INFORME nº 1546 de 2023 de Tribunal de Cuentas, 20-12-2023
| Fecha | 20 Diciembre 2023 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
N.º 1.546
INFORME DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y CON ENFOQUE
EVALUADOR DEL FONDO DE GARANTÍA DEL PAGO DE
ALIMENTOS, EJERCICIO 2022
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 20 de
diciembre de 2023, el Informe de fiscalización operativa y con enfoque evaluador del Fondo de
Garantía del Pago de Alimentos, ejercicio 2022 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales,
así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de
Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 1
ÍNDICE
I. INICIATIVA, ALCANCE Y OBJETIVOS ...................................................................................... 9
II. RESULTADOS DE FISCALIZACIÓN ....................................................................................... 10
II.1. ¿TIENE EL FONDO UN IMPACTO POSITIVO EN LA POBLACIÓN AFECTADA Y
EN EL PROBLEMA SOCIAL SUBYACENTE? ............................................................. 10
II.1.1. Objeto y contenido de la política pública implementada mediante el
FGPA ................................................................................................................. 10
II.1.2. Impacto efectivo de la política pública ............................................................ 15
II.2. ¿SE HA FORMULADO LA POLÍTICA PÚBLICA DE ACUERDO CON UNA
METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN COHERENTE? .................................................... 19
II.2.1. Elementos del diseño de la política pública .................................................... 19
II.2.2. Principios fundamentales de la regulación de los anticipos del FGPA ........ 20
II.2.3. Propuestas de mejora examinadas .................................................................. 22
II.3. ¿SE APLICAN LOS PRINCIPIOS DE BUENA GESTIÓN, DE ACUERDO CON LOS
CRITERIOS DE EFICIENCIA, ECONOMÍA Y EFICACIA? ............................................ 24
II.3.1. Eficiencia de los sistemas y procedimientos .................................................. 24
II.3.2. Economía de recursos ...................................................................................... 30
II.3.3. Eficacia en el cumplimiento de los objetivos .................................................. 32
II.3.4. Implementación de la política pública mediante un FCPJ ............................. 33
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................... 34
ANEXOS ...................................................................................................................................... 37
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS
AGE
Administración General del Estado
Apdo.
Apartado
Art.
Artículo
DA
Disposición adicional
DGOSS
Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social
DT
Disposición transitoria
FCPJ
Fondo carente de personalidad jurídica
FGPA
Fondo de Garantía del Pago de Alimentos
IGAE
Intervención General de la Administración del Estado
INE
Instituto Nacional de Estadística
IPREM
Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples
LGP
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
PGE
Presupuestos Generales del Estado
SDG
Subdirección General
RD
Real Decreto
RDL
Real Decreto-ley
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1. COMPARACIÓN DEL UMBRAL DE INGRESOS MÁXIMO DE ACCESO AL
FGPA RESPECTO DEL UMBRAL DE LA POBREZA (EUROS) ............................. 18
CUADRO 2. CAMBIOS NORMATIVOS DE LA INTEGRACIÓN ORGÁNICA DEL FGPA ........... 25
CUADRO 3. DÍAS PROMEDIO PARA TRAMITAR LOS EXPEDIENTES DEL FGPA EN LOS
ÚLTIMOS EJERCICIOS (DÍAS NATURALES) ........................................................ 26
CUADRO 4. MOTIVOS DE DENEGACIÓN DE ANTICIPOS DEL FGPA EN EL AÑO
FISCALIZADO Y EN LA SERIE HISTÓRICA .......................................................... 27
CUADRO 5. PORCENTAJE DEL IMPORTE DE DERECHOS DE COBRO POR
REEMBOLSOS DE ANTICIPOS DEL FGPA QUE FUE RECAUDADO,
ANULADO O CANCELADO EN 2022, O PERMANECIÓ PENDIENTE AL
CIERRE DEL EJERCICIO ........................................................................................ 29
CUADRO 6. CÁLCULO DE COSTES IMPUTABLES A LA GESTIÓN DEL FGPA EN 2022 ....... 31
CUADRO 7. OBJETIVOS E INDICADORES PRESUPUESTARIOS 2022 DEL PROGRAMA
231G ........................................................................................................................ 32
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1. NÚMERO DE PENSIONES DE ALIMENTOS ESTABLECIDAS POR AÑO A
NIVEL NACIONAL .............................................................................................. 11
GRÁFICO 2. PROPORCIÓN DE MUJERES Y HOMBRES AL FRENTE DE FAMILIAS
MONOPARENTALES EN ESPAÑA, Y PROPORCIÓN DE ESTADO CIVIL
DE LAS MUJERES AL FRENTE DE FAMILIAS MONOMARENTALES EN
ESPAÑA .............................................................................................................. 12
GRÁFICO 3. NÚMERO DE SOLICITUDES Y TOTAL DE PAGOS REALIZADOS POR
AÑO..................................................................................................................... 16
GRÁFICO 4. NÚMERO DE SOLICITUDES Y CONCESIONES DE ANTICIPOS POR AÑO .... 17
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I. INICIATIVA, ALCANCE Y OBJETIVOS
La fiscalización operativa y con enfoque evaluador del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos,
ejercicio 2022 figura incluida, a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas, en el Programa Anual de
Fiscalizaciones para el año 2023, aprobado por el Pleno en su sesión del 21 de diciembre de 2022.
Esta fiscalización se vincula al objetivo 1 del Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas, contribuir al
buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del sector público y,
fundamentalmente, a sus objetivos específicos: 1.4 incrementar las fiscalizaciones operativas que
contribuyan al buen gobierno y a orientar la toma de decisiones en la gestión de la actividad
económico-financiera pública y la ejecución de los programas de ingresos y gastos y 1.5
acortamiento de plazos de ejecución de las fiscalizaciones. Además, contribuye a avanzar en la
inclusión de aspectos de evaluación de las políticas públicas en las fiscalizaciones del Tribunal de
Cuentas.
La inclusión de esta fiscalización en el Programa Anual se motivó en la propia importancia de la
problemática social subyacente al impago de las pensiones de alimentos a los hijos y su
instrumentación a través de un fondo carente de personalidad jurídica (FCPJ). El uso extendido y
creciente de la figura de los FCPJ en la instrumentación de políticas públicas hace especialmente
útil el examen de su aplicación práctica para identificar buenas prácticas y aspectos mejorables,
que puedan informar tanto a la gestión pública como a futuras fiscalizaciones del Tribunal de
Cuentas.
La fiscalización del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos (FGPA, o el Fondo), por tratarse de
un FCPJ de los mencionados en el art. 2.2.f) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria (LGP), ha incluido en su ámbito subjetivo a la Dirección General de Ordenación
de la Seguridad Social (DGOSS), órgano gestor que tiene la consideración de cuentadante respecto
del Fondo, de acuerdo con el art. 139 bis de la misma Ley.
El FGPA se constituyó en 2008, con el objeto de garantizar el pago de las pensiones de alimentos
debidas por los progenitores a sus hijos menores de edad, en caso de incumplimiento de esta
obligación. Se financia mediante aportaciones anuales de los Presupuestos Generales del Estado
(PGE) y se prevé el reembolso de las pensiones pagadas a los hijos beneficiarios, consideradas
anticipos por cuenta de los padres deudores. En el anexo 1 se pueden consultar los aspectos
fundamentales de su régimen jurídico y organización. Las cuentas anuales del Fondo
correspondientes al año 2022 se han rendido en plazo al Tribunal de Cuentas.
El ámbito objetivo de la fiscalización ha consistido en determinar si la gestión del FGPA se
desarrolla según criterios de buen gobierno, acorde a los principios de economía, eficiencia y
eficacia. También se ha evaluado la política pública atribuida al Fondo, en virtud del art. 3.2 de la
Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la
Administración General del Estado (AGE).
Este objetivo general se ha desarrollado y concretado en los siguientes objetivos específicos:
1. ¿Tiene el Fondo un impacto positivo en la población afectada y en el problema social
subyacente?
2. ¿Se ha formulado la política pública de acuerdo con una metodología de evaluación
coherente?
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 10
3. ¿Se aplican los principios de buena gestión, de acuerdo con los criterios de economía,
eficiencia y eficacia?
Los aspectos de regularidad (cumplimiento normativo y representatividad contable) relevantes que
se han puesto de manifiesto en el curso de los trabajos se han incluido entre los resultados de
fiscalización. Además de los objetivos específicos de la fiscalización, se ha examinado la
observancia durante el periodo fiscalizado de la normativa en materia de igualdad efectiva de
mujeres y hombres y de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en todo
aquello que tuviera relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
El ámbito temporal de la fiscalización es el año 2022, sin perjuicio de que en los aspectos
operativos se examinen los procedimientos y el desempeño existentes en el momento de realización
de las pruebas de auditoría y se revise la documentación y datos más recientes disponibles.
Se han practicado las actuaciones necesarias para fundamentar la opinión del Tribunal de Cuentas
sobre las áreas fiscalizadas de acuerdo con las Normas de Fiscalización aprobadas por su Pleno el
23 de diciembre de 2013, sin que se hayan producido limitaciones al alcance previsto. No obstante,
como se señala en los epígrafes correspondientes, la ausencia de datos estadísticos oficiales sobre
el problema social al que se dirige la política pública dificulta la evaluación del impacto de la misma.
Del mismo modo, la falta de documentación sobre los antecedentes y alternativas que sustentaron
las decisiones de diseño adoptadas al regular el Fondo condiciona su evaluación. Estas dificultades
se han paliado mediante la consulta de antecedentes legislativos, el estudio de casos, la
comparación internacional realizada por el Gabinete Técnico de este Tribunal y la información
recabada de grupos de expertos y partes interesadas, de acuerdo con la metodología habitual de
evaluación de políticas públicas.
Los órganos de la DGOSS han cumplido con el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas,
proporcionando la información y documentación disponible e indicando aquella inexistente o de la
que carecen, sin que esta circunstancia haya obstaculizado la consecución de los objetivos
previstos.
El anteproyecto de informe de la presente fiscalización se remitió para alegaciones al titular del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Transcurrido
el plazo concedido, no se han formulado alegaciones.
II. RESULTADOS DE FISCALIZACIÓN
Para una mejor comprensión de los resultados de la fiscalización, se exponen en primer lugar los
relativos a la evaluación de la política pública, puesto que una vez revisados estos, aquellos relativos
a los procedimientos aplicados para la implementación de la política tendrán un contexto más claro.
II.1. ¿TIENE EL FONDO UN IMPACTO POSITIVO EN LA POBLACIÓN AFECTADA Y EN EL
PROBLEMA SOCIAL SUBYACENTE?
II.1.1. Objeto y contenido de la política pública implementada mediante el FGPA
La política pública implementada mediante el FGPA establecido en el RD 1618/2007, de 7 de
diciembre, consiste en la protección subsidiaria por el Estado a los menores afectados por el impago
de la pensión de alimentos reconocida por resolución judicial firme. El mecanismo es el pago por el
Fondo al beneficiario – por ser este menor de edad, el pago se realiza al progenitor que ostenta la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 11
guarda y custodia-, en sustitución de las mensualidades impagadas, como máximo por 100 euros
mensuales y hasta 18 meses, y siempre en concepto de anticipo que debe ser reembolsado por el
progenitor deudor de la pensión, y que no la pagó a su vencimiento
1
.
Concretamente, las pensiones de alimentos se establecen “en convenio judicialmente aprobado o
en resolución judicial en procesos de separación, divorcio, declaración de nulidad del matrimonio,
arts.142 y siguientes del Código Civil, y consisten en la obligación del progenitor no conviviente con
los hijos de satisfacer mensualmente al progenitor con la guarda y custodia una asignación
monetaria para los gastos necesarios de aquellos.
En el gráfico 1 se muestra la evolución en los últimos 10 años del número de pensiones de alimentos
establecidas judicialmente, detallando el sexo del progenitor obligado al pago de las mismas.
GRÁFICO 1. NÚMERO DE PENSIONES DE ALIMENTOS ESTABLECIDAS POR AÑO A NIVEL
NACIONAL
Fuente: Consejo General del Poder Judicial.
En la última década se establecieron alrededor de 54.000 pensiones de alimentos al año, que en
su mayoría deben satisfacerse por el padre –16 veces más frecuente que a la inversa-, porque la
madre suele ser quien queda al cargo de la crianza de los hijos. En los últimos tiempos existe una
tendencia a aumentar el número de pensiones de alimentos que deben compartir ambos
progenitores, mientras desciende el número total de pensiones de alimentos. Ambas tendencias se
1
La voz “anticipo” para este supuesto, en el que el pago del Estado se realiza muy posteriormente al impago al que suple,
no resulta apropiada, dada la definición del término “anticipar” en el Diccionario de la Lengua Española: “entregar una
cantidad de dinero antes de la fecha estipulada para ello”. No obstante, es el término que emplea la regulación del Fondo
y se utilizará en este proyecto.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Millares
Padre Madre Ambos
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deben, de acuerdo con todos los expertos consultados, al aumento sostenido en el número de
custodias compartidas
2
.
Las familias en las que sólo uno de los progenitores convive con los hijos se denominan
monoparentales, si bien, de acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE)
mostrados en el gráfico 2, son mayoritariamente las madres y no los padres quienes conviven con
los hijos, por lo que el término que se va imponiendo en la literatura sobre la materia es el de familias
monomarentales, para identificar específicamente estos casos.
Este es un primer dato relevante sobre la incidencia del aspecto de género en la política pública
fiscalizada, que como se verá más adelante tiene gran importancia. Aquí puede adelantarse que,
de las solicitudes de anticipos del FGPA en 2022, el 96 % fueron presentadas por mujeres –un 97 %
en la serie histórica desde 2008-.
GRÁFICO 2. PROPORCIÓN DE MUJERES Y HOMBRES AL FRENTE DE FAMILIAS
MONOPARENTALES EN ESPAÑA, Y PROPORCIÓN DE ESTADO CIVIL DE LAS MUJERES
AL FRENTE DE FAMILIAS MONOMARENTALES EN ESPAÑA
(Miles de hogares)
Fuente: INE, Encuesta Continua de Hogares, valores medios en 2020 (último dato disponible).
La situación socioeconómica de los hogares monoparentales puede describirse por el mayor riesgo
de pobreza y de carencia material severa. Así, por un lado, los hogares conformados por un adulto
y uno o más descendientes dependientes tienen una tasa de riesgo de pobreza del 43,2 %, frente
2
En el gráfico se aprecia una bajada anómala en el número absoluto de pensiones de alimentos establecidas en el a ño
2020. Esto se debió al bajo n úmero de divorcios o separaciones registrados en el periodo del confinamiento por la
pandemia de COVID-19. La tendencia se ha recuperado y continúa desde el año 2021.
363 19%
81% 1.582
Hombre
Mujer
250 16%
101 6%
595 38%
40% 636
Soltera
Casada
Viuda
Separada/divorciada
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al 20,4 % del total de hogares, de acuerdo con los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida del
INE, correspondientes a 2022
3
.
Las causas inmediatas y generalizadas del agravamiento de la pobreza en los hogares que sufren
una ruptura de pareja radican en la menor posibilidad de compartir costes domésticos entre los
adultos con capacidad de generar ingresos. A esto se añade el impacto del incumplimiento de las
obligaciones civiles de hacer frente a las pensiones compensatorias entre exparejas y a las de
alimentos a los hijos. El FGPA se destina a atender exclusivamente el impago de las pensiones de
alimentos
4
.
No es objeto de seguimiento estadístico específico el número de impagos de pensiones de
alimentos a los hijos por la Administración de Justicia –Comisión Nacional de Estadística Judicial,
Consejo General del Poder Judicial- ni por la Fiscalía General del Estado, ni siquiera del número de
ellos que desembocan en una solicitud de ejecución judicial de la deuda. Tampoco el INE dispone
de información a este respecto, ni se han encontrado estudios independientes sobre esta materia
en los últimos años
5
.
Por tanto, se carece de datos de detalle, como los importes afectados por el impago, la tipología y
circunstancias de las familias víctimas de esta situación, o las posibles causas del impago de
pensiones de alimentos a los hijos. Una respuesta parlamentaria del Gobierno el 10/2/1999
señalaba la carencia de estos datos como un problema para dimensionar el fondo de garantía, y en
otra respuesta, de 28/9/2000, se reiteraba la falta de datos tras solicitar informe a dos universidades
En el anexo 5 se puede consultar una lista cronológica de actividades parlamentarias relacionadas
con la garantía del pago de las pensiones de alimentos.
Las causas del impago de las pensiones de alimentos pueden ser diversas, partiendo por ejemplo
de las propias dificultades económicas del progenitor deudor. No obstante, el deudor puede solicitar
en sede judicial la modificación de las condiciones de la pensión de alimentos cuando se producen
esas dificultades –la capacidad económica de los padres es una de las variables que influyen en la
magnitud de las pensiones-. Las partes interesadas y el panel de personas expertas consultadas
señalan que, frecuentemente, a través de esta vía se busca presionar a la otra persona en un
ejercicio de violencia económica de género.
El Convenio de Estambul de 2011, Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra
la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica, ratificado por España en 2014, no establece
una definición concreta sobre esta modalidad, aunque considera que, dentro de los conceptos de
violencia contra las mujeres y violencia doméstica, la violencia económica es uno más de los daños
o sufrimientos que puede soportar la mujer (art. 3). Por otra parte, la definición de violencia contra
las mujeres por razones de género incluida en el art.3.d) de este Convenio la extiende a “toda
3
La tasa de riesgo de pobreza se define como el porcentaje de población por debajo del umbral de pobreza, a su vez
definido como el nivel de ingresos situado en el 60 % de los ingresos medianos en toda la población.
Está prevista la aprobación por el Tribunal de Cuentas en este mismo año 2023 de un Informe sobre esta materia:
Fiscalización de la implementación del objetivo de desarrollo sostenible 1 "Fin de la Pobreza" en el ámbito del Ministerio
de Derechos Sociales y Agenda 2030, ejercicio 2021.
4
En las intervenciones parlamentarias ha sido frecuente considerar conjuntamente la pensión de alimentos a los hijos
con la pensión compensatoria. Finalmente, el FGPA no ha incorporado las pensiones compensatorias, por lo que no son
objeto de esta fiscalización. Ver anexo 5.
5
Existen estudios relativamente antiguos, de los que han sido consultados en particular los siguientes:
⎯ Azagra Malo, Albert. «El Fondo de Garantía del Pago de Alimentos. Comentario al RD 1618/2007, de 7
diciembre». InDret, 2008, núm. 4. https://raco.cat/index.php/InDret/article/view/124304.
⎯ Asociación de Mujeres Juristas Themis. El impago de pensiones en Andalucía. Análisis Jurídico-Procesal.
Estudios, Instituto Andaluz de la Mujer, Consejería de la Presidencia, Junta de Andalucía. 2004, núm. 21.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 14
violencia contra una mujer porque es una mujer o que afecte a las mujeres de manera
desproporcionada”, lo que la conecta directamente con el sesgo de género existente en la
desprotección por impago de pensiones de alimentos que ya se ha señalado
6
.
La inclusión del impago de las pensiones de alimentos a los hijos en el ámbito de la violencia
económica de género tuvo reflejo legal explícito en la Ley Orgánica 10/2022, al situarse la garantía
estatal del pago de alimentos “en el marco de la protección contra la violencia económica en los
términos previstos en esta ley”, instando al Gobierno a que modificara “la regulación actual del
Fondo de Garantía de Pensiones en el sentido de mejorar su accesibilidad, su eficacia y su dotación
económica […] para reforzar las medidas de apoyo a las víctimas de violencia económica”
7
.
En todo caso, la consecuencia inmediata del impago es el agravamiento de las dificultades
económicas que en general sufren las familias monomarentales. Las dificultades económicas a las
que busca dar cobertura el FGPA son las que afectan a los hijos menores con derecho a una
pensión de alimentos reconocida judicialmente, por lo que debe atenderse a la situación de este
colectivo específico.
La tasa de pobreza recogida en la Encuesta de Condiciones de Vida 2022 del INE, correspondiente
al colectivo de descendientes dependientes –que incluye a los menores y a mayores hasta 24 años
económicamente inactivos-, medida como porcentaje de la población bajo el umbral de la pobreza,
alcanza el 27,7 %, frente al 20,4 % del total de la población.
El indicador AROPE –siglas en inglés de En Riesgo de Pobreza y/o Exclusión- empleado por la UE
permite completar la información obtenida de la citada Encuesta de Condiciones de Vida, al añadir
la exclusión social a través de otros indicadores adicionales al de los ingresos. Con datos de 2021,
la tasa de riesgo de pobreza y/o exclusión social se situaba en el 54,6 % de los hogares integrados
por una persona adulta con descendientes dependientes, mientras que para el total de hogares la
tasa era del 27,6 %.
El estudio de El Coste de la Pobreza Infantil en España, del Alto Comisionado del Gobierno contra
la Pobreza Infantil con datos hasta 2019, señala que los hogares monoparentales, junto a los
hogares con mayor número de descendientes, son los más afectados por la incidencia de la pobreza
crónica. Además, en estos tipos de hogar, los episodios de pobreza son de carácter más estructural
que coyuntural, lo contrario que en las parejas con menos descendientes
8
.
Por otra parte, la distribución territorial de la pobreza infantil no es homogénea, como se señala en
el citado estudio del Alto Comisionado contra la Pobreza Infantil, como no lo son los niveles de
ingresos o de precios. Por ello, este Tribunal considera que establecer niveles absolutos a nivel
6
El preámbulo del Decreto 123/2010, de 7 de septiembre, del Fondo de garantía de pensiones y prestaciones de la
Generalitat de Catalunya cita una definición de violencia económica contenida en el art.4 de la Ley de Cataluña 5/2008,
de 24 de abril, del derecho de las mujeres a erradicar la violencia machista, en estos términos: “la privación intencionada
y no justificada de recursos para el bienestar físico o psicológico de una mujer y, si procede, de sus hijas o hijos, y la
limitación en la disposición de los recursos propios o compartidos en el ámbito familiar o de pareja”.
7
Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual: Disposición final novena
“Modificación de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre”, apdo.16. Los antecedentes y el marco normativo de la
garantía de las pensiones de alimentos pueden consultarse en el anexo 1.
8
El documento puede consultarse en https://www.comisionadopobrezainfantil.gob.es/es/publicaciones.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 15
nacional para diversas magnitudes como los límites de cobertura o los umbrales de acceso a la
protección, puede introducir distorsiones en la política social
9
.
II.1.2. Impacto efectivo de la política pública
Para evaluar el impacto de la política pública es conveniente realizar algún tipo de medición del
problema, de su evolución, y comparar, ante una misma realidad social, la situación del grupo de
beneficiarios del Fondo respecto del grupo de quienes no lo son.
Al menos, sería necesario conocer el número de impagos que se producen en las pensiones de
alimentos a hijos menores o discapacitados, completados con los importes de dichos impagos, la
situación socioeconómica de las familias afectadas y la presencia de otras políticas públicas que
pudieran incidir en este problema.
Esos datos, como se ha descrito antes, no son objeto de seguimiento estadístico, lo que impide una
evaluación cuantitativa.
En cambio, sí se conoce con detalle la actividad efectiva del FGPA, en cuyas bases de datos se
dispone del número de solicitudes recibidas, así como el total de anticipos pagados en cada año. El
gráfico 3 muestra estos datos desde el año 2008, en que comenzó el funcionamiento del Fondo
10
.
9
El informe elaborado por el Gabinete Técnico del Tribunal de Cuentas, q ue se cita posteriormente en este proyecto, y
cuyas conclusiones más importantes pueden encontrarse en el anexo 6, señala a este respecto que “el establecimiento
de umbrales de ámbito nacional vinculados exclusivamente a los ingresos de la unidad familiar puede generar situaciones
de desigualdad efectiva entre los diferentes territorios”. Este enfoque es también tenido en cuenta en las tablas
orientadoras del Consejo General del Poder Judicial para determinar las pensiones alimenticias de los hijos en los
procesos de familia, elaboradas a partir de los datos provinciales de la Encuesta de Condiciones de Vida y de la Encuesta
de Presupuestos Familiares del INE.
10
Debe tenerse en cuenta que estos datos pueden presentar un sesgo por l a extracción social de los potenciales
beneficiarios del Fondo, limitados, como después se detallará, a familias monomarentales de muy bajo nivel de ingresos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 16
GRÁFICO 3. NÚMERO DE SOLICITUDES Y TOTAL DE PAGOS REALIZADOS POR AÑO
(millones de euros)
Fuente: Datos proporcionados por la SDG de Gestión de Clases Pasivas.
Desde la puesta en marcha del FGPA tuvieron lugar varias iniciativas parlamentarias, motivadas
por la preocupación de que el Fondo no parecía tener el impacto que debiera, a juzgar por el número
de solicitudes presentadas y las resueltas favorablemente.
En particular, el 10 de marzo de 2009 el Congreso de los Diputados instó al Gobierno a remitir un
informe sobre “las razones por las que el número de solicitudes y resoluciones positivas es tan bajo
[...] específicamente si obran como elementos disuasorios para la solicitud el conjunto o algunos de
los siguientes requisitos contemplados en el Reglamento: el que sea únicamente para menores de
edad, el importe máximo de ingresos de la unidad familiar a la que pertenece el o la menor, el
importe máximo mensual de 100 euros, la duración máxima de la percepción durante 18 meses, el
que sea incompatible con cualquier otra prestación o ayuda, el plazo para resolver la solicitud y los
trámites y documentación que se deben acompañar a la solicitud”. Así mismo, se le instaba a que
“proceda a flexibilizar las condiciones para el acceso al Fondo, si del estudio se desprende que las
mismas son limitadoras o desvirtúan las razones por las que se creó el mismo”
11
.
Pese a que la resolución fijaba un plazo de seis meses, el Gobierno no trasladó al Congreso el
citado informe, dando lugar a sendas preguntas parlamentarias al respecto los días 13/10/2009,
19/5/2010, 03/5/2011, 28/2/2012 y 10/7/2017.
En 2022 se aprobó una reforma legal con el mandato de “mejorar su [del Fondo] accesibilidad, su
eficacia y su dotación económica”. Un posterior anteproyecto de ley de familias, que decayó por la
disolución de las Cortes Generales, incluía una modificación de la regulación del Fondo, con
diversas medidas de ampliación del colectivo beneficiario del Fondo y de la cobertura ofrecida
12
.
11
Ver anexo 5.
12
Ver el epígrafe sobre “Regulación del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos” en el anexo 1.
4.607 4,65
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Millones
Nº de solicitudes (eje izdo.) Total pago anticipos (eje dcho.)
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 17
Todas las partes interesadas y expertos consultados han coincidido con estas apreciaciones sobre
la escasez de la cobertura del fondo y la excesiva limitación en el acceso por nivel de ingresos.
Como conclusión, a pesar de la falta de datos y estudios cuantitativos sobre el impacto del Fondo
sobre la situación del colectivo social al que se dirige, la opinión unánime de que su alcance debe
ampliarse constituye una señal consistente de que esta política pública es necesaria y positiva,
aunque su impacto resulta insuficiente.
II.1.2.1. DIFUSIÓN DE LA PROTECCIÓN DEL FONDO Y EXTENSIÓN DE LA MISMA
Tanto las partes interesadas como los gestores del Fondo coinciden en que, en el momento de
constituirse el FGPA en 2008, se inició una campaña de difusión de la existencia de esta nueva
garantía estatal entre el colectivo preexistente de potenciales beneficiarios
13
.
GRÁFICO 4. NÚMERO DE SOLICITUDES Y CONCESIONES DE ANTICIPOS POR AÑO
Fuente: Datos proporcionados por la SDG de Gestión de Clases Pasivas.
El éxito de ese proceso explica el crecimiento de las solicitudes y, correlativamente, de los anticipos
concedidos en los primeros años, hasta el ejercicio 2015, en que se alcanzó un máximo de 4.607
solicitudes. A partir de dicho año, el número de anticipos que se solicitan y reconocen anualmente
disminuye paulatinamente.
Ello se explica porque se redujo el colectivo de beneficiarios potenciales preexistente a la
implantación del Fondo que cumplían los requisitos para acogerse a estos anticipos, y que así lo
hicieron durante los primeros años. Independientemente de si los impagos subsisten, las ayudas se
extinguen en un máximo de 18 meses desde su concesión, por lo que la masa de anticipos pagados
disminuye paralelamente con el número de solicitudes.
13
A esta campaña de difusión se hace referencia en una pregunta oral al Gobierno en Comisión de 19/05/2010. Ver anexo
5.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Nº de solicitudes Nº de concesiones
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 18
II.1.2.2. UMBRAL DE ACCESO AL FGPA
El umbral de ingresos familiares máximos para acceder a la protección del Fondo se establece, en
el art. 6 del RD 1618/2007, como el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM)
multiplicado por un coeficiente en función del número de hijos e hijas menores: 1,5 si sólo hubiera
un hijo, y un 0,25 por cada hijo adicional. Este umbral está significativamente por debajo del umbral
de la pobreza fijado por el INE, como muestra el cuadro 1
14
.
CUADRO 1. COMPARACIÓN DEL UMBRAL DE INGRESOS MÁXIMO DE ACCESO AL FGPA
RESPECTO DEL UMBRAL DE LA POBREZA
(euros)
Tipo de
familia:
Un
progenitor…
2021 (último dato disponible)
2020
Umbral de
acceso al
FGPA
(euros al año
por familia)
Umbral de la
pobreza
(euros al año
por familia)
Umbral FGPA
respecto
umbral
pobreza
Umbral de
acceso al
FGPA
(euros al año
por familia)
Umbral de la
pobreza
(euros al año
por familia)
Umbral FGPA
respecto
umbral
pobreza
+ 1 hijo
10.168,20
13.114,53
78%
9.681,12
12.395,76
78%
+ 2 hijos
11.862,90
16.140,96
73%
11.294,64
15.256,32
74%
+ 3 hijos
13.557,60
19.167,39
71%
12.908,16
18.116,88
71%
+ 4 hijos
15.252,30
22.193,82
69%
14.521,68
20.977,44
69%
Fuente: Elaboración propia con base en el art.6 RD 1618/2007, leyes de PGE –datos del IPREM- e INE –nivel de ingresos
y metodología de cálculo de los umbrales de pobreza-.
En una familia de un adulto y un menor, no es suficiente con estar por debajo del umbral de la
pobreza (ingresos anuales familiares de 13.114,53 euros en 2021) para tener acceso a los anticipos
del FGPA, sino que hay que situarse por debajo de un 78 % de dicho umbral (10.168,20 euros). La
situación, además, empeora a medida que se incrementa el número de hijos en la familia
monoparental y, por ejemplo, con cuatro menores en la familia, si el nivel de ingresos familiares
supera el 69 % del umbral de la pobreza (15.252,30 euros en 2021), se estaría por encima del
máximo para acceder al Fondo.
Dicho de otro modo, existen familias con ingresos considerados de pobreza sin la oportunidad de
poder acceder al FGPA.
II.1.2.3. COHERENCIA CON OTROS PROGRAMAS SOCIALES
El art. 11 del RD 1618/2007 establece la incompatibilidad de los anticipos del Fondo “con la de otras
prestaciones o ayudas de la misma naturaleza y finalidad reconocidas por las distintas
Administraciones Públicas”, es decir, que se impide la concurrencia de distintas fuentes de
financiación pública para el mismo problema.
No hay programas con prestaciones de la misma naturaleza –anticipos a cuenta reembolsables por
un obligado ajeno a la Administración- y finalidad –garantizar las pensiones de alimentos a los hijos
14
El umbral de la pobreza se fija por el INE, con metodología homogénea Eurostat, como un nivel de ingresos equivalente
al 60 % de la mediana a nivel nacional. Para tomar como objeto de estudio la unidad familiar, se aplica la escala OCDE
modificada, que concede un peso de 1 al primer adulto, un 0,5 a los demás adultos y un 0,3 a los menores de 14 años.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 19
menores- en otras administraciones públicas, salvo en Cataluña, donde está prevista expresamente
la posibilidad de conceder un complemento adicional a la cuantía concedida por el FGPA
15
.
El mismo programa presupuestario 231G “Atención a la infancia y a las familias” incluye, en la
Sección 29 de los PGE –Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030- otras actuaciones al cargo
de la Dirección General de Derechos de la Infancia y de la Adolescencia y la Dirección General de
Diversidad Familiar y Servicios Sociales. No obstante, no tiene ninguna conexión con la actuación
del FGPA, más allá de la coincidencia del colectivo al que se dirigen las políticas públicas.
Por su parte, el ingreso mínimo vital y, en particular su complemento de ayuda para la infancia,
regulados en la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, u
otras ayudas económicas que pudieran recibir los eventuales beneficiarios del FGPA, se
computarían en todo caso como parte de los ingresos familiares a los efectos del ingreso máximo
para acceso al Fondo, de modo que no puede considerarse que exista duplicidad.
II.2. ¿SE HA FORMULADO LA POLÍTICA PÚBLICA DE ACUERDO CON UNA METODOLOGÍA
DE EVALUACIÓN COHERENTE?
II.2.1. Elementos del diseño de la política pública
Los gestores actuales del Fondo no disponen de los antecedentes del diseño de la política pública
al elaborarse el RD 1618/2007. Es con posterioridad cuando se producen avances en la regulación
del diseño de políticas públicas, primero mediante el RD 1083/2009, de 3 de julio, sustituido
posteriormente por el RD 931/2017, de 27 de octubre, relativos a la memoria de análisis del impacto
normativo y después con la Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación
de políticas públicas en la AGE, que establecen la necesidad de disponer de una valiosa
documentación para poder evaluar con posterioridad el impacto y la eficacia de las medidas
adoptadas.
En los antecedentes legislativos (Diario de Sesiones y Boletín Oficial del Congreso de los Diputados)
hay menciones al proceso de conformación del Fondo a lo largo del tiempo. En una intervención del
Gobierno el 10/2/1999, se mencionaba un grupo de trabajo en el que participaban tres ministerios
a la vez que ya se señalaba la carencia de datos como un problema para cuantificar el impacto del
Fondo. En todo caso, el Gobierno señaló repetidamente que la falta de datos sobre el impago de
pensiones de alimentos y su cuantía dificultaron el diseño del Fondo y la cuantificación de su
impacto sobre la Hacienda pública
16
.
Una posterior pregunta al Gobierno, de 17/3/1999 permite identificar dos criterios explícitos que se
tenían en cuenta en el diseño: no fomentar la extinción de la responsabilidad de los padres y
determinar el coste de la política pública de protección. Otra pregunta al Gobierno, de 28/9/2000,
revela que los estudios que se encargaron a sendas universidades públicas habían concluido, pero
que no suministraron datos sobre el número de los impagos de pensiones ni sobre su importe. Los
informes mencionados en los antecedentes parlamentarios no han podido localizarse.
15
Decreto 123/2010, de 7 de septiembre, del Fondo de garantía de pensiones y prestaciones de la Generalitat de
Catalunya.
16
Ver Anexo 5.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 20
Por lo demás, no se tiene conocimiento de más antecedentes manejados en las decisiones de
diseño del FGPA, aunque en el propio preámbulo del RD 1618/2007 se hizo explícita la
preocupación por este problema “tanto en nuestro país como en el ámbito internacional”
17
.
En cuanto a la política pública equivalente en países de nuestro entorno, el objetivo común
identificado es evitar la pobreza de niños, niñas y jóvenes en formación, debida al impago de las
pensiones de alimentos. En nueve de los diez países analizados en el informe realizado por el
Gabinete Técnico de este Tribunal hay un organismo especializado que se encarga de la garantía
del pago de la pensión de alimentos, extendiendo su cobertura a los mayores de edad
económicamente dependientes. En estos sistemas se otorga especial importancia a la agilidad en
la respuesta ante las situaciones de necesidad, considerándose suficiente la solicitud con un título
ejecutivo, como puede ser la sentencia o el convenio judicialmente aprobado, reguladores de la
pensión. La subrogación de la Administración en los derechos del beneficiario es también habitual.
II.2.2. Principios fundamentales de la regulación de los anticipos del FGPA
II.2.2.1. CARACTERIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN DEL FONDO
La exposición de motivos del RD 1618/2007 orienta el FGPA a “garantizar a los hijos e hijas menores
de edad la percepción de unas cuantías económicas, definidas como anticipos, que permitan a la
unidad familiar en la que se integran subvenir a sus necesidades ante el impago de los alimentos
por el obligado a satisfacerlos”. Esto apuntaría a una sustitución contemporánea de las
mensualidades impagadas, en el momento en que resultan impagadas.
No obstante, el art.14.2.b) del RD 1618/2007, exige acudir a la ejecución judicial y obtener una
“certificación expedida por el Secretario Judicial que acredite el resultado infructuoso”, para poder
solicitar los anticipos al FGPA, siempre por una cuantía limitada a lo señalado en tal documento.
Así pues, los pagos del Fondo no sustituyen la pensión devengada e impagada en esos momentos,
sino que se están supliendo cantidades que se devengaron, y resultaron impagadas, muchos meses
atrás. Sucesivos informes de la Abogacía del Estado, ante consultas de los gestores, han
corroborado este enfoque, señalando que, incluso si en los mismos meses en que se han satisfecho
anticipos se comprueba la existencia de pagos del obligado al beneficiario, no sería causa suficiente
para exigir el reintegro de éste, sino que debería comprobarse si el total de pagos realizados ha
cubierto el total de deudas pendientes.
Otro elemento que da cuenta de la prioridad del reembolso para conceder los anticipos es la
consideración del fallecimiento del obligado como una de las causas de extinción del derecho al
anticipo, en el art. 22.1.j) del citado RD. Dado que los anticipos están cubriendo en todo caso
impagos vencidos muchos meses atrás, si estas necesidades han de tener una cobertura estatal
(las leyes que lo configuran hablan de que “el Estado garantizará los derechos…”), la extinción de
la pensión de alimentos podría motivar la imposibilidad de que se generen nuevos derechos a futuro,
pero no sería coherente suprimir la cobertura de los impagos pasados, en mensualidades en las
que esa pensión existía y no fue atendida. También en este caso, las garantías de reembolso del
anticipo –que en caso de fallecimiento del obligado principal se ven evidentemente perjudicadas-
deberían ceder frente a la necesidad de la cobertura de los anticipos, si además constatamos la
poca probabilidad, en cualquier caso, de que se obtenga dicho reembolso.
17
En este último sentido, puede mencionarse la Declaración de Beijing, en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer
celebrada en 1995, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 21
Esto demuestra el criterio mantenido en el diseño de esta política pública, basado en (a) mantener
la obligación principal del padre a pagar los alimentos a sus hijos y (b) reducir al mínimo el impacto
sobre los fondos públicos, de modo que prevalecen las relaciones jurídicas civiles entre particulares
sobre la tutela social del estado
18
.
Por su parte, el alivio del peso de esta política sobre la Hacienda Pública mediante el reembolso de
los anticipos satisfechos es muy escaso, puesto que el propio acceso al FGPA viene precedido
necesariamente por el intento infructuoso de ejecución judicial –en otro caso no habría impago-. Así
pues, hay poco fundamento para esperar que el Estado pueda recuperar estos importes o una
proporción significativa de los mismos, como de hecho se ha comprobado al examinar la
recuperación de los anticipos, según se detalla posteriormente en el epígrafe II.3.1.3.
Las necesidades cubiertas por el FGPA, teniendo en cuenta el perfil socioeconómico de los
potenciales beneficiarios, además de básicas son, por ello mismo, urgentes, de modo que cualquier
demora aumenta la penuria. De acuerdo con datos del Consejo General del Poder Judicial, en los
últimos 10 años las ejecuciones procedentes del derecho de familia se han dilatado, en promedio,
entre 29 y 35 meses
19
.
Debe hacerse mención de un último efecto negativo, que surge cuando no es posible determinar la
cantidad en la que el Estado tendría que subrogarse en la posición del acreedor, cuando las
pensiones de alimentos no se fijan con una cuantía mensual determinada sino una proporción de
los ingresos del progenitor obligado, o en general no cuantificada, y que no se determina en el
procedimiento posterior de ejecución. En estos supuestos, la resolución, conforme a la normativa,
es invariablemente denegatoria y, aunque no son frecuentes, son indicativos de los efectos de
condicionar la protección a la posibilidad de subrogación en los derechos de los beneficiarios.
II.2.2.2. COBERTURA
El capítulo III del RD 1618/2007 regula la “Determinación y efectos del anticipo”. Su art. 8 establece
que el beneficiario tiene derecho a la misma cuantía mensual fijada como pensión de alimentos,
con el máximo de 100 euros al mes. El art. 9, por su parte, establece que la cobertura máxima
alcanzará los 18 meses.
De acuerdo con el INE, aplicando el Índice de Precios al Consumo desde la aprobación del citado
RD, para alcanzar el valor adquisitivo de 100 euros de diciembre de 2007 deberían emplearse
129,10 euros al finalizar el año 2022. Al margen de la falta de actualización, las partes interesadas
y expertos consultados coinciden que el máximo de 100 euros está por debajo de las pensiones de
alimentos habituales, de entre 150 y 200 euros al mes. En todo caso, se ha comprobado la
existencia de pensiones aún inferiores al citado límite. Estas pensiones, que dan lugar a anticipos
de menos de 100 euros al mes, no son mayoritarias, pero tampoco son infrecuentes entre los
beneficiarios del Fondo, lo que de nuevo lleva a subrayar la muy baja extracción socioeconómica
de la población protegida por el FGPA.
18
Como se mencionó en el epígrafe II.2.1, ambos objetivos s e hicieron explícitos en diferentes intervenciones
parlamentarias del Gobierno sobre esta materia, cuando el Fondo aún se encontraba en estudio. Ver en particular la
pregunta al Gobierno de 17/03/1999, referenciada en el anexo 5.
19
Ver en el Portal de Transparencia del Consejo General del Poder Judicial:
https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Transparencia/ch.Estimacion-de-los-tiempos-medios-de-duracion-de-los-
procedimientos-
judiciales.formato1/?idOrg=20&anio=2022&territorio=Espa%C3%B1a&proc=Ejecuciones%20procedentes%20del%20de
recho%20de%20familia
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 22
La ausencia de estadísticas oficiales impide conocer la frecuencia de casos en que persiste el
impago de las pensiones de alimentos a los hijos después de agotado el recurso al FGPA. Se
dispone, en cambio, de datos sobre la edad media de los beneficiarios, que se ha mantenido estable
alrededor de los 10 años desde la entrada en funcionamiento del Fondo, en 2008 –en 2022 los
beneficiarios tenían una edad media de 10,7 años-. Esto indica que, en promedio, y si se reconoce
el derecho al anticipo por el periodo máximo de 18 meses, el beneficiario agotará su derecho a la
cobertura con 12 años, aún lejos de la mayoría de edad
20
.
Al margen de este problema, la exclusión de protección de los hijos al alcanzar la mayoría de edad
hace que estos, que tienen derecho a la pensión de alimentos mientras sean económicamente
dependientes, pertenecen a un colectivo que, en nuestro entorno, es completamente común que se
dediquen a su formación superior. Tanto las obligaciones civiles de alimentos, que subyacen a los
anticipos del Fondo, como la generalidad de las medidas de protección social, ponen el acento en
la necesidad y la dependencia de los hijos jóvenes, más que en la mayoría de edad.
II.2.2.3. OTRAS DISTORSIONES DEL SISTEMA
Los estudios de caso aplicados sobre expedientes concretos tramitados por el FGPA han
proporcionado evidencia acerca de algunos otros extremos mejorables en la regulación del Fondo:
• Los límites establecidos en el citado art.8 del RD 1618/2007 a la mensualidad del anticipo
(por un lado 100 euros, por otro lado “la mensualidad fijada en la resolución judicial”), junto
con la limitación a un máximo de 18 mensualidades, puede dar lugar a efectos paradójicos
por falta de equidad. Por ejemplo, puede cubrirse, mediante un anticipo de 10
mensualidades de 100 euros cada una, el impago de 5 mensualidades de una pensión de
alimentos de 200 euros al mes, totalizando 1.000 euros. En cambio, no podría cubrirse otra
pensión impagada, también por un total de 1.000 euros, pero de la que estuvieran
impagadas 20 mensualidades, cada una de ellas de 50 euros, dado que el Fondo solo podría
cubrir 900 euros, al no poder pagar más que 18 mensualidades, ni poder exceder cada una
de 50 euros
21
.
• Debido a la definición de unidad familiar que hace el art.5 del RD 1618/2007, se incluyen en
ella únicamente “aquellos hijos e hijas menores de edad, titulares de un derecho de
alimentos judicialmente reconocido e impagado”. Esto hace que a los efectos de los
coeficientes que se aplican al IPREM unos hijos que, de hecho, conviven en la misma unidad
familiar, no cuenten como sujetos con necesidades, y el umbral máximo de ingresos quede
más bajo de lo que debería.
II.2.3. Propuestas de mejora examinadas
Como se ha mencionado más arriba, desde 2022 existe un mandato legal que sitúa la garantía
estatal del pago de alimentos “en el marco de la protección contra la violencia económica en los
términos previstos en esta ley”, y que emplaza al Gobierno a que modifique “la regulación actual del
Fondo de Garantía de Pensiones en el sentido de mejorar su accesibilidad, su eficacia y su dotación
económica […] para reforzar las medidas de apoyo a las víctimas de violencia económica”
22
.
20
A este respecto, debe tenerse en cuenta que la mayoría de edad como un límite para ser beneficiario no opera en los
21
Esta interpretación del criterio está respaldada por la Abogacía del Estado.
22
Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual: Disposición final novena
“Modificación de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre”, apdo.16.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 23
Pese a que el Proyecto de Ley de Familias presentado en las Cortes Generales el 30/3/2023 decayó
con la posterior disolución de éstas, tiene interés señalar que preveía modificar el RD 1618/2007,
incrementando la accesibilidad y la cobertura del Fondo, lo que haría preciso ampliar su dotación
económica
23
.
Por otra parte, el estudio comparativo elaborado por el Gabinete Técnico del Tribunal de Cuentas
entre algunos países miembros de la Unión Europea incluye una serie de buenas prácticas y
posibilidades de mejora que deben tenerse en cuenta
24
:
• Posibilidad de presentar la solicitud del adelanto ante la entidad garante desde los dos
meses de impago de la pensión de alimentos. En algunos países los dos meses de impago
pueden ser consecutivos o alternos, de modo que no se vea afectado por la dinámica
perniciosa de cumplimiento de la obligación unos meses sí, y otros no.
• Eliminación del requisito previo de intentar la ejecución judicial de las obligaciones vencidas.
Acceso al anticipo con un título ejecutivo, para las pensiones vencidas y las sucesivas que
resulten impagadas. Como garantía para la entidad garante, se puede exigir de la persona
solicitante el compromiso a no emprender medidas de ejecución, por ella misma o por un
tercero que no sea la entidad. También la declaración de que interrumpirá cualquier acción
iniciada, una vez que la entidad garante acuerde conceder su protección.
• Establecimiento de plazos taxativos para que la entidad garante responda motivadamente a
la solicitud de su intervención.
• Además del reembolso de los importes que la entidad garante haya anticipado, se puede
establecer un recargo extra al obligado por un porcentaje de las cantidades que se hayan
adelantado al beneficiario.
• Puede sustituirse la duración predeterminada de las garantías por unos requisitos exigidos
para su concesión, ligados a la necesidad de los hijos beneficiarios y sus familias. Una
posibilidad adicional sería garantizar las pensiones de alimentos a menores y jóvenes
dependientes en los supuestos de fallecimiento del deudor, o para las situaciones en las que
éste esté indeterminado.
• Para garantizar la posibilidad de que el beneficiario pueda exigir las pensiones de alimentos
no pagadas durante su minoría de edad, podría establecerse que la acción para la exigencia
de sus derechos suspenda su prescripción hasta la mayoría de edad del menor.
• Otra buena práctica observada es la posibilidad de que el Fondo complete los ingresos que
perciba el menor si la cantidad pactada para la pensión de alimentos, debido a la falta de
recursos del obligado, no cubre las cantidades que se estimen necesarios para sus hijos.
Las partes interesadas y el panel de personas expertas consultadas han coincidido en general en
la necesidad de ampliar el acceso y la cobertura del fondo. Las sugerencias de mejora que han
proporcionado inciden en la agilización de la protección, eliminando la necesidad de acudir
previamente a la ejecución judicial, mientras se refuerza la acreditación de ingresos familiares con
23
El hecho de que una Ley modificara el RD habría producido un efecto de congelación del Reglamento por adquirir
rango legal la normativa correspondiente.
24
Este estudio abarca 10 países de la UE: Alemania, Bélgica, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Países
Bajos, Portugal y Suecia. En el anexo 6 de este proyecto puede encontrarse una tabla con las conclusiones de este
informe relativas a las buenas prácticas detectadas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 24
la colaboración de los servicios sociales competentes, mediante informes de vulnerabilidad o
certificados de exclusión social. También proponen, para no mitigar la responsabilidad de los
obligados, algún tipo de sanción adicional que incentive el cumplimiento, como podrían ser los
recargos arriba sugeridos, o la inclusión en registros públicos de morosos.
La falta de datos sobre el colectivo de potenciales beneficiarios, ante la ampliación de la protección
que estos cambios supondrían, constituye un riesgo para el diseño de las políticas públicas.
II.3. ¿SE APLICAN LOS PRINCIPIOS DE BUENA GESTIÓN, DE ACUERDO CON LOS
CRITERIOS DE EFICIENCIA, ECONOMÍA Y EFICACIA?
Los criterios de economía, eficiencia y eficacia, que delimitan la calidad de la gestión pública de
acuerdo con la normativa relativa a la fiscalización del Tribunal de Cuentas, se han evaluado en los
siguientes aspectos concretos
25
:
• ¿Se emplean los métodos más eficientes y productivos disponibles?
• ¿Se realiza la actividad con la menor utilización de recursos? ¿Es razonable la dotación del
presupuesto y su ejecución?
• ¿Se alcanzan todos los objetivos planteados para el Fondo?
Cada uno de estos aspectos se trata en un epígrafe propio dentro del presente apartado del proyecto
de informe. Por su parte, los aspectos de regularidad que se han puesto de manifiesto en el curso
de los trabajos realizados, y que sean relevantes, se incluyen junto con los aspectos operativos con
los que están relacionados.
II.3.1. Eficiencia de los sistemas y procedimientos
II.3.1.1. UBICACIÓN ORGÁNICA DE LA GESTIÓN DEL FONDO
La gestión del FGPA se atribuyó en sus inicios al Ministerio de Economía y Hacienda a través de la
Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, en la que se encuadraba la
Subdirección General (SDG) de Gestión de Clases Pasivas, que ha gestionado el Fondo desde
entonces. A partir de 2020 se han sucedido varias modificaciones organizativas que han afectado
a la adscripción del mismo, principalmente por los cambios sufridos por la SDG, como se muestra
en el cuadro 2. Como puede apreciarse, las modificaciones más recientes aún no se han llevado a
efecto a la fecha de cierre de los trabajos de esta fiscalización
26
.
25
Art.9.1 Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas; art. 27.1 Ley 7/1988, de 5 de a bril, de
funcionamiento del Tribunal de Cuentas; art.3.2 Ley 27/2022, de 20 diciembre, de institucionalización de la evaluación de
políticas públicas en la Administración General del Estado.
26
En el anexo 1 “Antecedentes y marco normativo” pueden consultarse los pormenores de los cambios normativos sobre
el órgano gestor del Fondo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 25
CUADRO 2. CAMBIOS NORMATIVOS DE LA INTEGRACIÓN ORGÁNICA DEL FGPA
Norma
Adscripción del FGPA
Efectos
RD
1618/2007
(art..2.1)
Dirección General de Costes de
Personal y Pensiones Públicas –
Ministerio de Economía y Hacienda
Puesta en funcionamiento del FGPA por la SDG Gestión de
Clases Pasivas.
(DA 8.4)
DGOSS – Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones
Cambio de adscripción de la SDG Gestión de Clases Pasivas.
Postpuesta al RD de estructura del Ministerio de Inclusión.
(DA 3)
Instituto Nacional de Seguridad
Social
La SDG de Gestión de Clases Pasivas se adscribirá al INSS
cuando se apruebe el correspondiente RD de estructura. A la
fecha de cierre de este proyecto no se ha producido este hecho.
(DT 7)
-
El RD de estructura del Ministerio de Hacienda y Función Pública
ya no incluye a la SDG Gestión de Clases Pasivas, pero prevé
que sus funciones “seguirán siendo ejercidas en los mismos
términos hasta el cumplimiento de lo previsto en el Real Decreto
497/2020.”
(DA 110.4)
Dirección General de Diversidad
Familiar y Servicios Sociales -
Ministerio de Derechos Sociales y
Agenda 2030
A diferencia de las normas anteriores, no modifica la adscripción
de la SDG de Gestión de Clases Pasivas, sino únicamente la
gestión del Fondo, cuando se apruebe el correspondiente RD de
estructura. A la fecha de cierre de este proyecto no se ha
producido este hecho.
Fuente: Elaboración propia a partir del Boletín Oficial del Estado.
En todo caso, no se ha observado evidencia de que estas transiciones hayan afectado al
funcionamiento regular del Fondo. En este sentido, es probable que el pequeño volumen de gestión
que éste implica, comparado con otros ámbitos de actuación de la SDG de Gestión de Clases
Pasivas (pensiones de clases pasivas del Estado, prestaciones a víctimas del terrorismo,
prestaciones a víctimas de delitos violentos, entre otras) haya contribuido a esta relativa estabilidad
interna.
II.3.1.2. GESTIÓN DE LOS ANTICIPOS
Los expedientes de concesión de anticipos se inician en todo caso a solicitud del beneficiario, sin
que se prevea la posibilidad de actuación de oficio de los gestores del Fondo o de otras instituciones
públicas (art. 2.3 y 12.1 RD 1618/2007).
Los procedimientos y sistemas de tramitación de expedientes se han encontrado conformes a los
principios de buena gestión, empleando sistemas de tratamiento de información para hacerlos más
eficientes. Se considera una buena práctica observada la existencia de sendos manuales de
procedimientos y de criterios aplicables, que permiten una predecibilidad y estabilidad de la
actuación administrativa y facilita su transición ante situaciones de incorporación de personal
inexperto. No obstante, dichos manuales deben actualizarse y completarse cuando se crean nuevos
procedimientos por la vía de los hechos, como el ponerse en contacto directo con las solicitantes
cuando se constata alguna dificultad en la subsanación de solicitudes.
No se han encontrado indicios de que la centralización de las oficinas del Fondo en Madrid
constituya un obstáculo para los residentes en cualquier punto de España, debido a las posibilidades
de acceso a los Registros mediante ventanilla única (registros de otras administraciones u oficinas
de Correos). Adicionalmente, las Delegaciones de Hacienda permiten una atención presencial
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 26
distribuida en todo el territorio nacional, para solicitar información o presentar las solicitudes en
formato papel.
En el cuadro 3 se muestran los días naturales que transcurren en promedio desde la solicitud y
desde la apertura del expediente hasta la resolución en los últimos 5 ejercicios, tanto en el caso
general como para las solicitudes presentadas electrónicamente.
CUADRO 3. DÍAS PROMEDIO PARA TRAMITAR LOS EXPEDIENTES DEL FGPA EN LOS
ÚLTIMOS EJERCICIOS
(Días naturales)
Año de
resolución
General
Presentación electrónica
Promedio días
desde
solicitud
Promedio días
desde
apertura
Diferencia:
días solicitud-
apertura
Promedio días
desde
solicitud
Promedio días
desde
apertura
Diferencia:
días solicitud-
apertura
2018
62
54
8
30
25
5
2019
51
44
7
11
10
1
2020
61
57
4
48
46
2
2021
50
47
3
52
50
2
2022
56
48
7
54
49
5
Fuente: Elaboración propia basada en los datos del sistema de gestión de expedientes del FGPA.
Las solicitudes que no se reciben directamente a través de la Sede Electrónica de Clases Pasivas
presentan un mayor plazo de resolución, aunque en los últimos años no especialmente significativo.
Durante el ejercicio 2022 el periodo medio de resolución de las solicitudes fue de 56 días (50 días
en 2021), mientras que para los que se iniciaron por presentación electrónica el número promedio
de días hasta su resolución fue de 54 (52 en el año anterior).
Debe señalarse, no obstante, que el sistema de gestión del FGPA no dispone de la fecha de las
resoluciones cuando son estimatorias, sino de la fecha de su inclusión en la primera nómina
mensual, aunque no se han advertido demoras, por lo que la diferencia es de menos de un mes en
todos los casos.
El primer paso del procedimiento es el que transcurre desde la presentación de la solicitud –en
cualquiera de los registros y oficinas válidos en toda España- hasta la apertura del expediente de
solicitud de anticipo en el sistema de gestión del FGPA, momento en que los gestores conocen de
la existencia de la solicitud y pueden trabajar sobre ella. Este primer paso puede presentar demoras
significativas en algunos casos –de los 1.756 expedientes resueltos en 2022, en 309 casos
transcurrieron más de 10 días naturales desde la solicitud hasta la apertura del expediente- pero en
promedio solo transcurre alrededor de una semana en el caso general, o 5 en los expedientes de
presentación electrónica –en los años precedentes este promedio era menor, de 2 días en 2021 o
2020, o incluso 1 día en 2019-.
El examen realizado sobre la gestión y resolución de recursos e impugnaciones, revela que estos
procedimientos cumplen la normativa aplicable.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 27
No obstante, cabe mencionarse que se mantiene un porcentaje muy alto de denegaciones de
anticipos. En 2022 un 68 % de las resoluciones eran denegatorias, porcentaje que resulta el más
alto de la serie histórica desde 2008, aunque en ningún año ha bajado del 44 %. El principal motivo
de denegación es el desistimiento del solicitante, que se produce al no presentar la información o
documentación requerida por la Administración para subsanar el expediente. El siguiente motivo,
que con el anterior suman más del 80 % del total de denegaciones en 2022, es el de sobrepasar el
umbral de ingresos familiares máximos.
27
CUADRO 4. MOTIVOS DE DENEGACIÓN DE ANTICIPOS DEL FGPA EN EL AÑO
FISCALIZADO Y EN LA SERIE HISTÓRICA
Motivo de denegación
2022
Total 2008-2022
Expedientes
%
Expedientes
%
Desistimiento
559
47
5.368
23
Ingreso familiar superior al umbral máximo
417
35
4.931
21
Falta testimonio de ejecución
1
0
3.033
13
Solicitantes de países sin ayuda análoga
88
7
2.332
10
Falta de ejecución civil (reclamación penal)
0
0
2.000
9
Caducidad
33
3
1.842
8
Mayor de edad
90
7
1.625
7
Otros
14
1
1.813
8
Total denegaciones
1.202
100%
22.944
100%
Fuente: Datos del sistema de gestión de expedientes del FGPA.
El bajo porcentaje de recursos contra las resoluciones denegatorias del Fondo indica que la alta
frecuencia de las mismas no se debe a una mala praxis, sino a la existencia de una realidad social
a la que no alcanza a dar solución la actual regulación del Fondo.
En la gestión de los expedientes cabe introducir algunas mejoras en los siguientes aspectos:
• Reducir la carga administrativa a las solicitantes, exigiendo únicamente la información y
documentación imprescindible. En el modelo oficial de solicitud la solicitante debe
cumplimentar “el importe total de las cantidades no pagadas durante los últimos seis meses
por pensiones alimenticias”. Esta información, aunque útil para conocer la situación actual,
no es necesaria para la resolución
28
.
• Mejorar la presentación electrónica. Del total de solicitudes del anticipo en 2022 (1.746), el
18 % (322) se presentaron electrónicamente. La gestión electrónica produce un ahorro de
tiempo al ciudadano, reducción de plazos y menores costes a la Administración, además de
un menor impacto ambiental. No obstante, como confirman los gestores, es difícil de
alcanzar a corto plazo por las carencias del colectivo beneficiario del fondo (a menudo
carecen de firma electrónica).
• Estudiar las posibilidades de interconexión telemática con otras administraciones públicas,
tanto para agilizar las gestiones como para aliviar las obligaciones de aportación de datos y
27
El desistimiento en una solicitud no excluye una nueva solicitud, que puede concluir con la concesión posteriormente,
si se inicia un nuevo expediente con la documentación completa.
28
Punto recogido en el apdo. 2.1.1 (7) del Manual de Criterios del Fondo. Véase art.53.1.d) Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 28
documentos a las personas solicitantes. Actualmente el sistema informático de gestión de
los anticipos del FGPA cuenta con interconexión con la Tesorería General de la Seguridad
Social, donde se consulta la vida laboral de la persona solicitante a los efectos de contrastar
su declaración de ingresos. No obstante, no se realiza una revisión del mantenimiento de
las condiciones del anticipo si no se declara por la interesada alguna variación o se solicita
el reconocimiento de algunas mensualidades adicionales, en los casos en que no se
hubieran agotado los 18 meses máximos. Mientras subsista el límite actual a la duración de
la cobertura, no hay necesidades reales de revisión de oficio del mantenimiento de las
condiciones.
• Actualizar la información sobre protección similar recíproca para los españoles en países no
pertenecientes a la UE. Los nacionales de estos países solo pueden acceder al Fondo si
existe en ese país una protección recíproca para los españoles. Esta información se recaba
mediante una carta enviada a las Embajadas de esos países. La última consulta se hizo en
2018.
II.3.1.3. REEMBOLSO DE LOS ANTICIPOS POR LOS OBLIGADOS PRINCIPALES
El art.3 del RD regulador del Fondo, relativo a su financiación, establece en su apdo. 1: “El Fondo
estará dotado con las aportaciones que anualmente se consignen en los PGE y, cuando así lo
prevea la ley, con los retornos procedentes de los reintegros y reembolsos de los anticipos
concedidos”.
Lo que establece la Ley en este sentido es que el “Estado se subrogará de pleno derecho, hasta el
importe total de los pagos satisfechos al interesado, en los derechos que asisten al mismo frente al
obligado al pago de alimentos”
29
.
Esta previsión legal se ha venido interpretando en el sentido de que los reembolsos de los anticipos
no se consideran ingresos propios del Fondo, que pudieran reponer su patrimonio para hacer frente
a sucesivos anticipos, sino del Presupuesto de Ingresos del Estado. En el anexo 4 se recoge la
ejecución del presupuesto de ingresos en esta partida
30
.
De este modo queda sin efecto la principal característica de un FCPJ, a saber, la autonomía
económico-financiera respecto de los presupuestos públicos anuales. Si los reembolsos y reintegros
de los anticipos que paga el FGPA no se reintegran a su tesorería, esta se repone con cargo a su
única fuente de financiación, las aportaciones de los PGE. Así, este Fondo lo es solo formalmente,
y únicamente sustituye la imputación presupuestaria del gasto por cada nómina mensual de
anticipos por una imputación presupuestaria anual al realizar la aportación para reponer el Fondo.
Más adelante se realiza una valoración de este hecho junto con otros elementos, para concluir sobre
la naturaleza del FGPA
31
.
El reconocimiento de los derechos de cobro por reembolso contra los obligados principales de las
pensiones de alimentos se realiza automáticamente y su gestión en el periodo voluntario queda a
29
Ley 41/2007, de 7 de diciembre, p or la que se modi fica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado
Hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de
dependencia y por la que se establece determinada norma tributaria: Disposición final quinta. Fondo de Garantía del Pago
de Alimentos.
30
La imputación se realiza en el subconcepto 83108, “Reintegros de préstamos fuera del Sector Público a largo plazo –
a familias e instituciones sin fin de lucro”, clasificación orgánica 95, “Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones”.
31
Ver el epígrafe II.3.4 “Implementación de la política pública mediante un FCPJ”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 29
cargo de las delegaciones provinciales de Hacienda. Transcurrido el plazo legal sin haberse
producido el ingreso, se produce el pase a ejecutiva y su recaudación queda a cargo de la Agencia
Estatal de Administración Tributaria.
El cuadro 5 muestra el resultado de los procedimientos de recaudación sobre estos ingresos en el
ejercicio fiscalizado.
CUADRO 5. PORCENTAJE DEL IMPORTE DE DERECHOS DE COBRO POR REEMBOLSOS
DE ANTICIPOS DEL FGPA QUE FUE RECAUDADO, ANULADO O CANCELADO EN 2022, O
PERMANECIÓ PENDIENTE AL CIERRE DEL EJERCICIO
Ejercicio
corriente
Ejercicios
cerrados
Total
Porcentaje de derechos recaudados
5%
15%
14%
Porcentaje de derechos anulados o cancelados
16%
58%
51%
Por insolvencia
13%
36%
32%
Por prescripción
0%
22%
19%
Porcentaje de derechos pendientes de cobro al cierre
79%
27%
35%
Fuente: Elaboración propia a partir del registro de operaciones de ejecución del presupuesto de ingresos
de la AGE.
El bajo porcentaje de recaudación de estos ingresos no es sorprendente si se tiene en cuenta que
para acceder a los anticipos del Fondo debe acudirse previamente a un procedimiento de ejecución
judicial de la deuda. Este hecho objetivo, unido a la experiencia empírica de la baja recaudación,
aconseja seguir una política contable de asumir un alto deterioro del importe de estos saldos
pendientes de cobro en la Cuenta de la AGE.
El reconocimiento del derecho de cobro contra los deudores por el reembolso de los anticipos
satisfechos a cuenta por el FGPA se realiza cuando ha terminado el periodo para el que fue
reconocido cada expediente de anticipos, reduciendo la carga administrativa. Esto produce una
desviación respecto del principio de devengo, pero en el peor de los casos sería de 17 meses,
habida cuenta del máximo periodo de reconocimiento de anticipos por 18 meses. Este hecho, unido
a la escasa cuantía de la mensualidad máxima –100 euros- y a la baja probabilidad de su
recaudación efectiva, permite reconocer el encaje de esta práctica dentro del principio contable de
importancia relativa. No obstante, en el caso de aumentarse las cuantías y, especialmente, el
periodo máximo de la cobertura de los anticipos, debería implementarse un sistema mediante el
cual cada pago mensual de anticipo diera lugar al correspondiente derecho de cobro, o al menos
su acumulación dentro del mismo ejercicio.
Además, no todos los anticipos se reconocen contablemente, debido a que frecuentemente se
desconocen datos básicos del deudor, en particular el Número de Identificación Fiscal o su
residencia, en España o en el exterior. Esto, unido al desfase temporal mencionado en el párrafo
anterior, ha producido una diferencia entre los pagos de anticipos del FGPA y el total de ingresos
reconocidos por el Estado en 2022 de 153.146,56 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 30
II.3.2. Economía de recursos
Los recursos empleados en la política pública fiscalizada son, en primer lugar, monetarios,
constituidos por el importe de los anticipos reconocidos y pagados a los beneficiarios, y en segundo
lugar los humanos y materiales necesarios para la gestión y administración del Fondo.
II.3.2.1. PRESUPUESTACIÓN DEL FGPA
encuentran las cifras presupuestadas para el ejercicio fiscalizado, junto con su comparación con los
importes efectivamente ejecutados.
El patrimonio del Fondo se nutre exclusivamente de las aportaciones de los PGE a través del
programa 231G, “atención a la infancia y a las familias”. El anexo 3 muestra el detalle de la ejecución
presupuestaria de dicho programa, que puede resumirse diciendo que la cifra íntegra presupuestada
para 2022 (1,8 millones de euros) se libró efectivamente a la cuenta corriente del Fondo en el Banco
de España, cuenta desde la que se realizan los pagos de anticipos.
La presupuestación de dicho programa 231G sigue la buena práctica de evaluar el gasto efectivo,
de modo que se produce una asignación del crédito ajustado a la senda efectivamente producida y
esperable de recursos necesarios.
En el lado del Fondo, esas aportaciones figuran como entradas de efectivo, clasificadas como
incrementos de patrimonio. Por su parte, las únicas disposiciones, los pagos a los beneficiarios, se
contabilizan como disminuciones de patrimonio. Los importes satisfechos ascendieron en 2022 a
1.397.830,07 euros. Este modo de operar determina que no exista cuenta de resultados, por cuanto
entradas y salidas de fondos se contabilizan en la cuenta de patrimonio, desglosando la información
en la memoria de las cuentas anuales
32
.
La gestión de la tesorería del FGPA cumple correctamente la normativa de aplicación.
II.3.2.2. COSTE TOTAL DEL FGPA, INCLUYENDO LA IMPUTACIÓN DE COSTES INDIRECTOS
El art. 3.3 del RD 1618/2007 prevé que “podrán atenderse con cargo a las dotaciones del Fondo de
Garantía del Pago de Alimentos los gastos que ocasione su gestión, conforme prevea la ley”. No se
está realizando esta imputación de costes, puesto que no hay una ley que lo establezca
expresamente. Tampoco los gestores del Fondo han realizado un cálculo estimativo de ese coste,
debido a que no tendría ninguna operatividad práctica, sin perjuicio de su interés informativo.
Se ha realizado una estimación de los costes directos e indirectos que conlleva la gestión del FGPA,
según se muestra en el cuadro 6.
32
En el anexo 2 pueden consultarse el Estado de Flujos de Efe ctivo y el Balance de Situación del FGPA relativos al
ejercicio fiscalizado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 31
CUADRO 6. CÁLCULO DE COSTES IMPUTABLES A LA GESTIÓN DEL FGPA EN 2022
(euros)
Concepto
Costes SDG 2022
Costes imputables
FGPA 2022
A
Coste personal directo (Servicio Gestión FGPA)
158.971,41
B
Total coste personal SDG
3.805.049,99
C
Coste personal dirección y servicios comunes
539.020,47
A / (B-C) = D
(%) Coste directo FGPA /
Coste directo todos los servicios SDG
4,87%
D·C = E
Coste personal indirecto (cuota FGPA)
26.236,40
F
Otros costes SDG
823.574,93
D·F = G
Otros costes indirectos (cuota FGPA)
40.086,86
A+E+G = H
Total coste imputable al FGPA
225.294,67
Fuente: Elaboración propia con datos de la nómina de personal y gastos corrientes en bienes y servicios de la SDG de
Gestión de Clases Pasivas en 2022.
Para dicha estimación se ha considerado el 100 % del coste del personal dedicado enteramente a
la gestión del Fondo y un porcentaje del resto de los costes soportados por la SDG de Gestión de
Clases Pasivas que presumiblemente serían repercutibles (4,87 %)
33
.
El coste de gestión estimado para 2022 está en torno a los 225.000 euros, que representa el 16 %
del importe de los anticipos pagados en el mismo año.
II.3.2.3. ESTADOS CONTABLES
En el anexo 2 se incluyen el balance y el estado de flujos de efectivo de las cuentas anuales del
FGPA correspondientes al ejercicio 2022, junto con las cifras del ejercicio anterior y con las cifras
previstas en sus presupuestos estimativos para el año fiscalizado. Las cuentas, integradas por el
balance, el estado de cambios en el patrimonio neto, el estado de flujos de efectivo, y la memoria,
han sido formuladas de acuerdo con el Plan General de Contabilidad de los FCPJ, auditadas sin
salvedades y aprobadas debidamente y en plazo
34
.
En opinión del Tribunal de Cuentas, coincidente con el informe de auditoría de cuentas de la IGAE,
dichos estados financieros reflejan en todos sus aspectos significativos la imagen fiel del patrimonio
y de la situación financiera del FGPA, así como de sus resultados y flujos de efectivo
correspondientes al ejercicio 2022, de conformidad con el Plan General de Contabilidad de los FCPJ
aprobado por Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) de 1
de julio de 2011
35
.
33
Se trata de una unidad integrada por cinco funcionarios. Ver en el anexo 1 el organigrama de unidades de la SDG de
Gestión de Clases Pasivas que intervienen en la gestión del FGPA.
34
El Plan Gene ral de Contabilidad de los FCPJ se aprobó como anexo I de la Resolución de la IGAE de 1 de julio de
2011, Boletín Oficial del Estado de 12 de julio.
35
Los FCPJ no están sometidos a intervención previa ni a c ontrol financiero permanente por parte de la IGAE. El único
control previsto en la LGP sobre la gestión de estos fondos es el correspondiente a la auditoría financiera de sus cuentas
anuales. No obstante, la Intervención delegada para Clases Pasivas realizó un control financiero al FGPA en el marco del
plan de controles correspondiente a 2019, sin que el mismo revelara nada reseñable.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 32
II.3.3. Eficacia en el cumplimiento de los objetivos
II.3.3.1. OBJETIVOS DEL FONDO Y SU CUMPLIMIENTO
La única modalidad de gestión por objetivos implementada para el Fondo es la establecida mediante
los objetivos e indicadores del programa presupuestario 231G, que se muestran a continuación para
el año 2022:
CUADRO 7. OBJETIVOS E INDICADORES PRESUPUESTARIOS 2022 DEL PROGRAMA 231G
Objetivo
2021
2022
2023
Presupuestado
Realizado
Presupuestado
Previsto
Presupuestado
1. Garantizar la prestación del pago de
alimentos (% de exp.resueltos)
100%
100%
100%
100%
100%
Indicadores
2021
2022
2023
Presupuestado
Realizado
Presupuestado
Previsto
Presupuestado
De resultados:
1. Expedientes tramitados (Nº)
4.300
3.120
3.250
3.500
3.500
2. Tiempo medio de resolución (Días)
75
75
75
75
75
Fuente: PGE 2023
Los objetivos, las actividades señaladas para el Fondo, y los indicadores para su medición, son
apropiados para la medición del desempeño. No obstante, la cuantificación de los indicadores
alcanzados no coincide con los datos que figuran en el apdo. II.3.1.2, verificados por este Tribunal
de Cuentas. La igualdad de los datos de porcentajes de expedientes resueltos (100 %) y de tiempo
medio de resolución de los mismos (75 días) entre lo presupuestado y lo realizado, y entre ejercicios,
indica que no se han incorporado los datos reales -como se indica en el cuadro 3, en el ejercicio
2021 la resolución de los expedientes tomó un promedio de 50 días y en 2022 de 56 días-.
En el caso del número de expedientes tramitados, sí se ha comprobado el dato “realizado” de 2021.
A diferencia del número de solicitudes recibidas por año -en el ejercicio 2021 fueron 2.105 y en 2022
1.748-, el número de expedientes tramitados incluye también los casos de modificaciones cuando,
para el mismo beneficiario que ya había solicitado el anticipo de ciertas mensualidades, se aporta
nueva documentación para que se reconozca el anticipo de mensualidades impagadas adicionales.
II.3.3.2. EQUILIBRIO DE GÉNERO
El cumplimiento de la normativa sobre equilibrio de género en la AGE no afecta al FGPA por no
disponer de personal, dada su naturaleza de FCPJ. En todo caso, el cumplimiento de las previsiones
legales en esta materia (planes de igualdad, unidad de igualdad, equilibrio de género en los niveles
superiores y en la plantilla, etc.) afectarían al conjunto del Ministerio en el que está adscrito el Fondo,
lo que excede el ámbito subjetivo de esta fiscalización. Por otra parte, al estar integrada la unidad
que gestiona directamente el Fondo por únicamente cinco personas, su tamaño es demasiado
pequeño como para que el análisis de su distribución por sexos o de la brecha salarial de género
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 33
sea significativo. Cabe mencionar, no obstante, que la Jefa del Servicio era mujer, y de los cuatro
funcionarios a su cargo tres eran mujeres y uno hombre.
II.3.3.3. TRANSPARENCIA
Se ha verificado la publicación de las cuentas anuales del FGPA en el portal de transparencia y en
el portal de la IGAE. Así mismo, en la web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones se incluye un “Portal de Clases Pasivas” donde se ofrece información sobre el FGPA,
y da acceso a la normativa del fondo y sus servicios
36
.
No obstante, el acceso a la sede electrónica para presentar solicitudes no es sencillo y debería
mejorarse para hacerse amigable y más intuitivo para cualquier usuario y los potenciales
beneficiarios.
II.3.4. Implementación de la política pública mediante un FCPJ
Los FCPJ se caracterizan por ser masas patrimoniales, dotadas desde los PGE o por aportaciones
obligatorias de terceros, dedicadas exclusivamente a una determinada finalidad pública. Así pues,
se trata de fondos públicos que ganan autonomía respecto de otras actividades desarrolladas por
sus centros gestores. Por ello, en la regulación de cada FCPJ, se prevén diversos medios de
recuperación de los pagos realizados, de forma que se pueda mantener un patrimonio estable con
el que hacer frente a los objetivos marcados.
En el caso del FGPA, los anticipos se configuran como anticipos a cuenta reembolsables. En este
sentido siguen la lógica descrita, con la diferencia de que el reembolso recae en persona distinta
del perceptor. No obstante, el principio de autonomía patrimonial se ve socavado por la atribución
legal de los correspondientes ingresos directamente al Estado y no al Fondo y, en todo caso, por la
escasa probabilidad de los reembolsos, lo que obliga a mantener año tras año consignaciones
presupuestarias para cubrir las atenciones correspondientes
37
.
Asimismo, la gestión del Fondo se realiza por unos servicios ministeriales especializados en la
gestión de nóminas mensuales de prestaciones públicas (pensiones de clases pasivas, ayudas a
víctimas de actos de terrorismo, ayudas a afectados por el virus de inmunodeficiencia humana,
ayudas a las víctimas de delitos violentos, entre otras) y la tramitación y los procedimientos seguidos
para el anticipo del pago de alimentos en general no se separan de los empleados en aquellos otros
casos, salvo el menor nivel de control por situarse los FCPJ fuera del ámbito de la fiscalización
previa y el control financiero permanente.
Por todo lo anterior, no se aprecian razones, operativas o de eficiencia, que aconsejen mantener la
gestión de la política de la garantía del pago de alimentos mediante un FCPJ, que, por el contrario,
repercute en una ineficiencia al tener que mantenerse una tesorería separada y una contabilidad
específica adicional, con elaboración de estados financieros propios sujetos a una auditoría
financiera anual, que suponen una carga evitable por innecesaria.
36
https://www.portalclasespasivas.gob.es/sitios/clasespasivas/es-ES/Paginas/inicio.aspx. Acceso por “Otras pensiones y
prestaciones” / “Anticipos del Fondo de Garantía de Alimentos”.
37
Respecto de la atribución de los ingresos por reembolsos y su efectividad recaudatoria, ver el epígrafe II.3.1.3 de este
proyecto.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 34
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. En los últimos 10 años se ha producido 54.000 pensiones anuales por alimentos a favor de los
hijos en los supuestos de divorcio, separación o nulidad del matrimonio. El padre es con mucha
frecuencia el responsable del pago, superando en 16 veces a los casos en que la obligada es
la madre. No existe información sobre el número de impagos de pensiones de alimentos a los
hijos, ni del número de ellos que desembocan en una solicitud de ejecución judicial de la deuda.
Tampoco hay datos de mayor detalle, como los importes afectados por el impago, la tipología y
circunstancias de las familias víctimas de esta situación, o las posibles causas, pero
frecuentemente se trata de una forma de violencia económica de género. Para proporcionar una
garantía para la protección económica y paliar las situaciones de mayor desatención a las
familias que se encuentren en estas circunstancias, el Estado adoptó en 2008 un mecanismo
de tutela mediante el Fondo de Garantía del Pago de Alimentos (FGPA, o Fondo) (epígrafe
II.1.1).
2. El impago de las pensiones de alimentos agrava la situación general en que se encuentran los
menores y las familias monomarentales en España, que presentan tasas significativamente
mayores de riesgo de pobreza y exclusión social que el resto de la población. De todo este
colectivo, solo familias con rentas sensiblemente inferiores al umbral de la pobreza tienen
derecho al acceso al instrumento financiero de anticipos regulado por el Fondo. La Ley Orgánica
10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual, ordena al Gobierno a
modificar la regulación actual ampliando la protección (epígrafe II.1.1).
3. La falta de datos no permite una evaluación cuantitativa del impacto del Fondo, sin embargo, la
opinión unánime de que su alcance debe ampliarse constituye una señal consistente de que el
impacto del FGPA es positivo, aunque todavía insuficiente (epígrafe II.1.2). En otros países de
nuestro entorno la garantía del pago de alimentos es más amplia y más ágil (epígrafe II.2.1).
Recomendación 1
Al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que, con la debida coordinación a
nivel del Gobierno, impulse un adecuado seguimiento estadístico del impago de las pensiones
de alimentos en España, al menos de los procedimientos de ejecución judicial por esta causa.
4. La cobertura del FGPA está limitada a una cuantía mensual máxima de 100 euros y a un periodo
máximo de 18 meses, y solo para menores de edad. Por este motivo, el derecho a la cobertura
se agota demasiado pronto, de promedio cuando el niño o la niña alcanza los 12 años, aún muy
lejos de la mayoría de edad o de la independencia económica (epígrafe II.2.2.2).
5. El umbral de ingresos familiares máximos para acceder a la protección del Fondo se establece
significativamente por debajo del umbral de la pobreza calculado por el INE (Epígrafe II.1.2.2).
Adicionalmente, para acceder al Fondo se exige acudir previamente a la ejecución judicial de la
pensión impagada, lo que agrava y retrasa el acceso a la protección (epígrafe II.2.2.1).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 35
Recomendación 2
Al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que, con la debida coordinación a
nivel del Gobierno, estudie una nueva regulación del instrumento de apoyo, al menos para que:
• Se amplíen los supuestos objetivos para obtener el derecho de acceso a la ayuda (edad de
los dependientes, ingresos máximos, condiciones sociales).
• Se amplíen las cuantías máximas y se regule su actualización.
• Se prolongue la protección en caso de mantenerse la situación de impago, hasta la mayoría
de edad del beneficiario o su independencia económica.
• Se acceda a la ayuda con un título ejecutivo de la pensión de alimentos, sin necesidad de
realizar previamente un intento de ejecución judicial.
• En los casos de mayor necesidad, se extienda la protección del Estado más allá de las
mensualidades fijadas en la pensión de alimentos, aún sin posibilidad de subrogación en
este caso.
• Se imponga un recargo al deudor sobre las cantidades impagadas.
• Se inscriba al deudor moroso en registros específicos.
• Se regule la suspensión de la prescripción de la obligación del pago de alimentos mientras
el beneficiario sea menor de edad.
• Se facilite la solicitud y tramitación (no solicitar datos innecesarios y cruzar información
mediante interconexión con otros servicios y/o registros públicos).
6. Los expedientes de concesión de anticipos se inician en todo caso a solicitud del beneficiario.
Los procedimientos y sistemas de tramitación de expedientes se han encontrado conformes con
la normativa aplicable y principios de buena gestión. Durante el ejercicio fiscalizado el periodo
medio de resolución de las solicitudes fue de 56 días. A pesar de las buenas prácticas
advertidas, es conveniente mantener lo más actualizada posible la información sobre protección
recíproca para los españoles residentes en países no pertenecientes a la UE, cuyos nacionales
son frecuentemente solicitantes (epígrafe II.3.1.2).
7. Es significativo el alto porcentaje de resoluciones denegatorias. Analizados los motivos de la
denegación se pone de manifiesto la existencia de una realidad social a la que no alcanza a dar
solución la actual regulación del Fondo (epígrafe II.3.1.2).
8. Existe un bajo índice de recaudación de reembolsos (14 % en 2022). Este bajo porcentaje es
coherente con el hecho de que sea requisito para acceder a los anticipos del Fondo haber
acudido previamente a un procedimiento de ejecución judicial que haya resultado infructuoso.
Frecuentemente se desconocen datos básicos del deudor, como el Número de Identificación
Fiscal o su lugar de residencia. (epígrafe II.3.1.3).
9. Las aportaciones presupuestarias en 2022 al FGPA fueron de 1,8 millones de euros y los
importes satisfechos por anticipos concedidos 1,4 millones de euros (epígrafe II.3.2.1). El coste
de la gestión del Fondo no se imputa a sus cuentas. Para el ejercicio 2022 se ha estimado en
225.000 euros, el 16 % del importe de los anticipos pagados en el mismo año (epígrafe II.3.2.2).
10. Las cuentas 2022 del FGPA fueron aprobadas y rendidas al Tribunal de Cuentas debidamente
y en plazo y reflejan en todos sus aspectos significativos la imagen fiel del patrimonio, la
situación financiera y los flujos de efectivo (epígrafe II.3.2.3).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 36
11. Los FCPJ no están sometidos a intervención previa ni a control financiero permanente por parte
de la IGAE. El único control previsto en la LGP sobre la gestión de estos fondos es el
correspondiente a la auditoría financiera de sus cuentas anuales. No obstante, las pruebas
realizadas permiten concluir que no hay debilidades de control interno que reseñar (epígrafe
II.3.2.3).
12. La naturaleza de la actividad del FGPA presenta unas características específicas, distintas a los
demás fondos carentes de personalidad jurídica que no lo justifican como instrumento específico
para la gestión de esta actividad (epígrafe II.3.4):
• Se nutre exclusivamente de transferencias de los presupuestos generales del Estado.
• Los escasos reembolsos que se recaudan se ingresan directamente al Tesoro Público.
• La gestión se realiza por unos servicios ministeriales especializados en la gestión de
nóminas mensuales de prestaciones públicas (pensiones de clases pasivas y otras) y los
procedimientos seguidos son similares.
• Se precisa de la llevanza de una contabilidad propia sujeta a auditoría que genera unas
cargas innecesarias frente el volumen económico que se maneja.
Recomendación 3
Al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que, con la debida coordinación a
nivel del Gobierno, estudie la conveniencia de configurar la actividad como una prestación
propia de la Administración, con cargo directo a las partidas que presupuestariamente se
habiliten para ello, sin perjuicio de mantener la obligación principal del progenitor a cuyo cargo
está la pensión de alimentos, y reforzar las vías de su exigencia por el Estado.
Madrid, 20 de diciembre de 2023
LA PRESIDENTA
Enriqueta Chicano Jávega
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 39
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 ANTECEDENTES Y MARCO NORMATIVO .............................................................. 41
ANEXO 2 PRESUPUESTOS Y CUENTAS DEL FONDO DE GARANTÍA DE PAGO DE
ALIMENTOS CORRESPONDIENTES A 2022 ........................................................... 45
ANEXO 3 PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 2022. PROGRAMA 231G
ATENCIÓN A LA INFANCIA Y A LAS FAMILIAS ..................................................... 47
ANEXO 4 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO 2022 - CONCEPTO IGAE
100828 - REEMBOLSOS Y REINTEGROS DEL FONDO DE GARANTÍA DE
ALIMENTOS .............................................................................................................. 49
ANEXO 5 ACTIVIDAD PARLAMENTARIA RELATIVA A LA GARANTÍA DE LAS
PENSIONES DE ALIMENTOS ................................................................................... 51
ANEXO 6 BUENAS PRÁCTICAS EN LA GARANTÍA DE LAS PENSIONES DE
ALIMENTOS A LOS HIJOS HALLADAS EN LOS PAÍSES DE NUESTRO
ENTORNO POR EL GABINETE TÉCNICO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS............. 55
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 41
Anexo 1
ANTECEDENTES Y MARCO NORMATIVO
Regulación del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos
El FGPA se estableció en la Disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 42/2006, de 28
de diciembre, de PGE para el año 2007, con una dotación inicial de 10 millones de euros “destinado
a garantizar, mediante un sistema de anticipos a cuenta, el pago de alimentos reconocido a favor
de los hijos menores de edad en convenios judicialmente aprobados o resolución judicial, en los
supuestos de separación legal, divorcio, declaración de nulidad del matrimonio, procesos de filiación
o de alimentos”.
El mismo precepto establecía que en seis meses se regularan “las condiciones y requisitos de
acceso a estos anticipos, así como los procedimientos de abono y reembolso”. A este mandato se
dio cumplimiento mediante el RD 1618/2007, de 7 de diciembre, sobre organización y
funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, que regula su gestión y financiación,
las características de los anticipos y requisitos de los beneficiarios, el procedimiento para su
concesión y para el reembolso de lo anticipado por parte del obligado principal al pago de las
pensiones de alimentos.
términos idénticos– que “el Estado garantizará el pago de alimentos reconocidos e impagados a
favor de los hijos e hijas menores de edad en convenio judicialmente aprobado o en resolución
judicial”
38
.
Posteriormente, la Ley Orgánica 10/2022 modificó la mencionada Ley Orgánica 1/2004, situando la
garantía estatal del pago de alimentos “en el marco de la protección contra la violencia económica
en los términos previstos en esta ley”, y añadiendo un párrafo con el mandato al Gobierno de que
modificara “la regulación actual del Fondo de Garantía de Pensiones en el sentido de mejorar su
accesibilidad, su eficacia y su dotación económica […] para reforzar las medidas de apoyo a las
víctimas de violencia económica”
39
.
La Ley 41/2007 estableció la subrogación del Estado en la posición acreedora del beneficiario de
los anticipos frente al obligado al pago de alimentos, reconociendo dichos importes como derechos
de naturaleza pública, y previendo expresamente su recaudación en vía ejecutiva. La misma
naturaleza pública se reconoce a los eventuales reintegros que eventualmente deban hacer los
perceptores de anticipos. Esta ley también reguló la colaboración y coordinación entre los órganos
judiciales y la administración tributaria para facilitar la satisfacción de estos derechos del Estado
40
.
El propio preámbulo del RD 1618/2007 parte de la existencia de un problema social “de indudable
importancia” y que “ha suscitado preocupación tanto en nuestro país como en el ámbito
internacional”, por el incumplimiento de la obligación del pago de alimentos reconocidos a los hijos
38
Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de protección integral c ontra la violencia de género: Disposición adicional
decimonovena “Fondo de garantía de pensiones de alimentos”.
Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modifican el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación
y divorcio: Disposición adicional única “Fondo de garantía de pensiones”.
39
Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual: Disposición final novena
“Modificación de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre”, apdo.16.
40
Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado
hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de
dependencia y por la que se establece determinada norma tributaria: Disposición final quinta “Fondo de Garantía del Pago
de Alimentos”.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 42
en supuestos de divorcio, separación, declaración de nulidad del matrimonio, o en procesos de
filiación o de alimentos. El mismo texto señala que “estos incumplimientos […] se producen, muy
frecuentemente, de forma deliberada por la negativa del obligado […] y, en otros casos, por la
imposibilidad real del deudor […] En ambos supuestos, el resultado es que se producen numerosas
situaciones de precariedad para los hijos menores y, con ello, para la unidad familiar en que se
integran”.
En consecuencia, al Fondo se le atribuye “dar cobertura y solución a estas situaciones de
desatención de los hijos e hijas menores, proporcionando una adecuada garantía para la protección
económica de las familias que se encuentren en estas circunstancias”.
La disposición adicional primera del RD extiende la protección a los hijos e hijas mayores de edad
con un grado de discapacidad del 65 % o más. Por otra parte, el art. 6 la limita a aquellas unidades
familiares con ingresos inferiores a un umbral definido por el IPREM, por aplicación de un coeficiente
de 1,5 en hogares con un menor, incrementado en 0,25 puntos por cada hijo adicional.
Esa cobertura se concreta en un anticipo por importe mensual de la pensión reconocida
judicialmente, limitado a un máximo de 100 euros mensuales y por un periodo máximo de 18
meses
41
.
El reconocimiento de los anticipos se efectúa mediante un procedimiento reglado en el propio RD
1618/2007, iniciado en todo caso a solicitud del miembro de la unidad familiar que tenga la guarda
y custodia del menor beneficiario y en el que debe acreditarse que la ejecución judicial de la pensión
impagada ha sido infructuosa.
Organización: Fondos carentes de personalidad jurídica
Los FCPJ constituyen una de las modalidades del Sector público institucional estatal enumeradas
en el art. 2.2.f) de la LGP. Con posterioridad a esa norma, la Ley 40/2015, le dedicó un capítulo
propio a su regulación, pero sus tres artículos, al margen de exigir una norma de rango legal para
la creación de los mismos –y la alusión expresa a su naturaleza en la denominación–, no añadieron
más que remisiones a sus normas particulares de creación y el resto de las que fueran de
aplicación
42
.
Como indica su denominación de “fondo”, se trata de una suma de dinero público que se asigna a
una finalidad concreta, cuya gestión se encomienda a algún órgano o entidad y de ahí su
consideración “carente de personalidad jurídica”. El art.137.1 LRJSP exige que la ley de creación
de un fondo determine expresamente su adscripción a la AGE. Por su parte, el art. 139.bis LGP
atribuye la condición de cuentadante de estos fondos a “los titulares de los órganos de decisión en
relación con su administración o gestión”.
Debido a esa naturaleza contable-patrimonial, las notas definitorias de los FCPJ se encuentran en
su régimen de control, reflejo contable de su actividad y rendición de cuentas. La citada LGP
establece, en este ámbito, que los presupuestos de los FCPJ son estimativos y no limitativos (art.
33.1.b), y en cuanto a su régimen de control, no están incluidos entre los sometidos a la función
interventora (art. 149) ni al control financiero permanente (art. 158), pero sí entre los sujetos a
auditoría de cuentas anuales, efectuada por la IGAE (art. 168.e).
41
Art. 8 RD 1618/2007: Cuantía del anticipo. Art. 9: Plazo máximo de duración de la garantía del Fondo.
42
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), Título II “Organización y funcionamiento
del sector público institucional”, Capítulo VIII “De los fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal”,
arts. 137-139.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 43
La adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a los FCPJ se aprobó como anexo I de la
Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado (Boletín
Oficial del Estado de 12 de julio).
Órgano gestor del FGPA
En este contexto, la normativa reguladora del FGPA se contiene fundamentalmente en el antes
citado RD 1618/2007, que atribuyó inicialmente su gestión al Ministerio de Economía y Hacienda a
través de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (art. 2.1).
Posteriormente, el RDL 15/2020 atribuyó las competencias de gestión del FGPA a la DGOSS del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, “con entrada en vigor en la fecha que se
determine en el Real decreto por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio”.
Dicha entrada en vigor se produjo el 6 de octubre de 2020, de acuerdo con el RD 497/2020, que
estableció adicionalmente la adscripción de la Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas
al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que debía gestionar el Régimen de Clases Pasivas del
Estado
43
.
No obstante, la misma norma estableció un régimen transitorio (disposición transitoria segunda,
apdo. 7) durante el cual la citada Subdirección General se adscribía a la DGOSS, que asumía en
ese periodo todas las funciones de gestión del Régimen de Clases Pasivas del Estado. A la fecha
de elaboración de este proyecto sigue en vigor este régimen transitorio.
Por último, La Ley 22/2021 ha previsto que las competencias de gestión del FGPA se ejerzan por
la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales del Ministerio de Derechos Sociales
y Agenda 2030, “en la fecha que se determine en la modificación de los reales decretos por los que
se desarrolla la estructura orgánica básica de los Ministerios de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones y de Derechos Sociales y Agenda 2030”, sin que tal modificación se haya llevado a
efecto a la fecha de elaboración de este proyecto
44
.
43
Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo,
Disposición adicional octava “Gestión por la DGOSS de determinadas prestaciones públicas”, apdo. 4.
Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones: Disposición adicional tercera “Régimen de Clases Pasivas del Estado y otras
prestaciones públicas”. La Subdirección General de Clases Pasivas siguió ejerciendo sus funciones bajo dependencia de
la Dirección General de Costes de Personal hasta el cumplimiento de lo previsto en el RD 497/2020, de acuerdo con la
DT séptima del RD 689/2020, de 21 de julio.
44
Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de PGE para el año 2022: Disposición adicional centésima décima “Gestión por la
Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 de
determinadas prestaciones públicas”, apdo. 4.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 44
Organigrama de la ubicación de las unidades que gestionan el FGPA
Fuente: Elaboración propia.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 45
Anexo 2
PRESUPUESTOS Y CUENTAS DEL FONDO DE GARANTÍA DE PAGO DE ALIMENTOS
CORRESPONDIENTES A 2022
(euros)
Estado de flujos de efectivo
Cuenta 2021
Cuenta 2022
Presupuesto
2022
Desviaciones
presupuestarias
2022
I. FLUJOS NETOS DE EFECTIVO POR
ACTIVIDADES DE GESTIÓN
Pagos
-1.543.119,59
-1.397.830,07
-1.800.000,00
402.169,93
III. FLUJOS NETOS DE EFECTIVO POR
ACTIVIDADES DE FINANCIACIÓN
Cobros por aportaciones de la entidad en la que
se integra el Fondo
950.000,00
1.800.000,00
1.800.000,00
0,00
VI. INCREMENTO/DISMINUCIÓN NETA DEL
EFECTIVO Y ACTIVOS LÍQUIDOS
EQUIVALENTES AL EFECTIVO (I+II+III+IV+V)
-593.119,59
402.169,93
0,00
402.169,93
EFECTIVO Y ACTIVOS LÍQUIDOS
EQUIVALENTES AL EFECTIVO AL INICIO
DEL EJERCICIO
978.681,45
385.561,86
129.000,00
256.561,86
EFECTIVO Y ACTIVOS LÍQUIDOS
EQUIVALENTES AL EFECTIVO AL FINAL
DEL EJERCICIO
385.561,86
787.731,79
129.000,00
658.731,79
Balance
Cuenta 2021
Cuenta 2022
Presupuesto
2022
Desviaciones
presupuestarias 2022
ACTIVO CORRIENTE
Efectivo y otros activos líquidos equivalentes
385.561,86
787.731,79
129.000,00
658.731,79
TOTAL ACTIVO = TOTAL PATRIMONIO
NETO Y PASIVO
385.561,86
787.731,79
129.000,00
658.731,79
Balance
Cuenta 2021
Cuenta 2022
Presupuesto
2022
Desviaciones
presupuestarias 2022
PATRIMONIO NETO
PATRIMONIO APORTADO
385.561,86
787.731,79
129.000,00
658.731,79
TOTAL PATRIMONIO NETO Y PASIVO =
TOTAL ACTIVO
385.561,86
787.731,79
129.000,00
658.731,79
Fuente: PGE y cuentas anuales del FGPA.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 47
Anexo 3
PROGRAMA 231G ATENCIÓN A LA INFANCIA Y A LAS FAMILIAS
(euros)
PARTIDA PRESUPUESTARIA: 3202 231G 875
DESCRIPCIÓN: Fondo de Garantía del Pago de Alimentos
Créditos presupuestarios
Iniciales
1.800.000
Modificaciones
0
Definitivos
1.800.000
Gastos comprometidos
1.800.000
Obligaciones reconocidas netas
1.800.000
Pagos
1.800.000
Remanentes de crédito
0
Fuente: PGE y ejecución del presupuesto de gastos del Estado.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 49
Anexo 4
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO 2022 - CONCEPTO IGAE 100828 -
REEMBOLSOS Y REINTEGROS DEL FONDO DE GARANTÍA DE ALIMENTOS
(euros)
Presupuesto de Ingresos
Ejercicio corriente
Ejercicios Cerrados
Total
Importe
Nº
expdtes.
Importe
Nº
expdtes.
Importe
Nº
expdtes.
Derechos reconocidos
Contraído previo
1.288.864,21
904
4.413.041,74
5.701.905,95
Otros ingresos
2.900,00
3
Rectificaciones
3.062.618,61
2.465
3.065.518,61
2.468
Total derechos reconocidos
1.291.764,21
907
7.475.660,35
2.465
8.767.424,56
2.468
Anulaciones y cancelaciones
Anulación liquidaciones
1.800,00
1
1.800,00
1
3.600,00
2
Aplazamientos y fraccionamientos
19.015,47
25
1.500,00
2
20.515,47
27
Devoluciones ingresos
7.153,30
6
7.153,30
6
Cancelación por insolvencia
173.266,74
137
2.666.189,06
3.049
2.839.455,80
3.186
Prescripciones
1.637.371,70
1.246
1.637.371,70
1.246
Otras causas
900,00
1
900,00
1
Total anulaciones y cancelaciones
201.235,51
169
4.307.760,76
3.052
4.508.996,27
3.221
Total derechos a recaudar
1.090.528,70
3.167.899,59
4.258.428,29
Recaudación
De contraído previo
72.098,97
449
1.152.886,22
14.621
1.224.985,19
15.070
De autoliquidación y otros
2.900,00
3
2.900,00
3
Devoluciones de ingresos
-7.153,30
6
-7.153,30
6
Total recaudación neta
67.845,67
1.152.886,22
1.220.731,89
Total derechos pendientes cobro
1.022.683,03
2.015.013,37
3.037.696,40
Fuente: Registros de la contabilidad del presupuesto de ingresos del Estado. Subconcepto 83108, “Reintegros de
préstamos fuera Sector Público a largo plazo – a familias e instituciones sin fin de lucro”, clasificación orgánica 95
“Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones”.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 51
Anexo 5
ACTIVIDAD PARLAMENTARIA RELATIVA A LA GARANTÍA DE LAS PENSIONES DE
ALIMENTOS
Fecha
Expediente
Congreso
Diputados
Tipo
Objeto
17/03/1987
122/000047
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Rechazada
18/09/1990
162/000082
Proposiciones no de
Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Rechazada
30/04/1996
122/000007
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Rechazada
04/06/1996
122/000023
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Rechazada
11/06/1996
122/000025
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Rechazada
10/02/1999
184/025217
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias.
Se han elaborado diferentes borradores de Anteproyectos de
Ley. Lo retrasa "la falta de datos concretos sobre el número de
pensiones impagadas" para la valoración económica del fondo.
Se ha creado una Comisión de tres ministerios, con
colaboración con el INE, para tomar una decisión.
23/02/1999
122/000253
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Rechazada
07/04/1999
122/000265
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Rechazada
04/03/1999
180/001635
Preguntas orales al
Gobierno
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Decaída
17/03/1999
180/001665
Preguntas orales al
Gobierno
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias.
Se ha constituido un grupo de trabajo interministerial que lo
está analizando. Dos criterios: no fomentar la liberación de
responsabilidad de los padres y determinar el coste.
12/04/2000
122/000001
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Rechazada
03/05/2000
122/000029
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Rechazada
28/09/2000
184/003706
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Estudios del grupo interministerial sobre el Fondo de Garantía
de pensiones alimentos y compensatorias.
Los estudios universitarios concluidos no incluyen el dato de
pensiones impagadas ni su importe. Se aportan datos sobre
delitos por estos impagos.
20/02/2001
122/000099
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Rechazada
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 52
Fecha
Expediente
Congreso
Diputados
Tipo
Objeto
27/02/2002
184/026107
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Respuesta a la recomendación del Defensor del Pueblo sobre
creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias.
Se está estudiando. Es un problema ligado al cumplimiento de
sentencias judiciales, y al incumplimiento voluntario de los
responsables, no por carecer de recursos.
07/05/2002
162/000509
Proposiciones no de
Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Caducada
14/05/2002
122/000215
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Caducada
17/07/2002
122/000231
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Caducada
12/12/2002
161/001861
Proposiciones no de
Ley en comisión
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Caducada
13/05/2003
184/057391
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Previsiones acerca del Fondo de Alimentos para víctimas de
violencia doméstica - Caducada
19/05/2004
184/000873
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Opinión del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales acerca de si
el fondo de garantía de alimentos debe estar ligado al problema
de la violencia de género.
Aunque hay relación, no debe restringirse la cobertura solo a
los casos de violencia de género.
08/06/2004
162/000101
Proposiciones no de
Ley
Creación de un Fondo de Garantía para pensiones alimenticias
- Aprobada
07/09/2004
122/000096
Proposiciones de Ley
Creación de un Fondo de Garantía de pensiones alimentos y
compensatorias - Retirada
27/09/2006
181/000090
Preguntas orales al
Gobierno en comisión
Previsiones acerca de la puesta en marcha del Fondo aprobado
en la LO 1/2004. También en la Ley 15/2005. Se está
trabajando con varios ministerios.
Se pretende un fondo reintegrable, pero hay pocos
antecedentes en la UE.
20/06/2007
184/123002
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Fondo de garantía de alimentos. Se está preparando un RD de
organización y funcionamiento del fondo, así como el
reconocimiento legal de ingresos de derecho público al
reembolso de los anticipos.
28/06/2007
184/124198
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Importe del Fondo de garantía. La LPGE para 2007 ha fijado 10
millones de euros, respetando los principios de buen uso del
dinero público y la recuperación de los anticipos.
Se está preparando la regulación.
08/05/2008
184/001967
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Datos del Gobierno acerca del funcionamiento del Fondo por
Comunidades Autónomas.
05/06/2008
184/007971
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Datos del Gobierno acerca del funcionamiento del Fondo por
Comunidades Autónomas.
11/11/2008
184/040065
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Ejecución del presupuesto de 10 millones de euros para el
Fondo en 2008.
Se prevén 360.000 euros en 2008 y están presupuestados
300.000 para 2009.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 53
Fecha
Expediente
Congreso
Diputados
Tipo
Objeto
04/12/2008
172/000055
Interpelaciones
Funcionamiento del fondo de garantía de alimentos - Decaída
12/02/2009
172/000066
Interpelaciones
Funcionamiento del Fondo de Garantía de Alimentos. El acceso
al Fondo es muy restringido y además da poca cobertura.
El Vicepresidente del Gobierno manifiesta que el Fondo acaba
de empezar y es previsible que aumente su actuación. No hay
un problema presupuestario si fuera necesario aumentar la
cobertura.
19/02/2009
173/000051
Moción
Moción consecuencia de interpelación 172/000066 - Aprobada
Petición de informe al Gobierno:
• el funcionamiento del Fondo y la caída de solicitudes y
resoluciones positivas
• el posible carácter disuasorio de determinados elementos
(importe de la cuantía, duración, …)
• soluciones a la vista del resultado del informe
13/10/2009
184/067490
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Razones de la dotación al Fondo en 2010, visto el mandato de
no limitar el acceso al mismo.
No hay inconveniente presupuestario para dotar al Fondo, pero
se está estudiando la cuestión, concretamente la evolución de
solicitudes y las causas de denegación.
29/03/2010
184/079797
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Miembros del Consejo de Administración de varias empresas
públicas, entre ellas el Fondo. Respuesta conjunta: se está
realizando un plan de reducción de gastos, y cuando se
materialice se podrá tener esa información, que por el momento
se ha solicitado a los ministerios competentes para responder.
29/03/2010
184/082044
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Equipo directivo de varias empresas públicas, entre ellas el
Fondo. Respuesta conjunta: se está realizando un plan de
reducción de gastos, y cuando se materialice se podrá tener
esa información, que por el momento se ha solicitado a los
ministerios competentes para responder.
28/04/2010
184/082182
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Mejora de la eficiencia de varias entidades, entre ellas el
Fondo, por la tramitación electrónica impuesta por la Ley
11/2007. La respuesta incluye una acotación de la aplicabilidad
de la ley e información anexa no publicada en los diarios de las
Cortes.
19/05/2010
181/002685
Preguntas orales al
Gobierno en comisión
Medidas en cumplimiento de la moción del Pleno de 2009.
El Gobierno no tiene el informe, pero se realizó una campaña
informativa que aumentó el número de solicitudes en 2009. El
Fondo está funcionando sin problemas. La desestimación se
debe en general al límite de ingresos. Por restricciones
presupuestarias no está previsto aumentar el Fondo, pero sí se
está estudiando hacerlo compatible con otras actuaciones de
Comunidades Autónomas que están interesadas, por ejemplo
Cataluña.
20/01/2011
184/101276
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Nombres de dominio registrados por el Fondo. El Gobierno
responde que la Ley 11/2007 no es de aplicación al Fondo.
20/01/2011
184/101483
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Instrumento de creación de la sede electrónica del Fondo. El
Gobierno responde que la Ley 11/2007 no es de aplicación al
Fondo.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 54
Fecha
Expediente
Congreso
Diputados
Tipo
Objeto
15/02/2011
184/101445
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Respeto de las normas de accesibilidad en la sede electrónica
del Fondo. El Gobierno responde que la Ley 11/2007 no es de
aplicación al Fondo.
15/02/2011
184/101534
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Sistema de publicación de la sede electrónica del Fondo, El
Gobierno responde que la Ley 11/2007 no es de aplicación al
Fondo.
20/01/2011
184/101807
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Integridad, veracidad y actualización de la información y los
servicios de la sede electrónica del Fondo. El Gobierno
responde que la Ley 11/2007 no es de aplicación al Fondo.
03/05/2011
184/102449
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Grado de cumplimiento de la recomendación de flexibilizar el
Fondo aprobada en 2009 - Caducada
28/02/2012
184/002886
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Previsiones acerca de flexibilizar el acceso al Fondo. El
Gobierno responde que no está previsto.
05/02/2014
213/001277
Comparecencia del
Gobierno en
Comisión
Solicitud de comparecencia para explicar medidas de varios
instrumentos -entre ellos el Fondo-, para luchar contra la
pobreza infantil - Caducada
10/07/2017
184/015120
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Previsiones acerca de incrementar el máximo de 100 euros
mensuales, mientras las pensiones suelen oscilar entre los 150
y 200 euros. El Gobierno responde que no está previsto
aumentar el máximo mensual y que no hay dilaciones en las
resoluciones.
16/10/2017
184/015122
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Existencia de dilaciones en la tramitación del anticipo del
Fondo. El Gobierno responde que no está previsto aumentar el
máximo mensual y que no hay dilaciones en las resoluciones.
16/10/2017
184/015123
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Número de mujeres víctimas de violencia de género que han
solicitado el anticipo en los últimos cinco años. El Gobierno
detalla el número de anticipos concedidos por año.
16/10/2017
184/015124
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Número de personas que han solicitado el anticipo de la
pensión de alimentos para sus hijos, que establece el Fondo de
Garantía del Pago de Alimentos, en los últimos cinco años. El
Gobierno detalla el número de anticipos concedidos por año.
27/03/2019
184/015121
Preguntas al
Gobierno con
respuesta escrita
Razones por las que los mayores de edad no tienen derecho al
anticipo – Caducada
11/04/2023
121/000151
Proyecto de Ley
Proyecto de Ley de Familias – Caducado
Fuente: Diario Oficial de las Cortes Generales y Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 55
Anexo 6
BUENAS PRÁCTICAS EN LA GARANTÍA DE LAS PENSIONES DE ALIMENTOS A LOS HIJOS
HALLADAS EN LOS PAÍSES DE NUESTRO ENTORNO POR EL GABINETE TÉCNICO DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS
Este estudio abarca 10 países de la UE: Alemania, Bélgica, Finlandia, Francia, Grecia, Italia,
Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y Suecia.
1
Ampliar los potenciales beneficiarios a los mayores de 18 años y menores de 25.
El cese de la percepción de la pensión de alimentos a los 18 años perjudica la trayectoria formativa de la
persona y puede dejar en una situación de precariedad a la unidad familiar en un momento de
trascendental importancia para la formación de la persona joven. Será precisa la justificación de que la
persona mayor de edad, en ese tramo de edad, esté cursando formación académica.
Por cada joven mayor de 18 años, con derecho a pensión alimenticia, deberá aportar un certificado escolar
o de un curso de integración social. (Práctica en Bélgica)
2
Admisión de los títulos ejecutivos
Con el reconocimiento de los títulos ejecutivos como documentos bastantes para la solicitud de la
prestación del Fondo, se agiliza la tramitación que, con la exigencia actualmente vigente de que los
alimentos estén reconocidos por convenio judicialmente aprobado o en resolución judicial pueden sufrir
una dilación incompatible con la protección ágil que se debe realizar.
Se trata de dar una respuesta rápida para evitar la pobreza infantil; si se exigiera una reclamación previa
sin resultado, demoraría el cobro de la deuda, además de generar gastos, en el caso de proceso judicial.
3
Solicitud del adelanto desde los dos meses de impago
Es práctica en algunos países que los dos meses de impago pueden producirse consecutiva o no
consecutivamente. El efecto de una dinámica perniciosa de cumplimiento de la obligación unos meses sí,
y otros no, se puede aliviar con esta medida. Deberá declarar que la pensión por alimentos dejó de
pagarse por dos veces (o bien, el importe total de la pensión o el parcial) en los doce meses anteriores a
la solicitud de intervención del Fondo. (Práctica en Bélgica)
Como práctica extendida en los países de nuestro entorno, se establece, para mayor seguridad jurídica,
que cuando el acreedor solicita la intervención del Fondo debe declarar que se compromete a no utilizar
el título ejecutivo para emprender medidas de ejecución, por él mismo, o por la intervención de un tercero
que no sea el Fondo. Y, también debe declarar que, interrumpirá cualquier acción iniciada, una vez que
el Fondo haya acordado su intervención. (Práctica en Bélgica)
4
Establecer un plazo taxativo para que el Fondo realice el pago al acreedor,
cuando reúna las condiciones para recibir los anticipos de las P.A.
En las experiencias consultadas, el Fondo debe actuar con agilidad para cubrir las necesidades
detectadas. En este sentido, cuando el Instituto de la Seguridad Social (en Finlandia) conceda al menor
una ayuda de alimentos como consecuencia del impago de la pensión por parte del obligado, tendrá el
derecho —y la obligación— de recuperar de este la totalidad de las cantidades pendientes de pago.
5
Dotar al Fondo de Garantía de los instrumentos adecuados para que pueda
repercutir en los deudores que tengan medios para ello los adelantos realizados.
El Estado se revela como un actor importante en la calidad de vida de las personas y, con esta razón de
base, en Bélgica, a modo de ejemplo, una vez que el SECAL comunica al deudor los importes debidos,
éste tiene 15 días para pagarlos, a partir de ese plazo sin haber abonado la deuda, se le empezarán a
aplicar comisiones e intereses al deudor.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 56
6
Ampliar la actuación del Fondo de Alimentos incluyendo los supuestos de
fallecimiento del deudor o su indeterminación.
Este es el supuesto que se ha observado en Finlandia, donde la institución pública actúa no solo en los
supuestos de que el deudor no pague la P.A debida, sino también cuando no se haya podido determinar
quién es el deudor, o habiendo sido determinado, hubiera fallecido.
7
Procedimiento urgente para familias monoparentales
La situación de las familias monoparentales extrema sus dificultades, como queda probado por los datos
del informe sobre la pobreza incluidos en el Anexo 1. En la mayoría de los estados miembros no se prevé
ningún procedimiento de urgencia ya que el establecido ya es, en todos los supuestos, ágil. Sin embargo,
se sugiere que se considere la posibilidad de establecer una vía rápida para atender casos de urgente
necesidad.
8
El establecimiento de umbrales de ámbito nacional vinculados exclusivamente a
los ingresos de la unidad familiar puede generar situaciones de desigualdad
efectiva entre los diferentes territorios.
Existe la posibilidad de no establecer un umbral de ingresos de la unidad familiar donde se encuentre el
menor, o probar su establecimiento con otros criterios que no sean meramente los establecidos a nivel
nacional. Un aspecto por reflexionar, en cuanto a los umbrales que pudieran establecerse es que podría
considerarse que una persona es formalmente pobre o deja de serlo según el lugar en el que reside y no
tanto de sus ingresos. Lo que denominamos pobreza corresponde a un conglomerado de problemáticas
que no pueden ser resumidas en un único número y que, por tanto, no pueden ser explicitadas con un
solo indicador. La utilización de umbrales regionales genera otro punto de vista, quizá necesario, pero
probablemente tampoco suficiente, para la comprensión territorial de la pobreza.
9
Los importes de las cuantías adelantadas de la pensión podrían correlacionar
con indicadores objetivos (IPC, salario mínimo interprofesional o el IPREM).
Se sugiere que se considere la posibilidad de adoptar un modelo similar al existente en Luxemburgo,
donde existe un límite cuantitativo a los adelantos que realiza el Fondo. Los importes de las pensiones
alimenticias no pueden superar las cuantías establecidas de la prestación pública denominada “renta
mínima garantizada” o “ingreso de inclusión social” (REVIS). Y si lo superan, el Fondo solo abona estos
límites. La prestación social REVIS también es gestionada por el FNS, entidad que adelanta la pensión
de alimentos a menores y, su cuantía, depende del número de miembros que forman parte de la
“comunidad doméstica.
10
El Fondo tiene la obligación de recuperar el dinero que ha adelantado e imputará
un 10 % de las cantidades debidas al Fondo por el alimentante.
Este mecanismo de recuperación de los recursos públicos empleados en la obtención de los importes
debidos al alimentante puede resultar disuasorio al alimentante que no abone las pensiones en tiempo y
forma cuando puede hacerlo, al suponer un recargo sobre los importes debidos.
La intervención del SECAL (en Bélgica) conlleva el pago de una contribución a los gastos de
funcionamiento de éste. Esta contribución corre a cargo del deudor de la pensión de alimentos, y asciende
al 13 % de las sumas que deben cobrarse o recuperarse. Sin perjuicio de los intereses que hubiera que
aplicar.
En Luxemburgo, la intervención del FNS, conlleva un cargo para el deudor del 10 % del importe la deuda,
en beneficio del fondo, en concepto de gastos de cobro. Asimismo, el deudor es responsable de las costas
del procedimiento.
11
La duración de las prestaciones del Fondo no tiene límite específico.
En los sistemas consultados mientras existe la necesidad del alimentista y reúne los requisitos para ellos,
por el impago de la pensión de alimentos, los mecanismos de protección persisten y no se sujetan a
ningún plazo limitativo de su duración.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 57
12
Regular la prescripción de 5 años después de la mayoría de edad.
Con esta medida se da la oportunidad al menor de reclamar la pensión de alimentos que no le ha sido
pagada, de exigirla una vez que haya cumplido la mayoría de edad cuando, por las razones que hubieran
acaecido, la persona que ejerciera su guarda y custodia no hubiera exigido su derecho durante su minoría
de edad.
13
Establecer otras actuaciones del Fondo para completar las pensiones
Las cuantías fijadas como pensiones de alimentos están relacionadas con la situación de los progenitores
y es posible que sean insuficientes para garantizar una vida digna de los beneficiarios. En consecuencia,
se sugiere que se valore la adopción de un modelo instaurado en otros países en el que además de
anticipar pensión de alimentos acordada, cuando esta es inferior a los importes considerados mínimos, el
Fondo podría intervenir, completando el importe recibido.
Así, el menor tiene derecho asimismo a una ayuda para alimentos si la pensión que se le reconoce en el
convenio o en la resolución judicial es en ese momento, como consecuencia de las dificultades
económicas del progenitor obligado al pago, inferior a la cuantía de la ayuda que se conceda. (Práctica
en Finlandia)
Igualmente, en Francia, el Estado actúa ante el fallo en el pago de acuerdo con la sentencia de
manutención, o la manutención establecida en la sentencia es menor que la necesitada por el menor.
14
Otras actuaciones del Fondo sobre la situación de los alimentistas
Los Fondos de Garantía podrían intervenir en los supuestos en que el acreedor de alimentos se encuentre
en una situación económica difícil, tenga o no, créditos pendientes de cobro del deudor de alimentos.
Así, por ejemplo, en Luxemburgo, el Fondo actúa si el acreedor se encuentre en una situación económica
difícil, esta situación de dificultad la determina el propio Fondo, a partir del análisis de todos los ingresos
y de la riqueza de la unidad familiar, realizando una verificación de la riqueza de las personas interesadas
y de los que conviven con ellas en una “comunidad doméstica” (personas que viven en un hogar común
y que disponen de un presupuesto común). Para ello, en la solicitud, el acreedor debe detallar todos los
elementos que permitan evaluar su situación económica.
