RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1420 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 29-11-2022
| Fecha | 29 Noviembre 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.420
INFORME DE LA FISCALIZACIÓN HORIZONTAL DE LA
IMPOSICIÓN Y EL COBRO DE SANCIONES EN
ENTIDADES CON FUNCIONES DE REGULACIÓN Y
SUPERVISIÓN DE MERCADOS, EJERCICIOS 2017 Y 2018
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su
sesión de 25 de febrero de 2021 el Informe de la fiscalización horizontal de la imposición y el
cobro de sanciones en entidades con funciones de regulación y supervisión de mercados,
ejercicios 2017 y 2018, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno
de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN DEL INFORME .................................................................................................. 7
I.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN ........................................................................................ 7
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN ........................... 7
I.3. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LAS ENTIDADES
FISCALIZADAS .............................................................................................................................. 8
I.4. OBJETIVOS, PROCEDIMIENTOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN ..................... 11
I.5. PRINCIPALES MAGNITUDES ECONÓMICAS DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADA ................ 12
I.6. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES .............................................................................. 12
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................... 13
II.1. LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN LAS ENTIDADES
FISCALIZADAS ............................................................................................................................ 13
II.1.1. La tramitación de los procedimientos sancionadores en la CNMC .................................................. 13
II.1.2. La tramitación de los procedimientos sancionadores en la AEPD ................................................... 27
II.1.3. La tramitación de los procedimientos sancionadores en el Banco de España ................................ 30
II.1.4. La tramitación de los procedimientos sancionadores en la CNMV .................................................. 34
II.1.5. Análisis de la automatización de los procesos y de los sistemas informáticos utilizados por las
entidades fiscalizadas para la tramitación y cobro de las sanciones ......................................................... 38
II.2. ANÁLISIS DE LA CONTABILIZACIÓN, GESTIÓN Y SITUACIÓN DEL COBRO DE LAS
SANCIONES EN LAS ENTIDADES FISCALIZADAS .................................................................... 43
II.2.1. Consideraciones previas................................................................................................................... 43
II.2.2. Contabilización y gestión del cobro de las sanciones en cada una de las entidades fiscalizadas .. 44
II.2.3. Análisis del cobro de las sanciones impuestas durante el periodo fiscalizado en cada una de las
entidades ..................................................................................................................................................... 55
II.2.4. Situación de la deuda por sanciones en cada una de las entidades ............................................... 59
II.3. ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD EN RELACIÓN CON LAS SANCIONES IMPUESTAS POR
CADA UNA DE LAS ENTIDADES ................................................................................................ 63
II.3.1. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por la CNMC ............................................... 63
II.3.2. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por la AEPD ................................................ 69
II.3.3. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por el Banco de España .............................. 70
II.3.4. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por la CNMV ................................................ 72
III. CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 73
III.1. SOBRE LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES ................... 73
III.2. SOBRE LA CONTABILIZACIÓN Y EL COBRO DE LAS SANCIONES ................................. 76
III.3. SOBRE LA LITIGIOSIDAD EN RELACIÓN CON LAS SANCIONES IMPUESTAS POR CADA
UNA DE LAS ENTIDADES ........................................................................................................... 79
IV. RECOMENDACIONES ............................................................................................................. 80
IV.1. COMUNES A TODAS LAS ENTIDADES .............................................................................. 80
IV.2. DIRIGIDAS A LA CNMC ....................................................................................................... 80
IV.3. DIRIGIDAS A LA AEPD ........................................................................................................ 81
IV.4. DIRIGIDAS AL BE ................................................................................................................ 81
RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
AEAT
Agencia Estatal de Administración Tributaria
AEPD
Agencia Española de Protección de Datos
AGE
Administración General del Estado
AN
Audiencia Nacional
BE
Banco de España
BOE
Boletín Oficial del Estado
CNMC
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
CNMV
Comisión Nacional del Mercado de Valores
DEH
Delegación de Economía y Hacienda
EDI
Aplicaciones de expedientes disciplinarios del Banco de España
ENS
Esquema Nacional de Seguridad
GDC
Gestor Documental Corporativo del Banco de España
IGAE
Intervención General de la Administración del Estado
LABE
Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España
Ley de creación
de la CNMC
Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia
LDC
Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia
LGP
Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos
Personales y garantía de los derechos digitales
LOSSEC
Ley 10/2014, de 26 de junio, de Ordenación, Supervisión y Solvencia de
Entidades de Crédito
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas
PGE
Presupuestos Generales del Estado
RDC
Real Decreto 261,2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el
RGR
Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto
939/2005, de 29 de julio
RUEPD
Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo
que respecta al tratamiento de sus datos personales y a la libre
circulación de estos datos
SC
Sala de Competencia de la CNMC
SIC
Sistema de Información Contable de la Administración General del
Estado
SIGRID
Sistema Integrado de Gestión de Registro de Inspección de Datos de la
AEPD
SSR
Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC
TRLMV
Texto Refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre
TS
Tribunal Supremo
RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1 : Datos de la actividad sancionadora de las entidades fiscalizadas en 2017 y 2018 ........... 12
Cuadro 2 : Datos sobre la incoación de los procedimientos sancionadores dados de alta en los
distintos ámbitos sancionadores de la CNMC en 2017 y 2018 ........................................................... 18
Cuadro 3 : Denuncias, reclamaciones y comunicaciones de brechas de seguridad que tuvieron
entrada en la AEPD durante los ejercicios 2017 y 2018 ..................................................................... 28
Cuadro 4 : Cobro de las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado en el ámbito del sector
audiovisual ......................................................................................................................................... 55
Cuadro 5 : Cobro de las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado en el ámbito del sector de
las telecomunicaciones ...................................................................................................................... 56
Cuadro 6 : Cobro de las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado en el ámbito de la energía .. 56
Cuadro 7 : Deuda pendiente de cobro en los distintos ámbitos sancionadores de la CNMC .............. 59
Cuadro 8 : Sanciones recurridas pendientes de resolver en los distintos ámbitos sancionadores de
la CNMC ............................................................................................................................................ 64
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 7
INTRODUCCIÓN DEL INFORME I.
I.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN
1.1. El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, el 20 de diciembre de 2018, el Programa Anual de
Fiscalizaciones correspondiente al año 2019, en el que se incluyó, en virtud de la iniciativa
reconocida al propio Tribunal por el artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo
(LOTCu), la “Fiscalización horizontal sobre la tramitación de quejas, consultas y reclamaciones y
la imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones de regulación y supervisión de
mercados, ejercicios 2016 a 2018”. Tras la realización de los estudios preliminares de esta
fiscalización el Pleno del Tribunal concretó su objeto en el análisis de la imposición y cobro de
sanciones por las entidades señaladas y fijó el periodo que habría de ser fiscalizado en los
ejercicios 2017 y 2018. Así, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 31 de octubre de 2019,
modificó el Programa de Fiscalizaciones de 2019 sustituyendo la inicialmente prevista por la
“Fiscalización horizontal de la imposición y el cobro de sanciones en entidades con funciones de
regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018”.
1.2. Las entidades fiscalizadas tienen atribuidas funciones de supervisión, inspección y regulación
de mercados o sectores de actividad en sus ámbitos respectivos. Sus objetivos son, entre otros,
velar por la transparencia y el correcto funcionamiento de los sectores en los que actúan, así
como por el cumplimiento de la normativa en cada uno de ellos. Para el cumplimiento de estas
funciones todas las entidades fiscalizadas ejercen la potestad sancionadora en los términos
previstos en su respectiva normativa, que en algunos casos se remite expresamente para la
tramitación de los procedimientos sancionadores a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y en otros se aplica
esta ley con carácter supletorio.
1.3. La necesidad de adaptar los procedimientos sancionadores a la nueva normativa
administrativa derivada de la citada LPAC, la abundante litigiosidad que afecta al ejercicio de la
potestad sancionadora en algunas de las entidades fiscalizadas, y las dificultades para el cobro
efectivo de sus sanciones por cada una de ellas, han motivado el planteamiento de esta
fiscalización. Además, se ha realizado para dar cumplimiento los objetivos específicos 1.2)
“Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control entre las entidades públicas” y 1.4)
“Incrementar las fiscalizaciones operativas”, incluidos en el Plan Estratégico 2018-2021 del
Tribunal de Cuentas.
1.4. El Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 25 de julio de 2019, acordó el inicio de este
procedimiento fiscalizador y el 31 de octubre de 2019 aprobó sus Directrices Técnicas, según lo
establecido en los apartados b) y g) del artículo 3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y siguiendo lo dispuesto al efecto en las Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas aprobadas el 23 de diciembre de 2013.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
1.5. Las entidades fiscalizadas fueron la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC), la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), el Banco de España (BE) y la
Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), todas las cuales tienen atribuida potestad
sancionadora para velar por el cumplimiento de la normativa en sus respectivos sectores de
actuación.
1.6. El ámbito objetivo de esta fiscalización se extiende a la actividad sancionadora de la CNMC,
la AEPD, el BE y la CNMV, y comprende el análisis de la tramitación de los procedimientos
8 Tribunal de Cuentas
utilizados para la imposición de las sanciones y de las actuaciones realizadas para el cobro
efectivo de las mismas y sus resultados.
1.7. El periodo fiscalizado abarca los ejercicios 2017 y 2018, sin perjuicio de que para el adecuado
cumplimiento de los objetivos previstos se hayan analizado aquellos hechos o actuaciones,
anteriores o posteriores, que se consideraron relevantes. Para analizar la tramitación de los
procedimientos sancionadores se han tenido en cuenta todos los incoados en el periodo
fiscalizado (aunque se hubiesen resuelto con posterioridad) y todos los resueltos en el periodo
(aunque se hubiesen incoado antes). Para analizar la situación de la deuda por sanciones se han
tenido en cuenta todas las que estaban pendientes de cobro según los últimos datos disponibles
en la fecha de realización de las comprobaciones, cualquiera que hubiese sido la fecha de
imposición de esas sanciones no cobradas; y para analizar la litigiosidad de las sanciones se han
tenido en cuenta todas las que estaban recurridas y pendientes de resolver a la fecha de las
comprobaciones, cualquiera que fuese la fecha de su imposición. En estos dos últimos casos los
datos se han obtenido en fechas concretas para cada una de las entidades, que se van señalando
a lo largo del Informe al exponer las cifras de cada una de ellas.
I.3. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LAS ENTIDADES
FISCALIZADAS
a) CNMC
1.8. La CNMC se creó por la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (ley de creación
de la CNMC), con el objetivo de agrupar las funciones relativas al correcto funcionamiento de los
mercados y sectores supervisados: energía, telecomunicaciones, audiovisual, transportes, postal y
defensa de la competencia. Hasta la creación de la CNMC la supervisión de estos sectores se
realizaba por seis organismos reguladores distintos (Comisión Nacional de la Competencia,
Comisión Nacional de Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión
Nacional del Sector Postal, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales y Comité de Regulación
Ferroviaria y Aeroportuaria). El proceso de integración de estos seis organismos en la actual
CNMC concluyó en 2016.
1.9. La CNMC es un organismo público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública
y privada, independiente del Gobierno y sometido a control parlamentario, adscrito actualmente al
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, sin perjuicio de su relación con otros
ministerios competentes por razón de la materia en el ejercicio de las funciones. Tiene por objeto
garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de
una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los
consumidores y usuarios, para lo cual se rige por lo dispuesto en la ley de creación de la CNMC,
en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC), y en la legislación especial
de los mercados y sectores sometidos a su supervisión a los que ya se hecho referencia. Se rige
también, supletoriamente, por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
(LGP), y por el resto del ordenamiento jurídico que le resulte aplicable. Ejerce la potestad
sancionadora en los términos previstos en el artículo 29 de la ley de creación de la CNMC.
1.10. La CNMC ejerce sus funciones a través de dos órganos de gobierno, el Consejo y el
Presidente, que lo es también del Consejo. El Consejo es un órgano colegiado de decisión y está
integrado por diez miembros, incluidos el Presidente y el Vicepresidente. El Consejo puede actuar
en Pleno o en Sala. A tal fin, se organiza en dos salas: una dedicada a temas de competencia
(Sala de Competencia, SC) y otra a la supervisión de sectores regulados (Sala de Supervisión
Regulatoria, SSR) compuestas cada una por cinco miembros del Consejo y presididas por el
Presidente de la Comisión y el Vicepresidente, respectivamente. El Consejo está asistido por un
Secretario del Consejo y de las salas, con voz pero sin voto, que es nombrado por el Pleno a
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 9
propuesta del Presidente. Para el ejercicio de su potestad sancionadora la CNMC cuenta con
cuatro direcciones de instrucción (Competencia; Energía; Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual; Transportes y del Sector Postal), que ejercen dichas funciones con independencia de
la fase resolutoria de las sanciones, que corresponde al Consejo.
1.11. Las cuentas anuales de la CNMC correspondientes a los ejercicios fiscalizados fueron
rendidas al Tribunal de Cuentas, por conducto de la IGAE, en cumplimiento de la obligación
establecida en el artículo 137 de la LGP. La remisión por la CNMC de las cuentas anuales
aprobadas a la IGAE, correspondientes a los ejercicios 2017 y 2018 tuvo lugar dentro del plazo
señalado en el artículo 139.1 de la LGP. Su remisión por la IGAE al Tribunal de Cuentas se
produjo los días 5 de julio de 2018 y 22 de julio de 2019, respectivamente, dentro del plazo
en el BOE en cumplimiento con lo establecido en la regla 38 de la Orden EHA/2045/2011, de 14
de julio, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración Institucional
del Estado, se produjo el 25 de julio de 2018 y el 9 de agosto de 2019, respectivamente, dentro
del plazo de un mes desde la remisión de la IGAE al Tribunal de Cuentas.
b) AEPD
1.12. La AEPD se creó por la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del
Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal, y se encuentra actualmente
regulada por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y
garantía de los derechos digitales (LOPD). Es una autoridad administrativa independiente de
ámbito estatal con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar pública y privada, actúa
con plena independencia de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones y se relaciona
con el Gobierno a través del Ministerio de Justicia.
1.13. La AEPD está encargada de velar por el cumplimiento de la normativa sobre protección de
datos, para lo cual se rige por su legislación específica constituida, principalmente, por el
Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016,
relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos
personales y a la libre circulación de estos datos (RUEPD), la LOPD y sus disposiciones de
resulten de aplicación.
1.14. La Agencia ejerce la potestad sancionadora en los términos previstos en el artículo 47 de la
LOPD, así como en sus disposiciones de desarrollo. Las actuaciones de la Agencia se desarrollan
a través de los correspondientes órganos definidos en su Estatuto y en la LOPD: una Presidencia,
a la que corresponde iniciar e impulsar la instrucción y resolver los expedientes sancionadores,
auxiliada por un Adjunto; el Consejo Consultivo; y, como órganos jerárquicamente dependientes
de la Presidencia de la Agencia, el Registro General de Protección de Datos, la Inspección de
Datos (a la que corresponde la función de inspección e instrucción de los expedientes
sancionadores) y la Secretaría General.
1.15. Las cuentas anuales de la AEPD correspondientes a los ejercicios fiscalizados fueron
rendidas al Tribunal de Cuentas, por conducto de la IGAE, en cumplimiento de la obligación
establecida en el artículo 137 de la LGP. La remisión por la AEPD de sus cuentas anuales
aprobadas a la IGAE, correspondientes a los ejercicios 2017 y 2018, tuvo lugar dentro del plazo
señalado en el artículo 139.1 de la LGP. Su remisión por la IGAE al Tribunal de Cuentas se
produjo los días 1 de agosto de 2018 y 1 de agosto de 2019, respectivamente, también dentro del
plazo señalado en el artículo 139.2 de la LGP. La publicación de sus cuentas y del informe de
auditoría en el BOE en cumplimiento con lo establecido en la regla 38 de la Orden EHA/2045/2011
se produjo el 4 de septiembre de 2018 y el 15 de agosto de 2019, respectivamente, lo que
significó que para las de 2017 se superase el plazo de un mes desde la remisión de las cuentas
por la IGAE al Tribunal de Cuentas.
10 Tribunal de Cuentas
c) BE
1.16. El BE es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad
pública y privada, que para el desarrollo de su actividad y el cumplimiento de sus fines actúa con
autonomía respecto a la Administración General del Estado (AGE). Es el banco central nacional y
parte integrante del Sistema Europeo de Bancos Centrales, y está sometido a las disposiciones
del Tratado de la Unión Europea y a los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales.
1.17. Además de someterse al resto del ordenamiento jurídico, actúa de acuerdo con su normativa
específica, en particular la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del BE (LABE). Su régimen
jurídico básico se completa con la resolución de 28 de marzo de 2000, del Consejo de Gobierno
del BE, por la que se aprueba el Reglamento Interno del BE, y la resolución de 22 de mayo de
2015, de la Comisión Ejecutiva del BE, de aprobación del régimen de delegación de
competencias.
1.18. En el ejercicio de su actividad supervisora el BE ejerce la potestad sancionadora como un
mecanismo encaminado a garantizar el cumplimiento de la normativa de ordenación y disciplina a
la que deben someter su actuación las entidades que operan en el sector financiero, en los
términos previstos en el Título IV de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de Ordenación, Supervisión y
Solvencia de Entidades de Crédito (LOSSEC). La entrada en vigor del Mecanismo Único de
Supervisión supuso un nuevo reparto competencial en materia sancionadora entre el Banco
Central Europeo y las Autoridades Nacionales Competentes, así como la introducción de
novedades tanto en el régimen sustantivo como en el aspecto procedimental para la imposición de
sanciones.
1.19. Los órganos rectores del BE son el Gobernador, el Subgobernador, el Consejo de Gobierno
y la Comisión Ejecutiva. Al Consejo de Gobierno le corresponde la imposición de las sanciones
cuya adopción sea competencia del BE y a la Comisión Ejecutiva la incoación de los expedientes
sancionadores. El BE, bajo la dirección del Gobernador, se organiza en seis Direcciones
Generales y una Secretaría General, encargada de la instrucción de los expedientes
sancionadores a los sujetos previstos en la normativa vigente.
1.20. Las cuentas anuales del BE correspondientes a los ejercicios 2017 y 2018 fueron rendidas
directamente a este Tribunal los días 2 de julio de 2018 y 14 de mayo de 2020, respectivamente,
de acuerdo con lo previsto en el artículo 4 de la LABE, después de su aprobación por el gobierno
a propuesta del titular del entonces Ministerio de Economía y Empresa (hoy Ministerio de Asuntos
Económicos y Transformación Digital). Las cuentas de 2017 fueron rendidas en plazo y las de
2018 fuera de plazo.
d) CNMV
1.21. La CNMV se creó por la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, y se rige
actualmente por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley del Mercado de Valores (TRLMV), y por las normas que lo desarrollan.
En el ejercicio de sus funciones públicas se rige por aquellas disposiciones que le sean de
jurídica propia y plena capacidad pública y privada, encargado de la supervisión e inspección de
los mercados de valores españoles y de la actividad de cuantos intervienen en los mismos. Su
objetivo es velar por la transparencia de los citados mercados y la correcta formación de precios,
así como la protección de los inversores. Ejerce la potestad sancionadora sobre la actividad de
cuantas personas físicas y jurídicas se relacionan en el tráfico de los mercados de valores en los
términos previstos en el Título VIII del TRLMV y en el artículo 36 del Reglamento de Régimen
Interior de la CNMV.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 11
1.22. Los órganos rectores de la CNMV son el Consejo, el Presidente, el Vicepresidente y el
Comité Ejecutivo. Corresponde al Consejo el ejercicio de todas las competencias que le asigna el
TRLMV, incluyendo la potestad sancionadora; y al Comité Ejecutivo la propuesta de incoación de
los expedientes sancionadores. La instrucción de los expedientes sancionadores corresponde a la
Dirección General del Servicio Jurídico de la CNMV.
1.23. Las cuentas anuales de la CNMV correspondientes a los ejercicios fiscalizados fueron
rendidas al Tribunal de Cuentas, por conducto de la IGAE, en cumplimiento de la obligación
establecida en el artículo 137 de la LGP. La remisión por la CNMV de sus cuentas anuales
aprobadas a la IGAE correspondientes a los ejercicios 2017 y 2018 tuvo lugar dentro del plazo
señalado en el artículo 139.1 de la LGP. Su remisión por la IGAE al Tribunal de Cuentas se
produjo los días 16 de agosto de 2018 y 14 de agosto de 2019, respectivamente, también dentro
auditoría en el BOE en cumplimiento con lo establecido en la regla 38 de la Orden EHA/2045/2011
se produjo el 11 de septiembre de 2018 y el 12 de septiembre de 2019, respectivamente, dentro
del plazo de un mes desde la remisión de las cuentas por la IGAE al Tribunal de Cuentas.
I.4. OBJETIVOS, PROCEDIMIENTOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
1.24. Se ha llevado a cabo una fiscalización de cumplimiento y operativa o de gestión sobre las
actuaciones de la CNMC, la AEPD, el BE y la CNMV en relación con la imposición y el cobro de
sanciones, referida a los ejercicios 2017 y 2018, con los siguientes objetivos generales:
Comprobar el cumplimiento de la normativa aplicable al ejercicio de la potestad sancionadora a)
por cada una de las entidades fiscalizadas, tanto en la tramitación de los procedimientos, como en
la contabilización y gestión de cobro de las sanciones impuestas por cada una de ellas.
Evaluar los sistemas y procedimientos de control interno y de gestión aplicados por cada b)
entidad en el ejercicio de su potestad sancionadora (incluyendo la automatización de los procesos
y los sistemas informáticos utilizados) y en sus actuaciones para el cobro de las sanciones
impuestas, teniendo en cuenta los resultados obtenidos con estas actuaciones.
1.25. No se abordaron cuestiones relacionadas con el cumplimiento por las entidades fiscalizadas
de la normativa sobre igualdad efectiva de mujeres y hombres porque no guardaban relación con
el objeto de las actuaciones fiscalizadas. En materia de transparencia se ha analizado el
cumplimiento por cada una de las entidades de su normativa propia sobre publicidad de la
incoación y resolución de sus procedimientos sancionadores y de las sanciones que han impuesto
durante el periodo fiscalizado.
1.26. Los procedimientos de fiscalización que se utilizaron han incluido todas las comprobaciones
sustantivas y de cumplimiento que se estimaron necesarias para alcanzar los objetivos señalados.
Se analizó la documentación e información solicitada y se hicieron consultas a las aplicaciones y
herramientas informáticas de las entidades fiscalizadas. Se obtuvieron datos e información de
todos los expedientes sancionadores incoados en el periodo fiscalizado, se analizaron muestras
de documentos de esos expedientes y se solicitaron de las entidades listados de expedientes con
los datos e información que se consideró relevante para comprobar la tramitación de los
procedimientos y el cobro de las sanciones impuestas.
1.27. En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que
hayan impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su
colaboración los responsables de todas las entidades fiscalizadas.
1.28. La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno el 23 de diciembre de 2013.
12 Tribunal de Cuentas
I.5. PRINCIPALES MAGNITUDES ECONÓMICAS DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADA
1.29. El número total de resoluciones sancionadoras con sanciones pecuniarias dictadas por las
entidades fiscalizadas en el periodo 2017-2018 fue de 1.195; y el importe de estas sanciones
ascendió a 474.719.097 euros. El Cuadro 1 refleja el desglose de estos datos por entidad y
ejercicio fiscalizado.
Cuadro 1: Datos de la actividad sancionadora de las entidades fiscalizadas en 2017 y 2018
ENTIDAD
Número resoluciones
sancionadoras
Importe de las sanciones (en euros)
2017
2018
2017
2018
CNMC
71
82
155.432.145
233.622.845
Audiovisual
7
10
2.134.010
3.064.951
Telecomunicaciones
13
13
6.573.650
8.862.400
Sector postal
1
3
4.000
83.001
Energía
43
48
8.676.187
7.108.760
Competencia
7
8
138.044.298
214.503.733
AEPD
613
369
17.319.962
13.180.655
CNMV
16
23
13.964.350
9.080.000
BE
10
11
16.816.420
20.302.000
TOTAL
710
485
203.532.877
276.185.500
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de la información obtenida en cada una de las entidades
1.30. En el desarrollo de los trabajos de esta fiscalización se calcularon, entre otras magnitudes, el
importe efectivamente cobrado de las sanciones impuestas en el periodo, la deuda por sanciones
en cada una de las entidades fiscalizadas y el importe de las sanciones litigiosas en cada una de
ellas, todo ello en las fechas y con los criterios que se van señalando a lo largo del Informe. La
deuda pendiente de cobro en la CNMC (cualquiera que fuese la fecha de imposición de la
sanción), se elevaba en la fecha de las respectivas comprobaciones en los diferentes sectores o
ámbitos sancionadores de la entidad a 1.084.506.746 euros, aunque la mayor parte de ella
(946.076.215 euros, más del 87 %) estaba suspendida judicialmente. En la AEPD la deuda
pendiente de cobro ascendía en la fecha de las comprobaciones a 10.323.557 euros,
correspondientes a 195 resoluciones sancionadoras. En el BE la deuda pendiente de cobro
sumaba 5.640.000 euros, que correspondían a 12 sanciones. Y en la CNMV el importe ascendía a
5.293.150 euros por 18 sanciones.
I.6. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES
1.31. De conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones fiscalizadoras fueron
puestos de manifiesto, para la formulación de alegaciones, a los legítimos representantes de las
cuatro entidades fiscalizadas, así como a quienes lo fueron durante el periodo fiscalizado cuando
no son coincidentes. Los legítimos representantes de la CNMC, la AEPD y el BE han presentado
sus alegaciones dentro del plazo concedido y prorrogado, y se adjuntan al presente Informe. Por
su parte, el representante de la CNMV las ha remitido fuera del plazo otorgado para ello y, por
este motivo, sus alegaciones no se adjuntan al Informe, sin perjuicio de haberse analizado su
contenido e introducido, en su caso, las correcciones oportunas en el mismo.
1.32. Se han incorporado en el texto del Informe los cambios, respecto de la versión sometida a
alegaciones, que se han considerado oportunos como consecuencia del examen de las mismas,
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 13
ya sea por aceptar su contenido o para razonar el motivo por el que no se aceptan. Pero no han
sido objeto de contestación las que constituyen meras explicaciones o aclaraciones de la gestión
desarrollada por la entidad fiscalizada. La falta de contestación a este último tipo de alegaciones
no debe entenderse, por tanto, como una aceptación tácita de su contenido. Por otra parte,
cuando las alegaciones invocan que determinadas deficiencias han quedado subsanadas con
posterioridad al periodo fiscalizado, el Informe expone la subsanación únicamente cuando ha
podido ser contrastada; en caso contrario, simplemente se alude en nota a pie de página a que las
alegaciones invocan la subsanación de la deficiencia. En cualquier caso, el resultado definitivo de
la fiscalización es el que figura en el presente Informe, con independencia de las consideraciones
que se han manifestado en las alegaciones.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN LAS ENTIDADES
FISCALIZADAS
II.1.1. La tramitación de los procedimientos sancionadores en la CNMC
2.1. La CNMC ejerce la potestad sancionadora en los términos fijados en la ley de creación de la
CNMC, en la LDC y en las distintas leyes especiales de los mercados y sectores sometidos a su
supervisión (Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones; Ley 7/2010, de 31 de
marzo, General de la Comunicación Audiovisual; Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector
Eléctrico; Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos; Ley 38/2015, de 29 de
septiembre, del Sector Ferroviario; y Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio Postal
universal y de los derechos de los usuarios). Para el ejercicio de sus competencias la CNMC se
estructura, de acuerdo con su Estatuto Orgánico, aprobado por Real Decreto 657/2013, de 30 de
agosto, en cuatro Direcciones de Instrucción:
a) La Dirección de Competencia.
b) La Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual.
c) La Dirección de Energía.
d) La Dirección de Transportes y del Sector Postal.
2.2. Una de las garantías procedimentales de la actividad sancionadora es la separación entre los
órganos de instrucción y los de resolución. Tras la instrucción del procedimiento es el Consejo de
la CNMC el que toma la decisión final en forma de resolución. Como se ha indicado en el punto
1.10 de este Informe, el Consejo puede actuar en pleno o en sala (la SC dedicada a temas de
competencia y la SSR para los demás ámbitos sectoriales).
2.3. De acuerdo con la legislación especial de los sectores sometidos a su supervisión (véase el
punto 2.1) la CNMC tramita procedimientos sancionadores en el ámbito de: a) competencia; b)
telecomunicaciones; c) sector audiovisual; d) energía; y e) sector postal y de transportes. En el
ámbito de la competencia se tramitan procedimientos sancionadores por infracciones recogidas en
los artículos 1, 2 y 3 de la LDC (conductas colusorias –cárteles-, abuso de posición dominante y
competencia desleal) que se rigen por su normativa propia; y otros por infracciones recogidas en
el artículo 62 de la LDC (que tipifica un conjunto de infracciones relacionadas con la efectividad de
las normas de competencia) que se rigen por las disposiciones generales de la LPAC. Los
procedimientos sancionadores que se tramitan en los demás ámbitos regulatorios se rigen, con
carácter general, por la LPAC, si bien con especialidades en cada uno de ellos (competencias
para la incoación, formas de designación de los instructores, plazos de caducidad, etc.).
14 Tribunal de Cuentas
II.1.1.1. SERVICIOS PUESTOS A DISPOSICIÓN DEL CIUDADANO POR LA CNMC PARA EL
INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
2.4. Las reclamaciones y denuncias de los ciudadanos se formulan ante la CNMC a través de
diferentes medios: a) correos electrónicos; b) entradas en registro; c) correos ordinarios; d)
llamadas telefónicas; y e) sede electrónica. Los servicios puestos a disposición del ciudadano para
la formulación de estas cuestiones, sin embargo, no son homogéneos ni tienen el mismo grado de
desarrollo en las distintas Direcciones de Instrucción de la CNMC. En el ámbito del sector
audiovisual (Subdirección de Audiovisual de la Dirección de Telecomunicaciones y Sector
Audiovisual) existe un servicio a disposición de cualquier persona física o jurídica, en la propia
página web de la CNMC, que permite formular reclamaciones ante la citada Subdirección sobre un
incumplimiento de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, que
cualquier persona hubiera detectado en un programa o comunicación comercial de ámbito
nacional. Este servicio fija las instrucciones para la presentación de la reclamación, los requisitos
para poder presentarla y la normativa aplicable. El formulario que se pone a disposición de los
reclamantes está normalizado, lo que permite un tratamiento más uniforme y automatizado por
parte de la Subdirección de Audiovisual de los datos recibidos y la decisión final sobre su
tratamiento.
2.5. En la Dirección de Competencia también se ha desarrollado, dentro de la página web, un
procedimiento que permite denunciar ante la CNMC conductas prohibidas por la LDC, así como
por los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En este
procedimiento también se facilitan a los ciudadanos las instrucciones que deben seguir, la
documentación requerida y la normativa aplicable. En los demás ámbitos sancionadores
únicamente existe en la sede electrónica de la CNMC, en el apartado “trámites generales”, un
procedimiento de remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones que permite, entre sus
posibles usos, presentar denuncias fuera del ámbito de la defensa de la competencia. Sin
embargo, este formulario no está normalizado en función de la materia que es objeto de
reclamación (tipificación del motivo de la reclamación según regulación normativa sectorial
aplicable), lo que no permite un tratamiento automatizado, en las restantes Direcciones de
instrucción, de la información obtenida por este medio.
II.1.1.2. INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN LA CNMC
2.6. Tras el conocimiento de los hechos que podrían ser objeto de sanción en los distintos ámbitos
de supervisión de la CNMC, ya sea por denuncias, como consecuencia de la información en poder
de la propia Comisión, o por la información obtenida de otros órganos de la Administración, se
realiza un alta informática de un expediente y las comprobaciones y actuaciones de investigación
previas a la posible incoación de un procedimiento sancionador. Para el periodo fiscalizado existía
un documento aprobado por la SSR de la CNMC, el 13 de mayo de 2015, “Sistematización de la
tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores previstos en la legislación sectorial
de la CNMC”, con instrucciones generales para dar un enfoque integrado y común en los
procedimientos sectoriales; sin embargo, tanto las actuaciones realizadas, como su duración, y la
forma de terminación de esta fase previa al inicio de los procedimientos, han sido muy diversas en
cada uno de los ámbitos sancionadores.
2.7. En el sector audiovisual se produjeron 36 altas de expedientes sancionadores en el periodo
fiscalizado (17 en 2017 y otras 19 en 2018). Sin embargo, únicamente se incoaron 17
procedimientos sancionadores en ese periodo. De las 17 altas de expedientes sancionadores de
2017 solo nueve dieron lugar a la incoación del correspondiente procedimiento sancionador; y de
las 19 altas de expedientes sancionadores de 2018 fueron ocho las que dieron lugar a la
incoación. El resto de los expedientes abiertos en el periodo fiscalizado (19) no dieron lugar a la
incoación de procedimiento sancionador y fueron quedando en diversas situaciones, hasta que se
dejaron de realizar actuaciones en los mismos.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 15
2.8. La forma en que se cerraron los expedientes dados de alta en la aplicación informática que
no dieron lugar a incoación, así como las actuaciones que se realizaron en esta fase previa, y su
duración, no fueron uniformes ni siguieron formalidades o criterios homogéneos. A fecha 30 de
marzo de 2020 un expediente dado de alta en 2017 se había cerrado, en 2019, con una baja
realizada por la división de informática; y en otros dos expedientes dados de alta en 2018 se dictó
formalmente, ese mismo año, resolución de archivo por el Consejo. Sin embargo, la mayoría de
los expedientes abiertos en el periodo fiscalizado que no dieron lugar a la incoación de
procedimiento sancionador seguían de alta en la aplicación informática como si estuviesen en
tramitación (siete expedientes dados de alta en 2017 y nueve de 2018). Además, en esa fecha
también seguían en esta situación en la aplicación informática (formalmente en tramitación sin
haberse incoado procedimiento sancionador) un expediente dado de alta en 2014, dos de 2015 y
ocho de 2016.
2.9. En una de las siete altas de expediente de 2017 que no dieron lugar a incoación de
procedimiento, y que en la aplicación informática seguían en tramitación, solo se habían
practicado diligencias previas sin hacer propuesta alguna, en otras cinco se hicieron propuestas
de incoación por la subdirección audiovisual, y en un caso la herramienta informática reflejaba una
fecha de incorporación de la propuesta al orden del día del Consejo. Sin embargo, ninguno de
estos expedientes se concluyó formalmente con un acuerdo de incoación ni de archivo. En 2018,
de las nueve altas que no dieron lugar a acuerdos de incoación o archivo, en dos casos no se
había elaborado documento alguno de actuaciones previas, en otros dos existía documentación
de diligencias previas, y en los cinco restantes incorporación al orden del día del Consejo de
propuestas de resolución (se tomaron decisiones de devolución a la subdirección en dos casos y
fueron rechazadas por el Consejo en otros tres). Tampoco estos expedientes dados de alta se
concluyeron formalmente con un acuerdo de incoación o de archivo.
2.10. También en los 17 expedientes que dieron lugar a la incoación de procedimientos
sancionadores en el ámbito audiovisual durante el periodo fiscalizado las actuaciones previas
realizadas y su duración fueron muy diversas. En estos casos, el tiempo medio desde la denuncia
o el conocimiento de la infracción hasta el alta de los expedientes fue de 52 y 33 días,
respectivamente, en 2017 y 2018. El tiempo medio desde la denuncia o el conocimiento de la
infracción hasta la incoación del procedimiento sancionador fue de 82 y 50 días, respectivamente,
en 2017 y 2018. Sin embargo, estos tiempos medios hasta la incoación de los procedimientos
sancionadores no permiten deducir una duración y actuaciones normales de esta fase previa. El
análisis de los expedientes individuales puso de manifiesto una gran diversidad entre unos
procedimientos y otros, puesto que en algunos casos entre la denuncia y la incoación solo
transcurrió una semana, mientras que en otros se superaron ampliamente los cien días. Tampoco
en los procedimientos incoados las actuaciones previas fueron uniformes ni estuvieron sometidas
a formalidades o criterios aprobados y homogéneos.
2.11. En el ámbito de las telecomunicaciones fue muy elevado el porcentaje de expedientes de
actuaciones previas cerrados que no dieron lugar a la incoación de procedimientos administrativos
sancionadores. En 2017 se cerraron 41 expedientes de actuaciones previas y en 2018 fueron 30,
y únicamente cuatro de las actuaciones previas de 2017 dieron lugar a procedimientos
sancionadores y otras cuatro de 2018 (aunque algunas actuaciones previas dieron lugar a la
incoación de varios procedimientos sancionadores). A fecha 30 de marzo de 2020 en este ámbito
sancionador no había actuaciones sin archivar del periodo fiscalizado o de años anteriores, ya que
todas las actuaciones previas abiertas se habían archivado formalmente o habían dado lugar a la
incoación de algún procedimiento sancionador. Sin embargo, la forma de archivo de estas
actuaciones fue diversa: algunos casos se archivaron por acuerdo de la SSR (en particular, si
había habido requerimientos e inspecciones o se consideraba que se iba a sentar un criterio
novedoso); otros casos se archivaron por oficio de la Directora (casi sin actuaciones, por
considerar la denuncia infundada, sin indicios o sobre aspectos muy recurrentes); e incluso, en
16 Tribunal de Cuentas
algunos casos, se cerraron informáticamente los expedientes sin ningún acto administrativo
documentado expreso o formal.
2.12. En el sector de telecomunicaciones se dieron de alta quince y ocho expedientes en 2017 y
2018, respectivamente, de los que se incoaron, finalmente, catorce y ocho procedimientos
sancionadores en cada ejercicio. El análisis de sus fechas pone de manifiesto una duración muy
diversa y extensa de las actuaciones previas en este sector, ya que el tiempo medio transcurrido
desde la fecha de la denuncia o el conocimiento de la infracción hasta la incoación llegó a los 500
días en los procedimientos incoados en 2017; y hasta 630 días en los incoados en 2018. Una vez
incoados los procedimientos su tramitación hasta la resolución fue mucho más homogénea: todos
los incoados en 2017 se resolvieron en 2018; y los incoados en 2018 se resolvieron en 2019.
2.13. En el sector postal se produjeron 23 altas de expedientes sancionadores en el periodo
fiscalizado. Sin embargo, únicamente se incoaron cuatro procedimientos sancionadores en ese
periodo, uno en 2017 y tres en 2018. En este ámbito sancionador, cuando se debe requerir
información antes de la posible incoación de un procedimiento se abre un expediente de
información reservada, tras la cual se puede archivar el expediente o abrir un procedimiento
sancionador. En algunos casos, en los que los indicios son claros y no se requiere información
previa, se puede abrir directamente un procedimiento sancionador. En 2017 se dieron de alta
cinco expedientes, y otros 18 en 2018. En 2017 todos los expedientes se abrieron como
sancionadores, y en 2018 se abrieron tres expedientes directamente como sancionadores y los
otros quince como expedientes de información reservada. Todos los expedientes sancionadores
dados de alta en 2017 estaban archivados en WECO (la herramienta informática utilizada por la
CNMC para la gestión de la tramitación y el seguimiento del estado de los diferentes
procedimientos sancionadores), aunque no existía documento alguno que formalizase la baja y
algunos de ellos se archivaron con notable retraso (dos que se archivaron en 2020 ya habían
concluido en 2018).
2.14. En el sector de la energía las actuaciones previas son realizadas por la Unidad de
Inspección y por las distintas unidades o subdirecciones competentes por razón de la materia. El
procedimiento puede tener su origen de oficio y por denuncia de particulares o de los operadores
del mercado. Los iniciados de oficio y por denuncia de los operadores se dan de alta directamente
como procedimiento sancionador y pasan a la unidad de Instrucción. En estos casos, apenas se
detectaron diferencias entre la fecha de entrada o conocimiento en la CNMC de los hechos
constitutivos de una presunta infracción, y el alta como procedimiento sancionador. Las denuncias
de particulares se distribuyen a la Dirección de Energía por la Secretaría del Consejo como
consultas o reclamaciones, si bien no se ha identificado un criterio claro para realizar esta
diferenciación. En este ámbito sancionador se ha tramitado mayor número de expedientes y las
actuaciones han sido más homogéneas que en los sectores señalados anteriormente, aunque los
expedientes sancionadores en el periodo fiscalizado no siempre hacían una referencia a la
consulta o reclamación de la que procedían, lo que dificultó el seguimiento de los expedientes
desde el inicio.
2.15. En el ámbito sancionador de la energía se dieron de alta 138 expedientes sancionadores en
el periodo fiscalizado (73 en 2017 y 65 en 2018). De estos expedientes 55 no fueron objeto de
incoación (20 expedientes abiertos en 2017 y 35 de 2018). En este ámbito sancionador la
conclusión de todos los expedientes que no se llegaron a incoar se formalizó mediante acuerdo de
la Dirección de Energía motivando la decisión y el archivo de las actuaciones. El tiempo medio
transcurrido desde la denuncia hasta el acuerdo de no incoación llegó a 122 días (en el caso de
procedimientos promovidos por la Dirección General de Política Energética y Minas que no se
llegaron a incoar en este periodo llegó a 210 días). En 19 de los 55 expedientes no incoados el
archivo se produjo por el cumplimiento, después de la denuncia, del deber que se había
denunciado, y en los demás casos por otros motivos variados, en su mayoría porque tras analizar
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 17
los datos aportados se consideró que no existían las circunstancias que justificasen la apertura de
un procedimiento sancionador.
2.16. En el sector de la competencia se tramitan dos tipos de procedimientos en exclusiva por la
CNMC. Por un lado, procedimientos sancionadores por infracciones de competencia propiamente
dichas, recogidas en los artículos 1, 2 y 3 de la LDC, por conductas colusorias (cárteles), abuso de
posición dominante y falseamiento de la libre competencia por actos desleales (competencia
desleal). Estos procedimientos son los más relevantes y se rigen por su normativa propia. Por
otro, procedimientos sancionadores por infracciones recogidas en el artículo 62 de la LDC, que
tipifica un conjunto de infracciones relacionadas con la efectividad de las normas de competencia.
Estos procedimientos son mucho menos relevantes y se tramitan por las disposiciones generales
de la LPAC. Además, la CNMC tramita otros expedientes en concurrencia con los órganos
correspondientes de las Comunidades Autónomas, en función de las competencias de cada una
de ellas.
2.17. Comenzando por los procedimientos de competencia tramitados por las disposiciones
generales de la LPAC, en 2017 no se incoaron expedientes por infracción del artículo 62 de la
LDC. En 2018 se incoó de oficio, a instancia del Consejo de la CNMC, un expediente por
infracción del artículo 62.4.c) de la LDC. Durante 2017 se finalizó un expediente por una infracción
recogida en el artículo 62.3.d) de la LDC que se había incoado en 2016; y en 2018 terminó en
archivo el procedimiento incoado ese mismo año (al que se ha hecho referencia). Del
procedimiento resuelto en 2017 se ha publicado en la página web de la CNMC una reseña de su
incoación y el texto (en formato pdf) de la resolución sancionadora sin anonimizar. Por lo que se
refiere al procedimiento incoado y archivado en 2018, ni la incoación ni su resolución fueron objeto
de publicación. En los datos sobre este expediente reflejados en WECO no aparece el documento
formal de resolución del mismo, el procedimiento fue objeto de caducidad y el acuerdo de
terminación por caducidad no se realizó hasta dos meses y medio después y fue incluido en el
archivo de otro expediente vinculado.
2.18. En relación con los expedientes en los que ha intervenido la CNMC en concurrencia con
competencias de las Comunidades Autónomas, durante los ejercicios analizados doce
Comunidades ya contaban con autoridades autonómicas de defensa de la competencia. Ocho de
estos órganos autonómicos (Cataluña, Galicia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla y León,
País Vasco, Extremadura y Andalucía) tenían competencias para instruir y resolver sus propios
procedimientos sancionadores. Otras cuatro autoridades autonómicas de defensa de la
competencia (Región de Murcia, Canarias, Madrid y Navarra) solo instruyen sus procedimientos
sancionadores, que son resueltos por el Consejo de la CNMC, en aplicación aún de la disposición
transitoria única de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del
Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia. Las demás
Comunidades que no tienen constituida autoridad de competencia (Asturias, Islas Baleares,
Castilla-La Mancha, La Rioja y Cantabria) tienen suscritos convenios de colaboración con la
CNMC para la aplicación de la normativa de defensa de la competencia en dichos territorios.
2.19. En el periodo fiscalizado la CNMC resolvió 23 procedimientos instruidos por autoridades
autonómicas de defensa de la competencia (ocho en 2017 y quince en 2018). Seis de ellos
acabaron con la imposición de sanciones (dos en 2017 y cuatro en 2018), quince en archivo y dos
mediante acuerdos de terminación convencional (prevista en el artículo 52 de la LDC, mediante
compromisos de los infractores de resolver los efectos derivados de sus conductas). El importe de
las sanciones impuestas en estos procedimientos ascendió a 321.884 euros en 2017 y 149.077
euros en 2018. De las resoluciones del Consejo en los procedimientos sancionadores de 2017
fueron recurridas dos ante la Audiencia Nacional (AN), una de ellas ya estaba resuelta por
sentencia estimando el recurso (firme y publicada en la web de la CNMC) y la otra fue una
resolución de archivo recurrida por la denunciante que a 30 de septiembre de 2020 estaba
18 Tribunal de Cuentas
pendiente de sentencia. Las cuatro sanciones de 2018 fueron recurridas ante la AN y estaban
pendientes de sentencia en la fecha señalada.
2.20. Los procedimientos sancionadores más relevantes que se tramitan en el ámbito de la
(cárteles), abuso de posición dominante, y falseamiento de la libre competencia por actos
desleales (competencia desleal). Estos procedimientos se inician de oficio por la dirección de
competencia (artículo 25 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el
Reglamento de Defensa de la Competencia –RDC-), bien por propia iniciativa de la dirección de
competencia o del Consejo de la CNMC, o a raíz de alguna denuncia. En este inicio puede haber
una fase de diligencias previas con posibilidad de información reservada, investigaciones e
inspecciones de la Dirección de Competencia. En esta fase previa también se pueden producir
solicitudes de clemencia (artículos 65 y 66 LDC) que pueden llevar aparejada la solicitud de
confidencialidad (secreto que se mantiene hasta el pliego de concreción de hechos que se
analizará más adelante en este Informe). En el periodo fiscalizado hubo cuatro solicitudes de
clemencia pidiendo la exención de una posible sanción, dos en cada uno de los años fiscalizados.
2.21. Tras las actuaciones e investigaciones previas, que en este ámbito sancionador están más
reguladas y son más homogéneas, puede ocurrir que no se llegue a incoar un procedimiento
sancionador. En estos casos la dirección de competencia eleva al Consejo una propuesta de no
incoación del procedimiento para que el Consejo emita una resolución de archivo. Estos
procedimientos que finalizan en la no incoación de expediente sancionador están regulados en el
artículo 49 de la LDC y en los artículos 25 a 27 del RDC. En el sector de la competencia se
produjeron 52 altas de expedientes sancionadores en el periodo fiscalizado (19 en 2017, y otras
33 en 2018). Sin embargo, únicamente se incoaron 21 procedimientos sancionadores en ese
periodo. De las 19 altas de expedientes sancionadores de 2017 doce dieron lugar a la incoación
del correspondiente procedimiento sancionador; y de las 33 altas de expedientes sancionadores
de 2018 solo fueron nueve las que dieron lugar a la incoación de algún procedimiento a fecha 1 de
septiembre de 2020. El resto de los expedientes dados de alta fueron objeto de acuerdo de
archivo sin incoación; excepto cuatro procedimientos dados de alta en 2017 que aún estaban en
tramitación sin incoar a la fecha señalada; y quince altas de 2018 que seguían en tramitación sin
incoar a esa misma fecha. El Cuadro 2 resume los datos de incoación de los procedimientos
sancionadores dados de alta en los distintos ámbitos sancionadores. El tiempo medio en los
procedimientos incoados desde su alta hasta el acuerdo de incoación fue de 163 días y 114 días
en 2017 y 2018, respectivamente.
Cuadro 2: Datos sobre la incoación de los procedimientos sancionadores dados de alta en
los distintos ámbitos sancionadores de la CNMC en 2017 y 2018
SECTOR
Total
2017
2018
CNMC
Alta
Incoado
No
incoado
Alta
Incoado
No
incoado
Alta
Incoado
No
incoado
Audiovisual
36
17
19
17
9
8
19
8
11
Telecomunicaciones
23
22
1
15
14
1
8
8
0
Sector Postal
23
4
19
5
1
4
18
3
15
Energía
138
83
55
73
53
20
65
30
35
Competencia (solo art. 1,2 y 3
LDC)
52
21
31
19
12
7
33
9
24
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de la información obtenida en la entidad
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 19
2.22. La normativa que regula la incoación de los procedimientos en los distintos ámbitos
sancionadores de la CNMC atribuye esta competencia a órganos diferentes en cada uno de ellos.
Esta disparidad procede de la regulación de las antiguas entidades que se integraron en la actual
CNMC, y provoca una confusión y complejidad que carece de fundamento y utilidad en la
situación actual. Con carácter general, todas las direcciones, salvo la encargada de la supervisión
del sector de telecomunicaciones y audiovisual, tienen encomendada la incoación de los
procedimientos sancionadores que se tramiten en su correspondiente ámbito. Sin embargo, en la
Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual es la SSR del Consejo de la CNMC la
que tiene la competencia para la incoación de los procedimientos sancionadores. Por lo tanto,
mientras que en las demás direcciones es el director de cada una de ellas el que dicta los
acuerdos de inicio y designa a los instructores, en el sector de telecomunicaciones y audiovisual
debe ser la SSR la que lo haga, limitándose el director a formular la propuesta de incoación a la
Sala.
2.23. La designación de los instructores en los distintos tipos de procedimientos sancionadores
tampoco se realiza de manera homogénea como consecuencia, también, de la forma de
funcionamiento proveniente de las antiguas entidades que se integraron en la actual CNMC. En el
ámbito de telecomunicaciones y del sector audiovisual, la SSR designa instructor a una persona
de la subdirección correspondiente, según la materia sobre la que recaiga el procedimiento
sancionador, identificando a esta persona por su nombre y apellidos. En el resto de las
direcciones de instrucción la competencia de incoación de los procedimientos corresponde a los
directores de las mismas, y son ellos quienes designan instructor, aunque la designación también
se realiza de manera diversa según los casos. En los casos de la Dirección de Energía y de la
Dirección del Sector Postal, en el acuerdo de inicio el Director se designa a sí mismo como
instructor de los procedimientos; y en el ámbito de la Dirección de Competencia el Director
designa a un trabajador de la misma como instructor.
2.24. En el ámbito de la energía aún existen procedimientos cuya instrucción corresponde a la
Dirección de Energía de la CNMC mientras que su resolución compete a distintos órganos de la
AGE (en función de la gravedad de la infracción, a los órganos del Ministerio competente en la
materia o al Consejo de Ministros). En estos supuestos la Dirección de Energía instruye el
procedimiento y elabora las propuestas de resolución que después debe remitir al Ministerio,
constituyendo otra complejidad y singularidad injustificada de la tramitación de los procedimientos.
La misma ley de creación de la CNMC ya preveía suprimir estos supuestos estableciendo en su
disposición transitoria cuarta, bajo la rúbrica “desempeño transitorio de funciones por la CNMC”,
que esta entidad desempeñaría estas funciones hasta el momento en el que los departamentos
ministeriales dispusiesen de los medios necesarios para ejercerlas. Sin embargo, más de siete
años después de la entrada en vigor de la ley, la CNMC continúa desempeñando
“transitoriamente” estas funciones.
2.25. El artículo 85 de la LPAC introdujo la novedad normativa de que los acuerdos de inicio de los
procedimientos sancionadores concediesen una reducción de al menos un 20 % sobre la cuantía
de la sanción por el reconocimiento de la responsabilidad, y otra de al menos un 20 % por el pago
voluntario anticipado, dentro de los plazos y cumpliendo los requisitos fijados en dicho precepto.
La aplicación de esta novedad supuso la introducción de nuevos supuestos de terminación del
procedimiento sancionador de acuerdo con las medidas de simplificación de los procedimientos y
reducción de los tiempos de tramitación que pretendía la nueva normativa. Por tanto, la finalidad
del artículo 85 de la LPAC es lograr una rápida terminación de los procedimientos sancionadores,
dando una mayor agilidad a la Administración y permitiendo al administrado obtener también unos
beneficios cuando acepte la sanción. A la vista de estas finalidades lo óptimo sería que, cuando
ello fuere posible, el acuerdo de incoación concretara el importe de la sanción que cabría imponer
efectuando para ello un inicial juicio de proporcionalidad y considerando las posibles
circunstancias atenuantes y agravantes que pudieran en dicho momento apreciarse, a los solos
efectos del artículo 85 de la LPAC. Todo esto, siempre y cuando, para asegurar la conformidad a
20 Tribunal de Cuentas
derecho de la resolución dictada, se cuente con los elementos necesarios para concretar el
importe de la sanción que cabría imponer (posibilidad de efectuar una calificación jurídica de los
hechos y suficientes elementos para valorar la responsabilidad de los expedientados).
2.26. La aplicación conjunta de los artículos 64.2,d), 64.3 y 85 de la LPAC dio lugar a la
tramitación de manera diferente de los procedimientos sancionadores en las entidades
fiscalizadas:
a) La regla general contemplada por la norma es que, con el fin de llegar a una máxima celeridad
en la tramitación de los procedimientos administrativos, se cuantifique la posible sanción a partir
de la calificación de los hechos que se realice en el acuerdo de incoación. Si así se hace, se
“determina” la posible sanción reducida, como exige el artículo 85 de la LPAC, en el propio
acuerdo de inicio. Aunque los tipos de procedimientos sancionadores que se tramitan en las
cuatro entidades fiscalizadas tienen similitudes, ya que en todas ellas existen amplias horquillas
de posibles sanciones y todas poseen órganos de inspección y supervisión que realizaron
actuaciones o análisis previos a los acuerdos de incoación de sus procedimientos sancionadores,
esta manera de tramitar los procedimientos solo se ha adoptado en la AEPD y en la CNMV. Estas
entidades consideraron que contaban con elementos suficientes para realizar la calificación inicial
de los hechos y para fijar la posible sanción ya en el acuerdo de incoación.
b) Por el contrario, la CNMC en sus distintos ámbitos sectoriales y el BE se limitaron a
concreto de reducción, anunciando su posible aplicación para la terminación del procedimiento
posteriormente, tras la propuesta de resolución. Estas entidades consideraron que por la
complejidad de sus procedimientos sancionadores no contaban con los elementos necesarios
para concretar en el acuerdo de incoación la calificación de los hechos y la determinación de la
sanción, para lo que se requeriría una tramitación de los procedimientos más compleja y extensa.
2.27. En el caso de la CNMC los acuerdos de inicio de los procedimientos informaron a los
expedientados de las reducciones del artículo 85 de la LPAC para su posible aplicación tras la
propuesta de resolución, pero no cuantificaron la sanción ni ofrecieron la posibilidad de
terminación del procedimiento en el momento de la incoación. Debe tenerse en cuenta, no
obstante, que en esta fiscalización no se realiza tacha alguna de legalidad a la tramitación que la
entidad ha hecho de sus procedimientos sancionadores en atención a la complejidad que atribuye
a la calificación de los hechos y a la determinación de sus sanciones.
2.28. Este anuncio se hizo de manera diversa en los distintos ámbitos sancionadores y el
ofrecimiento concreto de las reducciones se hizo posteriormente en las propuestas de resolución.
Sin embargo, la información que se ofrece en los acuerdos de incoación en los distintos ámbitos
sectoriales de la CNMC no es completa ni homogénea; y en el ámbito de la competencia, la
CNMC no está aplicando la posibilidad de terminación de los procedimientos prevista en el artículo
incompatible con la normativa específica que regula estos procedimientos (véanse los puntos
2.34, 2.35, 2.37 y 2.49).
2.29. En el ámbito del sector audiovisual, los acuerdos de incoación de los procedimientos
sancionadores únicamente informan a las personas contra las que se incoan de que podrán
reconocer su responsabilidad en los términos y a los efectos previstos en el artículo 85 de la
LPAC, aplicándose, de concurrir los requisitos, las reducciones pecuniarias correspondientes.
Aunque los acuerdos hacen referencia al artículo 85 de la LPAC y a “las reducciones pecuniarias
correspondientes”, no concretan los porcentajes y únicamente mencionan expresamente el
posible reconocimiento de la responsabilidad, sin hacer referencia alguna a la posible reducción
por pago voluntario anticipado, ni a la compatibilidad de ambas reducciones, ni a la exigencia del
desistimiento o renuncia a cualquier acción o recurso en vía administrativa para utilizar estas
previsiones. Por lo tanto, la información es incompleta para concretar las condiciones de la posible
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 21
aplicación del artículo 85 de la LPAC y los porcentajes de reducción; y no es homogénea con la
que se ofrece en los acuerdos de incoación de los procedimientos sancionadores en los demás
ámbitos de la CNMC, que se describe en los puntos siguientes de este Informe.
2.30. En el ámbito del sector de las telecomunicaciones la redacción de los acuerdos de incoación
de los procedimientos sancionadores se limita a señalar que el reconocimiento de la
responsabilidad y/o el pago voluntario, antes de dictarse resolución, supondrá la posible aplicación
de una reducción del 20 % sobre el importe de la propuesta de sanción, de conformidad con el
artículo 85.3 de la LPAC. Esta redacción únicamente se refiere a una de las dos posibles
reducciones previstas en el artículo 85, y no indica, en consecuencia, que ambas reducciones
pueden ser acumulativas (hasta el 40 % de reducción), ni señala que es exigible el desistimiento o
la renuncia a cualquier acción o recurso en vía administrativa para utilizar estas previsiones. Por lo
tanto, la información sobre la posible aplicación del artículo 85 de la LPAC en este ámbito
sancionador tampoco es completa ni determina los porcentajes concretos de reducción que serían
aplicables.
2.31. En el ámbito del sector postal existe una especialidad normativa recogida en el artículo 64.1
de la Ley 43/2010, del sector postal, consistente en una posible reducción especial del 25 %
prevista cuando el infractor preste su conformidad a la propuesta de resolución. Sin embargo, los
acuerdos de incoación de los procedimientos sancionadores en este ámbito no hacen referencia
alguna a esta especialidad y se limitan a señalar que el posible sancionado puede reconocer
voluntariamente su responsabilidad, en los términos establecidos en el art. 64.2.d) de la LPAC,
con los efectos previstos en el artículo 85 de la referida ley. Por tanto, los acuerdos de incoación
en este ámbito sancionador no mencionan esta especialidad sobre la posible reducción del 25 %;
ni expresamente la posibilidad del pago anticipado con la reducción del 20 % del artículo 85 de la
desistimiento o renuncia a cualquier acción o recurso en vía administrativa para que las
reducciones puedan ser efectivas. En este ámbito sancionador los acuerdos de incoación no
determinaron claramente los porcentajes concretos de reducción que serían aplicables.
2.32. En el sector de la energía los acuerdos de incoación anuncian, de manera genérica, que los
posibles infractores podrán reconocer voluntariamente su responsabilidad, en los términos
establecidos en el artículo 64.2.d) de la LPAC, con los efectos previstos en el artículo 85 de esa
ley, aplicándose, de concurrir los requisitos, las reducciones en las sanciones pecuniarias
contempladas en este último artículo. Aunque hacen referencia genérica al artículo 85 de la LPAC
y a ambas reducciones, solo se refieren expresamente a una de ellas, sin mencionar la posibilidad
del pago voluntario con la reducción del 20 %; ni su carácter acumulativo; ni que su efectividad
estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía
administrativa contra la sanción.
2.33. En el sector de la competencia los acuerdos de incoación de los procedimientos
sancionadores por infracciones de los artículos 1, 2 y 3 de la LDC se dictaron por el director de
competencia incluyendo todos los extremos que exige el artículo 28 del RDC en relación con los
artículos 49.2 y 49.3 de la LDC y 27 y 70 del RDC. En estos acuerdos se señalaba el origen del
procedimiento en informaciones reservadas u otras actuaciones previas, los indicios de la
infracción, quiénes eran los instruidos e interesados, el nombramiento del instructor y secretario, el
plazo de doce meses para la instrucción, y las circunstancias de su notificación y publicidad en la
web de la entidad.
2.34. Los acuerdos de incoación de estos procedimientos en el ámbito de la competencia no
contienen referencia alguna a la posibilidad de acogerse a las reducciones y a los supuestos de
procedimientos se rigen por su normativa específica y la LDC contiene previsiones especiales en
cuanto a la exención del pago de multa (artículo 65) y la reducción del pago de multa (artículo 66),
22 Tribunal de Cuentas
que se desarrollan en los artículos 46 y siguientes del RDC en los que se regulan los programas
de clemencia en el ámbito de la competencia.
2.35. Estos programas de clemencia permiten a la CNMC proceder a la exención del pago de la
multa, o a la reducción de su importe, a aquella empresa o persona física que ponga en
conocimiento de la CNMC la existencia de un cártel y su participación o responsabilidad en él,
aportando las pruebas sustantivas que tenga a su disposición y cuando cumpla los requisitos y
condiciones establecidos en la LDC y en su normativa de desarrollo. La aplicación de estos
programas de clemencia ha producido resultados relevantes: entre 2014 y 2018 han facilitado el
desmantelamiento de doce cárteles; y en el periodo fiscalizado se han aplicado en cuatro
procedimientos sancionadores.
2.36. Los cárteles consisten en conductas colusorias entre competidores, reales o potenciales,
prohibidas por el artículo 1 de la LDC y tipificadas como infracciones muy graves, de acuerdo con
el artículo 62.4 de la LDC. El apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LDC incide,
además, en que se trata de conductas con el objetivo de evitar la competencia y en su carácter
oculto, lo que hace especialmente relevante la posibilidad de obtener información y prueba de su
existencia por parte de entidades participantes en los mismos a través de estos programas de
clemencia. La regulación española se inspira en el modelo comunitario contenido en la
Comunicación de la Comisión Europea relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción
de su importe en casos de cártel. Tiene por objeto facilitar la detección de cárteles o avanzar en la
investigación de aquellos ya detectados, apoyando la actividad investigadora de la CNMC y su
capacidad para acreditar, de acuerdo con el nivel de prueba requerido legalmente, los hechos y
conductas investigados.
2.37. Los solicitantes de clemencia que no reúnan los requisitos necesarios para optar a la
exención podrán beneficiarse de una reducción del importe de la multa si facilitan elementos de
prueba de la presunta infracción que aporten un valor añadido significativo con respecto a
aquellos de los que ya disponga la CNMC. Solo cabe presentar una solicitud de exención del pago
de la multa con carácter previo a la notificación del pliego de concreción de hechos. El solicitante
de exención podrá solicitar, subsidiariamente, que la misma se valore como una solicitud de
reducción del importe de la multa. Corresponde al Consejo de la CNMC conceder al solicitante la
exención o reducción de las multas en la resolución que ponga fin al procedimiento. La aplicación
a una empresa o persona física de la reducción por clemencia excluye cualquier reducción
adicional para la misma empresa o persona física en virtud de la letra d) del artículo 64.3 de la
LDC al fijar el importe de la multa.
2.38. De acuerdo con el artículo 51.1 del RDC la identidad del solicitante es confidencial y la
CNMC tratará como confidencial el hecho mismo de la presentación de una solicitud de
clemencia, formando pieza separada especial con la solicitud y los documentos que la
acompañen. Se puede mantener el secreto del solicitante hasta el pliego de concreción de
hechos. Tras su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51.2 del RDC, todos
los interesados en el correspondiente expediente sancionador deberán tener acceso a los datos y
documentos incluidos en el mismo.
2.39. En el periodo fiscalizado se impusieron sanciones a tres cárteles en 2017 y cuatro en 2018.
El número de sancionados en estos procedimientos ascendieron a 62 y 23 en 2017 y 2018,
respectivamente, y el importe total de sanciones a 60.111.143 euros y 114.996.859 euros en cada
uno de los años. En dos procedimientos de 2017 y otros dos de 2018 se realizaron solicitudes
acogidas al programa de clemencia. El número elevado de sancionados ha venido ligado, entre
otras circunstancias, a esta aplicación del programa de clemencia. El importe de las sanciones
exentas de tres entidades que se acogieron al programa de clemencia ascendió a 12.691.908
euros y 3.800.000 euros en 2017 y 2018, respectivamente. La cuarta solicitud se realizó en un
procedimiento resuelto en 2018 y la instrucción determinó que las presuntas infracciones
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 23
comunicadas por la entidad solicitante estaban prescritas, por lo que no dio lugar a exención
alguna.
2.40. El artículo 37 de la ley de creación de la CNMC impone la obligación de hacer pública la
incoación de expedientes sancionadores una vez notificados a los interesados, tras resolver, en su
caso, sobre los aspectos confidenciales de su contenido, y previa disociación de los datos de
carácter personal. El documento interno sobre “Sistematización de la tramitación y resolución de
los procedimientos sancionadores previstos en la legislación sectorial de la CNMC” concreta que,
una vez notificado al interesado el acuerdo de incoación, la reseña del mismo debe ser objeto de
publicación en la página web de la CNMC comprendiendo: el número de expediente, la fecha del
acuerdo, la identificación del presunto sujeto infractor y la infracción cometida. El cumplimiento de
esta obligación legal se hizo de manera diversa en los distintos ámbitos sancionadores de la
CNMC. En el sector audiovisual y de telecomunicaciones se publicaron en la web reseñas con la
fecha de cada incoación, el posible sancionado y la presunta infracción (en un caso se publicó el
texto de un documento de incoación en formato pdf). En el sector postal, de los cinco expedientes
incoados en el periodo fiscalizado, solo en un caso se publicó en la página web la reseña de la
incoación del procedimiento y sin cumplir con todo el contenido previsto en el documento
señalado.
2.41. En el sector de la energía únicamente se han publicado reseñas de los acuerdos de inicio de
la mitad de los 93 procedimientos resueltos en el periodo fiscalizado (concretamente, el 52 % de
ellos). No obstante, a lo largo del periodo han ido mejorando sensiblemente, tanto el porcentaje de
incoaciones publicadas, como el tiempo medio que transcurre desde la notificación del acuerdo
hasta la publicación de la reseña de la incoación. En 2017 se publicó reseña del 35 % de los
procedimientos resueltos y el tiempo medio que se tardó desde la notificación de los acuerdos de
incoación hasta la publicación de su reseña en la web fue de casi 100 días; mientras que en 2018
se publicó reseña del 68 % de los procedimientos resueltos, y el tiempo medio desde la
notificación de los acuerdos de incoación hasta la publicación de su reseña en la web fue de solo
10 días.
2.42. En el ámbito de la competencia se ha publicado en la web la resolución de los
procedimientos en los ejercicios 2017 y 2018. A la publicidad de su incoación se ha añadido una
nota de prensa. Cinco procedimientos se publicaron al mismo tiempo después de varios meses
desde su incoación, en otro se publicó el acuerdo de incoación seis meses después de producirse,
y de uno de los procedimientos resueltos en 2018 no se ha publicado su incoación. No fue objeto
de publicación la incoación ni el archivo de un procedimiento por infracción del artículo 62.4.c) de
2018.
II.1.1.3. INSTRUCCIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES DE
LA CNMC
2.43. La LPAC no establece un plazo para la tramitación del procedimiento sancionador, fijando
una caducidad general de tres meses. Los resultados obtenidos en esta fiscalización permiten
afirmar que este plazo subsidiario puede resultar excesivamente breve para la tramitación de
algunos procedimientos sancionadores si las normas específicas que los regulan no establecen
otros plazos de caducidad más adecuados. En efecto, en el caso de la CNMC este problema se
ha puesto de manifiesto en los ámbitos sancionadores de los sectores postal, audiovisual y en los
procedimientos de la competencia que se tramitan por la LPAC, en los que resulta aplicable el
plazo de caducidad supletorio de tres meses. La aplicación de este plazo subsidiario tan breve ha
llevado a dilatar mucho las actuaciones previas para acortar la instrucción, así como a la
necesidad de conceder ampliaciones del plazo de tramitación de los procedimientos y a la
existencia o proximidad de caducidades en estos ámbitos sancionadores. Todas estas
circunstancias ponen de manifiesto las dificultades de aplicar este plazo subsidiario de caducidad
24 Tribunal de Cuentas
específico y más adecuado para la caducidad de los procedimientos en estos sectores. En los
demás ámbitos sancionadores de la CNMC sus normas específicas ya establecen plazos de
caducidad más amplios.
2.44. La LPAC configura la formulación y notificación de las propuestas de resolución de los
procedimientos sancionadores como un trámite esencial, de manera que en todos los
procedimientos sancionadores deberán formularse propuestas de resolución y notificarse a los
posibles infractores por ser derechos y garantías mínimos de los sancionados. Este régimen de
tramitación de las propuestas de resolución ya existía, con las especialidades propias de cada
uno, en todos los ámbitos sancionadores de la CNMC antes de la LPAC, por lo que no se hizo ni
resultó precisa adaptación alguna a esta norma. A partir de la entrada en vigor de la LPAC la
novedad incluida en las propuestas de resolución en los distintos ámbitos sectoriales fue el
ofrecimiento de las reducciones previstas en el artículo 85 de la LPAC. Como ya se ha señalado
en el subepígrafe anterior de este Informe, en la tramitación de estos procedimientos por la CNMC
los acuerdos de inicio se limitan a anunciar estas posibles reducciones, pero su ofrecimiento no se
concreta hasta después de la instrucción en la propuesta de resolución.
2.45. Las propuestas de resolución analizadas cuantifican la posible sanción e identifican a los
infractores, y contienen una redacción mucho más correcta del ofrecimiento de las reducciones
previstas en el artículo 85 de la LPAC que el anuncio que se realiza en los acuerdos de inicio.
Todas las propuestas de resolución analizadas identifican la posible infracción cometida y la
cuantía de la sanción correspondiente y conceden una reducción del 20 % sobre la cuantía de la
sanción por el reconocimiento de la responsabilidad dentro del mes siguiente a su notificación
(plazo para formular alegaciones); y otra reducción del 20 % por el pago voluntario de la sanción
propuesta, siempre que se realice en cualquier momento anterior a la resolución del
correspondiente procedimiento sancionador. También reflejan expresamente que ambas
reducciones son compatibles si se reconoce la responsabilidad y se anticipa el pago y establecen
las cuantías de cada una de ellas y de los pagos que deben hacerse para servirse de ellas; y en
todos los casos exigen el desistimiento o renuncia a cualquier acción o recurso en vía
administrativa para utilizar estas reducciones. Sin embargo, en el sector de telecomunicaciones
hay propuestas de resolución a las partes que no contienen el número de cuenta a efectos del
pago con descuentos; y en el mismo sentido, en el sector postal, en tres de los cuatro
procedimientos sancionadores resueltos en el periodo fiscalizado tampoco se indicaba en la
propuesta de resolución notificada al sancionado el número de cuenta bancaria para poder
realizar el pago voluntario con los descuentos, y solo uno indicaba en la propuesta de resolución,
junto con los descuentos a los que podía optar el sancionado, el número de cuenta bancaria para
realizar el pago.
2.46. Tras la entrada en vigor de esta novedad normativa, durante el periodo fiscalizado se
produjo una utilización cada vez más relevante de la misma en los procedimientos tramitados en
los distintos ámbitos sancionadores de la CNMC. Así, en el sector audiovisual se aplicó el sistema
de reducciones en cuatro de los 19 procedimientos resueltos en el periodo fiscalizado (en uno de
los de 2017 y en tres de los de 2018). Los cuatro procedimientos que se acogieron a las
reducciones previstas en el artículo 85 de la LPAC aplicaron la reducción del 40 % de la sanción,
utilizando acumulativamente las dos reducciones del 20 % previstas en la LPAC.
2.47. En el sector de telecomunicaciones terminaron acogiéndose a estas reducciones dos
procedimientos en 2017 (únicamente el 15 % de los tramitados) y ya fueron ocho los
procedimientos que terminaron de esta manera en 2018 (el 62 % de ellos). En 2017, los dos
procedimientos que se acogieron a las reducciones previstas en el artículo 85 de la LPAC
aplicaron la reducción del 40 % de la sanción utilizando acumulativamente las dos reducciones del
20 % previstas en la ley. En uno de estos procedimientos resueltos en 2017 un sancionado
reconoció su responsabilidad por una falta grave y otra leve y pagó voluntariamente antes de la
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 25
resolución, acogiéndose a la reducción del 40 % prevista en la ley. Sin embargo, la resolución de
la SSR no se limitó a aceptar el reconocimiento y el pago y finalizar el procedimiento, sino que
consideró que se había producido la falta grave pero no la leve, dando lugar a un procedimiento
de devolución de ingresos indebidos por el importe cobrado de más. En 2018 hubo tres casos en
los que los afectados solo se acogieron al pago voluntario, con descuento del 20 %, pero no al
reconocimiento de su responsabilidad. Uno de estos sancionados interpuso posteriormente
recurso contencioso-administrativo contra la sanción recaída.
2.48. En el sector postal se aplicó el sistema de reducciones en dos de los cuatro procedimientos
resueltos en el periodo fiscalizado (el resuelto en 2017 y uno de los de 2018). En el de 2017 se
aplicó primero la reducción especial por reconocimiento de la responsabilidad prevista en la
normativa específica de este sector, que en lugar del 20 % es del 25 % (de acuerdo con el artículo
64 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los
usuarios y del mercado postal). La otra reducción del 20 % por pago voluntario (prevista en el
artículo 85 de la LPAC) no se aplicó sobre el importe de la sanción, sino sobre la cantidad
resultante después de la primera reducción del 25 %, por lo que la reducción final fue menor a la
que resultaría de aplicar ambas reducciones acumulativamente como prevé el señalado artículo
85 de la LPAC. En el otro procedimiento en el que se aplicó el sistema de reducciones, de 2018,
solo se utilizó el descuento del 25 % por reconocimiento de responsabilidad, pero no la reducción
por pago voluntario. En este procedimiento se solicitó un fraccionamiento del pago que se
concedió y se cumplió posteriormente.
2.49. En el sector de la competencia la CNMC no está aplicando la posibilidad de terminación de
los procedimientos prevista en el artículo 85 de la LPAC en los casos de infracciones de los
normativa específica y la aplicación a una empresa o persona física de la reducción por clemencia
excluye cualquier reducción adicional para la misma empresa o persona física. La aplicación de
los programas de clemencia exige que se aporten pruebas que determinen o faciliten la detección
de la práctica restrictiva de la competencia y puede suponer la exención de multa para quien lo
haga, y la posible reducción de la sanción (entre el 50 % y el 20 % de la misma) para sucesivos
colaboradores. Como ya se ha señalado en este Informe, la aplicación de estos programas ha
producido resultados relevantes: entre 2014 y 2018 ha facilitado el desmantelamiento de doce
cárteles; y en el periodo fiscalizado se ha aplicado en cuatro procedimientos sancionadores.
2.50. En cuanto a los procedimientos resueltos durante el periodo fiscalizado, en el sector
audiovisual se resolvieron 19 procedimientos sancionadores, siete en 2017 y doce en 2018. El
tiempo medio de tramitación de estos procedimientos, desde la notificación del acuerdo de
incoación hasta la notificación de la resolución, fue de 79 días en 2017 y 83 días en 2018. En uno
de los procedimientos de 2018, por la proximidad del plazo de caducidad, el Consejo aprobó la
ampliación del plazo de tramitación por un mes. Otro procedimiento, posterior al periodo
fiscalizado, había caducado. Estas circunstancias ponen de manifiesto, como se ha señalado en el
punto 2.43 de este Informe, las dificultades de aplicar este plazo subsidiario de caducidad de tres
meses previsto en la LPAC y la conveniencia de considerar la posibilidad de establecer un plazo
específico y más adecuado para la caducidad de estos procedimientos.
2.51. En el sector de telecomunicaciones se resolvieron 26 procedimientos, trece en 2017 y trece
en 2018. En ocho de los trece procedimientos resueltos en 2017 y en tres de 2018 se realizaron
actuaciones inspectoras solicitadas por el instructor en el trascurso de la tramitación de los
expedientes; no obstante, el tiempo medio desde la notificación de su incoación hasta la
notificación de la resolución sancionadora (sin considerar los días en que estuvieron suspendidos,
en caso de suspensión de los procedimientos) fue de 318 días en 2017 y 298 días en 2018. Son
plazos con cierto margen sobre el plazo de caducidad de un año de estos procedimientos y no se
han planteado problemas al respecto en este ámbito sancionador. Sin embargo, no se ha
apreciado un criterio único y uniforme para solventar los problemas de notificación no electrónica,
26 Tribunal de Cuentas
ya que en algunos casos se tomó como notificación tácita el transcurso del tiempo sin recibí, y en
otros se publicó en el BOE la notificación.
2.52. En el sector postal el único expediente sancionador resuelto en 2017 tuvo un tiempo de
duración, desde la notificación de la incoación al sancionado hasta la notificación de la resolución,
de 78 días. El tiempo medio de tramitación de los tres expedientes resueltos en 2018, desde la
notificación de la incoación al sancionado hasta la notificación de la resolución, fue de 107 días.
Dos de estos tres expedientes tuvieron una duración de 85 y 88 días, respectivamente, pero en el
tercero el Consejo aprobó una ampliación de dos meses en el plazo para resolver. Esta necesidad
de ampliación de plazo y la proximidad a los tres meses de duración de los demás procedimientos
ponen de manifiesto, también en el sector postal, las dificultades de aplicar este plazo subsidiario
de caducidad previsto en la LPAC y la conveniencia de considerar la posibilidad de establecer un
plazo específico y más adecuado para la caducidad de estos procedimientos.
2.53. En el sector de la energía se resolvieron 93 procedimientos sancionadores durante el
periodo fiscalizado, 43 en 2017 y 50 en 2018. Quince de estos procedimientos se tramitaron por
faltas leves y el tiempo medio de duración, desde la notificación del acuerdo de incoación hasta la
notificación de la resolución, fue de 201 días; seis se tramitaron por faltas graves y leves y el
tiempo medio de duración fue de 221 días; y los otros 72 lo fueron por faltas graves (uno de ellos
muy graves) y el tiempo medio de duración en estos casos fue de 332 días. Únicamente dos
procedimientos se aproximaron a los plazos de caducidad de nueve meses para los
procedimientos por infracciones leves y de 18 meses para los procedimientos por las graves y
muy graves, pero no fue necesaria la ampliación de plazo ni caducó ningún procedimiento en el
periodo fiscalizado.
2.54. En el ámbito sancionador de la competencia la SC de la CNMC impuso sanciones a varios
infractores en cada una de las quince resoluciones sancionadoras que dictó en el periodo
fiscalizado. Siete procedimientos concluyeron con la imposición de sanciones en 2017, tres de
ellos de cárteles; y ocho en 2018, cuatro de cárteles. En estos procedimientos se impusieron 156
sanciones a 132 infractores distintos. El importe total de las sanciones pecuniarias impuestas
ascendió a 352.548.031 euros (138.044.298 euros por sanciones impuestas en 2017 y
214.503.733 euros por las de 2018). Dos procedimientos en cada uno de los ejercicios
fiscalizados concluyeron con terminación convencional, que es una forma de terminación prevista
en el artículo 52 de la LDC para este tipo de procedimientos, mediante compromisos de los
infractores de resolver los efectos sobre la competencia derivados de las conductas objeto de los
expedientes siempre que quede suficientemente garantizado el interés público.
2.55. El tiempo medio de resolución de los procedimientos desde la fecha del acuerdo de
incoación hasta la de su resolución fue de 500 días. En todos los procedimientos analizados hay
numerosas suspensiones de plazos y solo en uno de los expedientes analizados el Consejo tuvo
que aprobar una ampliación del plazo de tres meses. En la instrucción de los procedimientos en
que delimita la culpa y responsabilidades de los interesados a quienes se notifica para que, en un
plazo de quince días, puedan contestarlo y, en su caso, proponer las pruebas. En dos
procedimientos sancionadores resueltos en el periodo fiscalizado se produjo la celebración, por
primera vez desde la creación de la CNMC, de vistas orales durante la fase de resolución de los
mismos.
2.56. En el sector de la competencia también se abren procedimientos de vigilancia de las
resoluciones de procedimientos sancionadores que tienen por objeto el seguimiento de los
procedimientos judiciales que les afectan, de la situación del cobro de las sanciones y la vigilancia
para que no se repitan actuaciones sancionadas (mediante solicitudes de información e incluso
inspecciones después de la resolución). En el periodo fiscalizado terminaron 29 expedientes de
vigilancia de resoluciones de ejercicios anteriores. Estos procedimientos de vigilancia facilitan el
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 27
control del cumplimiento de las resoluciones sancionadoras en estos procedimientos tan
complejos, aunque a fecha 30 de septiembre de 2020 no se había terminado ninguno de los
expedientes de vigilancia de las resoluciones dictadas en 2017 y 2018 y en relación con estos
expedientes se ha apreciado en WECO desorden cronológico de la documentación y ausencia de
determinados documentos tanto de tipo litigioso como de pago.
2.57. En cuanto a la publicidad de las resoluciones sancionadoras en el sector audiovisual y de
telecomunicaciones se han publicado en la página web de la CNMC en formato pdf todas las
dictadas en el periodo fiscalizado. En el sector postal también se han publicado todas, si bien la
resolución del procedimiento de 2017 se publicó 287 días después de su notificación al
sancionado; y en dos de los tres procedimientos sancionadores resueltos en el año 2018 el tiempo
para la publicación de las resoluciones ha sido superior a los cuatro meses desde su notificación.
En el sector de la energía dos de las 93 resoluciones dictadas en el periodo fiscalizado no fueron
publicadas. En uno de los casos se produjo el pronto pago y en otra el archivo; y se solicitó por los
interesados que no se publicara la resolución por motivos estratégicos y de daño a la imagen
corporativa.
II.1.2. La tramitación de los procedimientos sancionadores en la AEPD
II.1.2.1. SERVICIOS PUESTOS A DISPOSICIÓN DEL CIUDADANO POR LA AEPD PARA EL
INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
2.58. Las reclamaciones y denuncias de los ciudadanos se formulan ante la AEPD a través del
registro de la entidad y de su sede electrónica. La Agencia tiene desarrollada en su propia página
web un apartado donde ofrece información de ayuda al ciudadano, a menores, y a los
responsables del tratamiento de datos personales sobre las cuestiones y procedimientos para
reclamar según la materia. Incluso pone a disposición de los ciudadanos guías y un catálogo de
preguntas frecuentes. Desde esta página web el ciudadano o la entidad correspondiente accede,
a través de un enlace, directamente a la sede electrónica de la Agencia donde se le presentan los
distintos trámites que puede realizar, con una breve explicación de los mismos, lo que permite a la
AEPD el tratamiento más uniforme y automatizado de los datos recibidos. La Agencia tiene
habilitada para el ciudadano la posibilidad de presentar sus reclamaciones de forma electrónica,
con el uso de un certificado electrónico, clave pin o clave permanente; o en soporte papel, a través
de un formulario de presentación de reclamaciones que se descarga en la propia sede.
II.1.2.2. INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN LA AEPD
2.59. Hasta la entrada en vigor del RUEPD, el 25 de mayo de 2018, la AEPD trataba de forma
separada las denuncias y las reclamaciones de tutelas de derechos. A partir de esa fecha las
denuncias y las reclamaciones de tutelas de derechos pasaron a tramitarse de forma conjunta
como reclamaciones. Además, tras la entrada en vigor del RUEPD, con la nueva regulación de los
responsables del tratamiento de los datos personales aumentó mucho tanto el número de
reclamaciones como el número de notificaciones de brechas de seguridad que se recibieron (553
comunicaciones en 2018). El RUEPD considera brecha de seguridad a toda violación que
ocasione la destrucción, pérdida o alteración accidental o ilícita de datos personales trasmitidos,
conservados o tratados de otra forma, o la comunicación o acceso no autorizado a dichos datos.
Tras un análisis de la información recibida y mantener un registro de todas las brechas notificadas,
las que se estiman pertinentes de iniciar una investigación dan lugar a los trámites propios de
cualquier reclamación. El Cuadro 3 refleja las denuncias, reclamaciones y comunicaciones de
brechas de seguridad que tuvieron entrada en la AEPD durante los ejercicios 2017 y 2018.
28 Tribunal de Cuentas
Cuadro 3: Denuncias, reclamaciones y comunicaciones de brechas de seguridad que
tuvieron entrada en la AEPD durante los ejercicios 2017 y 2018
Entradas
2017
2018
Denuncias
8.005
5.313
Reclamaciones de tutela de derechos
2.656
1.346
Reclamaciones
N/A
6.346
Total
10.661
13.005
Brechas de seguridad
17
553
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de consultas en SIGRID y datos entregados por la AEPD
2.60. Estas cifras tan elevadas de denuncias y reclamaciones que recibe la entidad hacen que sea
muy relevante el análisis de las mismas antes de dar lugar a su posible investigación previa a un
procedimiento sancionador. Durante el periodo fiscalizado se fue centralizando la decisión sobre la
admisión de las denuncias en una unidad específica de la AEPD (la Unidad de Admisión) y se fue
mejorando y ampliando un catálogo de causas de inadmisión. En torno a la mitad de las
reclamaciones de tutela de derechos y un porcentaje relevante de denuncias (4.750 en 2017 y
5.553 en 2018) fueron inadmitidas a trámite por resolución de la Directora de la Agencia sin dar
lugar a investigación ni procedimiento alguno. Los tiempos medios transcurridos desde la
presentación de la denuncia hasta la resolución de inadmisión fueron de 18 días en 2017 y 22 en
2018.
2.61. Otro número relevante de denuncias (1.159 en 2017 y 1.705 en 2018) fueron admitidas a
trámite y archivadas después por desistimiento del denunciante tras haber solicitado la Agencia su
subsanación o la aportación de documentos y no haberse realizado estas actuaciones por el
denunciante. Los tiempos transcurridos desde la presentación de la denuncia hasta la resolución
de archivo de estos procedimientos fueron 70 días en 2017 y 82 días en 2018, casi tres meses
desde la entrada de la denuncia.
2.62. Las denuncias que no fueron inadmitidas o archivadas dieron lugar a la apertura de los
correspondientes expedientes de investigación, que constituyen las actuaciones previas de los
procedimientos instruidos por la AEPD (solo en supuestos muy claros se abrió directamente un
procedimiento sancionador sin actuaciones previas). Las actuaciones previas de la AEPD y los
órganos que deben realizarlas están regulados y estandarizados y son las únicas, de todas las
actuaciones previas desarrolladas por las entidades fiscalizadas, que cuentan con un plazo de
caducidad (doce meses). El cumplimiento del plazo legal de doce meses para la tramitación de las
actuaciones investigadoras, desde la entrada de la denuncia o reclamación hasta la aprobación
del informe de actuaciones previas, no ofreció problemas en el periodo analizado. El tiempo medio
de tramitación de estas actuaciones fue de 204 días en 2017. En 2018 disminuyeron
sustancialmente el número de actuaciones de investigación y su duración (el tiempo medio de
tramitación fue de 119 días en ese ejercicio). Excepcionalmente, en los casos más claros, en los
que no se consideraba necesaria, se instruyeron directamente algunos procedimientos sin esta
fase de investigación previa, aunque no llegaron al 10 % de todos los instruidos en el periodo
fiscalizado.
2.63. Las actuaciones de investigación concluyen con el archivo o con la tramitación de alguno de
los procedimientos vigentes durante el periodo fiscalizado. Como consecuencia de denuncias en
2017 se iniciaron 1.270 investigaciones, de las que se archivaron 681 y dieron lugar a
procedimiento 531 (143 procedimientos de apercibimiento, 329 procedimientos sancionadores y
59 procedimientos de infracción de las Administraciones Públicas). En 2018 se iniciaron 968
investigaciones, de las que se archivaron 390 y dieron lugar a procedimiento 174 (39
procedimientos de apercibimiento, 113 procedimientos sancionadores y 22 procedimientos de
infracción de las Administraciones Públicas). Además de las actuaciones iniciadas por la AEPD en
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 29
virtud de denuncia durante el periodo fiscalizado se han iniciado 48 actuaciones de oficio que
dieron lugar a expedientes de investigación (18 en 2017 y 30 en 2018) en virtud de notas
interiores y de la ejecución de los planes de actuaciones.
2.64. La AEPD ha aplicado las previsiones de la LPAC sobre pago voluntario y/o reconocimiento
de la responsabilidad en la tramitación de sus procedimientos sancionadores. Los informes de las
actuaciones previas permiten que los acuerdos de inicio de los procedimientos sancionadores ya
identifiquen la posible infracción cometida, la cuantía de la sanción correspondiente y los posibles
infractores. Los acuerdos de inicio conceden una reducción del 20 % sobre la cuantía de la
sanción por el reconocimiento de la responsabilidad dentro del mes siguiente a su notificación
(plazo para formular alegaciones); y otra reducción del 20 % por el pago voluntario de la sanción
propuesta, siempre que se realice en cualquier momento anterior a la resolución del
correspondiente procedimiento sancionador. Los acuerdos de inicio reflejan expresamente que
ambas reducciones son compatibles si se reconoce la responsabilidad y se anticipa el pago y
establecen las cuantías de cada una de ellas y de los pagos que deben hacerse para servirse de
ellas. En todos los casos analizados los acuerdos de inicio exigían el desistimiento o renuncia a
cualquier acción o recurso en vía administrativa para utilizar estas previsiones
2.65. La aplicación del nuevo sistema que posibilitaba el pago anticipado con descuento de las
sanciones, reconociendo su responsabilidad el infractor, produjo efectos relevantes desde su
misma implantación. En 2017 los infractores se acogieron a esta forma de terminación anticipada
en 393 procedimientos sancionadores y el importe efectivamente cobrado en estos
procedimientos que terminaron de acuerdo con el artículo 85 de la LPAC ascendió a 5.582.130
euros, poniendo de manifiesto los buenos resultados de la aplicación de esta novedad legislativa.
En 2018 se acogieron a esta forma de terminación anticipada 188 procedimientos. El importe
efectivamente cobrado en los procedimientos que terminaron en los supuestos del artículo 85 de
la LPAC ascendió a 5.445.548 euros en 2018. Dos de cada tres procedimientos sancionadores
iniciados en el periodo fiscalizado en los que se ofreció la posibilidad de pago anticipado con
reducciones y terminación del procedimiento se acogieron a esta medida.
II.1.2.3. INSTRUCCIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES DE
LA AEPD
2.66. Los procedimientos que tramita la AEPD estaban sometidos a dos plazos de caducidad:
doce meses para las actuaciones de investigación y seis para la instrucción de los procedimientos
sancionadores (nueve desde la entrada en vigor de la nueva LOPD). Como ya se ha señalado, no
se han detectado problemas relevantes para cumplir el plazo máximo de doce meses previsto
para la realización de actuaciones investigadoras previas a la instrucción de los procedimientos.
Concluidas estas actuaciones previas, si a la vista de las investigaciones realizadas se acuerda
instruir un procedimiento sancionador, el plazo máximo previsto para su instrucción es de seis
meses, transcurridos los cuales se produciría su caducidad. Los tiempos de instrucción de muchos
procedimientos sancionadores de la AEPD se acercaron al plazo de caducidad y, de hecho, una
parte importante de la deuda litigiosa de la Agencia deriva de esta circunstancia. Como ya se ha
previsiblemente resolverá este problema.
2.67. Como en el resto de las entidades fiscalizadas, los expedientes y procedimientos concluidos
en el periodo fiscalizado no se corresponden con los iniciados durante el mismo ya que, por un
lado, se han concluido expedientes y procedimientos iniciados con anterioridad y, por otro,
algunos de los iniciados durante el mismo aún no habían concluido a su finalización. También hay
que tener en cuenta, como en el resto de los ámbitos sancionadores analizados, que un mismo
procedimiento puede tener varios sancionados y, en ocasiones, se ofrecen datos sobre los
procedimientos y en otras de personas sancionadas (al analizar los cobros, la litigiosidad, etc.). En
la AEPD se resolvieron 1.165 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado, 731 en
30 Tribunal de Cuentas
2017 y 434 en 2018. De estos procedimientos, 982 acabaron con una sanción económica (613 en
2017 y 369 en 2018) y los otros 221 en archivo sin sanción (140 en 2017 y 81 en 2018). A partir
de la entrada en vigor del RUEPD se estableció el traslado de las reclamaciones al delegado,
encargado o responsable de protección de datos, por un plazo máximo de tres meses. Este
trámite fue una de las novedades más relevantes en la tramitación de los nuevos procedimientos
de reclamación, a partir de la entrada en vigor del RUEPD, y tiene por objeto tratar de resolver la
reclamación antes de la tramitación de los procedimientos sancionadores, lo que explica la
disminución tan relevante de su número en 2018.
2.68. Como ya se ha señalado casi dos de cada tres procedimientos sancionadores terminaron de
acuerdo con el artículo 85 de la LPAC. En estos procedimientos los acuerdos de incoación se
convierten en las resoluciones finales de los procedimientos sancionadores sin necesidad de
instrucción y eliminándose los demás trámites de los mismos. Sin embargo, en los supuestos de
terminación ordinaria de los procedimientos, después de su instrucción y de la tramitación de la
propuesta de resolución, los plazos medios de tramitación se han acercado al plazo legal de
caducidad (seis meses). Esto ha sucedido sobre todo en 2017, en el que el tiempo medio de
instrucción desde la fecha de su incoación hasta la de la resolución sancionadora fue de 150 días
y se detectaron hasta 127 procedimientos sancionadores resueltos en ese ejercicio que habían
excedido el tiempo de instrucción de 180 días. En 2018 disminuyó el número de procedimientos y
se generalizaron las notificaciones electrónicas, reduciéndose sensiblemente los tiempos de
tramitación.
2.69. La AEPD está obligada a publicar las resoluciones que pongan fin a los procedimientos de
reclamación y las que archiven las actuaciones previas de investigación. La AEPD ha publicado
en su página web las resoluciones y archivos de actuaciones previas mediante documentos en
formato pdf que contienen, debidamente anonimizadas, copias de los documentos originales que
publican.
II.1.3. La tramitación de los procedimientos sancionadores en el BE
II.1.3.1. SERVICIOS PUESTOS A DISPOSICIÓN DEL CIUDADANO POR EL BE PARA EL INICIO
DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
2.70. La página web del BE tiene un enlace a la oficina virtual (sede electrónica), que es la
dirección electrónica disponible para todos los usuarios que deseen relacionarse con el BE a
través de medios electrónicos. Los usuarios disponen de una serie de servicios y trámites
susceptibles de ser prestados electrónicamente por el BE. Para cada trámite se dispone de una
ficha informativa con las especificaciones técnicas. Para facilitar su localización los trámites han
sido agrupados por público objetivo y temáticamente. En la sección "Catálogo de trámites” se
facilita una relación completa de los que se encuentran disponibles hasta el momento. Además, se
encuentra disponible un buscador para facilitar la localización de trámites. Dentro de estos
trámites está el correspondiente a la presentación de reclamaciones y quejas, para el que se
realiza una descripción del proceso, del público al que va dirigido, el órgano de resolución, el
plazo, y los medios disponibles para su presentación (electrónica, presencial en el Registro
General del BE o por correo ordinario). Desde la propia sede electrónica el usuario puede
descargar un formulario genérico según se trate de una reclamación o una queja.
II.1.3.2. INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN EL BE
2.71. La Comisión Ejecutiva del BE (compuesta por el Gobernador, el Subgobernador y dos
consejeros) es el órgano competente para acordar la incoación de los expedientes sancionadores
(artículo 23.f de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España). El inicio de
los procedimientos sancionadores siempre va precedido de actuaciones de investigación o
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 31
inspección previas por parte de alguno de los órganos con funciones supervisoras del BE, que son
los encargados de elaborar las propuestas de incoación. Durante el periodo fiscalizado, todas las
propuestas de incoación de expedientes sancionadores fueron elevadas a la Comisión Ejecutiva
por la Dirección General de Supervisión o por el Departamento de Conducta de Entidades
(aunque actualmente hay otros órganos del BE que también tienen competencias supervisoras).
Estos órganos supervisores pueden contar con el asesoramiento del Departamento Jurídico del
BE antes de que la referida propuesta sea elevada a la Comisión Ejecutiva.
2.72. En los ejercicios fiscalizados se incoaron 23 procedimientos sancionadores por el BE (doce
en 2017 y once en 2018). En 2017, seis de los doce procedimientos sancionadores se incoaron,
además de contra las entidades correspondientes, contra miembros de los consejos de
administración o directores generales de las mismas; y cinco de los doce procedimientos incoados
tuvieron su origen en reclamaciones o denuncias previas a las actuaciones inspectoras de los
departamentos de conducta o supervisión. En 2018, cuatro de los once procedimientos se
incoaron también contra miembros de los consejos de administración o directores generales de las
entidades; y uno de los procedimientos incoados ese año lo fue en cumplimiento de una sentencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo. En el momento de la
aprobación de este Informe se habían resuelto 21 de los 23 procedimientos sancionadores
incoados en el periodo fiscalizado. Los otros dos, incoados en 2017, estaban suspendidos por
prejudicialidad penal.
2.73. Como ya se ha señalado (véanse los puntos 2.25 a 2.28 de este Informe), la aplicación de
las novedades introducidas por el artículo 85 de la LPAC (la posible reducción de al menos un 20
% sobre la cuantía de la sanción por el reconocimiento de la responsabilidad, y otra de al menos
un 20 % por el pago voluntario anticipado) supuso la introducción de nuevos supuestos de
terminación del procedimiento sancionador. La finalidad del artículo 85 de la LPAC es lograr una
rápida terminación de los procedimientos sancionadores, dando una mayor agilidad a la
Administración y permitiendo al administrado obtener también unos beneficios cuando acepte la
sanción. A la vista de estas finalidades lo óptimo sería que, cuando ello fuera posible, el acuerdo
de incoación concretara el importe de la sanción que cabría imponer, efectuando para ello un
inicial juicio de proporcionalidad y considerando las posibles circunstancias atenuantes y
agravantes que pudieran apreciarse en dicho momento, a los solos efectos del artículo 85 de la
LPAC (esto se ha hecho por la AEPD y por la CNMV en procedimientos similares en los que
existía una horquilla sancionadora amplia sin definición concreta de la sanción). Todo esto,
siempre y cuando, para asegurar la conformidad a derecho de la resolución dictada, se cuente con
los elementos necesarios para concretar el importe de la sanción que cabría imponer (posibilidad
de efectuar una calificación jurídica de los hechos y suficientes elementos para valorar la
responsabilidad de los expedientados).
2.74. Como también se ha señalado, la aplicación conjunta de los artículos 64.2,d), 64.3 y 85 de la
LPAC dio lugar a la tramitación de manera diferente de los procedimientos sancionadores en las
entidades fiscalizadas. La AEPD y la CNMV consideraron que contaban con elementos suficientes
para realizar la calificación inicial de los hechos y para fijar la posible sanción a imponer ya en el
acuerdo de incoación, pero la CNMC y el BE entendieron que no contaban con estos elementos y
no incluyeron este contenido en sus acuerdos de inicio. El BE se limitó a determinar en el acuerdo
anunciando su posible aplicación para la terminación del procedimiento posteriormente, tras la
propuesta de resolución. Consideró que por la complejidad de sus procedimientos sancionadores
no contaba con los elementos necesarios para concretar en el acuerdo de inicio la calificación de
los hechos y la determinación de la sanción, para lo que se requeriría una tramitación de los
procedimientos más compleja y extensa.
2.75. En el caso del BE los acuerdos de incoación de los procedimientos no llegaron a cuantificar
la sanción y las posibles reducciones, identificando la posible infracción cometida y a los posibles
32 Tribunal de Cuentas
infractores, sino que se limitaron a anunciar la posibilidad que tienen las personas contra las que
se incoan de reconocer posteriormente su responsabilidad y pagar con los efectos previstos en el
sancionadores del BE determinaron el porcentaje concreto de reducción, pero no llegaron a
cuantificar la sanción ni a determinar la tipificación, ni ofrecieron la posibilidad de terminación del
procedimiento en el momento de su incoación.
2.76. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que en esta fiscalización no se realiza tacha alguna de
legalidad a la tramitación que la entidad ha hecho de sus procedimientos sancionadores, en
atención a la complejidad que atribuye a la calificación de los hechos y a la determinación de sus
sanciones; y en aplicación conjunta de los artículos 64.2,d), 64.3 y 85 de la LPAC a los que se ha
hecho referencia.
2.77. El artículo 64.3 de la LPAC, al que se remiten los acuerdos de incoación, establece que
“excepcionalmente”, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan
elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del
procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración
de un pliego de cargos.
2.78. Sin embargo, la elaboración del pliego de cargos no es excepcional en los procedimientos
sancionadores que se tramitan en el BE, sino que sigue siendo un trámite normal en su actuación
y previsto en las guías internas que se encontraban vigentes durante los ejercicios analizados. En
todos los procedimientos sancionadores que se tramitaron en el BE en el periodo fiscalizado se
han elaborado pliegos de cargos en los que se han concretado la calificación inicial de los hechos
y los posibles responsables, después del acuerdo de incoación de los procedimientos. Esta
posibilidad se ampara en la previsión del Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, sobre el
procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros, que
continúa vigente. Los pliegos de cargos que se elaboraron en el periodo fiscalizado concretaban
los hechos imputados para cada responsable y las sanciones y medidas accesorias que se podían
imponer a cada uno de ellos, sin cuantificar las posibles sanciones ni hacer referencia a las
reducciones del artículo 85 de la LPAC. El tiempo medio transcurrido desde el acuerdo de
incoación hasta la elaboración del pliego de cargos fue de tres meses en el periodo fiscalizado. En
2017 se resolvieron diez expedientes sancionadores y el tiempo medio desde la fecha del acuerdo
de incoación hasta la fecha del pliego de cargos fue de 96 días. En 2018 se resolvieron once
expedientes sancionadores y este tiempo medio fue de 85 días.
II.1.3.3. INSTRUCCIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES DEL
BE
2.79. En el BE se resolvieron 21 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado, diez en
2017 y once en 2018. El tiempo medio de tramitación de estos procedimientos, desde la fecha del
acuerdo de incoación hasta la fecha de la resolución sancionadora, fue de 307 días en 2017 y 294
días en 2018. El plazo general para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores del BE
es de un año a contar desde la adopción del acuerdo de incoación, con la posibilidad de ampliarse
otros seis meses. En ninguno de los tramitados en el periodo fiscalizado se utilizó la posibilidad de
aplicar un procedimiento simplificado más breve. No se plantearon problemas sobre la caducidad
de los procedimientos, ni se detectaron procedimientos antiguos resueltos o abiertos en el periodo
fiscalizado. Tan solo en un expediente se aprobó la ampliación de plazo de seis meses por la
Comisión Ejecutiva debido a que la mayoría de las personas expedientadas residían en el
extranjero, y aun en este expediente tan solo se excedió en seis días el plazo general de un año.
2.80. El BE ofreció en las notificaciones de las propuestas de resolución, para el caso de que se
propusieran solo sanciones pecuniarias, la posibilidad de acogerse a las reducciones por pago
voluntario y/o reconocimiento de responsabilidad del artículo 85 de la LPAC, adjuntando a las
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 33
notificaciones los modelos 069 (de ingreso en el Tesoro) para que los sancionados pudiesen
proceder al pago. En los casos en los que se contemplaban varias infracciones y en aquellos en
los que se proponían respecto de algunas infracciones sanciones pecuniarias y no pecuniarias, se
ofrecieron las reducciones y se adjuntaron en las notificaciones de las propuestas de resolución
los modelos 069 solo para las sanciones únicamente pecuniarias.
2.81. Durante el periodo fiscalizado se produjo una utilización cada vez más relevante de la
posibilidad de terminar los procedimientos sancionadores mediante el pago voluntario y/o el
reconocimiento de la responsabilidad previstos en el artículo 85 de la LPAC. Como ya se ha
señalado, en el BE esta posibilidad se ofrece en la propuesta de resolución del procedimiento y se
condiciona a todos los requisitos previstos en la ley. Cuatro procedimientos de los resueltos en
2017 terminaron aplicando el artículo 85 de la LPAC (en dos de ellos se aplicaron descuentos del
40 % y en otros dos solo del 20 % por pago voluntario). En 2017, el importe de las sanciones
impuestas en estos cuatro procedimientos en los que se aplicaron las reducciones ascendía a
2.102.400 euros y el importe pagado fue de 1.407.920 euros, por lo que el total de las reducciones
aplicadas ese año fue de 694.480 euros. En 2018 ya fueron siete los procedimientos resueltos que
terminaron aplicando el artículo 85 de la LPAC (en todos ellos se aplicaron ambas reducciones
hasta sumar el 40 %). En 2018, el importe de las sanciones impuestas en estos siete
procedimientos en los que se aplicaron las reducciones ascendía a 23.045.000 euros y el importe
pagado fue de 13.827.000 euros, por lo que el total de las reducciones aplicadas ese año fue de
9.218.000 euros.
2.82. Las resoluciones dictadas poniendo término a los procedimientos sancionadores que tramita
el BE no ponen fin a la vía administrativa, sino que son susceptibles de recurso de alzada ante el
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Sin embargo, en el caso de las once
resoluciones sancionadoras dictadas durante el periodo fiscalizado que pusieron término al
procedimiento sancionador en los supuestos del artículo 85 de la LPAC, en las que el sancionado
renunciaba a la interposición de recurso en vía administrativa contra la sanción propuesta para así
poder acceder a las reducciones previstas en dicho artículo, las resoluciones no contemplaban la
posibilidad de recurso en vía administrativa. En estos casos las resoluciones señalaban que el
reconocimiento de la responsabilidad en los hechos imputados y el pago voluntario de las
sanciones propuestas por la instrucción antes de dictarse la resolución definitiva implicaban, por
una parte, y respecto del expedientado, que renunciaba a formular alegaciones así como a
interponer recursos administrativos contra la decisión; y por otra parte, respecto de la
Administración, dicho pago implicaba la terminación del procedimiento. En estos casos el órgano
decisor ha dado por finalizado el procedimiento haciendo suyos tanto los hechos probados como
los fundamentos jurídicos contenidos en la propuesta de resolución de la instrucción sin prever
recurso administrativo alguno. Es decir, el BE ha interpretado que las resoluciones sancionadoras
que ponen término a los procedimientos sancionadores en los supuestos del artículo 85 de la
LPAC ya eran firmes en vía administrativa desde su notificación, lo que implicaba la exigibilidad de
las obligaciones de publicidad de esas sanciones y que podían ser recurridas en sede judicial sin
perder por ello las reducciones aplicadas.
2.83. Sin embargo, un informe de 4 de junio de 2018 de la Abogacía General del Estado-Dirección
del Servicio Jurídico del Estado señala que, en estos casos, “la sanción impuesta será recurrible
en vía administrativa, y deberá serlo para el agotamiento de la misma como paso previo a acudir
al orden contencioso-administrativo. El ejercicio de tales recursos operará como condición
resolutoria y privará de efectos a las reducciones practicadas”. Las resoluciones sancionadoras
del BE poniendo término al procedimiento sancionador en los supuestos del artículo 85 de la
LPAC, en los procedimientos incoados en 2018 pero terminados en 2019 (después del periodo
fiscalizado), ya indicaban que si se recurría en vía administrativa quedarían sin efecto las
reducciones efectuadas en las sanciones, señalando que “la efectividad de las reducciones
aplicadas quedará condicionada a que por el sancionado no se interponga recurso de alzada
contra la presente resolución, acordándose que si fuese finalmente interpuesto tal recurso, se
34 Tribunal de Cuentas
entienda impuesta la sanción en su integridad, esto es, sin la reducción”. En uno de los
procedimientos sancionadores del BE iniciado en 2018 y resuelto en 2019 se han interpuesto dos
recursos contenciosos administrativos que plantean esta cuestión y que aún no estaban resueltos
en el momento de la aprobación de este Informe. En cualquier caso el BE deberá acomodar la
forma de resolución de estos procedimientos y el pie de recursos a lo que resulte de los
pronunciamientos judiciales que se produzcan, en relación a la firmeza en vía administrativa de
estas resoluciones, sus efectos sobre la publicidad de las mismas y la pérdida de las reducciones
aplicadas.
2.84. La publicidad de las sanciones impuestas por el BE se regula en el artículo 115 de la
LOSSEC. El régimen de publicidad de las sanciones fue modificado, durante el periodo
fiscalizado, por el Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago y otras
medidas urgentes en materia financiera. Esta nueva regulación se aplicó a los expedientes
incoados a partir del 25 de noviembre de 2018, fecha en la que entró en vigor el referido Real
Decreto-ley, por lo que no resultó aplicable a ninguno de los procedimientos terminados en el
periodo fiscalizado, ni tampoco a los iniciados en el mismo, ya que ninguno se incoó con
posterioridad a esa fecha y antes de 2019. Las principales novedades introducidas fueron que, a
partir de la entrada en vigor de la reforma, también deben publicarse en el BOE las sanciones por
infracciones graves (anteriormente esta publicación era potestativa). Además se equipara la
publicación en el BOE y en la página web del BE, por lo que en ambas publicaciones se puede
acordar la confidencialidad de la identidad del infractor (anteriormente esta posibilidad solo existía
para la publicación en la web), y en ambos casos se puede retrasar la publicación cuando existan
motivos que lo justifiquen.
2.85. La publicación de las sanciones en la página web de BE debe de realizarse en un plazo de
quince días desde que la sanción adquiera firmeza administrativa, manteniendo su publicación
durante cinco años. Todas las resoluciones sancionadoras firmes con sanciones graves y muy
graves dictadas en el periodo fiscalizado estaban publicadas en la página web del BE. En el BOE
se han publicado todas las sanciones y medidas accesorias por infracciones muy graves
impuestas en el periodo fiscalizado (18 en 2017, doce de carácter pecuniario y seis no
pecuniarias; y 20 en 2018, catorce de carácter pecuniario, cuatro no pecuniarias y dos medidas
accesorias). El texto que se publica es el mismo en la página web y en el BOE, y consiste en una
reseña que incluye información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y sobre la identidad de
la persona física o jurídica sobre la que recaiga la sanción o amonestación, salvo en los casos en
los que el Consejo de Gobierno hubiese acordado mantener la confidencialidad del infractor. Estas
reseñas son más completas a partir de 2018, cuando se añade un pequeño párrafo explicando los
incumplimientos detectados en el expediente.
II.1.4. La tramitación de los procedimientos sancionadores en la CNMV
II.1.4.1. SERVICIOS PUESTOS A DISPOSICIÓN DEL CIUDADANO POR LA CNMV PARA EL
INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
2.86. En la página web de la CNMV se da información sobre quién, cómo y por qué se puede
reclamar y los criterios de la CNMV en la resolución de reclamaciones. Los medios que se ponen
a disposición del reclamante son: a) el envío electrónico de la reclamación, b) un formulario para
su envío por correo ordinario, y c) un número de teléfono de atención al usuario. El envío
electrónico de la reclamación se hace a través de la sede electrónica de la Comisión, y se habilita
para la tramitación tanto la utilización de un correo electrónico y una clave, como el uso de un
certificado electrónico, DNI electrónico, o el uso del sistema clave. El formulario para realizar las
reclamaciones por correo ordinario establece la necesidad de que el usuario clasifique el motivo
de la reclamación según unos ámbitos establecidos, lo que permite a la Comisión hacer un
tratamiento de la clasificación de los hechos, desde un primer momento, más automático.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 35
2.87. Además la CNMV cuenta en su página web con un apartado en el que cualquier persona
que conozca la posible o efectiva comisión de infracciones relacionadas con las normas de
ordenación y disciplina de los mercados de valores, y desee informar de ello de manera
confidencial, puede contactar con la Comisión. No obstante, la propia Comisión indica que este
canal está especialmente dirigido a empleados, antiguos empleados u otras personas que presten
o hayan prestado servicios en entidades que hayan podido cometer infracciones en el ámbito del
mercado de valores. Los medios habilitados para los usuarios son: a) un número de teléfono, b)
un correo electrónico, y c) un correo postal. Se permite la presentación anónima de la
comunicación, y se informa brevemente sobre las medidas de protección de identidad que se
aplican.
II.1.4.2. INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN LA CNMV
2.88. La CNMV no tiene ninguna instrucción, circular, manual interno u otra documentación que
regule la gestión o el control de los procedimientos sancionadores, salvo un artículo del
reglamento de régimen interior de la entidad que contiene previsiones al respecto. Considera que
su tramitación es un procedimiento reglado que se rige, a tenor de lo establecido en el artículo 274
recogidas en los artículos 108, 110 y 112 de la LOSSEC, así como en el propio TRLMV y su
desarrollo reglamentario.
2.89. La competencia para la incoación de los procedimientos sancionadores corresponde al
Consejo de la CNMV y la tiene delegada en su Comité Ejecutivo (formado por el Presidente, el
Vicepresidente y los Consejeros no natos de la CNMV). En los ejercicios fiscalizados se incoaron
37 procedimientos sancionadores (16 en 2017 y 21 en 2018). En el momento de la aprobación de
este Informe se habían resuelto todos los procedimientos sancionadores incoados en el periodo
fiscalizado salvo uno que estaba suspendido por prejudicialidad penal.
2.90. El inicio de los procedimientos sancionadores siempre fue precedido de actuaciones de
investigación o inspección previas por parte de alguno de los órganos con funciones supervisoras
de la CNMV. Estos órganos de inspección son los que en las diferentes Direcciones Generales
tienen atribuidas las funciones de supervisión e inspección. Dichos órganos de inspección, tras las
oportunas actuaciones de inspección y supervisión, elaboraron los correspondientes “informes
razonados” previos a cada procedimiento sancionador. Todos los informes razonados fueron
suscritos por el Director de Departamento competente y por el Director General correspondiente,
especificando los posibles incumplimientos, la norma o normas presuntamente vulneradas y las
circunstancias necesarias para aclarar o precisar la conducta irregular advertida, de manera que la
CNMV ya pudo realizar en los acuerdos de incoación de los procedimientos sancionadores una
calificación inicial de los hechos y fijar la posible sanción a los efectos del artículo 85 de la LPAC,
como se va a analizar en los puntos siguientes. Además, estos informes razonados cuentan con el
oportuno dictamen de legalidad, emitido por la Dirección General del Servicio Jurídico de la
CNMV.
2.91. La CNMV introdujo las nuevas formas de terminación de los procedimientos sancionadores
previstas en el artículo 85 de la LPAC cuantificando la sanción y las posibles reducciones ya en
los acuerdos de incoación, e identificando suficientemente la posible infracción cometida y a los
posibles infractores en estos acuerdos. Los acuerdos de incoación de los procedimientos
sancionadores de la CNMV ofrecen las posibles reducciones previstas en el artículo 85 de la
LPAC, tanto por reconocimiento de la responsabilidad (20 %) como por pago voluntario (20 %), así
como la posibilidad de acumular los citados descuentos, condicionando la resolución del
procedimiento y la aplicación de las reducciones a que el reconocimiento sea “total e
incondicionado” y se produzca en el plazo establecido para formular alegaciones. Asimismo,
establecen que para proceder al pago anticipado y terminar de este modo el procedimiento se
debe solicitar la emisión del documento correspondiente a los instructores de los expedientes
36 Tribunal de Cuentas
sancionadores, que son los que gestionan la emisión de los documentos de pago (los modelos
069 de ingreso en el Tesoro). De esta forma, la CNMV aplicó durante el periodo fiscalizado las
nuevas formas de terminación del procedimiento tras el acuerdo de inicio, cumpliendo con las
medidas de simplificación de los procedimientos y reducción de los tiempos de tramitación que
pretendía la nueva normativa.
2.92. Los acuerdos de incoación de la CNMV incluyen también un anexo informativo en el que se
especifican, en relación con cada una de las posibles infracciones que se incluyen en ese
procedimiento, los posibles descuentos aplicables (20 % por reconocimiento de responsabilidad,
20 % por pago voluntario, 40 % acumulado) así como el importe final que tendrían que abonar los
posibles infractores en cada uno de los tres supuestos anteriores. También se establece el modo
de realizar el reconocimiento (“en cualquiera de los supuestos deberá presentarse escrito en el
citado plazo, limitándose a manifestar cualquiera de las opciones”) y el modo de hacer el pago
(“en el caso de optar por el pago voluntario, se le remitirá por los Instructores el documento de
ingreso emitido por la Secretaria General, al domicilio correspondiente a efecto de notificaciones.
Una vez realizado el pago, deberá remitir copia acreditativa del ingreso de la sanción a los
Instructores del procedimiento”). Cuando los sancionados utilizaron este modo de terminación los
acuerdos de incoación de los procedimientos sancionadores se convirtieron en resoluciones
finales de los procedimientos, eliminándose todos los trámites intermedios de instrucción. En estos
casos los procedimientos se resolvieron por el Consejo de la CNMV declarando su terminación e
imponiendo la sanción que resultaba tras aprobar las reducciones utilizadas. La posibilidad de
terminación del procedimiento por pago anticipado se extiende hasta que se dicte resolución.
2.93. Durante el periodo fiscalizado se produjo una utilización cada vez más relevante de la
posibilidad de terminar los procedimientos sancionadores en los supuestos previstos en el artículo
85 de la LPAC. En veinte de los 39 procedimientos sancionadores terminados en el periodo
fiscalizado en la CNMV se aplicaron estos supuestos de terminación, de los que tres fueron de los
terminados en 2017 (la sanción propuesta en estos procedimientos ascendía a 450.000 euros) y
17 de los terminados en 2018 (el importe de la sanción inicial era de 8.570.000 euros). En cuatro
de estos expedientes sancionadores se produjo la terminación por pago anticipado, con un
descuento de 20 %, tras la propuesta de resolución, aunque en dos de ellos no todos los
sancionados se acogieron a este modo de terminación y respecto a los que no lo hicieron continuó
el procedimiento sin terminación anticipada (la sanción inicial en estos procedimientos ascendía a
5.190.000 euros y el pago final fue de 4.136.000 euros). Otros dieciséis expedientes terminaron
tras el acuerdo de incoación que se convirtió en resolución sancionadora, dos de ellos por pago
anticipado con el descuento del 20 % (la sanción inicial era de 460.000 euros y el pago final de
368.000 euros) y catorce por reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario con descuento
del 40 % (la sanción inicial era de 3.370.000 euros y el pago fue de 2.022.000 euros).
II.1.4.3. INSTRUCCIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES DE
LA CNMV
2.94. En la CNMV se resolvieron 39 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado,
dieciséis en 2017 y 23 en 2018, en los que se impusieron 66 sanciones pecuniarias y una sanción
de separación del cargo e inhabilitación (28 en 2017 y 39 en 2018) por un importe total de
23.044.350 euros. En los procedimientos que terminaron tras el acuerdo de incoación en los
supuestos del artículo 85 de la LPAC, el tiempo medio de duración (desde la incoación a la
resolución sancionadora) fue de apenas 110 días. En los demás procedimientos de tramitación
ordinaria se produjo la suspensión de uno de ellos por prejudicialidad penal y de otros tres por
solicitud de un informe preceptivo al BE durante tres meses. Solo en un caso se amplió el plazo de
tramitación por acuerdo del Comité Ejecutivo y en los demás no se apreciaron problemas para su
tramitación dentro de los plazos establecidos (doce meses de caducidad).
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 37
2.95. En el periodo fiscalizado se dictaron dieciséis resoluciones que ponían término al
procedimiento sancionador en los supuestos del artículo 85 de la LPAC, en las que los acuerdos
de incoación se convirtieron en resoluciones finales de los procedimientos sancionadores,
eliminándose todos los trámites intermedios de instrucción. En estos supuestos de terminación de
los procedimientos las resoluciones de la CNMV declaran que aplican las reducciones al pago
“quedando condicionada su efectividad hasta la constatación de que no se ha interpuesto recurso
administrativo dentro del plazo legalmente previsto para ello”, aunque únicamente prevén la
posibilidad de recurrir a la vía contencioso-administrativa, señalando todas ellas que “contra la
presente resolución podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses”. Como ya se ha
señalado (en los puntos 2.82 y 2.83 de este Informe), en estos supuestos existen procedimientos
judiciales pendientes en los que se ha planteado la necesidad de agotar la vía administrativa antes
de recurrir a la judicial e impugnado el régimen de publicidad de estas sanciones, por lo que la
CNMV deberá acomodar la forma de resolución de estos procedimientos y el pie de recursos a lo
que resulte de la jurisprudencia que se vaya estableciendo en estos casos.
2.96. Las propuestas de resolución de la CNMV en este periodo analizado recuerdan a los
sancionados que aún existe la posibilidad de realizar el pago anticipado previsto en el artículo 85
de la LPAC, una vez notificada la propuesta de resolución y en cualquier momento anterior a que
se dicte la resolución sancionadora, dando lugar a la terminación del procedimiento y a una
reducción del 20 % respecto del importe de la sanción propuesta. Como ya se ha señalado, en la
CNMV se produjo la terminación del procedimiento en este momento de la tramitación, tras la
propuesta de resolución, para cuatro expedientes sancionadores, con un descuento de 20 % (la
sanción inicial en estos procedimientos ascendía a 5.190.000 euros y el pago final fue de
4.136.000 euros).
2.97. En los demás casos se produjo la terminación ordinaria de los procedimientos. Las
resoluciones dictadas por la CNMV no ponen fin a la vía administrativa, ofreciendo la posibilidad
de interponer recurso de alzada ante el Ministerio de Economía en el plazo de un mes a contar
desde el día siguiente a su recepción. En estos casos, las resoluciones determinaron la
calificación de la infracción cometida fijando la cuantía de la sanción sin descuentos y ya se
refieren al plazo y modo de pago voluntario de la sanción (“el plazo para el ingreso en periodo
voluntario del importe de las multas impuestas como sanción, le será notificado por la Secretaria
General de la CNMV, que le remitirá el documento de ingreso ajustado al modelo 069”). También
mencionan la obligatoriedad de publicación en el BOE de las infracciones graves y muy graves
una vez sean firmes en vía administrativa.
2.98. En relación con la publicidad de sus resoluciones sancionadoras la CNMV debe mantener un
Registro en el que se hagan constar las sanciones impuestas en los últimos cinco años por la
comisión de infracciones graves y muy graves y debe publicar a través de su página web, y
mantener durante cinco años, las resoluciones sancionadoras que dicte, las medidas provisionales
adoptadas, la interposición de recursos y los resultados de estos recursos, y cualquier decisión
que anule sanciones previas. En la página web de la CNMV y en el BOE se han publicado las
sanciones por infracciones graves y muy graves. El texto que se publica es el mismo en la página
web y en el BOE y consiste en reproducir la parte dispositiva del acuerdo sancionador (se señala
que “la sanción impuesta tras la exposición de hechos y fundamentos jurídicos, concluye con el
siguiente Acuerdo:”). Esta forma de publicar las sanciones cumple el contenido legalmente exigido
de informar sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de la persona física o
jurídica sobre la que recaiga la sanción.
2.99. La búsqueda de las resoluciones en la web de la entidad no es intuitiva ni sencilla. A través
del buscador no se llega a ellas buscando “Resoluciones Sancionadoras”, ni por el número de
expediente sancionador, ni por el nombre del infractor. Solo se encuentran a través del registro de
sanciones, y mediante unas páginas sucesivas en las que no se puede hacer ningún tipo de filtro
38 Tribunal de Cuentas
por años ni por nombre. Al introducir en la búsqueda avanzada el nombre de un infractor, en un
apartado relativo a “información que se tiene sobre entidades”, no se incluye información sobre las
sanciones impuestas.
II.1.5. Análisis de la automatización de los procesos y de los sistemas informáticos
utilizados por las entidades fiscalizadas para la tramitación y cobro de las sanciones
II.1.5.1. EN LA CNMC
2.100. La CNMC monitoriza proactivamente, en relación con el Esquema Nacional de Seguridad
(ENS), el tráfico de red y los servidores para detectar comportamientos anómalos. En 2019
formalizó un contrato de servicios de seguridad que, entre otros componentes, incluía un servicio
de monitorización desde el CyberSOC
1
de la empresa adjudicataria. Existe un SIEM (sistema de
gestión de información y eventos de seguridad) que analiza los logs de los servidores para
detectar comportamientos anómalos y generar alertas al CyberSOC.
2.101. La CNMC cuenta con personal especializado en seguridad informática. Así, en la Oficina
Técnica de Seguridad (área encuadrada dentro de la Subdirección de Sistemas y Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones) cuenta, en la actualidad, con tres personas. Este equipo se
ocupa de forma expresa de la seguridad y de impulsar el avance en la implantación del ENS en la
Comisión.
2.102. El acceso a la aplicación WECO, herramienta informática utilizada por la CNMC para la
gestión de la tramitación y el seguimiento del estado de los diferentes procedimientos
sancionadores, se realiza utilizando el protocolo https, por lo que el tráfico entre el navegador del
usuario y el frontend se encuentra cifrado. Además el intercambio de ficheros utiliza el protocolo
sFTP para acceder al repositorio de documentos desde el backend. Además, tanto la parte
frontend como backend se encuentran en el mismo servidor, por lo que no se produce tráfico entre
estas dos capas.
2.103. La aplicación WECO, en el ámbito referente a los procedimientos sancionadores, y debido
a la información que maneja y los servicios que presta la aplicación, se ha categorizado como de
nivel medio en el ENS. La CNMC ha elaborado un plan de auditorías y realiza auditorías
periódicas de la aplicación. La última auditoría de seguridad sobre WECO fue realizada en
septiembre de 2020.
2.104. La CNMC cuenta con un sistema de control del acceso a los papeles impresos en las
impresoras, de tal forma que se requiere de un usuario y contraseña o tarjeta corporativa y la
presencia física en cualquiera de los equipos multifunción para poder obtener los trabajos
enviados a impresión. Existe una única impresora “virtual” a la que se envían los documentos
desde los PC. Además los trabajos enviados a imprimir y no ejecutados físicamente ante un
equipo multifunción son eliminados por la noche de la cola del servidor.
2.105. No se controla la seguridad de dispositivos móviles mediante sistemas MDM (Mobile
Device Management) que aseguren el cumplimiento de unas políticas de seguridad.
2.106. La aplicación WECO es la principal aplicación de la Comisión, utilizada para gestionar la
instrucción de los procedimientos sancionadores por el personal de la CNMC y para obtener
información sobre las denuncias presentadas, los documentos generados durante la tramitación
de los expedientes administrativos, y las notificaciones y sanciones impuestas. El desarrollo de la
1
Un CyberSoc es una plataforma que permite afrontar la gestión de vulnerabilidades, riesgos e incidentes
que puedan ocurrir en un sistema informático, en relación con los cuales emite informes de asesoramiento
al cliente
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 39
aplicación se realiza de modo externo, en concreto en modo in situ. El equipo de desarrollo está
fuertemente integrado con el personal interno de la Subdirección de Sistemas y Tecnologías de la
Información de la CNMC, participando y debatiendo las decisiones técnicas al más bajo nivel,
analizando el código fuente conjuntamente y supervisando como parte del equipo. Para la
organización del código fuente se utiliza un servidor de Bitbucket como herramienta de control de
versiones (basado en Git). Este servidor es propiedad exclusiva de la CNMC, se encuentra en la
red interna y no es accesible desde Internet.
2.107. Se ha detectado en WECO que, aunque la consulta de los expedientes sancionadores se
haga en orden cronológico y vista de árbol, hay sucesos que no se colocan correctamente en
orden cronológico, lo que dificulta una visión rápida y global de la vida de los procedimientos
sancionadores. Además, la aplicación WECO permite introducir dentro de un suceso con fecha
determinada documentos que corresponden a sucesos posteriores, lo que dificulta el seguimiento
cronológico de los expedientes.
2.108. La carta de servicios prevista en el artículo 10 del Real Decreto 951/2005, de 29 de julio,
por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la AGE, no ha sido
desarrollada ni publicada todavía en la CNMC. No obstante, en la sede electrónica de la CNMC se
recoge el catálogo de procedimientos que ofrece.
2.109. El actual proceso de anonimización de documentos por la CNMC, a la hora de publicar en
la web de la Comisión una resolución del Consejo o un acuerdo de incoación, es un proceso
manual de elaboración de una versión censurada. Este proceso es realizado por el personal de la
Secretaría del Consejo. No hay ninguna automatización en el proceso, por lo que es susceptible
de error humano. Tampoco existen procesos automáticos de revisión previos a la publicación de
los documentos en la web, que permitan comprobar la anonimización del documento antes de su
publicación.
II.1.5.2. EN LA AEPD
2.110. El informe de fiscalización de la AEPD, ejercicios 2016-2017, aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas el 31 de octubre de 2019, puso de manifiesto algunas carencias y
deficiencias en la implantación técnica del ENS, en la accesibilidad de su página web, en el
desarrollo de sus aplicaciones informáticas, en sus Centros de Procesos de Datos y en su carta
de servicios de la sede electrónica. En el desarrollo de los trabajos de fiscalización del régimen de
sanciones se ha podido comprobar la situación actual de la AEPD con respecto a estas cuestiones
detectadas en aquel informe.
2.111. En relación con el ENS, la AEPD dispone desde enero de 2019 de un servicio de
monitorización de seguridad. Este servicio persigue la detección y alerta de cualquier violación o
amenaza de seguridad y dispone de un Centro de Ciberoperaciones de Seguridad, con el objetivo
de proteger de forma transversal los servicios y sistemas de información residentes en sus
servidores.
2.112. Actualmente, la Agencia se encuentra poniendo en marcha un sistema de gestión de
impresión centralizada que incorpora un sistema Follow Me, que requiere un código para imprimir
los documentos y fuerza la presencia física de la persona que envió el documento a imprimir
2
.
2.113. Desde marzo de 2020 los nuevos dispositivos móviles que utiliza la Agencia disponen de
las políticas MDM que aseguran el cumplimiento de unas políticas de seguridad.
2
Las alegaciones de la AEPD a este Informe anuncian que el nuevo sistema está plenamente implantado
desde noviembre de 2020.
40 Tribunal de Cuentas
2.114. El tráfico interno entre las aplicaciones de SIGRID (Sistema Integrado de Gestión de
Registro de Inspección de Datos) y Alfresco (gestor documental) se realiza en un entorno privado
de comunicaciones, un perímetro seguro, sin salida a internet, por lo que no está cifrado. No
obstante, en 2020 se han actualizado tecnológicamente ambos sistemas, y se está estudiando la
configuración de un certificado electrónico y la pertinente actualización de las URLs de llamada a
los servicios de Alfresco a través de https por parte de SIGRID.
2.115. Debido al impacto que tiene en la actividad de la agencia el sistema SIGRID, que contiene
información interna de procedimientos administrativos sancionadores, la AEPD considera
necesario catalogar el sistema como nivel medio en el ENS y, por tanto, realizar auditorías
externas de seguridad sobre el mismo. La Agencia está llevando a cabo un proyecto de
consultoría externo con una empresa para evaluar la actualización del sistema SIGRID al ENS.
2.116. En relación a la accesibilidad web de la página de la AEPD hay que destacar que tanto la
sede electrónica como el portal web institucional de la entidad se han sustituido recientemente por
nuevas versiones. En diciembre de 2019 se desplegó un nuevo portal web institucional, con un
diseño renovado y nuevas funcionalidades en una nueva infraestructura y plataforma, corrigiendo
las deficiencias que se habían señalado del sistema anterior. En junio de 2020 se desplegó
también una nueva versión de la sede electrónica, con un nuevo diseño centrado en la usabilidad
y la estabilización de su funcionamiento, en el que se incorporó la carta de servicios. Y la entidad
tenía previsto desplegar dos versiones más, mejorando su funcionamiento, durante el último
trimestre de 2020.
2.117. La aplicación SIGRID, utilizada para gestionar la inspección e instrucción de los
procedimientos sancionadores y para obtener información sobre las reclamaciones presentadas,
los documentos generados durante la tramitación de los expedientes administrativos, y las
notificaciones y sanciones impuestas, no proporciona una visión única de un expediente
administrativo (sino que los tres módulos que la integran funcionan como tres aplicaciones
distintas). Tampoco genera un número de expediente por denunciado (sino que asigna un número
de expediente por cada denuncia o reclamación con independencia del número de denunciados);
ni está suficientemente automatizado o formalizado el proceso para sincronizar SIGRID con el
cobro de sanciones realizado en la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y su
reflejo en la contabilidad (SIC). La aplicación SIGRID no muestra los criterios de filtrado que aplica
por defecto en cada pestaña, ni todos los campos disponibles en el listado
3
.
2.118. En cuanto a la consolidación de los Centros de Proceso de Datos (CPDs), la Agencia indica
que no tuvo conocimiento de ningún proceso de incorporación a medios compartidos en la AGE
que, en tiempo y forma, le permitiera abordar las intervenciones que su infraestructura requería.
Por ello, y como medida de consolidación, está completando la migración de todas sus
infraestructuras de servicios en local, en producción, a una nube privada virtual, con las garantías
de nivel medio de seguridad del ENS
4
.
2.119. El actual proceso de anonimización de documentos por la AEPD intercala una fase de
revisión manual después de una sustitución automatizada de términos y, posteriormente, como
tercera salvaguarda, otro proceso automatizado, a través del sistema de mejora del proceso de
3
En este ámbito la AEPD indica que en la redacción del pliego de contratación del servicio que releve al
actual expediente, que cubre el actual mantenimiento y evolución de SIGRID, se incluirán los requisitos para
la incorporación del elemento expediente en el sistema de información, de manera que dicho elemento
contenga, ordene e identifique el conjunto de actos de trámite y documentos que sirven de antecedente y
fundamento a cada resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. De igual
modo, se llevarán a cabo las adaptaciones que se determinen tanto en el modelo de datos, como en las
interfaces de usuario, procesos y funcionalidades que manejen o hayan de manejar el concepto de
expediente.
4
Las alegaciones de la AEPD anuncian que este proceso de migración ya ha finalizado.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 41
anonimización de documentos públicos de la Agencia (la aplicación SMA), que consiste en
contrastar la base de datos de intervinientes con el directorio de resoluciones anonimizadas
publicadas en el portal web institucional a través de diferentes técnicas.
II.1.5.3. EN EL BE
2.120. El BE monitoriza, en el marco del ENS, la infraestructura del ancho de banda y todos los
elementos. Existe un SIEM que analiza los logs de los servidores para detectar comportamientos
anómalos y generar alertas al SOC (centro de operaciones de seguridad) propio de la
organización.
2.121. El BE cuenta con personal especialmente cualificado, con diferentes áreas de conocimiento
y responsabilidades, en lo relativo a la seguridad informática. Parte de este personal es el
encargado de coordinar y apoyar las acciones técnicas transversales en las redes y los sistemas
de información.
2.122. En relación a la aplicación Gestor Documental Corporativo (GDC), repositorio específico
donde se almacena una copia digitalizada completa de cada expediente sancionador del BE, se
encuentran cifrados únicamente los documentos confidenciales y secretos (niveles de clasificación
de la documentación según la Circular de Protección de la Información), pero no el tráfico interno.
2.123. Las aplicaciones expedientes disciplinarios (EDI), base de datos donde se pueden
encontrar los documentos más relevantes de cada expediente sancionador y los datos del mismo
(fechas de notificación, infracciones, sanciones, recursos, etc.), y GDC, se han categorizado como
de nivel alto en el ENS. El BE según la Guía CCN-STIC-803 considera a todas sus aplicaciones
como un único sistema categorizado como de nivel alto en el ENS. El Departamento de Auditoría
Interna del Banco de España, que es considerado por el CCN-CERT como una organización
externa al Departamento de Sistema de Información del BE, tiene la facultad de realizar auditorías
en relación al ENS. De este modo, el citado departamento es el encargado de realizar las
auditorías de cumplimiento del ENS, que son bienales debido a la categorización del sistema
como alto.
2.124. El BE tiene activada la opción de impresión segura en las impresoras compartidas de red
mediante el suministro de un código de usuario. La impresión segura, por política de seguridad, es
obligatoria para la impresión de información confidencial y recomendable para el resto. El BE
controla la seguridad de sus dispositivos móviles mediante sistemas MDM.
2.125. Las aplicaciones GDC y EDI son las principales herramientas informáticas que se utilizan
por el BE para la gestión, el control y el seguimiento de los procedimientos sancionadores. El
desarrollo de estas aplicaciones se realiza de modo externo, en concreto, en modo in situ
5
.
2.126. La tramitación de un procedimiento sancionador, independientemente del número de
expedientados o hechos a investigar, se realiza en un único expediente, y así se refleja en las
aplicaciones informáticas utilizadas para la gestión de expedientes sancionadores. Ello permite
tener una visión única del expediente sancionador. En GDC (recientemente sustituido por un
nuevo gestor denominado COSMOS) se guarda una copia digitalizada del expediente que permite
ver todo el contenido del mismo. Los documentos se guardan de forma correlativa dentro de la
fase correspondiente del procedimiento (apertura, acuerdo de incoación, pliego de cargos,
propuesta de resolución, etc.). El nombre de cada archivo comienza con el número de folio que le
5
No obstante, hay que destacar que la actual aplicación EDI va a ser sustituida por una aplicación nueva
que también se está desarrollando de modo externo en la modalidad in situ, que permita una gestión y un
control de los expedientes sancionadores más eficaces, sobre todo potenciando la base de datos y
añadiendo una búsqueda más avanzada, cuyo funcionamiento está previsto para finales de julio de 2021.
42 Tribunal de Cuentas
corresponda, lo que facilita el orden cronológico dentro del expediente y la búsqueda de los
documentos.
2.127. La aplicación EDI es una base de datos que permite buscar más fácilmente datos
concretos de un expedientado (fecha de notificación, alegaciones, infracciones y sanciones, tanto
propuestas como impuestas, etc.)
6
.
2.128. Las resoluciones de los expedientes sancionadores del BE no son objeto de publicación,
toda vez que no hay habilitación legal para ello. Por tanto, no tiene sentido realizar un proceso de
anonimización de las resoluciones similar al que se realiza en otros organismos. La publicación
que se realiza en el BOE y en la web del BE es una reseña que se elabora de forma manual para
ajustarla a lo previsto en el artículo 115 de la LOSSEC. Dicha reseña incluye información sobre el
tipo y la naturaleza de la infracción y sobre la identidad de la persona física o jurídica sobre la que
recaiga la sanción o amonestación, pudiendo ser objeto de anonimización el nombre del infractor,
si se dieran las circunstancias para ello y así se estableciera en la resolución que acuerda la
publicación.
II.1.5.4. EN LA CNMV
2.129. La CNMV monitoriza proactivamente, en el marco del ENS, el tráfico de red y los servidores
para detectar comportamientos anómalos y cuenta con personal especializado en seguridad
informática dentro de su personal.
2.130. El tráfico interno de la aplicación expedientes sancionadores-versión 2, herramienta
informática utilizada por la CNMV para la gestión, el control y el seguimiento de los procedimientos
sancionadores, está cifrado. La aplicación expedientes sancionadores-versión 2, debido a la
información que maneja y los servicios que presta la aplicación, se ha categorizado como de nivel
alto en el ENS. Cada seis meses se hace una auditoría externa a determinadas aplicaciones de la
CNMV. La aplicación de expedientes sancionadores fue auditada en la primera iteración de 2019.
2.131. La CNMV cuenta con un sistema de control del acceso a los papeles impresos en las
impresoras multifuncionales de acceso a varios usuarios, de tal forma que se requiere la
introducción de un código personal para imprimir los documentos enviados al dispositivo. No se
controla la seguridad de dispositivos móviles mediante sistemas MDM que aseguren el
cumplimiento de unas políticas de seguridad.
2.132. La aplicación expedientes sancionadores-versión 2 es la principal aplicación de la
Comisión, utilizada para gestionar la instrucción de los procedimientos sancionadores por el
personal de la CNMV. En ella se dan de alta los expedientes sancionadores una vez incoados
(introduciendo número de expediente, nombre, expedientado/s, infracciones, fecha de incoación,
etc.), y a continuación se van registrando, por orden cronológico, todos los trámites e incidentes
que se producen y que tengan un reflejo documental, incorporándose igualmente todos los
documentos que forman parte del mismo, previo su foliado y digitalización
7
.
2.133. La gestión y control de los expedientes sancionadores a través de la aplicación expedientes
sancionadores-versión 2 permite obtener una visión completa de cada expediente administrativo
sancionador, al incorporar todos los documentos que forman parte del mismo. El número de
expediente es único para cada procedimiento sancionador incoado por la CNMV, con
independencia del número de personas físicas o jurídicas imputadas. A través de esta aplicación
6
Como ya se ha mencionado anteriormente, esta aplicación será sustituida en breve por otra que permita
de forma más eficaz el seguimiento individualizado de los sancionados.
7
Aunque el diseño y desarrollo inicial de la aplicación se hizo por personal externo a la CNMV, se va a
proceder a actualizar y mejorar su desarrollo de modo interno.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 43
se pueden realizar consultas por distintos conceptos distintos al número de expediente, como son:
tipo de infracción, infractor, importe, etc.
2.134. La carta de servicios prevista en el artículo 10 del Real Decreto 951/2005 no ha sido
desarrollada ni publicada todavía en la sede electrónica de la CNMV.
2.135. Las resoluciones de los expedientes sancionadores de la CNMV no son objeto de
publicación, toda vez que no hay habilitación legal para ello. Por tanto, no tiene sentido realizar un
proceso de anonimización de las resoluciones similar al que se realiza en otros organismos. De
acuerdo con lo establecido en el artículo 313 ter del TRLMV, así como en el artículo 94 de la Ley
35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva, la CNMV publica en su
página web, una vez que se han publicado en el BOE, las medidas acordadas y las sanciones
impuestas por infracciones graves y muy graves cuando son firmes en vía administrativa,
pudiendo, en su caso, mantener el anonimato del sujeto expedientado.
II.2. ANÁLISIS DE LA CONTABILIZACIÓN, GESTIÓN Y SITUACIÓN DEL COBRO DE LAS
SANCIONES EN LAS ENTIDADES FISCALIZADAS
II.2.1. Consideraciones previas
2.136. En el presente subapartado II.2 del Informe se van a analizar los distintos modos de
contabilización de las sanciones por las entidades fiscalizadas, los distintos sistemas de cobro que
utilizan, los resultados de las actuaciones para el cobro de las sanciones impuestas en el periodo
fiscalizado y la situación de la deuda por las sanciones impuestas en cada una de ellas. Aunque
en los puntos siguientes se van a reflejar los resultados del análisis de estos aspectos en cada
una de las entidades fiscalizadas, se ha considerado necesario formular unas consideraciones
previas comunes que ayuden a entender los distintos sistemas de contabilización y cobro que se
analizan a continuación.
2.137. Solo en una de las entidades fiscalizadas (la AEPD) los ingresos derivados de las
sanciones que impone se consideran recursos propios de la entidad. Esta consideración tiene
consecuencias directas en el modo de contabilizar y gestionar los cobros de las sanciones por
esta entidad. En su contabilidad se reconocen los derechos de cobro por las sanciones y se
contabilizan los ingresos y la correspondiente tesorería cuando aquellos se realizan. En cuanto a
la gestión de cobro, en periodo voluntario se ofrecen cuentas bancarias de la propia entidad para
que el sancionado realice el pago; y en periodo ejecutivo la gestión de cobro se realiza por la
AEAT en virtud de un convenio, transfiriendo periódicamente la AEAT a las cuentas de la entidad
lo recaudado.
2.138. En el resto de las entidades fiscalizadas los ingresos derivados de las sanciones no son
recursos propios cada una de ellas, sino ingresos del Tesoro. En la CNMC en el ámbito de la
competencia, en el BE y en la CNMV no hay reflejo alguno en la contabilidad de las entidades del
cobro de las sanciones, que se ingresan por los sancionados a través de las entidades
colaboradoras con el Tesoro, se gestionan utilizando la aplicación informática INTECO y se
contabilizan en el Sistema de Información Contable de la AGE (SIC). En los sectores regulatorios
y sancionadores de la CNMC los ingresos por sanciones se contabilizan por la entidad como
recursos por cuenta de otros entes y se recaudan en periodo voluntario en cuentas restringidas de
la CNMC, con especialidades en cada uno de ellos. En periodo ejecutivo se recaudan las
sanciones en virtud de un convenio con la AEAT, en el caso del sector de telecomunicaciones y
audiovisual; y a través de las correspondientes delegaciones de economía y hacienda (DEH) del
domicilio de los sancionados en los ámbitos de la energía y sector postal y de transportes.
44 Tribunal de Cuentas
II.2.2. Contabilización y gestión del cobro de las sanciones en cada una de las entidades
fiscalizadas
II.2.2.1. CONTABILIZACIÓN Y GESTIÓN DEL COBRO DE LAS SANCIONES EN LA CNMC
2.139. Los ingresos derivados de las sanciones impuestas por la CNMC no están previstos entre
los medios económicos con los que cuenta la entidad para el cumplimiento de sus fines,
enumerados en el artículo 33.2 de la ley de creación de la CNMC. Estos fondos no son recursos
propios de la entidad, sino que deben ingresarse en el Tesoro Público, de acuerdo con la
disposición adicional decimocuarta de la referida ley. Esta disposición señala que la recaudación
por las tasas, prestaciones patrimoniales y demás recursos derivados del ejercicio de las
funciones de la CNMC se ingresará en el Tesoro Público.
2.140. Solo en el ámbito de la competencia existe una previsión específica sobre la recaudación
de las sanciones. El artículo 70 de la LDC establece que en este ámbito sancionador la
recaudación de las multas corresponderá a la AGE en periodo voluntario y a la AEAT en período
ejecutivo, conforme a lo establecido en el RGR. Por lo tanto, solo la recaudación de las sanciones
impuestas en el ámbito de la competencia tiene una regulación propia. Para el resto de ámbitos
sectoriales el cobro de las sanciones solo se menciona en la disposición adicional decimocuarta
de la ley de creación de la CNMC y se realiza, como se va a analizar en los puntos siguientes, por
la propia CNMC en periodo voluntario y de diferentes maneras en periodo ejecutivo.
2.141. Como se ha señalado, existen diferencias entre los distintos ámbitos sectoriales de la
CNMC en el procedimiento de gestión de cobro y contabilización de las sanciones. Aunque la
entidad ha formulado propuestas incluso de modificaciones legislativas para unificar estas
cuestiones, tiene implementados para la gestión de cobro y contabilización de sus sanciones unos
sistemas heterogéneos entre sus distintos ámbitos de actuación regulatoria y sancionadora, lo que
produce asimetrías y dificulta la organización interna, generando ineficiencias.
2.142. Según se ha adelantado en el punto 2.138 de este Informe, en el ámbito sancionador de la
competencia no hay reflejo alguno en la contabilidad de la entidad de los derechos de cobro por
las sanciones impuestas, siendo el cobro de estas sanciones competencia de la AGE y
gestionándose mediante la aplicación INTECO, procedimiento que se va a describir más adelante.
La CNMC no refleja en su contabilidad ningún derecho de cobro por las sanciones impuestas en
este ámbito sancionador, ni en periodo voluntario ni en ejecutivo, ni contabiliza ingreso alguno por
este concepto, ni dispone de cuentas bancarias en las que se realice el ingreso de estas
sanciones. El ingreso de las sanciones impuestas en este ámbito se realiza por los sancionados,
en periodo voluntario, a través de las entidades colaboradoras del Tesoro. En el ámbito
sancionador de la competencia el cobro de las sanciones impuestas por la CNMC es competencia
de la AGE, y su gestión se realiza a través de la aplicación informática INTECO, que integra los
recursos no tributarios en el SIC (su regulación normativa está contenida en la Orden
PRE/1064/2016, de 29 de junio, por la que se desarrolla parcialmente el RGR en lo relativo al
procedimiento de recaudación de recursos no tributarios ni aduaneros de titularidad de la AGE a
través de entidades colaboradoras).
2.143. El procedimiento de cobro en el ámbito sancionador de la competencia comienza tras la
notificación de la resolución sancionadora en la que se ha impuesto una sanción de carácter
pecuniario. Tras la notificación de la resolución la CNMC emite un documento de pago (modelo
069 de Ingresos no tributarios –INTECO- de la DEH de la provincia del sancionado), que se activa
a través de la citada aplicación cuando se ha acusado recibo de la notificación de la resolución. La
CNMC comunica a través de INTECO a la DEH los aspectos más relevantes de la sanción: fecha
de la notificación de la resolución, plazo de ingreso, en su caso suspensión de la ejecución del
acto, y plazo de prescripción del derecho, para que la Intervención Delegada de Hacienda de la
DEH contabilice la deuda. Con este documento de pago el sancionado puede efectuar el ingreso
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 45
en cualquier entidad colaboradora durante el periodo de pago voluntario. Si no se efectúa el pago
en el plazo de ingreso en periodo voluntario, la Intervención Delegada de Hacienda de la DEH
obtiene la certificación de deuda no ingresada, que remite a la IGAE. La IGAE, con todas las
certificaciones de deuda no ingresada de las diferentes DEH, obtiene el estado de deuda no
ingresada, que comunica a la AEAT para su recaudación en vía ejecutiva. Si la deuda se recauda
en vía ejecutiva la AEAT comunica su recaudación a la IGAE, y esta última a la Intervención
Delegada de Hacienda de la DEH respectiva, para su contabilización.
2.144. En el ámbito interno de la CNMC, en cuanto las empresas sancionadas hayan acusado
recibo de la notificación de la resolución sancionadora, la entidad notifica al sancionado la
apertura del correspondiente procedimiento de vigilancia (en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 5 de la ley de creación de la CNMC, el 41 de la LDC y el 42.2 del RDC). En el periodo
fiscalizado no se detectaron retrasos en la realización de este trámite y en los escritos analizados
la CNMC solicitó a las empresas sancionadas que informasen de si iban a interponer recurso
contencioso-administrativo y si iban a solicitar medidas cautelares de suspensión de la multa. En
estos escritos también se informó a los sancionados del plazo para efectuar el pago en periodo
voluntario, de la posibilidad de solicitar el aplazamiento o fraccionamiento de la deuda y de que el
vencimiento del plazo de pago voluntario determinaría, sin necesidad de efectuar trámite alguno,
el inicio del procedimiento de apremio y el devengo de recargo y de los intereses de demora de
2.145. En el supuesto de que los sancionados manifestasen su intención de interponer recurso
contencioso–administrativo contra la resolución firme en vía administrativa solicitando la
suspensión del pago de la multa como medida cautelar, se suspende el procedimiento para el
cobro de la multa de conformidad con el artículo 90.3 de la LPAC (la deuda queda suspendida en
INTECO). En estos casos, en los expedientes analizados se ha solicitado que se aportasen la
justificación del recurso y la solicitud de medidas cautelares. Si después de su anuncio no se llega
a interponer el recurso o a solicitar medidas cautelares en relación con el pago de la multa se
debe levantar la suspensión y remitir al sancionado escrito adjuntando el documento de pago y
activando de nuevo el procedimiento en INTECO. El importe de la deuda suspendida judicialmente
en este ámbito sancionador es muy elevado, como se analizará en el epígrafe III.4.1 y en el
subapartado IV.1 de este Informe.
2.146. Si se acredita la interposición del recurso y la solicitud de medidas cautelares en relación al
pago de la multa, se debe esperar al auto firme de la AN sobre la medida cautelar y, en su caso,
sobre la suficiencia de aval. En caso de que el auto no conceda la medida cautelar se debe remitir
el documento de pago y activar de nuevo el procedimiento en INTECO. Si el auto concede la
medida cautelar se mantiene la suspensión hasta la finalización del procedimiento judicial; es
decir, hasta que recaiga sentencia firme de la AN o hasta la sentencia dictada en casación por el
Tribunal Supremo (TS). Tras la sentencia firme (de la AN o el TS) sobre la sanción litigiosa en la
que se hubiese suspendido el pago de la multa, si la sentencia que finaliza el procedimiento
confirma la resolución de la CNMC sobre el fondo, se remite escrito adjuntando el documento de
pago y se activa el procedimiento en INTECO, cuando se tenga el acuse de la notificación. Si la
sentencia firme que finaliza el procedimiento anula la resolución de la CNMC, la Dirección de
Competencia solicita a la Secretaría del Consejo que pida el levantamiento de la fianza y se cierra
el expediente de vigilancia respecto a ese sancionado.
2.147. En los casos en los que los sancionados efectúan el pago (porque no solicitan la medida
cautelar de suspensión del pago de la multa o esta no es concedida) pero la sentencia firme anula
la resolución de la CNMC se debe iniciar un expediente de devolución de ingresos. Este
expediente de devolución se inicia por la CNMC para que la DEH de la provincia competente
acuerde la devolución y proponga su pago a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera;
y en el ámbito interno de la CNMC se procede a cerrar el expediente de vigilancia respecto de ese
sancionado.
46 Tribunal de Cuentas
2.148. El órgano de la CNMC encargado de las comunicaciones entre la entidad y las DEH para el
conocimiento y control de estos procedimientos de cobro de las sanciones es, principalmente, la
Subdirección de Vigilancia de la Dirección de Competencia. El conocimiento y control de la
situación del cobro de las sanciones se realiza mediante consultas en la aplicación INTECO, que
permite a la CNMC conocer los ingresos realizados por los sancionados y su fecha. En WECO (la
aplicación interna de la CNMC) se refleja la situación en la que se encuentra la gestión del cobro
de las sanciones según la información obtenida de INTECO (pago de multa, completo o
fraccionado, situación concursal de la empresa, devolución de la multa, actuaciones en apremio
realizadas por la AEAT, etc.). Sin embargo, esta información es limitada, ya que INTECO ofrece
los datos de las deudas que han sido ingresadas, pero respecto de las no ingresadas no ofrece
todos los datos sobre el grado de avance en el proceso de cobro y la situación del deudor una vez
que la deuda pasa a periodo ejecutivo para ser cobrada por la AEAT.
2.149. La gestión del cobro de las sanciones y su contabilización es diferente en los demás
sectores regulatorios y ámbitos sancionadores de la CNMC. En estos ámbitos sancionadores la
gestión y el cobro de las sanciones sí tiene reflejo en la contabilidad de la entidad y existen
cuentas restringidas de recaudación de la CNMC en las que se puede realizar el ingreso de las
sanciones en periodo voluntario. La entidad contabiliza estos recursos como recursos de otros
entes públicos (cuentas del subgrupo 45 “Deudores y acreedores por administración de recursos
por cuenta de otros entes públicos”) al ser recursos del Tesoro; y en el periodo fiscalizado existían
tres cuentas bancarias de la CNMC (una para el sector audiovisual y de telecomunicaciones, otra
para el postal y otra para el de energía) en las que se podían efectuar los ingresos en periodo
voluntario de las sanciones impuestas en cada uno de estos ámbitos.
2.150. A diferencia del ámbito de la competencia, en los demás ámbitos sancionadores de la
CNMC la competencia para la gestión de cobro en período voluntario corresponde a la propia
entidad y los ingresos que realicen los sancionados en este periodo deben efectuarlos en cuentas
restringidas de la CNMC. Las notificaciones de las resoluciones sancionadoras dictadas en estos
ámbitos indican a los sancionados los plazos de ingreso de la sanción impuesta en periodo
voluntario así como la cuenta bancaria de la CNMC en la que deben efectuar el ingreso. El
seguimiento de los cobros en período voluntario de estas sanciones involucra a distintas unidades
de la CNMC, fundamentalmente, a la Asesoría Jurídica, a la Secretaría General y a la unidad de
instrucción correspondiente.
2.151. En el ámbito sancionador de la energía, la unidad de gestión económica de esa dirección
lleva a cabo la gestión de la cuenta en la que se solicitan los ingresos en periodo voluntario de las
sanciones. Esta unidad realiza desde esta cuenta restringida de ingresos transferencias periódicas
al Tesoro de los recursos que recauda por el cobro de las sanciones impuestas en este ámbito. El
cobro de las sanciones se comunica a la Asesoría Jurídica, que procede a incluir esa información
en el expediente sancionador correspondiente. Asimismo, la información sobre los cobros
realizados en el ejercicio se envía a la Secretaría General de la CNMC para que proceda a su
contabilización como recursos de otros entes.
2.152. En el caso del sector de las telecomunicaciones y audiovisual existe una unidad de tasas y
sanciones en la propia dirección con funciones similares a las descritas en el punto anterior. Esa
unidad es la encargada de la gestión, liquidación y recaudación de las tasas en materia de
telecomunicaciones, y también realiza el control de los ingresos por las sanciones impuestas en
este ámbito, así como la remisión a la AEAT de la deuda generada, tanto en tributos (tasas) como
en sanciones, cuando es necesaria su recaudación en vía ejecutiva. No obstante, en el caso del
sector de telecomunicaciones y audiovisual la gestión de la cuenta de sanciones abierta en la
correspondiente entidad de crédito la realiza el personal de la Secretaría General, que es la que
informa a la unidad de tasas y sanciones de que se ha producido algún ingreso. La unidad de
tasas y sanciones verifica que efectivamente se trata de una sanción y elabora un informe al
efecto. Una vez que se ha comprobado cuál es la sanción que ha sido ingresada, el personal de la
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 47
Secretaría General informa a la Asesoría Jurídica, que procede a incluir la información en el
expediente sancionador correspondiente. Mensualmente se elabora un informe para la unidad de
contabilidad en el que se ofrece información de las sanciones ingresadas para su contabilización
como recursos de otros entes.
2.153. En el ámbito de transportes y del sector postal se ha abierto muy recientemente una cuenta
específica para la recaudación de sanciones. El personal de la dirección de transportes y sector
postal tiene acceso a la cuenta para verificar la fecha de ingreso de la sanción impuesta y para
verificar que ese ingreso se ha realizado dentro del periodo voluntario de pago. El personal de la
Secretaría General contabiliza esos ingresos y realiza periódicamente el traspaso de los fondos al
Tesoro Público.
2.154. En cuanto a la contabilización de estas operaciones en los ámbitos distintos del de la
competencia, cuando se produce el cobro de una sanción se revisa si el derecho a cobro ya está
contabilizado o no. En el caso de que no se hubiera contabilizado el derecho previamente, el
cobro se contabiliza como de contraído simultáneo; en el caso de que el cobro fuera de una
sanción cuyo derecho ya se había contabilizado, la recaudación se contabiliza como cobros de
contraído previo. Al final de cada ejercicio se comprueban las sanciones que a esa fecha
estuvieran pendientes de cobro y, en su caso, se reconocen los derechos por dichas sanciones,
siempre que no estén recurridas ni los deudores hayan sido declarados insolventes por la AEAT.
2.155. Por lo tanto, el saldo de los deudores por la administración de recursos por cuenta de otros
entes públicos en cada ejercicio fiscalizado está formado por las sanciones impuestas que al
cierre del ejercicio quedan pendientes de cobro. La valoración de estos activos se realiza por su
valor nominal. Sin embargo, no se incluye en estos saldos el importe de las sanciones recurridas,
en atención al tiempo que transcurre entre la imposición de la sanción y la resolución de los
recursos. No obstante, en la cuenta anual de cada ejercicio, como información adicional a la
memoria, se indica el total de las sanciones que están pendientes de cobro y su situación
(informando de si han sido o no recurridas las sanciones).
2.156. En consecuencia, este Tribunal considera que la CNMC no ha contabilizado, en los
ejercicios fiscalizados, los derechos de cobro por sanciones de acuerdo al principio de imagen fiel,
ya que el reconocimiento contable de los derechos de cobro derivados de las sanciones debe
realizarse cuando sea ejecutivo el acto de imposición de la sanción. En los ejercicios fiscalizados
se cobraron derechos que todavía no habían sido contabilizados, y solo al final de cada ejercicio
se comprobaron todos los derechos de cobro pendientes de contabilización. Durante cada uno de
los ejercicios hubo derechos de cobro liquidados y devengados que no aparecieron hasta el final
del ejercicio en los estados financieros contables de la CNMC, lo que va en contra del principio de
devengo e imagen fiel. A cierre de los ejercicios 2017 y 2018, la CNMC presenta en sus estados
contables una infravaloración de los derechos pendientes de cobro por sanciones contabilizados
de 54.071.796 euros y 39.345.802 euros, respectivamente; como consecuencia de la no
contabilización de las sanciones que se encontraban recurridas judicialmente. No obstante, la
entidad ha indicado que el criterio de contabilización se ha cambiado en el ejercicio 2019, de tal
forma que a partir de este ejercicio ya se contabilizan como derechos pendientes de cobro
aquellas sanciones pendientes de cobro que se encuentran recurridas judicialmente.
2.157. En estos ámbitos de actuación regulatoria y sancionadora distintos de la competencia, en
los que se utilizan, como se ha señalado, cuentas restringidas de ingresos para el cobro de las
sanciones en periodo voluntario, los importes cobrados por la CNMC tienen que ser transferidos a
la cuenta del Tesoro en el BE (Resolución de 26 de febrero de 2007 de la IGAE y la Dirección
General del Tesoro y Política Financiera). Para la transferencia al Tesoro Público se tramitan
propuestas de mandamiento de pago que firman, según su cuantía, la Secretaria General o el
Presidente de la entidad (Resolución de 31 de octubre de 2013, de la Presidencia, de delegación
de competencias). La orden efectiva de traspaso de fondos se realiza por firma de los apoderados
48 Tribunal de Cuentas
de las cuentas abiertas en las entidades de crédito. En el caso del sector de la energía, en el que
la gestión de la cuenta restringida de ingresos en la que se cobran las sanciones en periodo
voluntario se lleva por la propia dirección de instrucción (desde la unidad de gestión económica),
las transferencias de los importes cobrados al Tesoro Público se realizaron, durante el periodo
fiscalizado, trimestralmente. Previamente a la realización de la transferencia, y en función de la
cantidad a transferir por la dirección de energía, se realiza una propuesta de mandamiento de
pago (firmada por el Presidente, o por la Secretaria General si la cuantía era inferior a 250.000
euros).
2.158. En el caso de los restantes ámbitos sectoriales, en los que la Secretaría General se
encarga de la gestión de la cuenta restringida de ingresos en la que se cobran las sanciones en
periodo voluntario, la transferencia al Tesoro Público se realiza inmediatamente después del cobro
de la sanción correspondiente.
2.159. En consecuencia, en el periodo fiscalizado no existía un procedimiento de tesorería
uniforme que regulase el mecanismo para la transferencia de los fondos no propios recaudados
para el Tesoro Público y, también en este aspecto, las distintas direcciones sectoriales actuaron
de forma diferente. No obstante, la CNMC está elaborando en la actualidad un procedimiento de
tesorería que contemplará, entre otros aspectos, los mecanismos para la transferencia de los
fondos no propios recaudados para el Tesoro Público, tanto por tasas como los ingresos por
sanciones.
2.160. El procedimiento de gestión de cobro de las sanciones en vía ejecutiva también es
diferente en los distintos ámbitos sancionadores de la CNMC. Estas asimetrías en el
procedimiento para la gestión recaudatoria en vía ejecutiva de las sanciones que son competencia
de la CNMC según el ámbito sectorial al que se refieran, al igual que se ha señalado respecto de
las diferencias en su contabilización y en la transferencia de los fondos, dificultan el control interno
de las sanciones.
2.161. En el sector audiovisual y de telecomunicaciones el cobro en vía ejecutiva de las sanciones
se realiza en base a un convenio firmado entre la extinta Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones (CMT) y la AEAT (Resolución de 10 de marzo de 2009, del Departamento de
Recaudación de la AEAT, por la que se publica el Convenio suscrito con la CMT para la
recaudación en vía ejecutiva de los ingresos de derecho público de dicho ente). Aunque solo
estaba previsto para la gestión recaudatoria ejecutiva de los recursos de derecho público en el
ámbito de las telecomunicaciones este convenio se aplica también en el ámbito del sector
audiovisual.
2.162. En el periodo fiscalizado se produjo un cambio en el procedimiento de elaboración de las
providencias de apremio dictadas para la recaudación en periodo ejecutivo de las sanciones
impuestas en los sectores audiovisual y de telecomunicaciones, que resolvió deficiencias en su
tramitación. A partir de octubre de 2018 es la Secretaria General de la CNMC la que dicta las
providencias de apremio para el cobro de estas sanciones, en virtud de una delegación del
Presidente de la CNMC, a quien corresponde la competencia (Resolución de 5 de octubre de
2018, de la Presidencia de la CNMC, por la que se aprueba la delegación de la firma de ciertos
actos en el ámbito de la gestión tributaria en periodo ejecutivo en el titular de la Secretaría General
de la CNMC). Con anterioridad a esta fecha las providencias de apremio se dictaban por la
Directora de telecomunicaciones y sector audiovisual, aunque sin la necesaria cobertura para ello,
ya que se utilizaba una delegación de competencias de 9 de marzo de 2015 que solo se refería a
tasas, y otra delegación de firma de 18 de julio de 2013 a la directora de administración de la CMT
que tampoco se refería a la competencia para dictar providencias de apremio, sino solo para la
modificación, suspensión y anulación del procedimiento de apremio.
2.163. En el sector postal y de la energía el cobro en vía ejecutiva de las sanciones no se realiza
en virtud de un convenio con la AEAT, sino que se encarga a las DEH de cada provincia en
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 49
función del domicilio de los sancionados. En el periodo fiscalizado, transcurrido el plazo de pago
de estas sanciones en período voluntario la CNMC procede a solicitar el cobro de la sanción por
vía de apremio, mediante escritos firmados por el Secretario del Consejo dirigidos a las DEH
correspondientes al domicilio de los sancionados. Las DEH procesan manualmente estos recursos
como liquidaciones no contraías desde la aplicación INTECO. De este modo, el recurso queda
incorporado al SIC y, a partir de la contabilización del correspondiente derecho no tributario, opera
la gestión en vía ejecutiva del cobro.
2.164. En el periodo fiscalizado no se ha producido una comunicación adecuada y fluida entre las
DEH de las distintas provincias y la CNMC que permitiese un seguimiento de la situación de cobro
de estas sanciones. La información que tenía registrada la CNMC en su aplicativo WECO sobre la
situación del cobro en vía ejecutiva de las sanciones de los ámbitos sancionadores postal y de la
energía no siempre mostraba la situación real del mismo. La información recibida por la CNMC y
disponible en su aplicación WECO es diferente según las comunicaciones con las distintas DEH.
Así, en algunos expedientes examinados se han producido comunicaciones formales y/o
informales y distinto intercambio de información con las DEH y en otros casos no. Por otro lado,
los derechos de cobro derivados de las sanciones impuestas por la CNMC en estos ámbitos se
dieron de alta en el SIC por las DEH sin que la CNMC los diera de baja en sus registros contables
después de remitirlos para su exacción por vía de apremio.
II.2.2.2. CONTABILIZACIÓN Y GESTIÓN DEL COBRO DE LAS SANCIONES EN LA AEPD
2.165. La LOPD incluye entre los recursos con los que cuenta la Agencia para el cumplimiento de
sus fines a los ingresos que genere en el ejercicio de su potestad sancionadora. Esta es una
singularidad de la AEPD en relación con todas las demás entidades fiscalizadas, que determina
que el modo de contabilización y gestión del cobro de las sanciones en esta entidad sea diferente
al de las demás. Durante el periodo fiscalizado la AEPD financió su actividad y funcionamiento,
prácticamente de manera exclusiva, con los ingresos generados por el ejercicio de su potestad
sancionadora.
2.166. En el caso de la AEPD, al ser recursos propios, los ingresos derivados de las sanciones se
incluyen en las previsiones de los presupuestos de ingresos de cada año. Las previsiones de
ingresos derivados de sanciones se cuantificaron en 9.000.000 de euros en 2017 y 9.127.610
euros en 2018. Los derechos reconocidos netos por sanciones ascendieron a 21.393.799 euros
en 2017 y 9.232.903 euros en 2018; y la recaudación efectiva por sanciones fue de 14.111.566
euros y 10.842.708 euros, respectivamente. Por lo tanto, los ingresos reales derivados de las
sanciones que impuso la AEPD superaron las previsiones realizadas en su presupuesto en los
dos ejercicios fiscalizados.
2.167. Esta singularidad de la forma de financiación de la AEPD explica las principales
magnitudes económicas y contables de la entidad. Los importes de tesorería y derechos
pendientes de cobro suponen más del 95 % del total del activo de la entidad (que carece de sede
propia y de otro inmovilizado material relevante). Además, como los ingresos derivados de las
sanciones que impone han venido excediendo casi todos los años a los gastos presupuestados,
los saldos de tesorería de la entidad son muy importantes. Al cierre de cada uno de los ejercicios
fiscalizados estos saldos de tesorería alcanzaban los 66.034.291 euros en 2017 y 65.747.465
euros en 2018.
2.168. El Informe de fiscalización de la AEPD, ejercicios 2016-2017, aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas el 31 de octubre de 2019, ya puso de manifiesto que la AEPD tenía unos
excedentes de tesorería muy relevantes de los que apenas obtiene rentabilidades financieras,
mientras el Tesoro Público se debe financiar a costes mucho más elevados; y señaló que una
posible alternativa al modo de financiación de la AEPD podría ser que la Agencia se financiase,
principalmente, con una transferencia de los Presupuestos Generales del Estado, compatible con
50 Tribunal de Cuentas
la posibilidad de generar una reserva con un porcentaje de los ingresos que genere, en la cuantía
que anualmente se señale. De este modo se podría obtener una gestión más rentable de los
fondos públicos, ajustar mejor a los gastos el presupuesto de ingresos de la entidad, y disminuir
los medios tanto personales como económicos que la entidad destina a la gestión presupuestaria
y a los cobros de las sanciones que impone; y el Tesoro Público sería el titular de estos recursos
(como en el resto de las entidades fiscalizadas en este Informe) y el encargado de su
recaudación. Aunque no forma parte de los objetivos de la presente fiscalización la comprobación
del cumplimiento de las recomendaciones contenidas en aquel Informe de fiscalización de la
AEPD, puede afirmarse que no se tiene conocimiento de que el sistema de financiación de la
entidad haya sido modificado
8
.
2.169. Como se analizó en el citado Informe de fiscalización de la AEPD, ejercicios 2016-2017, a
partir de la entrada en vigor de la LPAC la entidad pasó a reconocer los derechos de cobro en el
momento en que se producía la notificación del acuerdo de inicio de cada procedimiento
sancionador, en lugar de hacerlo en el de la notificación de la resolución sancionadora. El
reconocimiento de los derechos de cobro por el importe total de la sanción prevista en el momento
del inicio del procedimiento sancionador dio lugar a que se adelantase indebidamente su
contabilización y se produjese un incremento relevante, pero inadecuado, de su cuantía, y a
importes relevantes de anulaciones de liquidaciones como consecuencia del cobro de las
así como de los procedimientos instruidos que concluían sin sanción (pero para los cuales ya se
había reconocido el derecho a cobrarla).
2.170. Este modo de contabilización de los derechos de cobro derivados de las sanciones supuso
el incumplimiento de la normativa que regula la contabilización de estos derechos, contenida en
los documentos de principios contables públicos aprobados por la Comisión de principios y
normas contables públicas (actual Comisión de Contabilidad Pública) durante el periodo
fiscalizado. En este sentido, la incorrecta contabilización de estas operaciones supuso una
salvedad a la opinión favorable sobre las cuentas de 2016 y 2017 expuesta en aquel Informe de
fiscalización de la AEPD. A partir de 2019, la AEPD ha cambiado el momento de contabilización
del reconocimiento de los derechos de cobro derivados de las sanciones que impone, pasando a
contabilizar los citados derechos con el ingreso de la sanción, en los casos de terminación de los
procedimientos previstos en el artículo 85 de la LPAC, o bien cuando se notifica la resolución
sancionadora, en los casos de terminación ordinaria de los procedimientos.
2.171. La circunstancia de que los ingresos derivados de las sanciones de la AEPD sean recursos
propios de la entidad provoca también que el procedimiento de gestión de cobro de sus sanciones
sea distinto al de las demás entidades fiscalizadas. La AEPD cobra sus sanciones en cuentas
propias de la entidad en periodo voluntario. En periodo ejecutivo cobra las sanciones en virtud de
8
Aunque la AEPD señala en sus alegaciones que su sistema de financiación actual ha resultado adecuado,
este Tribunal ya ha razonado, en el Informe de fiscalización de la AEPD, ejercicios 2016-2017, y en este
mismo Informe, que un posible cambio de este sistema, en el sentido que se propone, facilitaría la mejora
de la gestión de la tesorería, ajustaría mejor los gastos al presupuesto de ingresos y permitiría una
economía de medios. Por otro lado, no puede aceptarse el argumento, implícito en las alegaciones, de que
solo el sistema actual de financiación garantiza la independencia de la Agencia. Debe reiterarse, a este
respecto, que la AEPD es la única de las cuatro entidades fiscalizadas para la que los ingresos que genera
en el ejercicio de su potestad sancionadora son recursos propios, de forma que las tres restantes se
financian mediante el mismo sistema que se propone para la AEPD, sin que se pueda considerar que este
sistema haya afectado a la independencia funcional de ninguna de ellas. Debe tenerse en cuenta, por otra
parte, que la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas ha aprobado
el 10 de diciembre de 2020 una resolución referida a aquel Informe de fiscalización en la que, además de
asumir su contenido, insta al gobierno a “realizar un estudio de viabilidad para el cambio en la
presupuestación y financiación de la Agencia Española de Protecció n de Datos, que sin perder
independencia, mejore y clarifique la contabilidad presupuestaria”.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 51
un convenio con la AEAT, que va ingresando las cantidades que recauda de los sancionados en la
cuenta para sanciones de la AEPD, a cambio de la remuneración prevista en el convenio.
2.172. La AEPD tenía en el periodo fiscalizado cinco cuentas bancarias, una en el Banco de
España y otras cuatro en una entidad financiera nacional. Las cuentas operativas en esta entidad
financiera se clasificaban según su finalidad y una de ellas era la cuenta para el ingreso de las
sanciones. El número de las personas autorizadas para la disposición de fondos de las citadas
cuentas ha sido elevado en algunos momentos del periodo fiscalizado, aunque se redujo a partir
de 2018, y las comunicaciones a las entidades financieras de las autorizaciones y bajas de firmas
de esas personas se ha retrasado mucho, en algunos casos, con respecto al alta o la baja del
empleado público en su puesto
9
.
2.173. La AEPD incluye en sus resoluciones sancionadoras información sobre la ejecutividad de la
sanción, los plazos para el pago voluntario, la cuenta bancaria donde realizar el pago (cuya
titularidad es de la AEPD) y los posibles recursos que puede interponer el sancionado de acuerdo
a la normativa vigente. Transcurrido el plazo de pago voluntario sin haberse realizado el ingreso
de la sanción, si no se ha concedido la suspensión de la ejecutividad de la sanción en vía
contencioso-administrativa, se abre el periodo ejecutivo para el cobro de las deudas. Como el
interesado puede solicitar la suspensión de la sanción en vía contencioso-administrativa la AEPD
suele retener el envío a apremio de las deudas durante un plazo aproximado de cuatro meses, por
cuestiones de seguridad jurídica y de eficiencia, al considerar que este es el plazo que viene
tardando la AN en comunicar la apertura de pieza separada de suspensión en vía judicial.
2.174. Los cobros en periodo ejecutivo se pueden realizar por la propia AEPD si aún no se ha
trasladado la gestión de cobro de la sanción a la AEAT. Si ya se ha trasladado la gestión los
cobros se hacen por la AEAT por cuenta de la AEPD, en virtud del convenio suscrito entre ambas
Agencias el 26 de febrero de 2009. El listado de liquidaciones apremiables se envía a la AEAT de
forma electrónica para su validación, para posteriormente enviar las providencias de apremio con
la liquidación del recargo del periodo ejecutivo por la AEPD para su notificación al deudor.
2.175. En virtud del convenio suscrito con la AEAT, la AEPD debe remitir periódicamente listados
de deudas que no han sido abonadas por los sancionados, para que la AEAT gestione el cobro de
estas sanciones de acuerdo con la normativa que rige el pago de las deudas tributarias. El
convenio establece que la AEPD debe remitir, como máximo una vez al mes, un fichero que
contenga los deudores apremiables al Departamento de Recaudación de la AEAT, aunque
durante el periodo fiscalizado estas remisiones no se hicieron de manera periódica. La AEAT ha
cumplido esta periodicidad y ha remitido todos los meses, por correo electrónico, el escrito con la
recaudación de ese mes, detallando los ingresos y los costes e indicando si ha habido
devoluciones, anulaciones, cancelaciones e intereses. En los casos en los que el saldo ha
resultado positivo para la AEPD, la AEAT ha procedido a su ingreso en la cuenta de la AEPD.
Cuando el saldo resultó negativo para la AEPD ha procedido a su compensación en el mes
siguiente. El cobro del coste de servicio que realizó la AEAT se ha ajustado a lo establecido en el
convenio
10
.
9
A pesar de lo señalado por la entidad en sus alegaciones, los datos obtenidos en la fiscalización ponen de
manifiesto que en algunas ocasiones se produjeron retrasos en la comunicación a las entidades financieras
de las bajas de algunos empleados autorizados para la disposición de fondos. El problema del número de
personas autorizadas deriva de la permanencia simultánea como tales, durante algunos periodos, de
personas que habían causado baja en la AEPD junto con las nuevas que se dieron de alta.
10
La AEPD señala en sus alegaciones que no existe obligación legal de que los envíos deban ser
necesariamente mensuales. Sin embargo, este punto del Informe no atribuye a la entidad incumplimiento
alguno. Únicamente pone de manifiesto la falta de periodicidad de los envíos en la medida en que esta
circunstancia puede afectar a la antigüedad de las deudas remitidas a la AEAT y, por ello, a la gestión de su
cobro.
52 Tribunal de Cuentas
2.176. Una vez confeccionados los listados finales (“certificados de descubierto”), todos ellos se
enviaron a la firma de la Directora y del Jefe de contabilidad, y ya firmados se extrajo un archivo
de texto de cada uno de ellos, desde el SIC, para su envío a la sede electrónica de la AEAT. La
AEAT ha devuelto todos los listados al día siguiente dando el visto bueno y comunicando las
incidencias detectadas. Este tipo de incidencias en las que la AEAT plantea inconvenientes para
el cobro de las sanciones se produjo, principalmente, en relación a sancionados residentes en el
extranjero. Los listados con el visto bueno de la AEAT se han cargado tanto en SIGRID como en
SIC y se han reconocido los derechos por el recargo de apremio en contabilidad. En ambos
ejercicios la AEAT no ha dado el visto bueno a todas las liquidaciones apremiables por distintos
motivos, siendo los más frecuentes los errores en el NIF y en el nombre de los sancionados.
2.177. La AEPD llevaba un control mediante una hoja de cálculo elaborada manualmente con la
información obtenida de las comunicaciones realizadas mensualmente por la AEAT sobre la
realización de la deuda de los sancionados (importe recaudado, ingresado, devoluciones y coste
del servicio). En base a esta información se controló el cobro de las sanciones remitidas a la
AEAT y se reflejaron los movimientos contables. No existía base de datos ni otra forma de control
o conocimiento de la situación de las sanciones que aún permanecían en la AEAT pendientes de
recaudación
11
.
2.178. En 2017 el total de deudas con la AEPD enviadas para su recaudación a la AEAT y con el
visto bueno de esta fue de solo 87. En 2017 se realizaron solo cinco envíos, muy distanciados y
únicamente por deudas vencidas hasta el 21 de abril de 2017. El importe a recaudar era de
1.470.658 euros, al que hay que sumar el importe total apremiado por esas deudas que ascendió
a 344.233 euros. En 2018 el total de deudas con la AEPD enviadas para su recaudación a la
AEAT fue de 171 y se realizaron ocho envíos con listados de sanciones para su cobro. El importe
de las sanciones a recaudar era de 2.624.631 euros y el importe total apremiado por esas deudas
ascendió a 642.583 euros.
II.2.2.3. CONTABILIZACIÓN Y GESTIÓN DEL COBRO DE LAS SANCIONES EN EL BANCO DE
ESPAÑA
2.179. Los recursos generados por las sanciones pecuniarias impuestas por el BE son titularidad
del Tesoro Público, de conformidad con el artículo 114.1 de la LOSSEC, y su recaudación se ha
realizado a través de las DEH de los domicilios de los sancionados en periodo voluntario, y de la
AEAT en periodo ejecutivo, de acuerdo con el artículo 3.1.b del RGR. La imposición de las
sanciones pecuniarias por el BE y las actuaciones de gestión de cobro de las mismas no han
tenido reflejo alguno en la contabilidad de la entidad, y su participación en la recaudación de esas
sanciones se ha limitado a las actuaciones que se explican en los puntos siguientes de este
Informe.
2.180. En los apartados 1 a 3 del artículo 2 de la Orden PRE/1064/2016 de 29 de junio, por la que
se desarrolla parcialmente el RGR en lo relativo a los recursos no tributarios, se establece que la
recaudación y contabilización de los recursos procedentes de estas sanciones corresponde a la
DEH en cuyo ámbito territorial de competencia resida el deudor. La referida Orden limita la
actuación del BE en la recaudación de las sanciones pecuniarias que impone, como órgano gestor
de las mismas, a la notificación a los deudores de la resolución sancionadora haciéndoles el
requerimiento de pago en el periodo de ingreso voluntario. Asimismo, el BE también debe
comunicar a las DEH competentes para la recaudación de las sanciones los derechos liquidados
por las mismas, su notificación a los deudores y demás aspectos del procedimiento que puedan
ser relevantes para su cobro.
11
La AEPD señala en sus alegaciones que, a raíz del informe del Tribunal de Cuentas referido al periodo
2016-2017, desde agosto de 2019 solicita mensualmente a la AEAT un fichero de deuda pendiente que se
coteja con la relación de deudores que refleja la aplicación contable SIC3.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 53
2.181. Para el mejor desarrollo de estas funciones el BE utiliza, desde julio de 2017, la aplicación
INTECO, de conformidad con el artículo 6.3 de la citada Orden. Desde un punto de vista
operativo, el uso que el BE hace de esta aplicación comienza con la emisión de los documentos
de ingreso (modelo 069, salvo en el caso de sancionados extranjeros, en el que utiliza el modelo
074) que se proporcionan a los sancionados para que puedan realizar el pago. El BE adjunta
estos documentos de pago en el momento de la propuesta de resolución aplicando a los importes
las reducciones establecidas en el artículo 85 de la LPAC para que los interesados puedan
terminar el procedimiento de acuerdo con las previsiones de este artículo. Si no se utiliza esta
posibilidad el BE adjunta de nuevo los documentos de pago en el momento de la resolución
sancionadora, para que los sancionados puedan realizar el ingreso de la sanción en periodo
voluntario. Estos documentos de pago se anexan a un escrito que se remite a los sancionados
informándoles de los plazos para el ingreso de la deuda en período voluntario, de conformidad con
lo establecido en la LGT. Los ingresos se realizan a través de las entidades colaboradoras del
Tesoro sin la utilización de cuentas bancarias de la entidad fiscalizada.
2.182. La fecha de notificación de los documentos de ingreso la introduce el BE en la aplicación
INTECO, que automáticamente calcula el período voluntario de pago, tras cuya finalización el
estado de la deuda pasa a “contraído” en la aplicación y comienza la vía de apremio. De esta
forma el BE comunica a la DEH competente los datos necesarios para la contabilización de la
deuda y su recaudación, de conformidad con el artículo 2.3 de la Orden PRE/1064/2016, de 29 de
junio. Si tras notificar el modelo 069 el sancionado recurriese judicialmente la resolución
sancionadora solicitando la medida cautelar de suspensión de la ejecución de la sanción, la
aplicación permite al BE indicar dicha circunstancia en INTECO. En este caso, el BE suspende la
ejecución de la deuda, y si el juzgado deniega la suspensión debe volver a notificar el modelo de
pago 069, indicando en la aplicación INTECO la nueva fecha de notificación e iniciándose un
nuevo período voluntario de pago. Transcurrido el plazo de pago en periodo voluntario se
trasladan las deudas a la AEAT para su cobro en vía ejecutiva.
2.183. El BE utiliza este sistema de gestión del cobro y contabilización de las sanciones
pecuniarias a través de INTECO desde julio de 2017. Su aplicación supuso un mayor control y
automatización de estos procesos por parte del BE. Con anterioridad a esta fecha, la División de
Expedientes Sancionadores y Colaboración con Órganos Jurisdiccionales del BE informaba por
escrito a la DEH competente de los datos de la deuda y de cada sancionado; y eran las DEH las
que se hacían cargo de todo el proceso de notificación, gestión y recaudación de las sanciones.
La gestión del cobro a través de INTECO supuso mayor conocimiento y control por parte del BE
del cumplimiento de sus sanciones, aunque sería deseable que la información que obtiene de
INTECO y la información sobre la situación del cobro de las sanciones en vía ejecutiva que se
tiene de la AEAT fuera más completa (véase el subepígrafe II.2.4.3 de este Informe).
II.2.2.4. CONTABILIZACIÓN Y GESTIÓN DEL COBRO DE LAS SANCIONES EN LA CNMV
2.184. Los fondos generados por las sanciones pecuniarias impuestas por la CNMV son titularidad
del Tesoro Público y no constituyen recursos de la propia CNMV, por lo que su ingreso se produce
directamente en el Tesoro Público formando parte de los ingresos de la AGE. La recaudación de
las sanciones pecuniarias de la CNMV se realiza a través de las DEH de los domicilios de los
sancionados en periodo voluntario, y de la AEAT en periodo ejecutivo, de acuerdo con el artículo
3.1.b del RGR. La imposición de las sanciones pecuniarias por la CNMV y las actuaciones de
gestión de cobro de las mismas no han tenido reflejo alguno en la contabilidad de la entidad, y su
participación en la recaudación de esas sanciones se ha limitado a las actuaciones que se
explican en los puntos siguientes de este Informe.
2.185. En los apartados 1 a 3 del artículo 2 de la Orden PRE/1064/2016, de 29 de junio, por la que
se desarrolla parcialmente el RGR en lo relativo a los recursos no tributarios, se establece que la
recaudación y contabilización de los recursos procedentes de estas sanciones corresponde a la
54 Tribunal de Cuentas
DEH en cuyo ámbito territorial de competencia resida el deudor. La referida Orden limita la
actuación de la CNMV en la recaudación de las sanciones pecuniarias que impone, como órgano
gestor de las mismas, a la notificación a los deudores de la resolución sancionadora haciéndoles
el requerimiento de pago en el periodo de ingreso voluntario. Asimismo, la CNMV también debe
comunicar a las DEH competentes para la recaudación de las sanciones los derechos liquidados
por las mismas, su notificación a los deudores y demás aspectos del procedimiento que puedan
ser relevantes para su cobro.
2.186. La CNMV utiliza, desde mayo de 2017, la aplicación INTECO, de conformidad con el
artículo 6.3 de la citada Orden. Desde un punto de vista operativo, el uso que la CNMV hace de
esta aplicación comienza con la emisión de los documentos de ingreso (modelo 069, salvo en el
caso de sancionados extranjeros, en el que utiliza el modelo 074) que se proporcionan a los
sancionados para que puedan realizar el pago. En el caso de la CNMV estos documentos de pago
se remiten por los instructores tras la notificación de la incoación, cuando el expedientado solicite
acogerse al pago voluntario, aplicando a los importes las reducciones establecidas en el art. 85 de
previsiones de este artículo. Si no se utiliza esta posibilidad la CNMV adjunta de nuevo los
documentos de pago en el momento en el que consta que la multa está en situación de cobro,
para que los sancionados puedan realizar el ingreso de la sanción en periodo voluntario (cuando
se tiene constancia de la no interposición de recurso de alzada, o si se interpone, cuando se ha
resuelto y se tiene constancia de la no interposición de recurso contencioso-administrativo o, si
este se interpone, cuando se tiene constancia de que no ha solicitado medidas cautelares en el
escrito de interposición o, si se solicitan, cuando se tiene constancia de la desestimación por la
AN). Junto con los documentos de pago se informa a los sancionados de los plazos para el
ingreso de la deuda en período voluntario, de conformidad con lo establecido en la LGT. Los
ingresos se realizan a través de las entidades colaboradoras del Tesoro sin la utilización de
cuentas bancarias de la entidad fiscalizada.
2.187. La CNMV, como órgano competente para emitir la liquidación del recurso, emite y notifica a
los expedientados los documentos de ingreso a través de la aplicación INTECO para el pago de
las sanciones en período voluntario, en los mismos términos que se han descrito para el BE. La
fecha de notificación de los documentos de ingreso la introduce la CNMV en la aplicación
INTECO, que automáticamente calcula el período voluntario de pago, tras cuya finalización el
estado de la deuda pasa a “contraído” en la aplicación y comienza la vía de apremio. La CNMV
comunica a la DEH competente los datos necesarios para la contabilización de la deuda y su
recaudación, de conformidad con el artículo 2.3 de la Orden PRE/1064/2016, de 29 de junio.
Transcurrido el plazo de pago en periodo voluntario se trasladan las deudas a la AEAT para su
cobro en vía ejecutiva.
2.188. La aplicación del sistema de gestión del cobro y contabilización de las sanciones
pecuniarias a través de INTECO, desde mayo de 2017, supuso un mayor control y automatización
de estos procesos por parte de la CNMV. Con anterioridad a esta fecha la CNMV se limitaba a
remitir a la DEH correspondiente los datos requeridos para el inicio del procedimiento de cobro.
Una vez remitidos los datos, solo en algunos supuestos se ha recibido en la CNMV información
relativa a la situación de cobro de las sanciones impuestas, bien por haber sido facilitada por la
DEH, bien por comunicar los propios expedientados el pago de las multas. La gestión del cobro a
través de INTECO supuso para la CNMV un mayor conocimiento y control sobre el cobro de sus
sanciones aunque, como ya se ha señalado en otros puntos de este Informe, la información que
se puede obtener de INTECO y la información sobre la situación del cobro de las sanciones en vía
ejecutiva que se recibe de la AEAT sigue siendo insuficiente.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 55
II.2.3. Análisis del cobro de las sanciones impuestas durante el periodo fiscalizado en cada
una de las entidades
II.2.3.1. EL COBRO DE LAS SANCIONES IMPUESTAS DURANTE EL PERIODO EN LA CNMC
2.189. En el ámbito sancionador del sector audiovisual se dictaron 17 resoluciones sancionadoras
en el periodo fiscalizado, todas ellas imponiendo sanciones de carácter pecuniario por un importe
total de 5.198.961 euros (7 impuestas en 2017 y 10 en 2018). Por estas sanciones se habían
cobrado 2.920.882 euros (el 56 %) a 31 de enero de 2020
12
.
2.190. El Cuadro 4 refleja los datos sobre el cobro de las sanciones impuestas durante el periodo
en el ámbito del sector audiovisual.
Cuadro 4: Cobro de las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado en el ámbito del
sector audiovisual
En número de sanciones y en euros
Estado del
cobro
TOTAL
Resolución en 2017
Resolución en 2018
Nº
Sanción
Cobrado
Nº
Sanción
Cobrado
Nº
Sanción
Cobrado
En voluntaria
8
1.870.453
962.380
4
1.200.575
492.319
4
669.878
470.061
En apremio
3
293.000
17.000
1
270.000
0
2
23.000
17.000
Con recursos
6
3.035.508
1.941.502
2
663.435
663.435
4
2.372.073
1.278.067
Total
Sanciones
17
5.198.961
2.920.882
7
2.134.010
1.155.754
10
3.064.951
1.765.128
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de la información obtenida de la entidad
2.191. En el ámbito sancionador del sector de telecomunicaciones se dictaron 26 resoluciones
sancionadoras en el periodo fiscalizado, todas ellas imponiendo sanciones de carácter pecuniario
por un importe total de 15.436.050 euros (trece impuestas en cada uno de los años fiscalizados).
Por estas sanciones se habían cobrado 3.751.830 euros (el 24 % de su importe) a 31 de enero de
2020. En este ámbito sancionador se cobraron la mayoría de las sanciones impuestas pero un
porcentaje bajo del importe total de las mismas, ya que las dos sanciones de cuantía más
relevante (suponían el 75 % del importe total) habían sido recurridas y la deuda se encontraba
suspendida judicialmente.
2.192. El Cuadro 5 refleja los datos sobre el cobro de las sanciones impuestas durante el periodo
en el ámbito de las telecomunicaciones.
12
Las comparaciones que se contienen en este Informe entre el importe de las sanciones impuestas y las
cantidades cobradas no tienen en cuenta la posible aplicación de las reducciones previstas en el artículo 85
de la LPAC en algunas sanciones.
56 Tribunal de Cuentas
Cuadro 5: Cobro de las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado en el ámbito del
sector de las telecomunicaciones
En número de sanciones y en euros
Estado del
cobro
TOTAL
Resolución en 2017
Resolución en 2018
Nº
Sanción
Cobrado
Nº
Sanción
Cobrado
Nº
Sanción
Cobrado
En voluntaria
17
767.950
694.030
10
570.950
567.830
7
197.000
126.200
En apremio
5
142.100
37.000
1
2.700
0
4
139.400
37.000
Con recursos
4
14.526.000
3.020.800
2
6.000.000
3.000.000
2
8.526.000
20.800
Total
sanciones
26
15.436.050
3.751.830
13
6.573.650
3.567.830
13
8.862.400
184.000
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de la información obtenida de la entidad
2.193. En el ámbito sancionador del sector postal se dictaron cuatro resoluciones sancionadoras
en el periodo fiscalizado, por las que se impusieron sanciones por importe de 87.001 euros (una
en 2017 de 4.000 euros y tres en 2018 por 83.001 euros). Por estas sanciones se habían cobrado
3.892 euros (el 5 %) a 31 de enero de 2020. Una de las sanciones fue pagada con reconocimiento
de responsabilidad y pago voluntario por el sancionado y en otra se solicitó un fraccionamiento
que fue concedido con un calendario de pagos aprobado por el presidente de la CNMC. Las otras
dos sanciones ya habían sido apremiadas y se había solicitado a la DEH correspondiente el inicio
del procedimiento de cobro en vía ejecutiva.
2.194. En el ámbito sancionador de la energía se dictaron 93 resoluciones sancionadoras en el
periodo fiscalizado, de las que 91 contenían sanciones pecuniarias por un importe total de
15.784.947 euros (43 impuestas en 2017 y 48 en 2018). Por estas sanciones se habían cobrado
8.056.367 euros (el 51 %) a 1 de mayo de 2020.
2.195. El Cuadro 6 refleja los datos sobre el cobro de las sanciones impuestas durante el periodo
en el ámbito de la energía.
Cuadro 6: Cobro de las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado en el ámbito de la
energía
En número de sanciones y en euros
Estado del cobro
TOTAL
Resolución en 2017
Resolución en 2018
Nº
Sanción
Cobrado
Nº
Sanción
Cobrado
Nº
Sanción
Cobrado
En voluntaria
58
1.442.947
1.343.867
23
1.129.947
1.127.667
35
313.000
216.200
Fraccionado
1
5.100
0
0
0
0
1
5.100
0
En apremio
26
7.646.900
22.500
18
7.516.240
0
8
130.660
22.500
Con Recursos
6
6.690.000
6.690.000
2
30.000
30.000
4
6.660.000
6.660.000
Total sanciones
91
15.784.947
8.056.367
43
8.676.187
1.157.667
48
7.108.760
6.898.700
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de la información obtenida de la entidad
2.196. En el sector de la competencia, a fecha 30 de septiembre de 2020, del importe total de las
sanciones impuestas en 2017 y 2018 (352.548.031 euros) se habían cobrado 126.205.003 euros
(el 36 %). La práctica totalidad de los importes cobrados eran litigiosos, ya que lo cobrado de
sancionados que tenían recurrida su sanción sumaba 125.945.243 euros (17.800.795 euros en
2017 y 108.144.448 en 2018, el 35 % del importe total de las sanciones).
2.197. Únicamente doce de los 132 sancionados en el periodo no interpusieron recurso contra sus
sanciones y 71 de los 120 sancionados que recurrieron (41 sancionados en 2017 y 30 en 2018),
además de recurrir, efectuaron el pago de la sanción en procedimientos judiciales en los que no
se había solicitado la suspensión de la sanción o si se había solicitado no había sido admitida por
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 57
el tribunal correspondiente. Sin embargo, la mayor cuantía de la deuda por las sanciones del
periodo era deuda litigiosa que había sido suspendida (medida adoptada en 46 procedimientos
judiciales). El importe de esta deuda suspendida judicialmente por las sanciones impuestas en el
periodo ascendía, en la fecha señalada inicialmente, a 209.308.833 euros (107.358.960 euros por
sanciones de 2017 y 101.949.873 euros por las de 2018). El resto de la deuda pendiente
(17.034.195 euros) procedía de sanciones que no se habían pagado ni suspendido judicialmente y
se encontraba ya en su totalidad en periodo ejecutivo.
2.198. Respecto de los doce sancionados en el periodo que no recurrieron sus sanciones, siete
las pagaron sin recurrir por un importe total de 259.760 euros y tres resultaron exentos de pago
conforme al programa de clemencia. Los importes de las sanciones de los otros dos sancionados
que no recurrieron su sanción no se cobraron: uno de ellos entró en concurso de acreedores poco
después de la sanción (1.880 euros); y el otro, después de conseguir un fraccionamiento, no pagó
y estaba declarado insolvente (5.407 euros).
II.2.3.2. EL COBRO DE LAS SANCIONES IMPUESTAS DURANTE EL PERIODO EN LA AEPD
2.199. En la AEPD se impusieron 982 sanciones pecuniarias en el periodo fiscalizado, 613 en
2017 y 369 en 2018, por un importe total de 30.500.617 euros (17.319.962 euros en 2017 y
13.180.655 euros en 2018). La recaudación efectiva por sanciones esos ejercicios fue de
14.369.969 euros y 11.713.827, respectivamente
13
.
2.200. Como se ha señalado anteriormente, la AEPD cobra en periodo voluntario sus sanciones
en cuentas propias de la entidad, incorporando esos fondos a su tesorería. En los supuestos de
terminación del procedimiento previstos en el artículo 85 de la LPAC las cobra en la cuenta
proporcionada a los sancionados tras el acuerdo de inicio y antes de la resolución sancionadora.
Estos supuestos de terminación de los procedimientos sancionadores, mediante el pago
anticipado con reducciones antes de la resolución sancionadora, han pasado a ser los más
frecuentes y los que han generado mayores recursos a la entidad. En 2017 esta forma de pago y
terminación se ha utilizado en 266 procedimientos y el importe ingresado ha ascendido a
5.582.130 euros. En 2018 esta forma de pago y terminación anticipada se ha utilizado en 188
procedimientos y el importe ingresado ha ascendido a 5.445.548 euros.
2.201. En los supuestos de terminación ordinaria de los procedimientos las resoluciones
sancionadoras de la AEPD indican los plazos para el pago en periodo voluntario y la cuenta
bancaria donde debe realizarse. En 2017 se han cobrado sanciones en periodo voluntario de 136
procedimientos sancionadores y el importe ingresado en periodo voluntario ha ascendido a
5.303.384 euros. En 2018 se han cobrado sanciones en periodo voluntario de 78 procedimientos
sancionadores y el importe ingresado ha ascendido a 3.524.918 euros.
2.202. Transcurrido el plazo de pago voluntario sin haberse realizado el ingreso de la sanción se
abre el periodo ejecutivo para el cobro de las deudas. Algunos cobros en periodo ejecutivo se han
realizado en la cuenta de la propia AEPD antes de que se trasladase la gestión de cobro de la
sanción a la AEAT. Sin embargo, la mayoría de los cobros en periodo ejecutivo se hicieron por la
AEAT por cuenta de la AEPD, en virtud del convenio suscrito entre ambas entidades, y se
ingresaron posteriormente en la cuenta de la AEPD. En 2017 se han cobrado sanciones en
periodo ejecutivo de 137 procedimientos por importe de 3.484.455 euros; y en 2018, de 104
procedimientos por importe de 2.743.361 euros.
13
A diferencia del criterio seguido en las demás entidades fiscalizadas, en la AEPD se han analizado los
datos del importe de las sanciones impuestas y de las cobradas en cada uno de los dos años naturales
fiscalizados, por la dificultad de obtener los cobros, a una fecha determinada, de las casi mil sanciones
impuestas en el periodo.
58 Tribunal de Cuentas
II.2.3.3. EL COBRO DE LAS SANCIONES IMPUESTAS DURANTE EL PERIODO EN EL BE
2.203. En el BE se resolvieron 21 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado, diez en
2017 y once en 2018, que dieron lugar a la imposición de 77 sanciones y de tres medidas
accesorias a 35 infractores. Los procedimientos sancionadores tramitados por el BE han concluido
imponiendo sanciones a distintos infractores, y en algunos casos, un mismo sancionado lo fue por
distintas infracciones. El importe total de las sanciones pecuniarias impuestas ascendió a
37.118.420 euros (16.816.420 euros por sanciones impuestas en 2017 y 20.302.000 euros por las
de 2018).
2.204. A 15 de septiembre de 2020, del importe total de las sanciones impuestas en 2017 y 2018
(37.118.420 euros) se habían cobrado 29.754.920 euros (el 80 % del importe total de las
sanciones impuestas). A esa fecha se había cancelado por insolvencia deuda por importe de
3.575.000 euros correspondientes a sanciones impuestas en dos de los procedimientos
sancionadores resueltos en el periodo fiscalizado; y estaban en distintas fases del procedimiento
de cobro sanciones por importe de 3.788.500 euros impuestas en cuatro de los expedientes
sancionadores resueltos en el periodo.
2.205. Trece de los 21 procedimientos sancionadores resueltos en el periodo terminaron sin
recurso en sede judicial frente a la resolución sancionadora, mediante el pago voluntario de las
sanciones impuestas, por importe de 24.634.920 euros. En otros tres procedimientos también se
produjo el pago de las sanciones, por importe de 5.055.000 euros, aunque su imposición estaba
recurrida en vía contencioso-administrativa. En los restantes procedimientos sancionadores
resueltos en el periodo había incidencias para su cobro o se había producido la insolvencia de los
deudores.
II.2.3.4. EL COBRO DE LAS SANCIONES IMPUESTAS DURANTE EL PERIODO EN LA CNMV
2.206. En la CNMV se resolvieron 39 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado,
dieciséis en 2017 y 23 en 2018, en los que se impusieron 66 sanciones pecuniarias y una sanción
de separación del cargo e inhabilitación (28 en 2017 y 39 en 2018) por un importe total de
23.044.350 euros (13.964.350 euros por sanciones impuestas en 2017 y 9.080.000 euros por las
de 2018).
2.207. A fecha 10 de noviembre de 2020, del importe total de las sanciones impuestas en 2017 y
2018 (23.044.350 euros) se habían cobrado 15.990.350 euros (el 68 % del importe total de las
sanciones impuestas). A esa fecha se habían cobrado sanciones impuestas en diecisiete
procedimientos sancionadores por importe total de 9.464.350 euros; además de los cobros con
reducciones en veinte expedientes sancionadores que terminaron de acuerdo con el artículo 85 de
la LPAC (el importe total cobrado en estos veinte expedientes ascendió a 6.526.000 euros y la
rebaja sobre las sanciones propuestas a 2.494.000 euros).
2.208. A la fecha señalada estaban aplazadas y sin cobrar sanciones impuestas en tres
expedientes por importe de 90.000 euros; otra sanción por importe de 4.400.000 euros había sido
cancelada por insolvencia del sancionado; otras dos sanciones de un mismo expediente tenían un
certificado de descubierto por importe de 40.000 euros; y otra sanción por importe de 30.000
euros fue declarada extinguida por fallecimiento del sancionado.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 59
II.2.4. Situación de la deuda por sanciones en cada una de las entidades
II.2.4.1. SITUACIÓN DE LA DEUDA POR SANCIONES EN LA CNMC
2.209. Para analizar la deuda de la CNMC pendiente de cobro se han tomado los datos del sector
de la competencia a 14 de octubre de 2020 y de los restantes ámbitos sectoriales a 31 de enero
de 2020. Los motivos por los que los datos se refieren a fechas distintas en el sector de la
competencia se explicarán más adelante dentro de este subepígrafe II.2.4.1. La agrupación de la
deuda por sanciones pecuniarias pendientes de cobrar en todos los ámbitos sancionadores de la
CNMC ascendía, en las fechas señaladas, a 1.084.506.746 euros, aunque la mayor parte de ella
(más del 87 %) estaba suspendida judicialmente (946.076.215 euros). El desglose de esta deuda
por sectores figura en el Cuadro 7.
Cuadro 7: Deuda pendiente de cobro en los distintos ámbitos sancionadores de la CNMC
En euros
Audiovisual
Telecomunicaciones
Postal
Energía
Competencia
Deuda pendiente de cobro
1.370.006
13.710.475
141.146
56.821.660
1.012.463.459
Deuda suspendida
judicialmente
1.094.006
11.500.000
-
44.320.895
889.161.314
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de la información obtenida de la entidad
2.210. Como ya se ha señalado, el proceso de gestión de cobro de las sanciones es diferente en
los distintos ámbitos sancionadores de la CNMC y, por ello, no es homogénea la información que
la entidad tiene sobre las sanciones pendientes de cobro en cada uno de los ámbitos
sancionadores. En los sectores audiovisual y de telecomunicaciones la entidad tiene los datos
sobre la deuda pendiente en periodo voluntario que gestiona ella misma, y también la información
proporcionada por la AEAT sobre la deuda en periodo ejecutivo (es una información periódica y
más de los cobros en vía ejecutiva que del estado de gestión de esta deuda). En los ámbitos
sancionadores de energía y postal también existe información sobre la deuda por sanciones
pendientes de cobro en periodo voluntario, pero la información sobre el estado de la deuda en vía
ejecutiva depende de las comunicaciones con las correspondientes DEH de los domicilios de los
sancionados. En el ámbito sancionador de la competencia la información disponible para la
entidad es la que puede obtener de las consultas a la aplicación INTECO, que ya se ha analizado
en varios puntos de este Informe.
2.211. En el ámbito sancionador del sector audiovisual había tres sanciones pendientes de cobro
a 31 de enero de 2020 por 1.370.006 euros. La mayor parte de esta deuda estaba suspendida
judicialmente, una de las tres sanciones por importe de 1.094.006 euros estaba suspendida
cautelarmente y pendiente de resolución judicial (en casación ante el TS); las otras dos sanciones
habían sido apremiadas y enviadas para su cobro a la AEAT, de las cuales una fue recurrida por
el sancionado en vía contencioso-administrativa y denegada su suspensión, por lo que estaba en
gestión de cobro ya en vía ejecutiva (el tiempo desde la denegación de la suspensión hasta el
envío a apremio fue de 261 días), y en la otra el sancionado fue declarado insolvente por la AEAT.
2.212. En el ámbito sancionador de telecomunicaciones las sanciones pendientes de cobro a 31
de enero de 2020 eran 24, ascendiendo el importe total de las mismas a 13.710.475 euros. Cuatro
de estas sanciones no cobradas habían sido recurridas por los sancionados y estaban pendientes
de sentencia. Las dos de mayor importe, que sumaban 11.500.000 euros, estaban suspendidas
judicialmente, mientras que las otras dos no estaban suspendidas y habían sido objeto de
apremio. Otras trece sanciones pendientes de cobro eran firmes, por no haber sido recurridas o
porque ya había sentencia desestimatoria firme de los recursos, y estaban en periodo ejecutivo de
cobro (por importe de 1.745.200 euros). El tiempo medio que tardó la CNMC en enviar estas
deudas pendientes a apremio fue cercano al año (308 días desde el fin del plazo de pago en vía
60 Tribunal de Cuentas
voluntaria o de la denegación de la suspensión de la sanción). Siete sanciones impuestas entre
2014 y 2016, por importe de 368.275 euros, estaban datadas por insolvencias.
2.213. En este ámbito sancionador la CNMC, durante el periodo fiscalizado y con posterioridad al
mismo, tuvo que tramitar dos expedientes de devoluciones de ingresos correspondientes a dos
sanciones (una de 2016 y otra de 2017) en las que el sancionado abonó una cantidad superior a
la que finalmente le correspondía. En uno de los casos la AN cambió la calificación de la infracción
de muy grave a leve y redujo la sanción en 4.950.000 euros. En ambos casos, los
correspondientes expedientes de devolución de ingresos contaban con la resolución de
devolución del Presidente de la Comisión reconociendo el derecho a la devolución del sancionado,
y con la notificación a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera para que procediera a
realizar las actuaciones necesarias para la citada devolución de ingresos indebidos. Después de
esta tramitación la CNMC no ha recibido ninguna información del Tesoro sobre el estado de las
devoluciones.
2.214. En el ámbito sancionador del sector postal había tres sanciones pendientes de cobro a 31
de enero de 2020 que totalizaban 141.146 euros. Las tres sanciones pendientes de cobro estaban
en periodo ejecutivo y la CNMC había solicitado a las DEH competentes en función del domicilio
de los sancionados el inicio del procedimiento de apremio.
2.215. En el ámbito sancionador de la energía había 58 sanciones pendientes de cobro a fecha 31
de enero de 2020 que totalizaban 56.821.660 euros de deuda. El 78 % de esta deuda (44.320.895
euros) estaba suspendida judicialmente y provenía de dos resoluciones sancionadoras (una de
2015 y otra de 2019) que se encontraban recurridas en vía contencioso-administrativa y para las
que se había concedido la suspensión cautelar del pago. Otras cinco sanciones, que sumaban el
12 % del importe total de la deuda, aunque también habían sido recurridas por los sancionados,
ya habían sido objeto de sentencias desestimatorias y estaban apremiadas para su cobro. Había
40 sanciones firmes de importes menores (todas ellas totalizaban el 9 % de la deuda señalada)
que no habían sido recurridas por los sancionados ni pagadas en periodo voluntario y habían sido
enviadas por la CNMC a las DEH correspondientes para el cobro en ejecutiva. El 1 % restante del
importe de la deuda pendiente de cobrar a la fecha señalada se correspondía con once sanciones
en situaciones diversas, algunas recurridas y pendientes de sentencia, de resolver la solicitud de
suspensión cautelar, etc.
2.216. En el ámbito sancionador de la competencia, como ya se ha señalado, la gestión de cobro
de las sanciones se realiza a través de la aplicación INTECO, que no está interrelacionada para
traspasar la información sobre la situación de cobro de las sanciones con la aplicación WECO que
utiliza la CNMC para la gestión de los expedientes sancionadores. Por lo tanto, la entidad ha ido
actualizando la información sobre el cobro de las sanciones que aparece en WECO de forma
manual con la información obtenida de INTECO. La CNMC carece de una base de datos
específica o un informe “ad hoc” en WECO que permita obtener la situación de cobro de todos los
sancionados de los distintos procedimientos sancionadores. En definitiva la CNMC no cuenta con
un inventario de la deuda pendiente de cobro por las sanciones que impone en el ámbito de la
competencia.
2.217. Este Tribunal ha obtenido la deuda pendiente de cobro en este ámbito sancionador a una
fecha determinada depurando y analizando los listados que se pueden obtener de la aplicación
WECO. Para este cálculo se ha tenido en cuenta que en los casos de responsabilidad solidaria
por las sanciones la cuantía de la deuda se encontraba duplicada, triplicada, o incluso repetida en
mayor grado en función del número de responsables solidarios. También se ha tenido en cuenta
que había casos frecuentes de recálculo de las sanciones inicialmente impuestas, como
consecuencia de sentencias judiciales que anulaban la sanción inicialmente impuesta, obligando a
la CNMC a calcular de nuevo su cuantía. En muchos de estos casos la aplicación también
reflejaba la misma sanción por duplicado con la cuantía inicial y la modificada (varias resoluciones
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 61
del Consejo de la CNMC de ejercicios distintos pero referidas a la misma sanción). En el proceso
de cálculo se depuraron las sanciones para las que se pudo identificar que habían sido anuladas o
que habían sido pagadas. Todo lo anterior también pone de manifiesto que la entidad no tenía una
manera rápida, eficaz y fiable de obtener el importe de las sanciones cobradas y pendientes de
cobro a una fecha determinada.
2.218. Con las consideraciones señaladas en los puntos anteriores, en el ámbito sancionador de
la competencia la deuda por sanciones pecuniarias pendientes de cobrar, a 14 de octubre de
2020, ascendía a 1.012.463.459 euros. Sin embargo, la gran mayoría (un 87 %, por importe de
889.161.314 euros) de esta deuda pendiente de cobro estaba suspendida judicialmente. De esta
deuda suspendida judicialmente 763.834.137 euros correspondían a sanciones recurridas en vía
contencioso-administrativa pendientes de resolución; y 125.327.177 euros correspondían a deuda
por sanciones que habían sido suspendidas y ya se encontraban recurridas en casación ante el
TS. La deuda exigible por sanciones en distintas situaciones de gestión de cobro era
aproximadamente el 10 % de la deuda total, 105.514.408 euros; y había deuda por importe de
4.021.747 euros y 13.765.990 euros, respectivamente, que correspondía a sancionados que
estaban declarados insolventes y en concurso de acreedores.
2.219. Como se ha indicado, la CNMC carecía, en sus distintos ámbitos sancionadores, de un
inventario de las sanciones pendientes de cobro u otra forma de control o seguimiento sobre el
cumplimiento de sus sanciones por los sancionados. La información que tenía la CNMC sobre el
cobro de sus sanciones en periodo ejecutivo en los distintos ámbitos sectoriales era la que podían
solicitar de sus comunicaciones ocasionales con las DEH o la AEAT. En el ámbito de la
competencia su información sobre el cobro de sus sanciones se limitaba a la que podía obtener
directamente de la aplicación INTECO, que no es a tiempo real sobre el ingreso de las sanciones
ni permite conocer el proceso y la situación de cobro de las sanciones no abonadas. La
información en el caso de sancionados que residan en el extranjero desaparece de los informes
de INTECO una vez que finaliza el periodo de pago voluntario.
II.2.4.2. SITUACIÓN DE LA DEUDA POR SANCIONES EN LA AEPD
2.220. A 31 de enero de 2020 la AEPD tenía contabilizados derechos pendientes de cobro
derivados de sanciones impuestas por importe de 10.323.557 euros, que se correspondían a 195
procedimientos sancionadores. A esa misma fecha no existía ningún expediente de devolución de
ingresos pendiente de tramitar como consecuencia de sentencias estimatorias de recursos de los
sancionados contra las sanciones de la AEPD.
2.221. A 7 de julio de 2020 se habían ingresado solo 539.828 euros de los derechos pendientes
de cobro a 31 de enero (el 5 % del total). A esa fecha apenas se había cobrado nada de los
derechos pendientes de cobro que estaban en vía ejecutiva (seguían pendientes de cobro
6.840.612 euros en vía ejecutiva) y se encontraba suspendida por haber sido recurrida deuda por
importe de 908.000 euros. Desde el 31 de enero de 2020 hasta el 7 de julio de 2020 la Agencia
dio de baja en su contabilidad derechos pendientes de cobro sin ingreso por importe de 1.115.068
euros.
2.222. Esta cuantía relevante de cancelación de deuda sin ingreso se debió fundamentalmente a
la prescripción de sanciones, por importe de 729.813 euros. Una parte relevante de esta
prescripción (el 25 %) correspondió a sancionados extranjeros, para los que la AEAT no asumió la
gestión del cobro en vía ejecutiva, por lo que transcurrido el periodo de pago voluntario no se
realizaron otras gestiones de cobro sobre estas sanciones y acabó prescribiendo la deuda (este
problema ya se puso de manifiesto en el Informe de fiscalización sobre la AEPD aprobado por el
Tribunal en 2019). El resto de deuda cancelada sin ingreso provenía de insolvencias de los
sancionados (comunicadas por la AEAT) por importe de 315.655 euros, y por estimación de
62 Tribunal de Cuentas
sentencias en vía contencioso-administrativa a favor de los sancionados, por importe de 69.600
euros.
II.2.4.3. SITUACIÓN DE LA DEUDA POR SANCIONES EN EL BANCO DE ESPAÑA
2.223. La deuda por sanciones pecuniarias del BE pendientes de cobrar ascendía a 15 de
septiembre de 2020 a 5.640.000 euros. A esa misma fecha no existía ningún expediente de
devolución de ingresos pendiente de tramitar como consecuencia de sentencias estimatorias de
recursos de los sancionados.
2.224. La información obtenida de la aplicación INTECO reflejaba doce sanciones pendientes de
cobro por el citado importe de 5.640.000 euros. Siete de esas sanciones se encontraban
canceladas por insolvencia de los sancionados por importe de 3.575.000 euros, y otras cinco
correspondían a sancionados que residían en el extranjero y que no habían procedido al ingreso
de la sanción (2.065.000 euros). En cuanto a la devolución de importes por sentencia firme, el BE
no es el órgano competente para realizar estas devoluciones, ya que el ingreso de las sanciones
se produce en el Tesoro. No obstante, el BE tiene que instar a las DEH las devoluciones que se
puedan producir, y a la fecha señalada no estaba pendiente de tramitar ningún expediente de
devolución.
2.225. El BE carecía de una base de datos u otra forma de control o conocimiento sobre el
cumplimiento de sus sanciones pecuniarias por los sancionados. La entidad carecía, por tanto, de
un inventario de las sanciones pendientes de cobro. Toda la información de la entidad sobre el
cobro de sus sanciones se limitaba a la que se podía obtener directamente de la aplicación
INTECO. Esta información no es a tiempo real sobre el ingreso de las sanciones y no permite
conocer el proceso y situación de cobro de las sanciones no abonadas.
2.226. Aunque el BE puede, a través de la aplicación INTECO, comprobar las sanciones
generadas después de julio de 2017 que han sido abonadas, no puede conocer por la aplicación
el grado de avance en el proceso de cobro de las sanciones no ingresadas. La información en el
caso de sancionados que residan en el extranjero es aún más limitada, ya que su deuda
desaparece de los informes que el BE puede obtener de INTECO una vez que finaliza el periodo
de pago voluntario. Además, la información sobre las sanciones ya abonadas se actualiza en la
aplicación con una periodicidad bimensual, por lo que la información que se posee tiene un cierto
retraso sobre la situación real de los cobros. La información a tiempo real y actualizada sobre el
pago de alguna sanción concreta exige la comunicación directa del BE con la DEH encargada de
cobrarla. En todos los supuestos en los que los sancionados se acogieron a las reducciones por
pago voluntario o reconocimiento de responsabilidad y los procedimientos terminaron en la forma
prevista en el artículo 85 de la LPAC (once en el periodo fiscalizado), el BE tiene constancia del
abono de la sanción, ya que el justificante de pago se aporta por los expedientados y queda
incorporado al expediente sancionador.
II.2.4.4. SITUACIÓN DE LA DEUDA POR SANCIONES EN LA CNMV
2.227. La deuda por sanciones pecuniarias de la CNMV pendientes de cobrar, a 31 de enero de
2020, ascendía a 5.293.150 euros. A esa misma fecha no existía ningún expediente de devolución
de ingresos pendiente de tramitar como consecuencia de sentencias estimatorias de recursos de
los sancionados.
2.228. A 31 de enero de 2020 la Comisión no tenía ningún expediente de devolución pendiente de
tramitar por su parte para instar la devolución a la DEH correspondiente. Por lo que respecta a las
sanciones que, por sentencia firme, hay que devolver, la intervención de la CNMV se limita en
estos casos a instar la devolución, puesto que el ingreso se realizó en el Tesoro Público, en el
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 63
caso de que no lo haya hecho la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones
con la Administración de Justicia del Ministerio de Asuntos Económicos.
2.229. La información obtenida de la aplicación INTECO reflejaba dieciocho sanciones pendientes
de cobro por el citado importe de 5.293.150 euros a la fecha señalada anteriormente. En esta
información se incluyen únicamente las sanciones pendientes de cobro desde mayo de 2017,
fecha a partir de la cual la CNMV utiliza la citada aplicación. La entidad no dispone de información
sobre sanciones pendientes de cobro de fecha anterior (si existiera esa información se encontraría
en la DEH del domicilio correspondiente al sancionado). En relación con estas dieciocho
sanciones pendientes de cobro, cuatro de ellas estaban avaladas con la presentación de un
seguro de caución, al haberse recurrido en vía contencioso-administrativa y haber sido concedida
la suspensión de la deuda con esta garantía. Otras dos estaban datadas por insolvencia, siendo
una de ellas la multa pendiente de cobro de importe más elevado (4.400.000 euros). Algunas
sanciones habían sido cobradas parcialmente en ejecutiva o por el vencimiento de los plazos
establecidos en los planes de fraccionamiento concedidos, y en otras los vencimientos se habían
aplazado.
2.230. En cuanto a la devolución de importes por sentencia firme, la CNMV no es el órgano
competente para realizar estas devoluciones, ya que el ingreso de las sanciones se produce en el
Tesoro. No obstante, la CNMV tiene que instar a las DEH las devoluciones que se puedan
producir y a la fecha señalada no estaba pendiente de tramitar ningún expediente de devolución.
2.231. La CNMV carecía de una base de datos u otra forma de control y conocimiento de la
situación de las sanciones pendientes de recaudación. La entidad carecía, por tanto, de un
inventario de las sanciones pendientes de cobro. Toda la información de la entidad sobre el cobro
de sus sanciones se limitaba a la que se podía obtener directamente de la aplicación INTECO.
Esta información no es a tiempo real sobre el ingreso de las sanciones y no permite conocer el
proceso y la situación de cobro de las sanciones no abonadas.
2.232. Como ya se ha señalado en relación con otras entidades que utilizan la aplicación INTECO,
la CNMV puede comprobar a través de esta aplicación las sanciones que han sido abonadas. Sin
embargo, no puede conocer el grado de avance en el proceso de cobro de las sanciones no
ingresadas. La información en el caso de sancionados que residan en el extranjero desaparece de
los informes de INTECO una vez que finaliza el periodo de pago voluntario; y la información sobre
las sanciones ya abonadas se actualiza en la aplicación con una periodicidad bimensual, por lo
que la información que se posee tiene un cierto retraso sobre la situación real de los cobros. La
información a tiempo real y actualizada sobre el pago de alguna sanción concreta exige la
comunicación directa con la DEH encargada de cobrarla.
II.3. ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD EN RELACIÓN CON LAS SANCIONES IMPUESTAS POR
CADA UNA DE LAS ENTIDADES
II.3.1. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por la CNMC
2.233. Las resoluciones sancionadoras de la CNMC se dictan por el Consejo y ponen fin a la vía
administrativa de acuerdo con el artículo 36.2 de la ley de creación de la CNMC, por lo que los
sancionados pueden recurrirlas en vía judicial contencioso-administrativa. El análisis de la
litigiosidad de estas sanciones que se contiene en este epígrafe del Informe distingue, dentro de
cada uno de los ámbitos sectoriales de la CNMC: a) los recursos interpuestos contra los
procedimientos sancionadores resueltos en el periodo fiscalizado, b) las sentencias dictadas y
notificadas a la entidad durante el periodo, cualquiera que fuese la fecha de la sanción recurrida; y
c) la situación más actual posible de la litigiosidad de las sanciones (las sanciones recurridas que
están pendientes de resolver). La situación más actual de las sanciones recurridas que estaban
pendientes de resolver se calculó en diferentes fechas para los distintos ámbitos sancionadores
64 Tribunal de Cuentas
(se señalan en los puntos correspondientes) en función del desarrollo de los trabajos de
fiscalización. El Cuadro 8 ofrece una visión general de las sanciones que estaban recurridas y
pendientes de resolver durante la fiscalización en cada uno de los sectores sancionadores,
teniendo en cuenta, como se ha señalado, que no en todos los sectores los datos están
calculados en la misma fecha.
Cuadro 8: Sanciones recurridas pendientes de resolver en los distintos ámbitos
sancionadores de la CNMC
Audiovisual
Telecomunicaciones
Postal
Energía
Competencia
Nº de recursos pendientes de
resolución
11
10
2
17
403
Importe de las sanciones litigiosas
(en euros)
2.437.769
23.676.500
140.001
59.000.000
1.202.723.866
Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de la información obtenida de la entidad
2.234. En el ámbito sancionador de las telecomunicaciones se dictaron 26 resoluciones
sancionadoras en el periodo fiscalizado, ocho de las cuales fueron objeto de recurso judicial en vía
contencioso-administrativa (el 30 % de las resoluciones sancionadoras del periodo fiscalizado). En
seis de estas ocho resoluciones recurridas se solicitó por el sancionado la suspensión de la
ejecución de la sanción, aunque únicamente se concedió en dos de ellas. El 31 de enero de 2020
se había resuelto únicamente un recurso judicial interpuesto contra las resoluciones
sancionadoras dictadas en el periodo fiscalizado y la sentencia fue desestimatoria de la pretensión
del sancionado.
2.235. En relación con las sentencias recibidas durante el periodo fiscalizado que resolvían
recursos contra resoluciones sancionadoras dictadas en el ámbito de las telecomunicaciones,
cualquiera que fuera la fecha de la resolución, la CNMC fue notificada de un total de 18 sentencias
judiciales (16 de la AN y dos del TS). De estas sentencias, 17 fueron desestimatorias de la
pretensión del recurrente (94 %) y confirmaron la sanción impuesta por la entidad. Solo una de
ellas fue parcialmente estimatoria de recurso y redujo el importe de la sanción. Ninguna de estas
sentencias notificadas a la CNMC correspondían a resoluciones sancionadoras correspondientes
al periodo fiscalizado, ya que todas ellas resolvían recursos contra resoluciones sancionadoras
impuestas entre 2014 y 2016.
2.236. Quince de las sanciones cuyas resoluciones judiciales se notificaron en el periodo
fiscalizado ya estaban cobradas a 31 de enero de 2020 (el 83 %), por lo que solo tres estaban
pendientes de cobro. En relación con estas tres sanciones ya había transcurrido el plazo para el
pago de las mismas en periodo voluntario, por lo que a la fecha citada se encontraban en fase de
apremio.
2.237. Las sanciones impuestas en el ámbito de las telecomunicaciones que habían sido
judicialmente recurridas y estaban pendientes de resolución, a 31 de enero de 2020, eran diez
(dos de 2017, cinco de 2018 y tres de 2019). De estas diez sanciones seis ya se habían cobrado a
dicha fecha, al no haberse solicitado la suspensión de la deuda o no haber sido concedida. Estas
sanciones, recurridas pero pagadas, se cobraron en vía voluntaria salvo una, que se pagó en vía
ejecutiva con un apremio del 10 %. El importe total cobrado por estas sanciones litigiosas
ascendió a 12.079.500 euros.
2.238. En cuanto a las otras cuatro sanciones recurridas en vía judicial que no estaban cobradas
el 31 de enero de 2020, en dos de ellas se solicitó la suspensión de la deuda a la AN y fue
concedida, por lo que no fueron enviadas a apremio. En una de las otras dos sanciones recurridas
también se solicitó la suspensión de la deuda, pero no se anunció esta solicitud con la
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 65
interposición del recurso contencioso-administrativo por lo que ya se había tramitado la
providencia de apremio, aunque se paralizó el procedimiento cuando se tuvo constancia de la
solicitud de suspensión. En relación con la otra sanción recurrida la información que tenía la
CNMC era que no constaba que se estuviera tramitando en la AN una solicitud de suspensión, por
lo que continuó el proceso de cobro. El importe de las cuatro sanciones impuestas en las
resoluciones judicialmente recurridas y no cobradas que estaban pendientes de sentencia judicial
en la fecha señalada, en este ámbito de las telecomunicaciones, ascendía a 11.597.000 euros.
2.239. En el sector audiovisual se dictaron 17 resoluciones sancionadoras en el periodo
fiscalizado, doce de las cuales fueron objeto de recurso judicial en vía contencioso-administrativa
(el 70 % de las resoluciones sancionadoras del periodo fiscalizado). En cuatro de estas doce
resoluciones recurridas se solicitó por el sancionado la suspensión de la ejecución de la sanción
ante la AN, que la concedió en tres ocasiones y la denegó en una de ellas. A 31 de enero de 2020
se habían resuelto siete de estos recursos judiciales interpuestos, con tres sentencias
desestimatorias de la pretensión del sancionado (una de ellas estaba de nuevo recurrida en
casación ante el TS por el sancionado y pendiente de resolución en esta instancia); otras tres
sentencias habían sido estimatorias de la pretensión del sancionado (una de ellas había sido
recurrida en casación por la CNMC y estaba pendiente de resolución por el TS); y la otra
sentencia había sido parcialmente estimatoria y estaba recurrida en casación por la CNMC y
pendiente de resolución por el TS.
2.240. Por lo tanto, en este ámbito sancionador, las sentencias judiciales estimatorias y
parcialmente estimatorias de las pretensiones de los sancionados, en los recursos interpuestos
contra las resoluciones sancionadoras dictadas durante el periodo fiscalizado, superaron a la
mitad del total de recursos judiciales resueltos. La principal razón por la que los tribunales
estimaron los recursos contra las resoluciones de la CNMC fue la disconformidad a derecho de la
sanción impuesta. En estos casos la estimación llevó aparejada, normalmente, la imposición de
costas a la CNMC. En la sentencia en la que se estimó parcialmente la pretensión del sancionado
se modificó la calificación y la cuantía de determinadas vulneraciones y no se impusieron las
costas a la CNMC.
2.241. En relación con las sentencias recibidas durante el periodo fiscalizado que resolvían
recursos contra resoluciones sancionadoras dictadas en el sector audiovisual, cualquiera que
fuera la fecha de la resolución, la CNMC fue notificada de un total de 34 sentencias judiciales (28
de la AN y seis del TS). De las 28 sentencias de la AN veinte fueron desestimatorias de la
pretensión del sancionado (siete de ellas volvieron a ser recurridas por el sancionado en casación
ante el TS); seis fueron estimatorias de la pretensión del sancionado; y dos parcialmente
estimatorias (una de ellas fue recurrida en casación por la CNMC y está pendiente de resolución
por el TS). De las sentencias del TS, tres fueron desestimatorias y otras tres fueron parcialmente
estimatorias, confirmando la infracción en cuanto al fondo pero ordenando a la CNMC recalcular la
sanción como infracción continuada. Solo dos de las sentencias notificadas a la CNMC en el
periodo fiscalizado correspondían a resoluciones sancionadoras dictadas durante el mismo, el
resto resolvían recursos contra resoluciones sancionadoras impuestas entre 2014 y 2016.
2.242. A 31 de enero de 2020 todas las sanciones del sector audiovisual cuyas resoluciones
judiciales se notificaron en el periodo fiscalizado y que fueron favorables a la CNMC, confirmando
la sanción impuesta, estaban cobradas. Sin embargo, seis sentencias estimatorias de las
pretensiones de los recurrentes dieron lugar a anulaciones de deuda, devoluciones de ingresos y
pagos de costas e intereses de demora por parte de la CNMC. Las anulaciones de deuda
derivaron de que la estimación de los recursos en vía judicial de las pretensiones de los
sancionados obligaron a anular los derechos de cobro reconocidos por la imposición de las
sanciones. Las sanciones que ya habían sido cobradas tuvieron que ser objeto de tramitación de
procedimientos de devolución de ingresos por el Tesoro (una con carácter parcial). Estas seis
sanciones ascendieron a 2.201.265 euros. En una fue objeto de anulación solamente su derecho
66 Tribunal de Cuentas
de cobro, al ser estimado su recurso en vía judicial y no haberse cobrado; y en otras tres se anuló
el derecho de cobro por sentencia estimatoria parcial del TS, que obligó a la CNMC a dictar
nuevas resoluciones sancionadoras cambiando las sanciones por distintas infracciones por una
única sanción por infracción continuada (el importe de las sanciones anuladas ascendió a
1.357.515 euros). En otros dos casos se tramitaron procedimientos de devolución de ingresos por
el Tesoro, debido a que los sancionados ya habían pagado esas sanciones y en ambos casos se
vieron beneficiados por los intereses de demora generados. La CNMC no recibe información del
Tesoro sobre el estado de estas devoluciones de ingresos.
2.243. Las sanciones impuestas en el ámbito del sector audiovisual que habían sido judicialmente
recurridas y estaban pendientes de resolución, a 31 de enero de 2020, eran once (una de 2015,
cuatro de 2018, y seis de 2019). Diez de ellas ya se habían cobrado, todas en periodo voluntario,
al no haber solicitado los sancionados la suspensión de la deuda o no haber sido concedida. En la
única sanción recurrida y no cobrada el sancionado solicitó la suspensión judicial del pago, pero le
fue denegada y la CNMC procedió al apremio de la multa para su cobro. No obstante, el tiempo
transcurrido desde la denegación de la suspensión hasta el envío a apremio de la sanción para su
cobro fue muy largo: 261 días.
2.244. En el sector postal se dictaron cuatro resoluciones sancionadoras en el periodo fiscalizado,
de las cuales solo una fue objeto de recurso judicial en vía contencioso-administrativa. El importe
de la sanción recurrida ascendía a 80.001 euros y el recurrente no solicitó la suspensión de la
deuda, por lo que continuó el proceso de cobro y se procedió al apremio de la multa para su
cobro. No obstante, el tiempo transcurrido desde la terminación del plazo para el pago en vía
voluntaria y el envío del escrito a la Intervención Delegada de Hacienda para el inicio del
procedimiento de apremio para el cobro de esta sanción fue muy largo, ya que llegó casi al año.
2.245. En el periodo fiscalizado no se notificó a la CNMC ninguna sentencia que resolviera
recursos contra resoluciones sancionadoras dictadas en el sector postal.
2.246. Las sanciones impuestas en el ámbito del sector postal que habían sido judicialmente
recurridas y estaban pendientes de resolución, a 30 de marzo de 2020, eran dos (una de 2018, a
la que se ha hecho referencia, y otra posterior de 2019). Ninguna de las dos había sido pagada y
en ninguna de ellas se había concedido la suspensión de la deuda. En relación con ambas ya se
había solicitado a la Intervención Delegada de Hacienda competente el inicio del procedimiento de
apremio, y su importe total ascendía a 140.001 euros. Como ya se ha señalado, el tiempo
transcurrido desde la terminación del plazo para el pago en periodo voluntario, hasta su remisión
para apremio, fue de casi un año para la sanción impuesta en 2018; y llegó a los ocho meses para
la de 2019.
2.247. En el ámbito sancionador de la energía se dictaron 93 resoluciones sancionadoras en el
periodo fiscalizado, de las que 91 contenían sanciones pecuniarias por un importe total de
15.784.947 euros. Once de estas 91 resoluciones, por importe de 13.664.800 euros, fueron objeto
de recurso judicial en vía contencioso-administrativa. Esto representa solo el 12 % de las
resoluciones sancionadoras del periodo fiscalizado, aunque un 86 % del importe total de las
multas. A 1 de mayo de 2020 se habían resuelto tres recursos judiciales contra resoluciones
sancionadoras dictadas en el periodo fiscalizado: dos, por un importe total de 6.900.000 euros,
desestimando el recurso del sancionado (en una de ellas con imposición de costas al sancionado
y en la otra sin costas); y otra estimándolo con imposición de costas a la CNMC. En este último
caso, como el sancionado ya había pagado la sanción, se inició un procedimiento de devolución
de ingresos. Además se produjo el desistimiento en uno de estos once recursos judiciales
interpuestos. Por tanto, quedaban pendientes de resolución siete procedimientos
correspondientes a resoluciones sancionadoras del periodo fiscalizado.
2.248. En relación con las sentencias recibidas durante el periodo fiscalizado que resolvían
recursos contra resoluciones sancionadoras dictadas en el ámbito de la energía, cualquiera que
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 67
fuera la fecha de la resolución, además de las tres mencionadas en el párrafo precedente, la
CNMC fue notificada de ocho sentencias judiciales que correspondían a resoluciones
sancionadoras dictadas en los ejercicios 2014 (una), 2015 (tres) y 2016 (cuatro). De estas
sentencias, siete (el 87 %) fueron desestimatorias de las pretensiones de los recurrentes y
confirmaron las sanciones impuestas por la entidad (por un importe total de 19.437.000 euros), y
en todos los casos se impusieron las costas a los demandantes. Solo una de ellas fue estimatoria
del recurso, con imposición de costas a la CNMC.
2.249. A 1 de mayo de 2020 tres de las sanciones cuyas resoluciones judiciales se notificaron en
el periodo fiscalizado ya estaban cobradas, por un importe total de 19.600.000 euros. Para las
demás sanciones confirmadas en vía judicial ya había transcurrido el plazo de pago en periodo
voluntario y estaban en fase de apremio, por un importe de 6.737.000 euros.
2.250. Las sanciones impuestas en el ámbito de la energía que habían sido judicialmente
recurridas y estaban pendientes de resolución, a 1 de mayo de 2020, eran 17 (siete del periodo
fiscalizado, una de 2015, otra de 2016 y otras ocho de 2019). El importe de las 17 sanciones
recurridas y pendientes de resolución judicial ascendía a 59.000.000 euros.
2.251. De estas 17 sanciones recurridas y pendientes de resolución judicial en el ámbito de la
energía doce ya se habían cobrado, por importe de 14.290.000 euros. Otras dos sanciones, al no
haberse solicitado la suspensión de la deuda o no haber sido concedida estaban en fase de
apremio, por importe de 50.000 euros. En un procedimiento se había concedido la suspensión de
la deuda por importe de 19.500.000 euros. Otro, por importe de 25.000.000 euros, estaba
suspendido por prejudicialidad penal. Y por último, en un procedimiento por importe de 160.000
euros se estaba tramitando la suspensión.
2.252. En el ámbito sancionador de la competencia la SC de la CNMC resolvió quince
procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado (siete en 2017 y ocho en 2018) que dieron
lugar a la imposición de 156 sanciones a 132 infractores distintos. El importe total de las
sanciones pecuniarias impuestas ascendió a 352.548.031 euros (138.044.298 euros por
sanciones impuestas en 2017 y 214.503.733 euros por las de 2018). En este ámbito sancionador
todos los procedimientos sancionadores han concluido imponiendo sanciones a distintos
infractores y, en algunos casos, un mismo sancionado lo fue por distintas infracciones. Por eso, el
análisis de la litigiosidad debe tener en cuenta que en un mismo procedimiento sancionador
algunos infractores pudieron recurrir y otros no y algunas sanciones pudieron ser recurridas y
otras no; aunque, como se desarrollará en los puntos siguientes, en el periodo fiscalizado todas
las sanciones impuestas fueron objeto de recurso.
2.253. Se interpusieron recursos contencioso-administrativos en los quince procedimientos
sancionadores resueltos en el periodo, aunque no por todos los sancionados. Únicamente doce
sancionados (el 9 % de los 132 a los que se ha hecho referencia) han dejado de interponer
recurso judicial. Los otros 120 sancionados en el periodo han recurrido en vía contencioso-
administrativa y el importe litigioso ascendió a 335.789.076 euros (el 95 % del total de las
sanciones pecuniarias impuestas en el periodo). De los doce sancionados que no interpusieron
recurso judicial, tres estaban acogidos al programa de clemencia y exentos del pago de su
sanción.
2.254. Los recurrentes solicitaron ante la AN la suspensión de la sanción en 83 de los 120
recursos interpuestos contra las sanciones dictadas en el periodo fiscalizado. La suspensión
solicitada se concedió en 46 de estos recursos contencioso-administrativos y se denegó en los
otros 37. El importe de las sanciones dictadas en el periodo fiscalizado que estaban recurridas y
suspendida su ejecución, en estos 46 procedimientos a los que se ha hecho referencia, ascendía
a 209.308.833 euros (107.358.960 euros por las sanciones impuestas en 2017 y 101.949.873
euros por las de 2018). El resto de la deuda que no se había suspendido estaba pagada o
68 Tribunal de Cuentas
pendiente de cobro ya en periodo ejecutivo. A 30 de septiembre de 2020 ya no se encontraba
pendiente de resolución ninguna petición de suspensión de las sanciones impuestas en el periodo
fiscalizado. En esta misma fecha no se había resuelto aún ninguno de los recursos contencioso-
administrativos interpuestos ante la AN contra las resoluciones sancionadoras de la SC dictadas
en los años 2017 y 2018, por lo que todas las sanciones del periodo seguían siendo litigiosas en
esa fecha.
2.255. La litigiosidad de las sanciones en el ámbito de la competencia, además de muy elevada,
ha sido muy compleja. En este ámbito sancionador la ley fija la cuantía de las sanciones en unos
porcentajes sobre el volumen de negocio de los infractores y la AN ha dictado numerosas
sentencias en las que anulaba las sanciones impuestas y obligaba a la CNMC a imponer nuevas
sanciones modificando los importes inicialmente establecidos. En el periodo fiscalizado la CNMC
tuvo que dictar 31 nuevas resoluciones sancionadoras de modificación de los importes de las
sanciones impuestas en años anteriores como consecuencia de la ejecución de sentencias de la
AN. Es decir, se produjo un número relevante de sentencias de la AN confirmando la existencia de
una infracción pero ordenando modificar el importe de la sanción impuesta. Esta circunstancia
obligó a la CNMC a dictar nuevas resoluciones sancionadoras en el periodo fiscalizado sobre
procedimientos sancionadores que ya habían sido objeto de resolución en periodos anteriores, y
también supuso la tramitación frecuente de expedientes de devolución de ingresos, en los casos
en los que el sancionado ya había abonado la sanción, en los que la CNMC debió instar su
devolución por el Tesoro.
2.256. La AN y el TS han resuelto en 2017 un total de 147 recursos contra sanciones de la CNMC
en el ámbito de la competencia. La AN dictó 127 sentencias que afectaban a 31 resoluciones
sancionadoras de la autoridad de competencia (de ellas cuatro en relación a expedientes
instruidos por CCAA y dos de expedientes tramitados en virtud de la LPAC) y el TS dictó veinte
sentencias que afectaban a quince resoluciones sancionadoras de la autoridad de competencia.
En 2018, la AN y el TS han resuelto un total de 152 recursos contra sanciones de la CNMC en el
ámbito de la competencia. La AN dictó 108 sentencias que afectaban a 34 resoluciones
sancionadoras de la autoridad de competencia (de ellas una en relación a expedientes instruidos
por CCAA y cuatro de expedientes tramitados en virtud de la LPAC) y el TS dictó 44 sentencias
que afectaban a 22 resoluciones sancionadoras de la autoridad de competencia.
2.257. Como se ha señalado en el punto anterior, la AN dictó en 2017 un total de 127 sentencias
relacionadas con sanciones impuestas por la CNMC en el ámbito de la competencia. En 76 de
estas sentencias estimó las pretensiones de los recurrentes, en otras veinte las desestimó, y en
31 las estimó parcialmente. En 2018 la AN dictó 108 sentencias relacionadas con sanciones
impuestas en el ámbito de la competencia, en 28 de las cuales estimó las pretensiones de los
recurrentes, en otras diez las desestimó y ocho sentencias fueron parcialmente estimatorias.
Además, en otras 40 sentencias de la AN dictadas en 2018 se confirmó el recálculo de la sanción
que había efectuado la CNMC como consecuencia de la anulación de las sanciones inicialmente
fijadas y el resto de las sentencias tuvieron un contenido diverso (anularon recálculos, ordenaron
volver a calcular las sanciones, confirmaron actuaciones de vigilancia ordenadas por la CNMC,
etc.). Por su parte, el TS dictó veinte sentencias relacionadas con sanciones impuestas en el
ámbito de la competencia en 2017, y otras 44 en 2018. Algunas confirmaron en su totalidad las
sanciones recurridas y otras las anularon aunque la mayoría de ellas confirmaron la existencia de
la infracción sancionable pero determinaron la necesidad de revisar la cuantía de la multa o los
criterios para su cálculo. En catorce sentencias de 2018 relativas a un único expediente
sancionador el TS ha anulado la sentencia de la AN y ordenado retrotraer el procedimiento judicial
ante dicha instancia judicial para que realice un pronunciamiento sobre la resolución de la CNMC
impugnada.
2.258. Las sanciones impuestas en el ámbito de la competencia desde 2013 hasta 2019 que
habían sido judicialmente recurridas y estaban pendientes de resolución, a 23 de septiembre de
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 69
2020, eran 403 y el importe litigioso por estas sanciones ascendía a 1.202.723.866 euros. De
estas 403 sanciones litigiosas, 175 sancionados habían ingresado su importe aunque recurrieran
la sanción, y el total del importe ingresado por estas sanciones pagadas y pendientes de
resolución judicial ascendía a 238.640.133 euros. La AN concedió la suspensión de la deuda en
177 casos y el importe de las sanciones recurridas y cuya ejecución se encontraba suspendida
ascendía a 763.834.137 euros. Recurridas en casación ante el TS había sanciones por importe de
125.327.177 euros que estaban suspendidas judicialmente.
2.259. Los datos anteriores ponen de manifiesto que la litigiosidad en este ámbito sancionador de
la competencia ha sido muy elevada y explican la situación y la cuantía de la deuda por las
sanciones impuestas en el mismo. Como resumen de los datos expuestos anteriormente que
fundamentan lo señalado puede afirmarse que en este ámbito sancionador se dictaron durante el
periodo fiscalizado 235 sentencias de la AN y 64 sentencias del TS sobre resoluciones
sancionadoras de la autoridad de competencia, siendo el importe litigioso por las sanciones
recurridas judicialmente que estaba pendiente de resolver a 23 de septiembre de 2020 superior a
los 1.202 millones de euros; y las sanciones pendientes de cobro a 14 de octubre de 2020
superaban los 1.012 millones de euros, de los que más de 889 millones estaban suspendidos
judicialmente.
II.3.2. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por la AEPD
2.260. Frente a las resoluciones sancionadoras de la AEPD los sancionados pueden recurrir: a) en
vía administrativa, mediante el recurso potestativo de reposición previsto en el artículo 123 de la
LPAC; b) directamente en vía judicial contencioso-administrativa (sin necesidad de hacer uso del
recurso potestativo de reposición); o c) en vía judicial contencioso-administrativa tras el recurso
administrativo de reposición.
2.261. En 2017 fueron recurridas en vía administrativa mediante el recurso potestativo de
reposición previsto en el artículo 123 de la LPAC, 111 sanciones de la AEPD (el importe total de
estas sanciones recurridas en vía administrativa sumaba 7.508.515 euros). En 2018 fueron
únicamente 30 sanciones recurridas en vía administrativa (el importe total de las sanciones
recurridas ese año en vía administrativa ascendía a 1.614.002 euros). La gran mayoría de los
recursos de reposición interpuestos han sido desestimados o inadmitidos. Solo excepcionalmente
se han admitido este tipo de recursos para corregir errores evidentes de tramitación (por ejemplo,
dos recursos administrativos estimados en 2017 lo fueron porque, a pesar de haber reconocido su
responsabilidad el sancionado y abonado la sanción tras el acuerdo de inicio, se continuó la
tramitación del procedimiento y recayó resolución en el mismo).
2.262. En 2017 se recurrieron judicialmente en vía contencioso-administrativa 98 sanciones
impuestas por la AEPD (que sumaban 7.599.211 euros); y en 2018 se recurrieron 42 sanciones en
vía contencioso-administrativa por un importe de 2.260.003 euros. A 21 de julio de 2020 en torno a
la mitad de estos recursos estaban pendientes de resolver. En relación con los recursos judiciales
que se iban resolviendo contra las sanciones del periodo, las sentencias judiciales estimatorias y
parcialmente estimatorias de las pretensiones de los sancionados se acercaban a la mitad de
ellos.
2.263. En el periodo fiscalizado la AEPD resolvió 180 recursos de reposición contra sus propias
resoluciones y fue notificada de 193 sentencias judiciales resolviendo recursos contencioso-
administrativos contra sus sanciones. La resolución de los recursos contra las sanciones de la
Agencia ha dado lugar al cobro de algunas de ellas, pero también a anulaciones de deuda,
devoluciones de ingresos y pagos de costas e intereses de demora derivados de la estimación de
los recursos. La estimación de los recursos ha obligado a anular el derecho de cobro reconocido
por la imposición de las sanciones (durante el periodo fiscalizado, como ya se ha explicado, el
reconocimiento se realizaba con el acuerdo de inicio) y a devolver el importe de las que ya se
70 Tribunal de Cuentas
hubiesen cobrado. De las sentencias notificadas, 143 se resolvieron desestimando las
pretensiones de los recurrentes o por inadmisión o desistimiento, y otras 50 fueron estimatorias o
parcialmente estimatorias de los recursos de los sancionados. Las principales razones por las que
los tribunales estimaron los recursos contra las sanciones de la AEPD fueron la prescripción de la
infracción sancionada (y, en estos casos, la estimación llevó aparejada, normalmente, la
imposición de costas a la AEPD) y la indefensión o falta de prueba suficiente para imponer la
sanción (también con costas para la AEPD). Hubo algunos supuestos en los que la AEPD se
allanó a la pretensión del recurrente (sin costas).
2.264. El importe de las sanciones afectadas por estas 193 sentencias ascendía a 6.820.222
euros. A 21 de julio de 2020, 117 de estas sanciones confirmadas judicialmente estaban
íntegramente ingresadas, por importe de 3.976.108 euros. Otras 25 de estas sanciones sobre las
que recayeron resoluciones judiciales favorables a los sancionados en el periodo fiscalizado ya
habían sido ingresadas y se había procedido a su completa devolución por importe de 859.001
euros. El resto de las sanciones sobre las que habían recaído resoluciones judiciales se
encontraban pendientes parcial o totalmente de devolución o ingreso.
2.265. A 21 de julio de 2020 las resoluciones sancionadoras dictadas por la AEPD que estaban
recurridas judicialmente y pendientes de resolución, cualquiera que fuera la fecha de la resolución
sancionadora, eran 128, por un importe total de 7.423.511 euros. Los importes de los recargos de
apremio por estas sanciones ascendían a 287.475 euros y los intereses a 3.880 euros. Entre las
sanciones pendientes de recurso judicial, 61 de ellas, por importe de 4.486.001 euros, se
encontraban totalmente ingresadas. La deuda de trece de estas sanciones había sido suspendida
judicialmente, por importe de 770.000 euros. Las restantes sanciones recurridas judicialmente que
ya eran exigibles se encontraban en distintas situaciones de gestión de cobro.
2.266. Los datos reflejados en los puntos anteriores ponen de manifiesto que la litigiosidad que ha
afectado a la actividad sancionadora de la AEPD ha sido elevada. Se han producido numerosos
recursos judiciales frente a resoluciones sancionadoras de la entidad, que en algunos casos han
dado lugar a anulaciones de deuda, devoluciones de ingresos y a pagos de costas e intereses.
También hay un número relevante de recursos pendientes de resolver (128), algunos de ellos
referentes a sanciones antiguas y que afectan a importes relevantes de deuda (7.423.511 euros).
II.3.3. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por el Banco de España
2.267. En el BE se resolvieron 21 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado, diez en
2017 y once en 2018. Las resoluciones dictadas poniendo término a los procedimientos
sancionadores que tramita el BE no ponen fin a la vía administrativa, sino que son susceptibles de
recurso de alzada ante el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (artículo 113
de la LOSSEC). Por lo tanto, los sancionados deben agotar la vía administrativa antes de poder
recurrir las sanciones impuestas en vía judicial contencioso-administrativa. Sin embargo, once de
las resoluciones sancionadoras dictadas durante el periodo fiscalizado pusieron término al
sancionados a la interposición de recurso en vía administrativa para poder utilizar las reducciones
previstas en dicho artículo. En estos procedimientos el BE ha interpretado que las resoluciones
sancionadoras ya eran firmes en vía administrativa desde su notificación y solo podían ser
recurridas en vía contencioso-administrativa.
2.268. En el caso del BE muchos de los procedimientos sancionadores han concluido imponiendo
varias sanciones a distintos infractores. Por eso el análisis de la litigiosidad debe tener en cuenta
que en un mismo procedimiento sancionador algunos infractores pudieron recurrir y otros no y que
algunas sanciones pudieron ser recurridas y otras no. El análisis de la litigiosidad de las sanciones
impuestas por el BE se ha realizado teniendo en cuenta esta circunstancia y distinguiendo entre:
a) los recursos contra las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado, b) las sentencias
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 71
dictadas y notificadas a la entidad durante el periodo, cualquiera que fuese la fecha de la sanción
recurrida; y c) la situación de las sanciones impuestas por el BE que estaban recurridas y
pendientes de resolver a 30 de mayo de 2020.
2.269. Los 21 procedimientos sancionadores resueltos durante el periodo fiscalizado dieron lugar
a la imposición de 77 sanciones y tres medidas accesorias de amonestación pública a 35
infractores y el importe total de las pecuniarias ascendió a 37.118.420 euros. Recurrieron en
alzada trece sancionados en nueve de los procedimientos sancionadores resueltos en el periodo
(tres sancionados también recurrieron en alzada contra la publicidad de sus sanciones). Todos los
recursos de alzada fueron desestimados. Agotada la vía administrativa, nueve sancionados en
seis de los procedimientos sancionadores resueltos en el periodo interpusieron recursos
contencioso-administrativos contra la desestimación de la alzada. En 2019 se resolvieron los
recursos judiciales de ocho de estos sancionados, mediante sentencias desestimatorias de las
pretensiones de siete de ellos y el desistimiento del octavo. Frente a una de estas sentencias se
interpuso por un sancionado recurso de casación, que estaba pendiente de resolución por el TS a
30 de mayo de 2020, y otros tres sancionados en otro procedimiento sancionador recurrieron en
amparo ante el Tribunal Constitucional. Por lo tanto, la litigiosidad pendiente a la fecha señalada
en relación con las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado se limitaba a un recurso
contencioso-administrativo, otro de casación y tres recursos de amparo; y todas las resoluciones
dictadas hasta ese momento en relación con las sanciones impuestas en el periodo, tanto en vía
administrativa como judicial, habían sido favorables para el BE.
2.270. En el periodo fiscalizado el BE fue notificado de 18 resoluciones de recursos de alzada
interpuestos contra sanciones dictadas en once procedimientos sancionadores, cualquiera que
fuera la fecha de la resolución sancionadora. Todas las resoluciones de estos recursos fueron
desestimatorias de las pretensiones de los recurrentes y confirmaron las sanciones impuestas.
También fue notificado durante el periodo de 35 sentencias resolviendo recursos contencioso-
administrativos, referentes a dos procedimientos sancionadores terminados en 2015, y en todas
ellas se desestimaron las pretensiones de los recurrentes. Por último, fue notificado de la
resolución de cuatro recursos de casación, procedentes de tres procedimientos sancionadores
terminados en 2015 y 2016, de los cuales tres recursos fueron inadmitidos y el otro desestimado.
2.271. En cuanto al análisis de la situación de las sanciones impuestas por el BE que estaban
recurridas y pendientes de resolver a 30 de mayo de 2020, el importe de estas sanciones litigiosas
ascendía a 7.244.600 euros. Las sanciones recurridas se habían impuesto en cuatro
procedimientos sancionadores. Estaban pendientes de resolver en esa fecha 19 recursos de
alzada, todos ellos procedentes del mismo procedimiento sancionador que se había resuelto en
2019 (15 recursos de alzada contra sanciones impuestas en este procedimiento y cuatro contra la
publicación de las sanciones). También estaban pendientes de resolver tres recursos contencioso-
administrativos y un recurso de casación, además de los tres recursos de amparo a los que ya se
ha hecho referencia. Del importe litigioso que, como se ha señalado, ascendía a 7.244.600 euros,
ya se habían cobrado 5.033.800 euros, correspondientes a las sanciones recurridas en el ámbito
contencioso-administrativo y en casación, y quedaban sin cobrar 487.300 euros de las sanciones
recurridas en alzada y 1.723.500 euros del procedimiento sancionador que había dado lugar a los
recursos de amparo.
2.272. Los datos reflejados en los puntos anteriores ponen de manifiesto que la litigiosidad no es
un problema grave en el caso de la actividad sancionadora del BE. Hay pocos recursos
pendientes de resolver, que no se refieren a sanciones antiguas y que están mayoritariamente ya
cobrados. Además los recursos resueltos confirmaron los criterios sancionadores del BE en todos
los supuestos analizados.
72 Tribunal de Cuentas
II.3.4. Análisis de la litigiosidad en las sanciones impuestas por la CNMV
2.273. Las resoluciones dictadas poniendo término a los procedimientos sancionadores que
tramita la CNMV no ponen fin a la vía administrativa sino que son susceptibles de recurso de
alzada ante el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (artículo 113 de la
LOSSEC). La regla general es que los sancionados por la CNMV deben agotar la vía
administrativa antes de poder recurrir en vía judicial contencioso-administrativa. Sin embargo, en
las resoluciones sancionadoras dictadas por la CNMV durante el periodo fiscalizado poniendo
término al procedimiento sancionador en los supuestos del artículo 85 de la LPAC, en los que los
sancionados renunciaban a la interposición de recurso en vía administrativa contra la sanción
propuesta para poder utilizar las reducciones previstas en dicho artículo, las resoluciones
concedían directamente recurso contencioso-administrativo. En el periodo fiscalizado se interpuso
uno de estos recursos contencioso-administrativos sin alzada previa en un caso de terminación
del procedimiento sancionador en los supuestos del artículo 85 de la LPAC.
2.274. En el caso de la CNMV muchos de los procedimientos sancionadores han concluido
imponiendo varias sanciones a distintos infractores. Por eso el análisis de la litigiosidad debe tener
en cuenta que en una misma resolución sancionadora puede haber varios infractores y varias
sanciones y que algunas pudieron ser recurridas y otras no. El análisis de la litigiosidad de las
sanciones impuestas por la CNMV se ha realizado teniendo en cuenta esta circunstancia y
distinguiendo entre: a) los recursos contra las sanciones impuestas en el periodo fiscalizado, b) las
sentencias dictadas y notificadas a la entidad durante el periodo, cualquiera que fuese la fecha de
la sanción recurrida; y c) la situación de las sanciones impuestas por la CNMV que estaban
recurridas y pendientes de resolver a 30 de mayo de 2020.
2.275. Fueron objeto de recurso las resoluciones dictadas en 19 procedimientos sancionadores
del periodo fiscalizado, en las que se imponían 34 sanciones por un importe total de 14.494.350
euros. Se recurrieron 30 de estas sanciones por un importe total de 14.274.350 euros, dos de
ellas directamente en vía contencioso-administrativa (a las que ya se ha hecho referencia) y otras
28 fueron objeto de recursos de alzada por un importe total de 13.464.350 euros. Un recurso de
alzada fue inadmitido, los recursos contra otras 26 sanciones fueron desestimados y en un caso
se produjo la extinción de la responsabilidad por el fallecimiento del sancionado (por importe de
30.000 euros). Agotada la vía administrativa, se interpusieron recursos contencioso-
administrativos contra la desestimación de la alzada en 21 sanciones (con un importe litigioso de
12.014.350 euros). En 2019 y 2020 se dictaron sentencias de la AN desestimando estos recursos
contra 17 sanciones (por un importe total de 11.659.350 euros). A la fecha de obtención de estos
datos (30 de julio de 2020) se había recurrido en casación contra cuatro de estas sentencias,
habiendo sido inadmitidos dos de estos recursos y estando pendientes de admisión otros dos; y
seguían pendientes de resolver recursos ante la AN contra cuatro sanciones del periodo. Todas
las resoluciones dictadas hasta ese momento en relación con las sanciones impuestas en el
periodo, tanto en vía administrativa como judicial, habían sido favorables para la CNMV.
2.276. Ninguna de las resoluciones de los recursos de alzada dictadas durante el periodo
fiscalizado fue estimatoria de las pretensiones de los recurrentes. En el periodo fiscalizado se
dictaron 31 resoluciones por la AN sobre sanciones impuestas en el ámbito del mercado de
valores, de las que 24 fueron desestimatorias de los recursos. Estas sentencias se referían a 33
sanciones por un importe total de 11.310.500 euros, del que ya se habían cobrado 9.190.000
euros de dieciséis sanciones. Otras seis sentencias estimaron total o parcialmente los recursos
contenciosos sobre 19 sanciones, cuyo importe inicial ascendía a 10.240.000 y quedó reducido
tras las sentencias a 2.980.000 euros, que se había cobrado en su mayor parte (2.790.000 euros).
Por último, un auto de la AN confirmó el desistimiento de un recurrente por una sanción que
ascendía a 500.000 euros.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 73
2.277. El TS inadmitió once recursos contra sentencias de la AN (una de ellas dictada en un
procedimiento especial para protección de los derechos fundamentales) relativas a 17 sanciones
por importe de 9.345.000 euros. También se dictó por el TS un Auto de inadmisión contra la
denegación por la AN de la adopción de medidas cautelares (en relación con tres sanciones por
un importe total 85.000 euros). Asimismo, el TS desestimó cuatro recursos de casación
presentados por los sancionados frente a sentencias de la AN correspondientes a cinco sanciones
por importe de 4.440.000 euros. Tampoco admitió a trámite un recurso de casación interpuesto
por la CNMV ante una sentencia de la AN estimatoria del contencioso por tres sanciones que
ascendían a 130.000 euros y que fueron anuladas. Por último, sobre dos sentencias de la AN que
estimaron parcialmente los recursos de los sancionados, se interpusieron sendos recursos de
casación, tanto por los sancionados como por la CNMV, con un resultado diferente: en un caso, se
inadmitió el recurso del sancionado y se desestimó el de la CNMV, confirmando la reducción
parcial de la sanción (que pasó de 7.000.000 a 2.000.000 euros); y en el otro, se desestimó el
recurso del sancionado y estimó el de la CNMV, anulando la sentencia de la AN y confirmando la
multa anulada por aquella de 10.000.000 euros.
2.278. En cuanto al análisis de la situación de las sanciones impuestas en el ámbito del mercado
de valores que estaban recurridas y pendientes de resolver a 30 de mayo de 2020, el importe de
estas sanciones litigiosas ascendía a 4.559.000 euros. A esa fecha estaban pendientes de
resolver 19 procedimientos judiciales (17 ante la AN, y dos ante el TS, uno pendiente de admisión
a casación y otro admitido a trámite) y un recurso de alzada, que afectaban a un total de 31
sanciones por el importe señalado. Del importe litigioso, que como se ha señalado ascendía
4.559.000 euros, ya se habían cobrado 3.055.000 euros de las sanciones pendientes de recursos
judiciales (2.770.000 euros en periodo voluntario y 285.000 euros en ejecutivo).
2.279. Los datos reflejados en los puntos anteriores ponen de manifiesto que la litigiosidad no es
un problema grave en el caso de la actividad sancionadora de la CNMV. Hay pocos recursos
pendientes de resolver que están mayoritariamente ya cobrados y, con carácter general, los
recursos resueltos confirmaron los criterios sancionadores de la CNMV en los supuestos
analizados.
CONCLUSIONES III.
III.1. SOBRE LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
3.1. Los servicios puestos a disposición del ciudadano para la formulación de reclamaciones y
denuncias no son homogéneos ni tienen el mismo grado de desarrollo en las distintas entidades
fiscalizadas. No todos los formularios examinados estaban normalizados para permitir un
tratamiento más uniforme y automatizado de los datos que aportan los denunciantes, el detalle de
la información y las instrucciones que se ofrecen a los ciudadanos difiere según los ámbitos
sancionadores, y solo algunas entidades han desarrollado mecanismos para recibir información de
manera confidencial sobre infracciones que se hayan podido cometer en los mercados que
supervisan (puntos 2.4, 2.5, 2.58, 2.70, 2.86 y 2.87).
3.2. En todas las entidades fiscalizadas el inicio de los procedimientos sancionadores fue
precedido de actuaciones de investigación o inspección previas por parte de los órganos con
funciones inspectoras o supervisoras de cada una de ellas. Las actuaciones previas de la Agencia
Española de Protección de Datos (AEPD) son las únicas, de todas las entidades fiscalizadas, que
cuentan con un plazo de caducidad (doce meses). Las actuaciones previas en los ámbitos
sancionadores de energía y competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (CNMC) y las de la AEPD, el Banco de España (BE) y la Comisión Nacional del
Mercado de Valores (CNMV) están reguladas y estandarizadas, así como los órganos que deben
realizarlas. Las actuaciones previas a la incoación de los procedimientos en los demás ámbitos
sancionadores de la CNMC no fueron uniformes ni siguieron formalidades o criterios homogéneos.
74 Tribunal de Cuentas
En estos ámbitos sancionadores las actuaciones que se realizaron y su duración fue muy diversa
y se dieron de alta expedientes de investigación que no concluyeron formalmente documentados
mediante acuerdos de archivo (puntos 2.6 a 2.21, 2.59 a 2.62, 2.71, 2.72 y 2.90).
3.3. En el caso de la CNMC la competencia para la incoación de los procedimientos en sus
distintos ámbitos sancionadores está atribuida a órganos diferentes. En esta entidad también es
distinta la forma de designar a los instructores en los acuerdos de incoación de los procedimientos
sancionadores, así como la forma de cumplir con las exigencias de publicidad de los
procedimientos, y existen distintos plazos de caducidad en cada uno de estos ámbitos. Los
procedimientos de contabilización y cobro de las sanciones también son diferentes en cada uno
de ellos (puntos 2.139 a 2.164). En consecuencia, se conservan entre los ámbitos sancionadores
de la CNMC disparidades normativas y de funcionamiento que proceden de las antiguas entidades
que se integraron en la actual CNMC y que provocan una confusión y complejidad que carece de
fundamento y utilidad en la situación actual (puntos 2.22 y 2.23).
3.4. En el ámbito de la energía aún existen procedimientos cuya instrucción corresponde a la
dirección de energía de la CNMC mientras que su resolución compete a distintos órganos de la
Administración General del Estado (AGE). Estos procedimientos están previstos en la disposición
transitoria cuarta de la ley de creación de la CNMC “hasta el momento en el que los
departamentos ministeriales dispusiesen de los medios necesarios”, pero aún se mantenían más
de siete años después durante el periodo fiscalizado. En el ámbito de la competencia cuatro
autoridades autonómicas de defensa de la competencia (Región de Murcia, Canarias, Madrid y
Navarra) solo instruyen sus procedimientos sancionadores, que son resueltos por el Consejo de la
CNMC, en aplicación todavía de la disposición transitoria única de la Ley 1/2002, de 21 de febrero,
de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de
Defensa de la Competencia (puntos 2.18 y 2.24).
3.5. El artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
procedimientos sancionadores y la posibilidad de que los acuerdos de inicio concediesen una
reducción de al menos un 20 % sobre la cuantía de la sanción por el reconocimiento de la
responsabilidad, y otra de al menos un 20 % por el pago voluntario anticipado, dentro de los
plazos y cumpliendo los requisitos fijados en dicho precepto. La AEPD y la CNMV aplicaron estas
previsiones incluyendo la calificación inicial de los hechos y la posible sanción a imponer en el
acuerdo de incoación y permitiendo la terminación del procedimiento en este momento. Sin
embargo, la CNMC en los procedimientos que tramita sometidos a la LPAC, y el BE consideraron
que por la complejidad de sus procedimientos sancionadores no contaban con los elementos
necesarios para concretar la calificación de los hechos y la determinación de la sanción en el
acuerdo de incoación y no ofrecieron estos modos de terminación del procedimiento hasta la
propuesta de resolución (puntos 2.25 a 2.28, 2.64, 2.73 a 2.76, 2.91 y 2.92).
3.6. Tras la entrada en vigor de esta posibilidad de terminación de los procedimientos
sancionadores conforme al artículo 85 de la LPAC, durante el periodo fiscalizado, se produjo una
utilización cada vez más relevante de la misma en los procedimientos tramitados en las distintas
entidades fiscalizadas, tanto en las que lo aplicaron en el acuerdo de inicio como en las que lo
hicieron en la propuesta de resolución. Los datos concretos sobre los procedimientos que
concluyeron de esta manera, en cada una de las entidades, y los importes recaudados, se
señalan en los puntos correspondientes de este Informe. De manera muy general y referido a las
cuatro entidades fiscalizadas se puede concluir que en 2018 ya casi dos de cada tres
procedimientos sancionadores terminaron de esta manera. Esta forma de terminación redujo y
simplificó los procedimientos, facilitó el cobro y disminuyó la litigiosidad en el periodo fiscalizado
(puntos 2.46 a 2.49, 2.65, 2.80 a 2.82, 2.94 y 2.95).
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 75
3.7. La CNMC no está aplicando en los procedimientos de competencia por infracciones de los
artículos 1, 2 y 3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC), la
posibilidad de terminación de los procedimientos prevista en el artículo 85 de la LPAC porque
estos procedimientos se rigen por su normativa específica y la LDC ya contiene previsiones
especiales sobre exención y reducción del pago de multa (puntos 2.33, 2.34 y 2.49).
3.8. La CNMC ha aplicado en el periodo fiscalizado, en cuatro procedimientos sancionadores del
ámbito de la competencia, programas de clemencia a quienes pusieron en su conocimiento la
existencia de un cártel y su participación o responsabilidad en él, aportando las pruebas y
reuniendo las condiciones establecidos en la LDC. La aplicación de estos programas de clemencia
ha producido resultados relevantes en el desmantelamiento de cárteles, apoyando la actividad
investigadora de la CNMC y su capacidad para acreditar, de acuerdo con el nivel de prueba
requerido legalmente, los hechos y conductas investigados. Ninguna otra de las entidades
fiscalizadas ha aplicado programas similares para facilitar la investigación de sus procedimientos
ya que no están previstos en la normativa específica de ninguna de ellas (puntos 2.35 a 2.39).
3.9. En todos los procedimientos sancionadores que se tramitaron en el BE en el periodo
fiscalizado se han elaborado pliegos de cargos en los que se han concretado la calificación inicial
de los hechos y los posibles responsables, después del acuerdo de incoación de los
procedimientos. Aunque el artículo 64.3 de la LPAC prevé la elaboración del pliego de cargos de
manera excepcional, la entidad realiza esta tramitación de acuerdo con la previsión del Real
Decreto 2119/1993, de 3 diciembre, sobre el procedimiento sancionador, que continúa aplicable a
los sujetos que actúan en los mercados financieros (puntos 2.77 y 2.78).
3.10. Las resoluciones dictadas poniendo término a los procedimientos sancionadores que
tramitan el BE y la CNMV no ponen fin a la vía administrativa, sino que son susceptibles de
recurso de alzada ante el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. En el caso
de las resoluciones sancionadoras de estas entidades poniendo término al procedimiento
sancionador en los supuestos del artículo 85 de la LPAC, en las que el sancionado renuncia a la
interposición de recurso en vía administrativa para poder utilizar las reducciones previstas en
dicho artículo, las resoluciones no contemplaban la posibilidad de recurso en vía administrativa
sino solo judicial. Ambas entidades deberán acomodar la forma de resolución de estos
procedimientos y el pie de recurso que ofrecen en estas resoluciones a lo que resulte de los
pronunciamientos de los tribunales. Esta cuestión ha sido objeto de dos recursos contencioso-
administrativos aún pendientes de resolución (puntos 2.82 y 2.83).
3.11. Las normas que regulan los procedimientos sancionadores de los sectores postal y
audiovisual de la CNMC no establecen plazos de caducidad específicos, por lo que resulta de
aplicación el plazo de caducidad general de tres meses establecido en la LPAC. Lo mismo sucede
en los procedimientos sancionadores del ámbito de la competencia que se tramitan de acuerdo
con la LPAC. La aplicación de este plazo subsidiario ha llevado a la existencia de actuaciones
previas muy dilatadas para acortar la instrucción, así como a la necesidad de conceder
ampliaciones del plazo de tramitación de los procedimientos, y a la existencia o proximidad de
caducidades en estos ámbitos sancionadores. La normativa propia de los procedimientos
sancionadores en los demás ámbitos de la CNMC y en las demás entidades fiscalizadas regula
plazos específicos de caducidad en cada uno de ellos, de manera que este problema no se ha
puesto de manifiesto en esos casos (puntos 2.43, 2.50 a 2.56 y 2.66 a 2.68).
3.12. La forma en la que las entidades fiscalizadas cumplieron las obligaciones de publicidad de
sus resoluciones sancionadoras ha sido muy diferente. Algunas entidades han publicado el texto
de sus resoluciones sancionadoras (en formato pdf), otras han publicado reseñas de las mismas y
otras han reproducido la parte dispositiva de sus resoluciones. En algunas entidades la regla
general ha sido la anonimización de la publicidad y en otras la regla general es la contraria. No
obstante, la regulación de la publicidad de los procedimientos sancionadores es muy diferente en
76 Tribunal de Cuentas
cada una de las entidades y no se han producido incumplimientos normativos en ninguna de ellas
(puntos 2.40 a 2.42, 2.57, 2.69, 2.84, 2.85, 2.98 y 2.99).
III.2. SOBRE LA CONTABILIZACIÓN Y EL COBRO DE LAS SANCIONES
3.13. Los ingresos derivados de las sanciones impuestas por la CNMC, el BE y la CNMV no son
fondos propios de esas entidades sino del Tesoro Público, donde deben ingresarse. Por el
contrario, los ingresos que genera la AEPD en el ejercicio de su potestad sancionadora son
recursos propios de la entidad (puntos 2.137 a 2.139, 2.179 y 2.184).
3.14. Al tratarse de recursos propios de la entidad, la AEPD incluyó en las previsiones de los
presupuestos de ingresos de cada año los derivados de las sanciones, reconoció como derechos
propios en su contabilidad los importes de las sanciones que impuso, e ingresó en su tesorería los
fondos cobrados a los sancionados. Esta singularidad de la forma de financiación de la AEPD
explica las principales magnitudes económicas y contables de la entidad. Así, las cuantías de
tesorería y derechos pendientes de cobro suponen más del 95 % del total del activo de la entidad
y en el periodo fiscalizado los saldos de tesorería alcanzaban los 66.034.291 euros en las cuentas
de 2017 y 65.747.465 euros en las de 2018 (puntos 2.165 a 2.167).
3.15. El Informe de fiscalización de la AEPD, ejercicios 2016-2017, aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas el 31 de octubre de 2019, puso de manifiesto que la AEPD tenía unos
excedentes de tesorería muy relevantes y señaló que una posible alternativa podría ser que la
entidad se financiase, principalmente, con una transferencia de los Presupuestos Generales del
Estado, en vez de hacerlo con los recursos generados por sus sanciones. Aunque no forma parte
de los objetivos de la presente fiscalización la comprobación del cumplimiento de las
recomendaciones contenidas en aquel Informe de fiscalización de la AEPD, puede afirmarse que
no se tiene conocimiento de que el sistema de financiación de la entidad haya sido modificado
(punto 2.168).
3.16. Como se analizó en el citado Informe de fiscalización de la AEPD, ejercicios 2016-2017, a
partir de la entrada en vigor de la LPAC la entidad pasó a reconocer los derechos de cobro en el
momento en que se producía la notificación del acuerdo de inicio de cada procedimiento
sancionador, en lugar de hacerlo en el de la notificación de la resolución sancionadora. La
incorrecta contabilización de estas operaciones supuso una salvedad a la opinión favorable sobre
las cuentas de 2016 y 2017 expuesta en aquel Informe de fiscalización de la AEPD. A partir de
2019 la AEPD ha cambiado el momento de contabilización del reconocimiento de los derechos de
cobro derivados de las sanciones que impone, pasando a contabilizar los citados derechos con el
ingreso de la sanción, en los casos de terminación de los procedimientos previstos en el artículo
85 de la LPAC, o bien cuando se notifica la resolución sancionadora, en los casos de terminación
ordinaria de los procedimientos (puntos 2.169 y 2.170).
3.17. La circunstancia de que los ingresos derivados de las sanciones de la AEPD sean recursos
propios de la entidad provoca, también, que el procedimiento de gestión de cobro de sus
sanciones sea distinto al de las demás entidades fiscalizadas. La AEPD cobra sus sanciones en
cuentas propias de la entidad en periodo voluntario. En periodo ejecutivo cobra las sanciones en
virtud de un convenio con la AEAT, que va ingresando las cantidades que recauda de los
sancionados en la cuenta para sanciones de la AEPD, a cambio de la remuneración prevista en el
convenio (puntos 2.171 a 2.176).
3.18. La AEPD llevaba un control mediante una hoja de cálculo elaborada manualmente con la
información obtenida de las comunicaciones realizadas mensualmente por la Agencia Estatal de
Administración Tributaria (AEAT) sobre la realización de la deuda de los sancionados (importe
recaudado, ingresado, devoluciones y coste del servicio). En base a esta información se controló
el cobro de las sanciones remitidas a la AEAT y se reflejaron los movimientos contables. No
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 77
existía base de datos ni otra forma de control o conocimiento de la situación de las sanciones que
aún permanecían en la AEAT pendientes de recaudación (puntos 2.177 y 2.178).
3.19. Al no tratarse de recursos propios de las entidades, en el ámbito sancionador de la
competencia de la CNMC, el BE y la CNMV la gestión y el cobro de las sanciones no tuvo reflejo
alguno en la contabilidad de las entidades. Estas entidades no reflejaron en su contabilidad ningún
derecho de cobro por las sanciones impuestas ni en periodo voluntario ni en ejecutivo; ni
contabilizaron ingreso alguno, ya que el ingreso de sus sanciones se realiza por los sancionados,
en periodo voluntario, a través de las entidades colaboradoras del Tesoro. La competencia para el
cobro de estas sanciones es de la AGE, su recaudación se ha realizado a través de las
Delegaciones de Economía y Hacienda (DEH) de los domicilios de los sancionados en periodo
voluntario, y de la AEAT en periodo ejecutivo, de acuerdo con el artículo 3.1.b del RGR, y su
gestión se realiza a través de la aplicación informática INTECO, que integra los recursos no
tributarios en el Sistema de Información Contable de la AGE (puntos 2.142 a 2.147, 2.179 a 2.182
y 2.184 a 2.187).
3.20. El conocimiento y control de la situación del cobro de las sanciones en estos casos se
realiza mediante consultas en la aplicación INTECO, que permite conocer los ingresos realizados
por los sancionados y su fecha. Sin embargo, esta información es limitada, ya que INTECO ofrece
los datos de las deudas que han sido ingresadas, pero respecto de las no ingresadas no ofrece
todos los datos sobre el grado de avance en el proceso de cobro ni la situación del deudor una
vez que la deuda pasa a periodo ejecutivo para ser cobrada por la AEAT (puntos 2.148, 2.183 y
2.188).
3.21. En el resto de ámbitos sancionadores de la CNMC (telecomunicaciones, audiovisual, postal
y energía) la competencia para la gestión del cobro en período voluntario corresponde a la propia
entidad, y los ingresos se realizan en cuentas bancarias de la CNMC. Las notificaciones de las
resoluciones sancionadoras dictadas en estos ámbitos indican a los sancionados los plazos de
ingreso de la sanción impuesta en periodo voluntario, así como la cuenta bancaria de la CNMC en
la que deben hacer el ingreso. La entidad contabiliza estos derechos como recursos de otros
entes públicos (cuentas del subgrupo 45 “Deudores y acreedores por administración de recursos
por cuenta de otros entes públicos”) al ser recursos del Tesoro (puntos 2.159 a 2.164).
3.22. La CNMC tiene implementados en estos ámbitos sancionadores distintos de la competencia
sistemas heterogéneos para la gestión del cobro y contabilización de sus sanciones, lo que
produce asimetrías y dificulta la organización interna, generando ineficiencias. La gestión de las
cuentas bancarias en las que se solicitan los ingresos en periodo voluntario de las sanciones, los
sistemas implementados para las transferencias al Tesoro Público de los importes cobrados y el
método de gestión de cobro de las sanciones en vía ejecutiva son distintos en cada uno de los
ámbitos sectoriales. Así, en el sector audiovisual y de telecomunicaciones el cobro en vía
ejecutiva de las sanciones se realiza en base a un convenio firmado con la AEAT, mientras que en
el sector postal y de la energía el cobro en vía ejecutiva se encarga a las DEH de cada provincia
en función del domicilio de los sancionados (puntos 2.141 y 2.149 a 2.164).
3.23. Los resultados del análisis del cobro de las sanciones impuestas durante el periodo en cada
una de las entidades fiscalizadas han sido los siguientes (puntos 2.189 a 2.208)
14
:
a) En la CNMC los resultados han sido: a) en el ámbito sancionador del sector audiovisual se
dictaron 17 resoluciones imponiendo sanciones por un importe total de 5.198.961 euros de las que
se habían cobrado 2.920.882 euros (el 56 %) a 31 de enero de 2020; b) en el ámbito sancionador
del sector de telecomunicaciones se dictaron 26 resoluciones imponiendo sanciones por un
importe total de 15.436.050 euros de las que se habían cobrado 3.751.830 euros (el 24 %) a 31 de
enero de 2020; c) en el ámbito sancionador del sector de postal se dictaron cuatro resoluciones
14
Véase la nota a pie de página al punto 2.189.
78 Tribunal de Cuentas
imponiendo sanciones por un importe total de 87.001 euros de las que se habían cobrado 3.892
euros (el 5 %) a 31 de enero de 2020; d) en el ámbito sancionador de la energía se dictaron 91
resoluciones imponiendo sanciones por un importe total de 15.784.947 euros de las que se habían
cobrado 8.056.367 euros (el 51 %) a 1 de mayo de 2020; y e) en el ámbito sancionador del sector
de la competencia se dictaron 15 resoluciones imponiendo 156 sanciones a 132 infractores por un
importe total de 352.548.031 euros de las que se habían cobrado 126.205.003 euros (el 36 %) a
30 de septiembre de 2020.
b) En la AEPD se impusieron 982 sanciones pecuniarias en el periodo fiscalizado, 613 en 2017 y
369 en 2018, por un importe total de 30.500.617 euros. La recaudación efectiva por sanciones en
esos ejercicios fue de 14.369.969 euros y 11.713.827 euros, respectivamente (el 85 %)
15
.
c) En el BE se resolvieron 21 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado que dieron
lugar a la imposición de 77 sanciones y tres medidas accesorias a 35 infractores. El importe total
de las sanciones pecuniarias impuestas ascendió a 37.118.420 euros de las que se habían
cobrado 29.754.920 euros (el 80 %) a 15 de septiembre de 2020.
d) En la CNMV se resolvieron 39 procedimientos sancionadores en el periodo fiscalizado que
dieron lugar a la imposición de 66 sanciones. El importe total de las sanciones pecuniarias
impuestas ascendió a 23.044.350 euros de las que se habían cobrado 15.990.350 euros (el 68 %)
a 10 de noviembre de 2020.
3.24. La gestión del cobro en vía ejecutiva de las sanciones impuestas a residentes en el
extranjero ofrecía problemas en todas las entidades fiscalizadas. En todas ellas se pusieron de
manifiesto inconvenientes para el cobro efectivo de estas sanciones y para el seguimiento de la
situación de estas deudas (puntos 2.176, 2.219, 2.224, 2.226 y 2.232).
3.25. La deuda por sanciones pendientes de cobrar (cualquiera que fuese la fecha en que se
impusieron) en cada una de las entidades fiscalizadas era la siguiente (puntos 2.209 a 2.232):
a) En la CNMC la agrupación de la deuda por sanciones pecuniarias pendientes de cobrar en los
diferentes ámbitos sancionadores ascendía a 1.084.506.746 euros, de la que 946.076.215 euros
(más del 87 %) estaba suspendida judicialmente. El detalle de la deuda en cada uno de los
ámbitos sancionadores y la fecha a la que está calculada la deuda en cada uno de ellos se explica
en los puntos correspondientes de este Informe.
b) La AEPD tenía contabilizados derechos pendientes de cobro derivados de sanciones impuestas
por importe de 10.323.557 euros, que se correspondían a 195 procedimientos sancionadores, a
31 de enero de 2020.
c) La deuda por sanciones pecuniarias del BE, a 15 de septiembre de 2020, ascendía a 5.640.000
euros, por doce sanciones pendientes de cobrar.
d) La deuda por sanciones pecuniarias de la CNMV, a 31 de julio de 2020, ascendía a 5.293.150
euros, por dieciocho sanciones pendientes de cobrar.
3.26. Las entidades fiscalizadas carecían de un inventario de las sanciones pendientes de cobro y
de sistemas de control y conocimiento precisos sobre el cumplimiento de sus sanciones por los
sancionados. Únicamente la AEPD tenía un control, aunque insuficiente, derivado de su forma de
contabilización de las sanciones como recursos propios y mediante una hoja de cálculo elaborada
manualmente. La información que tenían las demás entidades sobre el cobro de sus sanciones se
limitaba a la que podían obtener directamente de la aplicación INTECO (con las insuficiencias que
se señalan en este Informe) o la que podían solicitar de sus comunicaciones ocasionales con las
DEH o la AEAT (puntos 2.177, 2.219, 2.225, 2.226, 2.231 y 2.232).
15
Véase la nota a pie de página al punto 2.199.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 79
III.3. SOBRE LA LITIGIOSIDAD EN RELACIÓN CON LAS SANCIONES IMPUESTAS POR
CADA UNA DE LAS ENTIDADES
3.27. Las sanciones que estaban recurridas y pendientes de resolver en cada una de las
entidades fiscalizadas (cualquiera que fuese la fecha en que se impusieron) eran las siguientes
(puntos 2.233 a 2.279):
a) En la CNMC había: a) en el ámbito sancionador del sector audiovisual once sanciones
judicialmente recurridas pendientes de resolución, a 31 de enero de 2020, cuyo importe ascendía
a 2.437.769 euros; b) en el ámbito sancionador del sector de telecomunicaciones diez sanciones
judicialmente recurridas pendientes de resolución, a 31 de enero de 2020, cuyo importe ascendía
a 23.676.500 euros; c) en el ámbito sancionador del sector de postal dos sanciones judicialmente
recurridas pendientes de resolución, a 31 de enero de 2020, cuyo importe ascendía a 140.001
euros; d) en el ámbito sancionador de la energía diecisiete sanciones judicialmente recurridas
pendientes de resolución, a 31 de enero de 2020, cuyo importe ascendía a 59.000.000 euros; y e)
en el ámbito sancionador del sector de la competencia 403 recursos pendientes de resolución, a
23 de septiembre de 2020, cuyo importe ascendía a 1.202.723.866 euros.
b) En al AEPD había 128 resoluciones sancionadoras judicialmente recurridas y pendientes de
resolución, a 21 de julio de 2020, cuyo importe ascendía a 7.423.511 euros.
c) En el BE había 19 recursos de alzada, todos ellos procedentes del mismo procedimiento
sancionador, tres recursos contencioso-administrativos y un recurso de casación pendientes de
resolución, a 30 de mayo de 2020, cuyo importe ascendía a 7.244.600 euros.
d) En la CNMV había 18 procedimientos judiciales y un recurso de alzada pendientes de
resolución, a 30 de mayo de 2020, cuyo importe ascendía a 4.559.000 euros.
3.28. La litigiosidad en el ámbito sancionador de la competencia ha sido muy elevada y compleja.
Durante el periodo fiscalizado se dictaron 235 sentencias de la Audiencia Nacional y 64
sentencias del Tribunal Supremo sobre resoluciones sancionadoras de la autoridad de
competencia. Hubo muchas sentencias confirmando la existencia de la infracción sancionable
pero determinando la necesidad de revisar la cuantía de la multa o los criterios para su cálculo, así
como abundante litigiosidad sobre las nuevas cantidades calculadas. El importe litigioso por las
sanciones recurridas judicialmente que estaba pendiente de resolución a 23 de septiembre de
2020 ascendía a 1.202.723.866 euros; y las sanciones pendientes de cobro a 14 de octubre de
2020 a 1.012.463.459 euros, de los que 889.161.314 euros estaban suspendidos judicialmente
(puntos 2.255 a 2.259).
3.29. La litigiosidad ha sido relativamente alta en el caso de la actividad sancionadora de la AEPD
donde había un número relevante de recursos contra sus sanciones y un número relevante de
ellos pendientes de resolver (128). No era un problema grave en el caso de la actividad
sancionadora del BE y de la CNMV, donde había pocos recursos pendientes de resolver que
estaban mayoritariamente ya cobrados y, con carácter general, los recursos resueltos confirmaron
los criterios sancionadores de las entidades (puntos 2.266, 2.272 y 2.279).
80 Tribunal de Cuentas
RECOMENDACIONES IV.
IV.1. COMUNES A TODAS LAS ENTIDADES
4.1. Las entidades fiscalizadas deberían mejorar, en el sentido que se señala en este Informe
(entre otros, en los puntos 2.148, 2.177, 2.178, 2.183, 2.188, 2.219, 2.225, 2.226, 2.231 y 2.232),
los sistemas de control y seguimiento sobre el cumplimiento de sus sanciones y la información
que poseen sobre el cobro de las mismas
16
.
4.2. Se recomienda a las entidades fiscalizadas que planteen en las organizaciones
internacionales de las que forman parte la posibilidad de establecer sistemas de colaboración
internacional con otras entidades equivalentes de otros países para mejorar los sistemas de
gestión de cobro implementados por los órganos recaudatorios de las sanciones impuestas a
sancionados residentes en el extranjero que no tengan domicilio fiscal en España
17
.
IV.2. DIRIGIDAS A LA CNMC
4.3. Se recomienda a la CNMC instar la homogeneización de la tramitación de los procedimientos
en los distintos ámbitos sectoriales en los que resulta de aplicación la LPAC. Respetando las
especialidades y la normativa propia de cada uno de ellos debería uniformar las actuaciones que
se realizan, su duración, las formas de incoación y designación de los instructores, los
procedimientos de contabilización y cobro de las sanciones y, en general, evitar las disparidades
que proceden de la regulación y el funcionamiento de las antiguas entidades que se integraron en
la actual CNMC en ámbitos sancionadores sometidos a la misma normativa.
4.4. La CNMC debería instar la ampliación de los plazos de caducidad de los procedimientos
sancionadores de los sectores postal y audiovisual, a los que resulta de aplicación el plazo de
caducidad supletorio de tres meses introducido en la LPAC, así como el de los procedimientos
sancionadores del ámbito de la competencia que se tramitan de acuerdo con la LPAC.
16
El BE plantea en sus alegaciones que no tiene competencias sobre el cobro de las sanciones que
impone, por lo que entiende que no procede que se le recomiende el establecimiento o la mejora de
sistemas de control y seguimiento del cobro efectivo de las mismas. Sin embargo, esta recomendación no
se refiere a actuaciones o sistemas de gestión del cobro de las sanciones, sino al seguimiento, control y
conocimiento del efectivo cumplimiento de las mismas. La propia potestad sancionadora que se atribuye a
estas entidades (y sus funciones de control sobre los mercados que supervisan) son las que justifican que,
aunque no tengan competencias sobre la gestión del cobro de sus sanciones, su labor no concluya con la
imposición de las mismas, sino que exige un seguimiento de su cumplimiento efectivo por los sancionados.
17
El BE reitera en sus alegaciones, en relación con esta recomendación, las consideraciones señaladas en
la nota anterior, en el sentido de estimar que, dado que no tiene competencias sobre el cobro de las
sanciones que impone, la recomendación no resultaría procedente. En un sentido similar se manifiesta la
CNMV. Sin embargo, esta fiscalización ha puesto de manifiesto los problemas existentes para el cobro de
las sanciones impuestas por todas las entidades fiscalizadas cuando los sancionados no tienen domicilio
fiscal en España, así como las dificultades que tienen todas ellas para el seguimiento y conocimiento de la
situación del cobro de sus sanciones en estos casos. Esta recomendación tampoco se refie re a actuaciones
de gestión de cobro a realizar por las entidades fiscalizadas, sino al posible planteamiento de esta cuestión
y de la posibilidad de establecer sistemas de colaboración internacional con otras entidades equivalentes de
otros países que puedan facilitar la resolución de estos problemas.
Imposición y cobro de sanciones en entidades con funciones
de regulación y supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018 81
4.5. La CNMC debería instar a las autoridades correspondientes para que se dé cumplimiento a la
disposición transitoria cuarta de su ley de creación ya que, después de más de siete años desde
su entrada en vigor aún existen procedimientos sancionadores en el ámbito de la energía cuya
instrucción corresponde a la Dirección de Energía de la CNMC mientras que su resolución
compete a distintos órganos de la AGE. Asimismo, debería instar la conclusión de la transitoriedad
de los procedimientos que instruyen los órganos de competencia de cuatro Comunidades
Autónomas y resuelve la CNMC.
4.6. Se recomienda a la CNMC valorar la idoneidad de aplicar los supuestos de terminación
previstos en el artículo 85 de la LPAC en el momento de incoación de los procedimientos
sancionadores que tramita con sujeción a dicha ley, cuando cuente con los elementos necesarios
para concretar la calificación de los hechos y la determinación de la sanción en ese momento.
4.7. La CNMC debería insistir en homogeneizar los tres sistemas distintos de gestión del cobro y
contabilización de sus sanciones que utiliza en sus diferentes ámbitos sancionadores,
generalizando el uso de la aplicación informática INTECO para el cobro de todas ellas.
IV.3. DIRIGIDAS A LA AEPD
4.8. Tal como se recomendó en el Informe de la AEPD, ejercicios 2016 y 2017, esta entidad, que
es la única de las fiscalizadas para la que los ingresos por sanciones son recursos propios,
debería instar de las autoridades presupuestarias una modificación de su sistema de
presupuestación y de su financiación consistente en que pase a financiarse con una transferencia
de los Presupuestos Generales del Estado; y como en las demás entidades fiscalizadas, que los
recursos por sus sanciones sean titularidad del Tesoro Público y que este se encargue de la
gestión de cobro y contabilización de las mismas
18
.
4.9. La AEPD debería elaborar unos criterios uniformes y homogéneos en relación con la
información que remite a la AEAT a efectos de la gestión de cobro en ejecutiva de sus sanciones,
mejorando la periodicidad en la remisión de los listados. Además sería conveniente que
implementara algún mecanismo automático en la elaboración y revisión de esta información
integrando la información de las aplicaciones SIC y SIGRID.
IV.4. DIRIGIDAS AL BE
4.10. Se recomienda al BE valorar la idoneidad de aplicar los supuestos de terminación previstos
en el artículo 85 de la LPAC en el momento de incoación de los procedimientos sancionadores
que tramita cuando cuente con los elementos necesarios para concretar la calificación de los
hechos y la determinación de la sanción en ese momento.
4.11. El BE debería acomodar la forma de resolución de los procedimientos sancionadores que
terminan en los supuestos del artículo 85 de la LPAC y el pie de recursos de estas resoluciones a
lo que resulte de la jurisprudencia que se establezca al respecto.
18
Véase la nota a pie de página al punto 2.168.
82 Tribunal de Cuentas
IV.5. DIRIGIDAS A LA CNMV
4.12. La CNMV debería acomodar la forma de resolución de los procedimientos sancionadores
resoluciones a lo que resulte de la jurisprudencia que se establezca al respecto.
Madrid, 25 de febrero de 2021
LA PRESIDENTA
Fdo.: María José de la Fuente y de la Calle
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES
- Alegaciones formuladas por la Presidenta de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia
- Alegaciones formuladas por la Directora de la Agencia Española de Protección
de Datos
- Alegaciones formuladas por el Gobernador del Banco de España
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA
COMPETENCIA
Presidencia
1
Con fecha 23 de diciembre de 2020 ha tenido entrada en esta Comisión escrito del
Tribunal de Cuentas por el que se remite para la formulación de las correspondientes
alegaciones la parte del anteproyecto de "lnforme de fiscalización horizontal de la
imposición y el cobro de sanciones en entidades con funciones de regulación y
supervisión de mercados, ejercicios 2017 y 2018" que afecta a la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia. A la vista de la extensión del anteproyecto de informe
y de la amplitud de actuaciones en él contenidas, la CNMC solicitó el posterior día 4 de
enero la ampliación del plazo inicialmente otorgado en siete días hábiles. Esta
ampliación fue concedida por el Tribunal el mismo día 4 de enero.
Dentro del plazo conferido al efecto, esta Comisión procede a formular las siguientes
ALEGACIONES en relación con el Anteproyecto de Informe:
Primero.- Consideraciones generales.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia fue creada por la Ley 3/2013,
de 4 de junio. La creación del organismo determinó en esencia la extinción de la
Comisión Nacional de Competencia, la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de Energía y la Comisión Nacional del
Sector Postal. La puesta en marcha de la CNMC se produjo en octubre de 2013. El
proceso de integración de todos los organismos mencionados fue complejo a tenor de
las distintas funciones atribuidas a los mismos y los distintos regímenes jurídicos
aplicables.
Durante estos años de funcionamiento, la CNMC ha llevado a cabo un proceso de
homogeneización en las distintas áreas y unidades y sus procedimientos. No obstante,
ese proceso no ha culminado en toda su extensión, detectándose en ámbito concretos
cuestiones que deben ser objeto de un tratamiento común. Las razones de la
heterogeneidad en el actuar no derivan sólo de la práctica administrativa existente en
los organismos de origen, sino también de la propia normativa vigente en cada de ámbito
de actuación sectorial, normativa que no es simétrica y que necesariamente deberá
confluir en determinados aspectos.
En este contexto, el anteproyecto de informe identifica cuestiones que deben ser objeto
de un tratamiento uniforme. Algunas de las cuestiones advertidas ya han sido
identificadas por el Organismo y armonizadas en los últimos tiempos. Véase, por
ejemplo, el criterio ya uniforme en la designación de instructores en los procedimientos
sancionadores, la práctica de las notificaciones telemáticas, la inclusión de todos los
elementos necesarios en la formulación de las reducciones previstas en el artículo 85
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), en las propuestas de resolución de los
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Presidencia
2
procedimientos. No obstante, existen otras cuestiones que deben ser objeto de
homogeneización y dotadas del mismo grado de desarrollo por las distintas unidades
del Organismo tales como la normalización de los canales de entrada de denuncias y
reclamaciones en los distintos sectores de forma que se permita un tratamiento
automatizado, la publicación de las reseñas de las incoaciones de procedimientos
sancionadores en la página web que se realiza de distinta manera según el ámbito
sectorial de procedencia o la práctica seguida en los archivos de expedientes
atendiendo a la normativa aplicable.
Por otro lado, se identifican cuestiones en el anteproyecto de informe cuya asimetría o
heterogeneidad viene dada como antes señalábamos por la normativa sectorial
aplicable en cada ámbito o segmento de actividad de la CNMC. Es preciso aquí referirse
como acertadamente indica el anteproyecto de informe a los plazos de duración de los
procedimientos sancionadores, refiriéndose en particular al plazo de caducidad de tres
meses existente para la tramitación de los procedimientos sancionadores en el sector
postal, en el sector audiovisual, así como en los procedimientos sancionadores que en
el ámbito de defensa de la competencia se rigen íntegramente por la Ley 39/2015, de 1
de octubre. Plazo señalado a todas luces insuficiente para tramitar el procedimiento.
Pues bien, aquí debe señalarse que tanto el Anteproyecto de Ley de modificación de la
Ley de Defensa de la Competencia como el Anteproyecto de Ley General de
Comunicación Audiovisual amplían el citado plazo, recogiendo un plazo,
respectivamente, de 6 meses y de un año.
Otra cuestión muy relevante es la atinente al procedimiento de recaudación de las
sanciones impuestas por el Organismo, en el que cabe apreciar tres regímenes jurídicos
diferentes que se derivan de las distintas normas de aplicación. De ello se derivan, como
señala el anteproyecto de informe, disfunciones e ineficiencias que deben subsanarse.
Esta situación ha llevado a la Comisión a proponer en diversos momentos
modificaciones normativas para armonizar la gestión del cobro de las distintas
sanciones. En las citadas propuestas se optaba por el sistema vigente para las
sanciones en el ámbito de defensa de la competencia, esto es, ingreso por los
sancionados a través de las entidades colaboradoras con el Tesoro, gestión utilizando
la aplicación informática INTECO y contabilización en el Sistema de Información
Contable de la AGE (SIC). Las modificaciones propuestas no han visto la luz, no
obstante, se seguirá insistiendo en su idoneidad y necesidad.
Segunda.- Consideraciones particulares
2.1. Aplicación del artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
El anteproyecto de informe plantea la conveniencia, a los efectos de las reducciones
procedimiento sancionador (sin necesidad de esperar, por ello, a la propuesta de
resolución) concrete el importe de la sanción que procedería imponer, a fin de lograr así
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Presidencia
3
una rápida terminación de los procedimientos sancionadores. Esta cuestión se plantea
en el anteproyecto de informe del Tribunal de Cuentas siempre y cuando “se cuente con
los elementos necesarios para concretar el importe de la sanción que cabría imponer”.
Al respecto de esta cuestión, y en línea con lo que señala el Tribunal de Cuentas acerca
de la suficiencia de los elementos disponibles en el momento de la incoación, se ha de
destacar que las normativas sectoriales objeto de supervisión por la CNMC cuentan con
una abundancia de tipos infractores relativos a conductas que frecuentemente son
complejas, para las que además se prevén multas con una horquilla amplia de
cuantificación. Ello determina que, en algunas ocasiones, hasta la culminación de la
instrucción del procedimiento sancionador, no se disponga de la información necesaria
para calificar adecuadamente la conducta conforme a un tipo, o que, en muchas
ocasiones, no se disponga de información sobre los efectos o consecuencias de la
conducta infractora (en relación con el mercado, o en relación con otros sujetos del
sistema de que se trate) ni tampoco de información sobre las circunstancias de la
comisión de la infracción, como aspectos -todos ellos- que han de graduar
necesariamente el importe de la multa a imponer.
Ello imposibilita q ue, con un carácter general, se pueda concretar en la incoación del
procedimiento sancionador el importe de la multa a imponer. No obstante, se va a
proceder a analizar si, en determinados ámbitos concretos de conductas (de más
sencilla calificación y más simples en cuantos a sus efectos), es posible llevar a cabo
una sistematización de la casuística que ha venido concurriendo, a fin de poder articular,
con ocasión del acuerdo de inicio, una posible cuantificación de la multa, a los efectos
del artículo 85 LPAC, adaptada a dicha sistematización.
2.2. Procedimiento de gestión del cobro y contabilidad de las sanciones.
2.2.1. El Tribunal considera que la CNMC no ha contabilizado, en los ejercicios
fiscalizados, los derechos de cobro por sanciones de acuerdo al principio de imagen fiel,
ya que el reconocimiento contable de los derechos de cobro derivados de las sanciones
debe realizarse cuando sea ejecutivo el acto de imposición de la sanción. En los
ejercicios fiscalizados se cobraron derechos que todavía no habían sido contabilizados,
y solo al final de cada ejercicio se comprobaron todos los derechos de cobro pendientes
de contabilización. También señala que durante cada uno de los ejercicios hubo
derechos de cobro liquidados y devengados que no aparecieron hasta el final del
ejercicio en los estados financieros contables de la CNMC, lo que va en contra del
principio de devengo e imagen fiel. A cierre de los ejercicios 2017 y 2018, la CNMC
presenta en sus estados contables una infravaloración de los derechos pendientes de
cobro por sanciones contabilizados de 54.071.796 euros y 39.345.802 euros,
respectivamente; como consecuencia de la no contabilización de las sanciones que se
encontraban recurridas judicialmente. No obstante, finalmente concluye que la entidad
ha indicado que el criterio de contabilización se ha cambiado en el ejercicio 2019, de tal
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Presidencia
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forma que a partir de este ejercicio ya se contabilizan como derechos pendientes de
cobro aquellas sanciones pendientes de cobro que se encuentran recurridas
judicialmente.
En relación con lo reseñado, cabe indicar que efectivamente no se r ealizaba el
reconocimiento contable del derecho cuando es ejecutivo el acto, pero esta falta de
reconocimiento contable inmediato derivó del criterio de la Intervención Delegada en la
CNMC sobre la no contabilización de las sanciones recurridas. No tenía sentido
contabilizar inmediatamente una sanción cuando era ejecutiva, puesto que
posteriormente podía ser recurrida, y si hubiera estado contabilizada no se podía anular.
Por todo ello, las sanciones se ingresan antes de estar contabilizadas en la mayoría de
los casos, es decir, sin contraído propio. Al final del ejercicio se contabilizaban todas las
no recurridas. En cuanto a la infravaloración, se produjo al aplicar el criterio de la
Intervención Delegada en la CNMC, que consideraba que las sanciones recurridas no
debían contabilizarse.
2.2.2. El anteproyecto de informe señala, en cuanto al convenio firmado entre la extinta
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) y la AEAT (Resolución de 10
de marzo de 2009, del Departamento de Recaudación de la AEAT, por la que se publica
el Convenio suscrito con la CMT para la recaudación en vía ejecutiva de los ingresos de
derecho público de dicho ente), que el mismo no fue objeto de adaptación tras la entrada
en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, pese a haber transcurrido el plazo de tres
años previsto en la disposición adicional octava de esa ley para ello.
Con respecto a esta cuestión, debe reseñarse que fue la propia AEAT la que consideró
que, al tratarse de una Encomienda de Gestión, formalizada mediante convenio, no
excluye de su aplicación “a las encomiendas de gestión y los acuerdos de terminación
convencional de los procedimientos administrativos”. En este sentido consideraba que
la encomienda de gestión está contemplada como una fórmula de colaboración
administrativa en el art. 11.1 de la Ley, entendiendo que la encomienda de gestión
recaudatoria no es sino una forma específica de encomienda de gestión, con sus perfiles
propios, dada la particular naturaleza del procedimiento recaudatorio, perfiles propios
que estarían amparados, frente a la aplicación del artículo 11 de la Ley y en la propia
Disposición adicional decimoséptima de la misma.
Por todo ello, el Convenio suscrito no se adaptó a la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
puesto que fue la propia AEAT que comunicó a la CNMC que no se trataba de un
Convenio que requiriera adaptación. No obstante, se insistirá en esta cuestión.
2.2.3. El anteproyecto de informe señala que en el periodo fiscalizado se produjo un
cambio en el procedimiento de elaboración de las providencias de apremio dictadas
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Presidencia
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para la recaudación en periodo ejecutivo de las sanciones impuestas en los sectores
audiovisual y de telecomunicaciones, que resolvió deficiencias en su tramitación. A partir
de octubre de 2018, es la Secretaria General de la CNMC la que dicta las providencias
de apremio para el cobro de estas sanciones, en virtud de una delegación del Presidente
de la CNMC, a quien corresponde la competencia (Resolución de 5 de octubre de 2018,
de la Presidencia de la CNMC, por la que se aprueba la delegación de la firma de ciertos
actos en el ámbito de la gestión tributaria en periodo ejecutivo en el titular de la
Secretaría General de la CNMC). Con anterioridad a esta fecha las providencias de
apremio se dictaban por la Directora de telecomunicaciones y sector audiovisual,
aunque sin la necesaria cobertura para ello, ya que se utilizaba una delegación de
competencias de 9 de marzo de 2015 que solo se refería a tasas, y otra delegación de
firma de 18 de julio de 2013 a la directora de administración de la CMT que tampoco se
refería a la competencia para dictar providencias de apremio, sino solo para la
modificación, suspensión y anulación del procedimiento de apremio.
Con respecto a esta cuestión procede realizar la siguiente aclaración: hasta el ejercicio
2018, la AEAT no solicitaba a la CNMC las providencias de apremio individuales para
cada deudor y por cada crédito, sino que juzgaba suficiente la carga de la deuda a través
de los sistemas informáticos y lo que realizaba era una notificación indicando al deudor
que se iniciaba la vía de apremio. Por ello, antes de la carga de la deuda en los sistemas
informáticos de la AEAT de la deuda a apremiar, el Presidente de la CNMC (y
anteriormente de la extinta CMT) firmaban una Resolución indicando la deuda a
apremiar, que constaba en la propia resolución firmada. Una vez el Presidente firmaba
esta resolución, se cargaba la deuda en el sistema informático de la AEAT. Por tanto,
era el Presidente de la CNMC que dictaba las providencias de apremio mediante una
Resolución única en donde constaba la deuda y los deudores a apremiar.
El cambio operado en el ejercicio 2018, consistía fundamentalmente en que la AEAT,
además de recibir la carga de la deuda a apremiar, debía recibir por medios electrónicos
las providencias individualizadas de cada una de las deudas, lo que además de
comportar modificaciones informáticas en la CNMC, comportó una carga excesiva, por
lo que el Presidente delegó la firma de estas providencias en el titular de la Secretaría
General.
2.2.4. El anteproyecto de informe observa que en el periodo fiscalizado los derechos de
cobro derivados de las sanciones impuestas por la CNMC en los ámbitos postal y de la
energía se dieron de alta en el Sistema de Información Contable de la AGE por las
Delegaciones de Economía y Hacienda sin que la CNMC los diera de baja en sus
registros contables después de remitirlos para su exacción por vía de apremio.
Frente a lo indicado procede indicar, que en las cuentas correspondientes al ejercicio
2020 se procederá a regularizar esta situación, informando a la Intervención Delegada
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Presidencia
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en la CNMC y una vez se haya obtenido la información que permita dar de baja en
contabilidad estos derechos de cobro.
2.3. Automatización de procesos.
El anteproyecto de informe señala que el actual proceso de “anonimización” de
documentos por la CNMC, a la hora de publicar en la web de la Comisión una resolución
del Consejo o un acuerdo de incoación, es un proceso manual de elaboración de una
versión censurada.
En relación con lo señalado se señala que está ya en marcha el proceso “anonimización”
automática en los PDFs que se insertan en la página web, en fechas próximas será una
realidad.
En Madrid, a 14 de enero de 2021.
LA PRESIDENTA
Cani Fernández Vicién
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ALEGACIONES FORMULADAS POR LA AGENCIA ESPAÑOLA DE PROTECCIÓN DE
DATOS
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL BANCO DE ESPAÑA
