/2008 |
SENTENCIA
Madrid, a cinco de marzo de dos mil nueve.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional y bajo el número 119/08, se tramita a instancia de D. Juan Pedro , asistido por el
Letrado D. Anselmo Sánchez-Tembleque Rodríguez, contra la ORDEN JUS/3773/2007, de 12 de Diciembre, por la que se
aprueba la relación de puestos de trabajo del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses y en el que la Administración
demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
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- La parte indicada interpuso en fecha 22/2/2009 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: "que, tenga por presentado este escrito de demanda junto a los documentos que a ella se acompañan y previos los trámites legalmente establecidos, dicte sentencia por la que:
a.- Declare nulo, anule o revoque, y deje sin efecto el acto objeto del recurso, es decir la ORDEN JUS/3773/2007, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses del Ministerio de Justicia y sus Anexos.
b.- Se condene a la Administración por las costas causadas en el procedimiento".
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- De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: "Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, lo admita, tenga por contestada la demanda y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado, con imposición de costas a la parte contraria" .
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- Siendo el siguiente trámite el de Conclusiones, a través del cual, las partes, por su orden, han concretando sus posiciones y reiterado sus respectiva pretensiones. Por providencia de 9 de Febrero de 2009 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 3 de Marzo de 2009, en que efectivamente sedeliberó y votó
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- En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª Isabel García García-Blanco.
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- En el presente recurso se impugna la ORDEN JUS/3773/2007, de 12 de Diciembre, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.
El recurrente es funcionario interino del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (en adelante INTCF)
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- Hemos de comenzar planteándonos cual es la concreta naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo (en sucesivas citas RPTs) y en particular la que aquí nos ocupa, ya que la conclusión que se adopte al respecto condiciona el pronunciamiento en relación con dos de las cuestiones suscitadas en la demanda (la competencia de la autoridad que dicta la OM recurrida y la publicidad que habría de darse a la misma).
En cuanto a la naturaleza jurídica de las RPTs la posición jurisprudencial ha sido oscilante y va desde considerarlas auténticos reglamentos organizativos, a considerarlas como simples actos administrativos aplicativos pero de carácter general y destinatarios indeterminados.
Sin ser exhaustivos, señalaremos que cierta jurisprudencia ha entendido que las relaciones de puestos de trabajo, aunque encuadrables en la materia de personal, participan de la naturaleza propia de las "disposiciones de carácter general", existiendo una doctrina consolidada reconociendo que las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus potestades organizativas, tienen " naturaleza normativa ", atendido su carácter ordinamental y las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo (STS de 13 de febrero de 2001, 20 febrero de 2001, que se remite a las sentencias de esa Sala de 3 de marzo y 25 de abril de 1995, 13 y 28 de mayo de 1996, 4 de junio de 1996 ó 3 de octubre de 2000 ).
Por otro lado están las sentencias que han considerado que cuando el Tribunal Supremo ha establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo lo ha sido como una mera "fictio iuris" para justificar que pese a merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo, se hayan considerado recurribles en casación las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales, pero sin que por eso se haya desconocido que, materialmente, su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos (Por todas, S. TS de 26-5-1998 Rec. 4122/95; 28-5-1996 Recurso Rec. 6453/1991 y 3-3-1995 Rec. 4658/1991).
Ha de tenerse presente que la jurisprudencia que atribuye a las relaciones de puestos de trabajo la consideración de reglamentos ha encontrado reflejo no solo a efectos puramente procesales de considerar recurribles en casación las sentencias de instancia en la que se enjuicien las relaciones de puestos de trabajo, sino también para permitir la impugnación de determinaciones de la RPT con ocasión de los recursos dirigidos contra actos singulares de aplicación conforme al art. 26 LJCA - impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general (S. TS 19-7-2007 Rec. 182/2005 ; 7-3-2005 Rec. 4246/99; y 1-3- 2004 Rec. 9874/98).
La más reciente jurisprudencia del TS parece centrarse en evaluar el concreto contenido del acto para ver si el mismo desborda el propio de los actos generales y se adentra en lo que corresponde a las regulaciones abstractas y permanentes (S. TS 09/07/2008 Rec. 53/2006) y de ahí la necesidad de comprobar si por su contenido añadido se justifica que se le asigne esa naturaleza reglamentaria (S. TS 12-11-2008 Rec. 10749/2004). En estos casos quedaría justificada la atribución a las RPTs de la naturaleza de normas.
Tal y como ha señalado el TS en su sentencia de 7-6-2001 (Rec. 2709/1997 ), la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativos no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el reglamento y determinados para el actoadministrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente y así se admite pacíficamente la figura de los actos administrativo generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos ("actos plúrimos"). Por tanto los actos administrativos carecen de esa finalidad normativa pues no contienen una regulación con voluntad de permanencia (criterio de la consunción), teniendo una misión ejecutiva e instrumental y no innovan el ordenamiento jurídico preexistente (criterio ordinamentalista).
Sobre la base de lo anteriormente expuesto, si afrontamos el concreto contenido de la OM impugnada en cuanto la regulación de la RPT del INTCF que en la misma se contiene (se detallan cuales van a ser los órganos de dirección, los departamentos y los distintos puestos, con las especialidades que van a existir dentro del cuerpo facultativo y los títulos que dan acceso a las mismas, además de los sistemas de provisión, características y funciones de los puestos) vemos que, "de facto", es la relación inicial, la primera, de puestos de trabajo de este órgano técnico adscrito al Ministerio de Justicia por lo que su alcance no se reduce a una simple publicación actualizada o una modificación de la RPT ya existente en aspectos no sustantivos o accesorios. Además, efectivamente normativiza creando y construyendo toda la actual estructura del INTCF y haciéndolo con una clara vocación de permanencia, por lo que a criterio de esta Sala esta suficientemente justificado que se le asigne esa naturaleza reglamentaria, con las consecuencias que ello conlleva.
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- Para seguir con el discurso lógico de la conclusión adelantada en el fundamento jurídico antecedente, alteramos el orden de las cuestiones suscitadas en la demanda y pasamos a estudiar la formulada en segundo lugar centrada en afirmar la nulidad de la OM recurrida ya que la misma aparece firmada por el Secretario de Estado de Justicia, por delegación del Ministro, siendo indelegable (art. 13-2 b ) LRJ-PAC) la facultad de dictar disposiciones de carácter general.
La OM impugnada es un claro ejemplo del ejercicio de la competencia reglamentaria de los Ministros en materias propias de su departamento (art. 4-1 b y 23-3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .) y dada la naturaleza normativa de la RPT aquí cuestionada, la delegación de competencias para su aprobación que se amparaba en el apartado tercero, 3 e) de la Orden JUS/345/2005, de 7 de febrero, por la que se delegan competencias del Ministro y se aprueban las delegaciones de competencias de otros órganos del Ministerio de Justicia (el titular de la Secretaría de Estado de...
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STS, 3 de Febrero de 2011
...de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 5 de marzo de 2009, dictada en el recurso nº 119/2008 ; sin que haya comparecido la parte recurrida, pese a estar emplazada en forma legal. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO .- La Sección Tercera de la......