STS, 19 de Julio de 2007

Interpuesto el recurso y previos los oportunos trámites, la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 11 de enero de 2006 en el que tras hacer las alegaciones de hecho y de derecho que consideró oportunas termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso con los siguientes pronunciamientos:

1. - Acuerde la nulidad del acuerdo impugnado y de la resolución de que el mismo trae causa, por ser contrarios a derecho.

2. - Acuerde la nulidad de la cláusula que establece la provisión indistinta de la plaza de documentalista jefe por personal funcionario y laboral contenida en la Relación de Puestos de Trabajo del Tribunal Constitucional aprobada por acuerdo del Pleno de 19 de diciembre de 2002, por ser contraria a derecho.

3. - Reconozca el derecho de las demandantes a que el citado puesto de trabajo sea convocado para su provisión exclusiva por funcionarios públicos que tuvieran tal condición a la fecha de la convocatoria.

La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 16 de febrero de 2005 en el que postula la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de la resolución recurrida.

En el mismo trámite de contestación a la demanda la representación de la codemandada Dª Patricia presentó escrito con fecha 24 de marzo de 2006 en el que tras hacer las alegaciones que consideró oportunas, incluida la inadmisibilidad del recurso por estar basado en la ilegalidad de un acto previo -la Relación de Puestos de Trabajo- que no fue impugnado o en su día, o la inadmisión parcial por haber planteado los demandantes una cuestión nueva no suscitada en el recurso de reposición, termina solicitando la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, o, subsidiariamente su desestimación.

No habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones, y una vez presentados los correspondientes escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 18 de julio del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso contencioso-administrativo lo dirigen Dª Sandra, Dª Remedios, D. Alvaro, Dª Pilar y Dª Paloma, todos ellos funcionarios facultativos pertenecientes al Cuerpo de Archiveros Bibliotecarios y Arqueólogos, contra la resolución de la Presidencia del Tribunal Constitucional de 25 de febrero de 2005 por la que se anuncia la convocatoria de la plaza de Documentalista Jefe por el procedimiento de libre designación, y contra el acuerdo de la Junta de Gobierno del Tribunal Constitucional de 27 de abril de 2005 que desestima los recursos de reposición interpuestos contra aquella resolución de la Presidencia del Tribunal.

Para la adecuada delimitación de la controversia que aquí se plantea procede que dejemos precisados los siguientes puntos:

1. En la Relación de Puestos de Trabajo del Tribunal Constitucional aprobada por acuerdo del Pleno de dicho Tribunal de 17 de diciembre de 1991, en el apartado correspondiente al Servicio de Biblioteca, Documentación y Tratamiento de la Doctrina Constitucional, se configuraba la plaza de Documentalista Jefe como un puesto reservado a funcionarios del grupo-A, exigiéndose formación específica en bibliotecas y documentación. Antes de que se aprobase la mencionada Relación de Puestos de Trabajo ya se había convocado por Orden de 13 de febrero de 1991 un concurso de méritos para la adscripción de un funcionario de la Administración del Estado del grupo-A para la plaza de Documentalista Jefe del Tribunal Constitucional, y el concurso se había resuelto mediante adjudicación de la plaza a una funcionaria del Cuerpo de Facultativo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos.

2. Por acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional de 19 de diciembre de 2002 se aprueba una nueva Relación de Puestos de Trabajo que sustituye a la de 1991. Dicho acuerdo aparece publicado en el Boletín Oficial del Estado de 24 de diciembre de 2002 con expresa indicación de que la Relación de Puestos de Trabajo que se aprueba "quedará expuesta en el Tablón de Anuncios del Tribunal Constitucional". En la Relación de Puestos de Trabajo que así se aprueba la plaza de Documentalista Jefe se configura como puesto "de provisión indistinta por personal funcionario o laboral" y a cubrir mediante concurso.

3. El Convenio Colectivo del Personal Laboral del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 2004 establece en su artículo 7, último párrafo, que respecto de aquellos puestos de trabajo que figuren en la relación de puestos de trabajo como de cobertura indistinta por personal funcionario o por personal labora corresponde al Tribunal determinar que el procedimiento de cobertura se dirija a uno u otro tipo de personal.

4. Por acuerdo de la Junta de Gobierno del Tribunal Constitucional de 25 de enero de 2005 se dispuso la cobertura de la plaza de Documentalista Jefe -que estaba vacante desde julio de 2004- estableciendo que el procedimiento de cobertura se dirigiera al personal laboral al servicio del Tribunal.

5. Por resolución de la Presidencia del Tribunal Constitucional de 22 de febrero de 2005, en la que se invocan expresamente las previsiones contenidas en el los artículos 7, último párrafo, y 8.6 del Convenio Colectivo antes mencionado, se anuncia la convocatoria de, la plaza de Documentalista Jefe por el procedimiento de libre designación y dirigiéndose la convocatoria a "...los trabajadores de la plantilla laboral del Tribunal Constitucional del mismo nivel profesional en que se encuentra la plaza convocada, esto es, documentalistas".

6. Los ahora demandantes interpusieron contra la resolución de la Presidencia diferentes recursos de reposición que fueron desestimados de manera conjunta por acuerdo de la Junta de Gobierno del Tribunal Constitucional de 27 de abril de 2005 .

7. Contra los mencionados actos de la Presidencia y de la Junta de Gobierno del Tribunal Constitucional se dirige el recurso contencioso-administrativo que da origen a las presentes actuaciones.

La representación de Dª Patricia plantea la inadmisibilidad del recurso señalando que los recurrentes basan la impugnación de la convocatoria de la plaza de documentalista jefe en la pretendida ilegalidad de la Relación de Puestos de Trabajos aprobada por acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional de 19 de enero de 2002 y que no fue impugnada en su día. Por ello, dice la codemandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción el recurso contencioso-administrativo debe ser declarado inadmisible por estar dirigido contra un acto que no es sino confirmación y cumplimiento de otro anterior que fue consentido al no haber sido recurrido en tiempo y forma. El planteamiento no puede ser aceptado, y ello por varias razones.

Es cierto que el hecho de estar dirigida la convocatoria a los trabajadores de la plantilla laboral, con exclusión de los funcionarios, tiene su origen en aquella determinación de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada en 2002, que al configurar la plaza de Documentalista Jefe como "de provisión indistinta por personal funcionario o laboral" inició la vía que condujo a que la convocatoria se dirigiese al personal laboral. Sucede, sin embargo, que aquella Relación de Puestos de trabajo de 2002 no fue debidamente publicada en su día pues, según ha quedado señalado (apartado 2 del fundamento jurídico anterior), únicamente se insertó en el Boletín Oficial el acuerdo de aprobación pero no así el contenido de lo aprobado, lo que impide atribuirle la consideración de acto consentido.

Por otra parte, la jurisprudencia que atribuye a las relaciones de puestos de trabajo la consideración de disposiciones de carácter general ha encontrado reflejo no solo a los efectos puramente procesales de considerar recurribles en casación las sentencias de instancia en las que se enjuicien las relaciones de puestos de trabajos, sino también, aunque de forma más restrictiva y matizada, a efectos de permitir la impugnación indirecta de las determinaciones de la RTP con ocasión de los recursos dirigidos contra actos singulares de aplicación, conforme a lo previsto en el artículo 26 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (en este último sentido pueden verse las sentencias de esta Sala de 1 de marzo de 2004, casación 9874/98 y 7 de marzo de 2005, casación 4246/99 ).

En fin, no cabe declarar la inadmisibilidad del recurso que se postula pues no concurre aquí el supuesto previsto en el artículo 28 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ya que, aunque la resolución en la que decide la convocatoria controvertida vino propiciada por la determinación de la RTP que contemplaba la provisión indistinta por personal funcionario o laboral, no cabe afirmar que el acto singular combatido -la resolución de la Presidencia del Tribunal Constitucional- sea mera reproducción ni ejecución de aquella previsión de la Relación de Puestos de Trabajo. Según los demandantes la determinación de la RPT es ilegal precisamente por ofrecer la posibilidad de optar entre dos vías siendo así que solo una de ellas se considera ajustada a derecho; por tanto, la disconformidad a derecho que se reprocha a la resolución de la Presidencia que dispuso la convocatoria no se basa exclusivamente en la ilegalidad que los demandantes achacan a la alternativa que se ofrece en la Relación de Puestos de Trabajo -dirigir la convocatoria de la plaza al personal laboral o al personal funcionario-, pues el órgano de gobierno del Tribunal Constitucional podría haber decidido reservar la plaza a los funcionarios y en tal caso los argumentos de impugnación que los demandantes dirigen contra la Relación de Puestos de Trabajo no serían achacables al acto de la convocatoria.

Por tanto, debe ser rechazado el motivo de inadmisibilidad del recurso que plantea la Sra. Patricia invocando el artículo 28 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Y tampoco puede ser asumida la pretensión de dicha codemandada de que se declare la inadmisión parcial por haber planteado los recurrentes una cuestión nueva que no habían suscitado en sus recursos de reposición. Frente a lo que se afirma para fundamentar esta pretensión de inadmisión parcial, sucede que en la vía administrativa se planteó abiertamente la posible ilegalidad de la Relación de Puestos de Trabajo por contravenir lo dispuesto en el artículo 15.1.c/ de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública y en el artículo 49 del Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitución; y tal cuestión aparece expresamente abordada en el acuerdo de la Junta de Gobierno del Tribunal Constitucional de 27 de abril de 2005 que desestimó los recursos de reposición (apartado 5 de sus consideraciones jurídicas).

Los demandantes aducen que el hecho de que la convocatoria de la plaza de Documentalista Jefe se dirija a los trabajadores de la plantilla laboral, quedando excluidos los funcionarios, contraviene lo dispuesto en el artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, redacción dada por la Ley 23/1988, de 28 de julio, y en el artículo 49 del Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional aprobado por acuerdo del Pleno de dicho Tribunal de 5 de julio de 1990, y vulnera también de la doctrina del Tribunal Constitucional y de esta Sala del Tribunal Supremo en torno a la provisión de puestos de trabajo en el ámbito de la función pública.

Como es sabido, la sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, declaró inconstitucional la primitiva redacción del artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en la se confería al Ministerio de la Presidencia la determinación de los puestos de trabajo que se reservaban a los funcionarios, señalando allí el Tribunal Constitucional que ese apoderamiento indeterminado que la Ley confería al Ministerio entrañaba una patente conculcación de la reserva de Ley establecida en el artículo 103.3 de la Constitución. La obligada reforma del precepto se llevó a efecto mediante la Ley 23/1988, de 28 de julio, que dio al mencionado artículo 15 una nueva redacción que, en lo que aquí interesa, viene a establecer en su apartado 1.c/ que, con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus organismos autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos. Y a continuación el mismo precepto enumera los supuestos en los que, por vía de excepción, los puestos podrán ser desempeñados por personal laboral, incluyéndose entre éstos "los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño".

La Abogacía del Estado señala en su contestación a la demanda que el régimen previsto en la Ley de Medidas de reforma de la Función Pública no es aplicable al caso que nos ocupa porque, aunque esa Ley que tiene carácter supletorio para todo el personal al servicio del Estado y de las Administraciones Públicas, tal supletoriedad no opera cuando es de aplicación un régimen específico. El argumento carece de consistencia pues, aparte de una vaga e imprecisa alusión al "ámbito de autoorganización del Tribunal Constitucional", el Abogado del Estado no ha sabido indicar qué normativa específica y preferente haría inaplicables en este caso las previsiones del artículo 15 de la Ley 30/1985. Más bien al contrario, el Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional (artículos 43, 49 y 59 ) establece un esquema normativo muy similar al de la citada Ley enumerando también de forma tasada los casos en que procede la contratación de personal laboral, incluyendo entre ellos los referidos a "...actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño o resulte inviable la adscripción de tales funcionarios al Tribunal Constitucional" (artículo 49.d/ del citado Reglamento ).

Así las cosas, y dado que existe una adecuada correspondencia entre las funciones que corresponden al puesto de Documentalista Jefe del Tribunal Constitucional y la formación propia de los funcionarios de Cuerpo de Archiveros Bibliotecarios y Arqueólogos -este extremo no ha sido cuestionado- no se advierten en principio razones para que la convocatoria de la plaza no se dirija a tales funcionarios. De hecho, los demandantes han acreditado que con posterioridad a la convocatoria aquí cuestionada se produjo el anuncio y la resolución de concurso para la provisión de una plaza de documentalista al servicio del Tribunal Constitucional, siendo de señalar que en ese caso, a diferencia de los sucedido con la plaza de Documentalista Jefe que aquí nos ocupa, la convocatoria se realizó por el sistema de concurso de méritos y estaba dirigida a funcionarios de carrera pertenecientes a cuerpos o escalas del Grupo A de las Administraciones Públicas, habiéndose resuelto ese concurso a favor de una funcionaria del cuerpo facultativo de Archiveros Bibliotecarios y Arqueólogos (documento nº 3 de los aportados con la demanda).

El acuerdo de la Junta de Gobierno del Tribunal Constitucional que desestimó los recursos de reposición intenta explicar el modo en que se ha procedido con respecto a la plaza de Documentalista Jefe aludiendo a la necesidad de preservar las expectativas de promoción profesional del personal laboral, invocándose lo establecido a tal fin en la disposición transitoria 15ª de la Ley de Medidas de Reforma para la Función Pública.

Como tuvimos ocasión de recordar en nuestra sentencia de 11 de febrero de 2007 (casación 1234/02 ), dentro del proceso de "funcionarización" derivado de la STC 99/1987 y la subsiguiente reforma del artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, el legislador consideró procedente la adopción de alguna medida con relación al personal laboral que venía desempeñando sus funciones en las Administraciones Públicas; y a tal finalidad responde la disposición transitoria 15ª de la ley 30/1984, añadida por la mencionada Ley 23/1988, de 28 de julio. Esa disposición transitoria 15ª establece:

1. La adscripción de un puesto de trabajo en las correspondientes relaciones a personal funcionario no implicará el cese del laboral que lo viniera desempeñando, que podrá permanecer en el mismo sin menoscabo de sus expectativas de promoción profesional.

2. El personal laboral fijo que, a la entrada en vigor de la presente Ley, se hallare prestando servicios en la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, en puestos reservados a funcionarios podrá participar en las pruebas selectivas de acceso a los Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos los correspondientes puestos, siempre que posean la titulación necesaria y reúnan los restantes requisitos exigidos, debiendo valorarse a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados en su condición de laboral, y las pruebas selectivas superadas para acceder a la misma (este párrafo primero del apartado 2 fue luego modificado por la por el artículo 121 Ley 13/1996 de 30 diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social) .

Lo previsto en el párrafo anterior será también de aplicación al personal laboral en los casos de suspensión con reserva de puesto, de acuerdo con lo establecidos en el artículo 48, en relación con el artículo

45.1 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo del Estatuto de los Trabajadores.

Por lo demás, la previsión contenida en la disposición transitoria 15ª de la Ley 30/84, añadida por la Ley 23/1988, quedó materializada en disposiciones posteriores como las contenidas en sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado (artículo 39 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos para 1989 ; artículo 33 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos para 1990 ; artículos 32 y 37 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos para 1991 ), en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1991 y en la Orden de igual fecha del Ministerio de las Administraciones Públicas, donde se habilitan y regulan turnos específicos para la participación de los contratados laborales en las pruebas selectivas de acceso a los Cuerpos, Escalas o Especialidades a que se adscriban las plazas correspondientes a puestos servidos por personal laboral y clasificados como propios de personal funcionario.

Se adoptan así determinadas medidas encaminadas a atemperar el proceso de funcionarización y tendentes que éste se desarrolle de manera gradual. Y esta Sala ha declarado ajustada a derecho la aplicación de estos mecanismos favorecedores del acceso a la función pública por parte del personal laboral en ámbitos distintos al de la Administración del Estado, concretamente en la esfera de la Administración Local (puede verse en este sentido nuestra sentencia de 11 de febrero de 2007, casación 1234/02 ). Ahora bien, una cosa es que la norma disponga el mantenimiento del personal laboral preexistente a la reforma legal sin menoscabo de sus expectativas de promoción profesional, y que se articulen vías para favorecer el acceso del citado personal laboral a la condición de funcionario, y otra muy distinta es que la aplicación de tales medidas paliativas llegue a desnaturalizar o a contradecir abiertamente el sentido de la reforma.

Y esto es lo que sucede si, con el fin de no defraudar la expectativas de promoción profesional del personal laboral, se reserva a este personal un puesto como el de Documentalista Jefe del Tribunal Constitucional, negando con ello el acceso al mismo de quienes ostentan la condición de funcionario, cuando es un hecho no cuestionado que el contenido y las funciones dicha plaza se acomodan a la formación específica de un determinado cuerpo de funcionarios. La resolución controvertida no cumple la finalidad perseguida en la disposición transitoria 15ª de la Ley 30/1984 y demás normas antes mencionadas, pues no propicia el acceso del personal laboral a la condición de funcionario sino que confiere a la plaza un carácter laboral que atendiendo a sus funciones no le corresponde, e impide que accedan a ella quienes ya ostentan la condición de funcionarios.

Debe notarse, en fin, que las explicaciones dadas en la resolución que desestimó los recursos de reposición no se corresponden con las actuaciones precedentes del Tribunal Constitucional pues la modificación del artículo 15 de la Ley 30/1984 y la introducción de la mencionada disposición transitoria 15ª se habían producido, como hemos visto, por Ley 37/1988, de 28 de diciembre, y pese ello tanto en la Relación de Puestos de Trabajo de 1991 como en el concurso convocado ese mismo año la plaza de Documentalista Jefe aparecía reservada a funcionario (véase el punto 1 del fundamento segundo), sin que se adviertan razones para que, bajo aquella misma normativa, hubiese que proceder de un modo distinto en la RTP de 2002 y en la convocatoria de 2.005.

En definitiva, la determinación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada en 2002 que configura la plaza de Documentalista Jefe como "de provisión indistinta por personal funcionario o laboral" contraviene lo dispuesto concordadamente en el artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, redacción dada por la Ley 23/1988, de 28 de julio, y en el artículo 49 del Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional aprobado por acuerdo del Pleno de dicho Tribunal de 5 de julio de 1990, por tratarse de un plaza que según esos preceptos debió quedar reservada para su provisión por funcionarios.

Y como consecuencia de lo anterior, es también contraria a derecho la decisión de la Junta de Gobierno y de la Presidencia del Tribunal Constitucional en la que, partiendo de aquella previsión de la relación de Puestos de Trabajo que aquí se declara nula, se dispone que el procedimiento de cobertura de la plaza de Documentalista Jefe se dirija al personal laboral al servicio del Tribunal.

Debe ser desestimada en cambio la pretensión contenida en el apartado 3º/ del suplico de la demanda, dados los términos en que aparece redactada. Allí los demandantes solicitan que se declare su derecho "a que el citado puesto de trabajo sea convocado para la provisión exclusiva por funcionarios públicos que tuvieran tal condición a la fecha de la convocatoria". Esa formulación no puede ser acogida pues parece albergar la pretensión de que se retrotraigan las actuaciones y se dirija la convocatoria a los que tenían la condición de funcionarios en la fecha en que se produjo la convocatoria que ahora se anula. Sucede que, una vez anulada la convocatoria impugnada, después de constatar que es contraria a derecho a determinación de la Relación de Puestos de Trabajo en el que aquélla se sustenta, corresponde al órgano de gobierno del Tribunal de Constitucional, dentro de las facultades de autoorganización que indudablemente ostenta, la decisión sobre la nueva convocatoria en los términos que considere procedentes, y es allí donde habrán de fijarse las condiciones y requisitos necesarios para acceder a dicha plaza, con observancia, eso sí, de lo resuelto en este litigio.

No se ha apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos previstos en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en materia de costas procesales.