SAN, 19 de Mayo de 2009
| Ponente | FRANCISCO DIAZ FRAILE |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 3ª |
| ECLI | ES:AN:2009:2484 |
| Número de Recurso | 104/2008 |
SENTENCIA
Madrid, a diecinueve de mayo de dos mil nueve.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha
promovido D. Luis Andrés en su propio nombre y representación contra la Administración
General del Estado, representada por el Abogado del Estado, sobre R.P.T.S INSTITUTO NACIONAL DE TOXICOLOGÍA siendo
ponente el Iltmo. Sr. Magistrado de esta Sección, D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.
En el presente recurso se impugna la ORDEN JUS/3773/2007, de 12 de Diciembre, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.
Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.
Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.
Contestada la demanda, finalizado el periodo de prueba y una vez cumplimentado el trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 12 de Mayo de 2009 , en el que, efectivamente, se votó y falló.
En el presente recurso se impugna la ORDEN JUS/3773/2007, de 12 de Diciembre, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.
El recurrente es funcionario interino del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (en adelante INTCF).
La temática que plantea el actual recurso es la misma que ha abordado este Tribunal en la reciente sentencia de 5-3-2009 (recurso nº 99/2008 ), cuya línea argumental vamos a seguir hic et nunc en unidad de doctrina, que cuenta en su favor con el respaldo de los principios de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley.
Así, hemos de comenzar planteándonos cual es la concreta naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo (en sucesivas citas RPTs) y en particular la que aquí nos ocupa, ya que la conclusión que se adopte al respecto condiciona el pronunciamiento en relación con dos de las cuestiones suscitadas en la demanda (la competencia de la autoridad que dicta la OM recurrida y la publicidad que habría de darse a la misma).
En cuanto a la naturaleza jurídica de las RPTs la posición jurisprudencial ha sido oscilante y va desde considerarlas auténticos reglamentos organizativos, a considerarlas como simples actos administrativos aplicativos pero de carácter general y destinatarios indeterminados.
Sin ser exhaustivos, señalaremos que cierta jurisprudencia ha entendido que las relaciones de puestos de trabajo, aunque encuadrables en la materia de personal, participan de la naturaleza propia de las "disposiciones de carácter general", existiendo una doctrina consolidada reconociendo que las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus potestades organizativas, tienen "naturaleza normativa", atendido su carácter ordinamental y las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo (STS de 13 de febrero de 2001, 20 febrero de 2001, que se remite a las sentencias de esa Sala de 3 de marzo y 25 de abril de 1995, 13 y 28 de mayo de 1996, 4 de junio de 1996 ó 3 de octubre de 2000 ).
Por otro lado están las sentencias que han considerado que cuando el Tribunal Supremo ha establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo lo ha sido como una mera "fictio iuris" para justificar que pese a merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo, se hayan considerado recurribles en casación las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales, pero sin que por eso se haya desconocido que, materialmente, su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos (Por todas, S. TS de 26-5-1998 Rec. 4122/95; 28-5-1996 Recurso Rec. 6453/1991 y 3-3-1995 Rec. 4658/1991).
Ha de tenerse presente que la jurisprudencia que atribuye a las relaciones de puestos de trabajo la consideración de reglamentos ha encontrado reflejo no solo a efectos puramente procesales de considerar recurribles en casación las sentencias de instancia en la que se enjuicien las relaciones de puestos de trabajo, sino también para permitir la impugnación de determinaciones de la RPT con ocasión de los recursos dirigidos contra actos singulares de aplicación conforme al art. 26 LJCA -impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general (S. TS 19-7-2007 Rec. 182/2005 ; 7-3-2005 Rec. 4246/99; y 1-3- 2004 Rec. 9874/98).
La más reciente jurisprudencia del TS parece centrarse en evaluar el concreto contenido del acto para ver si el mismo desborda el propio de los actos generales y se adentra en lo que corresponde a las regulaciones abstractas y permanentes (S. TS 09/07/2008 Rec. 53/2006) y de ahí la necesidad de comprobar si por su contenido añadido se justifica que se le asigne esa naturaleza reglamentaria (S. TS 12-11-2008 Rec. 10749/2004). En estos casos quedaría justificada la atribución a las RPTs de la naturaleza de normas.
Tal y como ha señalado el TS en su sentencia de 7-6-2001 (Rec. 2709/1997 ), la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativos no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho objetivo existente y así se admite pacíficamente la figura de los actos administrativos generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos ("actos plúrimos"). Por tanto los actos administrativos carecen de esa finalidad normativa pues no contienen una regulación con voluntad de permanencia (criterio de la consunción), teniendo una misión ejecutiva e instrumental y no innovan el ordenamiento jurídico preexistente (criterio ordinamental).Sobre la base de lo anteriormente expuesto, si afrontamos el concreto contenido de la OM impugnada en cuanto a la regulación de la RPT del INTCF que en la misma se contiene (se detallan cuales van a ser los órganos de dirección, los departamentos y los distintos puestos, con las especialidades que van a existir dentro del cuerpo facultativo y los títulos que dan acceso a las mismas, además de los sistemas de provisión, características y funciones de los puestos) vemos que, "de facto", es la relación inicial, la primera, de puestos de trabajo de este órgano técnico adscrito al Ministerio de Justicia por lo que su alcance no se reduce a una simple publicación actualizada o una modificación de la RPT ya existente en aspectos no sustantivos o accesorios. Además, efectivamente normativiza creando y construyendo toda la actual estructura del INTCF y haciéndolo con una clara vocación de permanencia, por lo que a criterio de esta Sala esta suficientemente justificado que se le asigne esa naturaleza reglamentaria, con las consecuencias que ello conlleva.
Para seguir con el discurso lógico de la conclusión adelantada en el fundamento jurídico antecedente, alteramos el orden de las cuestiones suscitadas en la demanda y pasamos a estudiar la formulada en segundo lugar centrada en afirmar la nulidad de la OM recurrida ya que la misma aparece firmada por el Secretario de Estado de Justicia, por delegación del Ministro, siendo indelegable (art. 13-2 b ) LRJ-PAC) la facultad de dictar disposiciones de carácter general.
La OM impugnada es un claro ejemplo del ejercicio de la competencia reglamentaria de los Ministros en materias propias de su departamento (art. 4-1 b y 23-3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ) y dada la naturaleza normativa de la RPT aquí cuestionada, la delegación de competencias para su aprobación que se amparaba en el apartado tercero, 3 e) de la Orden JUS/345/2005, de 7 de febrero, por la que se delegan competencias del Ministro y se aprueban las delegaciones de competencias de otros órganos del Ministerio de Justicia (el titular de la Secretaría de Estado de Justicia ejercerá por delegación del titular del Departamento respecto del personal al servicio de la Administración de Justicia la competencia de la aprobación definitiva de las Relaciones de Puestos de Trabajo en que se ordene el personal al servicio de la Administración de Justicia) encuentra el insuperable obstáculo de la prohibición contenida en el art. 13.2 b ) de la LRJ-PAC 30/1992. (S TS 1-10-2001, Rec. 1534/2000 ).
En cuarto lugar, en la demanda, se suscitaba cuestión en cuanto a la publicidad de la RPT del INTCF que se contiene en la OM recurrida y se denuncia infracción de los artículos 59 y 60 LRJ-PAC y art. 521-1 LOPJ .
La Disposición Adicional...
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STS, 2 de Diciembre de 2010
...de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de mayo de 2009, dictada en el recurso nº 104/08 ; sin que haya comparecido la parte recurrida, pese a estar emplazada en forma ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO .- La Sección Tercera de la Sala de ......