Los informes finales del proyecto BEPS y la propuesta de Directiva contra la elusión fiscal
| Autor | Jesús López Tello |
| Páginas | 36-59 |
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El 28 de enero de 2016 la Comisión Europea presentó un paquete de medidas contra la elusión fiscal con el propósito confeso de ayudar a los Estados miembros a tomar una posición fuerte y coordinada frente a la elusión fiscal y de asegurar que las compañías pagan impuestos en el lugar donde obtienen beneficios.
Pieza clave del paquete es una Directiva que propone seis medidas antiabuso, las cuales deberían ser aplicadas por todos los Estados miembros contra las formas más comunes de planificación fiscal agresiva.
Con este sugerente título (What is the issue?), la Comisión identifica el problema al que el paquete de medidas contra la elusión fiscal pretende hacer frente. Y lo hace distinguiendo la enfermedad de su síntoma, aunque no lo explicite así.
La enfermedad está en que las normas vigentes que regulan la imposición sobre los beneficios de las sociedades necesitan reforma. Dichas normas ya no se adecúan al entorno económico actual, continuamente más globalizado, móvil y digital. La cada vez mayor complejidad de los modelos de negocio y de las estructuras corporativas del mundo contemporáneo ha hecho más sencillo trasladar beneficios de un país a otro y más difícil determinar qué país tiene derecho a gravar los beneficios de las empresas multinacionales.
El síntoma es la creciente dificultad de los Estados para proteger su base imponible, esto es, los beneficios de las empresas que pueden someter a su potestad de gravamen. Las leyes nacionales —dice la Comisión— ya no pueden ser completamente efectivas dada la dimensión internacional de muchas estructuras de planificación fiscal y el uso de acuerdos contractuales que sitúan artificialmente la base imponible en otra jurisdicción, dentro o fuera de la Unión Europea.
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Resulta gratificante un diagnóstico que, por una vez, haya anunciado la enfermedad y no solo su síntoma, aunque lo haga sin diferenciar la una del otro. Los últimos años de la práctica del Derecho tributario internacional han mostrado un proceso alarmante de demonización de las empresas multinacionales, y de la sociedad mercantil en general, permanentemente acusada de vivir para no pagar impuestos. En fin, aunque suene molesto y en cierto modo herético en estos tiempos de corrección política en 140 caracteres1, la ciencia económica tiene dicho desde antiguo que los impuestos son un coste para las empresas, y como el fin jurídico de toda compañía mercantil es obtener ganancias2, está en su ser natural tratar de ahorrar impuestos, por lo que acusarlas de hacer aquello para lo que la ciencia jurídica las ha diseñado es infantil y paradójico. Son los poderes públicos quienes deben encauzar ese ánimo lucrativo que les es consustancial, aprobando las leyes que sean necesarias para preservar la justicia y prevenir los abusos. Y para aprobar tales leyes, singularmente en el ámbito tributario, es esencial que los agentes públicos, tan pronto detecten incongruencias u obsolescencias normativas, promuevan con toda celeridad los cambios que sean precisos en las reglas del juego para que los intereses públicos no resulten insatisfechos. La dejación de esta función de impulso de cambios normativos inmediatos ha sido a nuestro juicio evidente en las Administraciones fiscales de muchos países desarrollados, que han preferido el camino fácil del show en los medios y la alharaca de la simulación y el abuso de derecho en lugar del trabajo duro que demanda la promoción de reformas legislativas rigurosas y a la vez consensuadas y cercanas a la realidad del tiempo en que han de ser aplicadas. Pero sucede que llega un momento en que hay que enfrentar la enfermedad y no solo combatir sus síntomas. Eso sí, por el camino se ha producido, y se sigue produciendo, el desgraciado efecto de inocular en la opinión pública mensajes indiscriminados de fraude y abuso que en muchas ocasiones no han sido, ni son, otra cosa que culpar a los agentes económicos de la dejadez de las Administraciones fiscales en promover lo necesario para que las leyes tributarias vayan al compás de los tiempos.
Buscando curar la enfermedad, y al hilo de la crisis y de las crecientes necesidades de ingresos tributarios para los Estados, la OCDE, apoyada por el G203, lanzó el proyecto conocido como BEPS, acrónimo de Base Erosión and Profit Shifting (en castellano, Erosión de Bases y Traslado de Beneficios). El proyecto se completó en octubre de 2015. Propone un conjunto de medidas para la reforma de algunas de las normas que tradicionalmente han disciplinado la imposición internacional sobre los beneficios de las empresas y, en sus propias palabras, pretende asegurar que los impuestos se paguen allí donde la actividad económica se desarrolle.
La Comisión Europea considera esencial que los Estados miembros implementen las conclusiones del proyecto BEPS de una manera coordinada. Entiende necesario asegurar que el Mercado Único no se vea obstaculizado por diferentes aplicaciones e interpretaciones de las normas propuestas por BEPS. Aunque la introducción de medidas unilaterales puede ser vista por los Estados miembros como una solución a corto plazo en relación con los problemas más urgentes, la Unión Europea tiene que estar segura —dice la Comisión— de que un incremento de las medidas antiabuso nacionales no socavará o minará («undermine» es el verbo inglés utilizado) el Mercado Único, la creación de un mercado de capitales en la Unión ni el atractivo general de Europa a nivel global.
Otra reflexión luminosa que no debiera haberse debido hacer, pero que resulta desafortunadamente procedente en un universo tributario como el actual, dominado por el becerro de oro de la norma general antiabuso, nido de inseguridad jurídica y refugio de administraciones poco dadas al trabajo riguroso y oscuro de la reforma normativa fundamentada y pronta.
Se ve la Comisión así obligada a recordar que la integración económica europea ha incrementado el bienestar de los ciudadanos, aumentando opciones y removiendo fronteras, y que ha ayudado a las empresas a acceder a mercados más amplios, aprovechando nuevas fuentes de financiación y locali-
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zando sus actividades de acuerdo con las condiciones económicas, en lugar de estar limitadas por las fronteras nacionales. Ello ha incrementado expo-nencialmente la movilidad de bienes y servicios y de factores de producción dentro de la Unión Europea, y muy especialmente la movilidad del capital, lo que ha mejorado la asignación de los recursos. Comoquiera que la imposición sobre la renta de las actividades económicas desarrolladas en la Unión continúa siendo esencialmente una competencia nacional, la Comisión considera fundamental una implementación fluida («smooth») y coordinada de los nuevos estándares nacidos de BEPS para evitar fricciones en el Mercado Único derivadas de obstáculos fiscales.
Así las cosas, si es esencial que los Estados miembros de la Unión Europea implementen las conclusiones del proyecto BEPS de una manera coordinada, lo primero será conocer esas conclusiones.
Como ya está dicho, la OCDE, apoyada por el G20, lanzó el proyecto conocido como BEPS. Se ha tratado de un plan de desarrollo de 15 acciones, cuyos informes finales se publicaron en octubre de 2015 y fueron apoyados por los líderes del G20 en noviembre de ese año.
Veamos cada una de ellas en particular, con la advertencia de que habremos de hacerlo de forma necesariamente sucinta, pues cada uno de esos informes finales es en sí mismo extenso4 y además será motivo, seguro, de abundante literatura científica. Queda advertido también que los nombres en castellano de las acciones son los que ha puesto la propia OCDE.
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