INFORME nº 1207 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 23-02-2017
| Fecha | 23 Febrero 2017 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.207
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO
DE LA LEGALIDAD Y DE SISTEMAS Y
PROCEDIMIENTOS DE LA FUNCIÓN SUPERVISORA
DEL BANCO DE ESPAÑA, EJERCICIO 2015
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 23
de febrero de 2017, el Informe de fiscalización del cumplimiento de la legalidad y de sistemas
y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, ejercicio 2015, y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN DEL INFORME .............................................................................................. 11
I.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................... 11
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN ..................... 11
I.3. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL BE ................... 12
I.4. MARCO NORMATIVO DE LA SUPERVISIÓN BANCARIA ................................................. 12
I.5. FUNCIONES DE SUPERVISIÓN DEL BE .......................................................................... 14
I.6. OBJETIVOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN .................................................... 16
I.7. PRINCIPALES MAGNITUDES Y ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DEL BE. ................. 17
I.8. TRÁMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................ 19
II. MODIFICACIONES DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL BE .................................... 19
II.1. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA REALIZACIÓN DE LAS
ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN PRUDENCIAL ................................................................. 19
II.2. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA REALIZACIÓN DE LAS
ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE CONDUCTA DE ENTIDADES Y PROTECCIÓN A LA
CLIENTELA .............................................................................................................................. 22
II.3.
CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA ACTIVACIÓN DE MEDIDAS
MACROPRUDENCIALES
..................................................................................................... 22
II.4. OTROS CAMBIOS ORGANIZATIVOS ............................................................................... 24
III. ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN PRUDENCIAL ................................ 24
III.1. ACTUACIONES DEL BE EN LA SUPERVISIÓN DE LAS SI ESPAÑOLAS ...................... 24
III.2. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN SOBRE LAS LSI EN RÉGIMEN DE SEGUIMIENTO
ORDINARIO. ............................................................................................................................. 29
III.3. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN SOBRE LAS LSI EN RÉGIMEN DE SEGUIMIENTO
SIMPLIFICADO. ........................................................................................................................ 35
III.4. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN SOBRE ENTIDADES DISTINTAS DE LAS DE
CRÉDITO. ................................................................................................................................. 41
III.5. ACTUACIONES DE INSPECCIÓN IN SITU DURANTE EL PERIODO FISCALIZADO ..... 44
III.6. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE LA IDONEIDAD Y REGISTRO DE ALTOS
CARGOS DE LAS ENTIDADES. ............................................................................................... 48
IV. ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE CONDUCTA DE ENTIDADES Y
PROTECCIÓN A LA CLIENTELA ................................................................................................ 55
IV.1. MARCO NORMATIVO Y DESCRIPCIÓN DE LAS ACTUACIONES ................................. 55
IV.2. DATOS DE LA ACTIVIDAD .............................................................................................. 56
IV.3. RESULTADOS DE LAS COMPROBACIONES SOBRE LAS ACTUACIONES DE
SUPERVISIÓN DE CONDUCTA DE ENTIDADES Y PROTECCIÓN A LA CLIENTELA ........... 57
V. ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE ACTIVACIÓN DE MEDIDAS
MACROPRUDENCIALES ............................................................................................................ 63
V.1. MARCO NORMATIVO Y DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS MACROPRUDENCIALES .. 63
V.2. RESULTADOS DE LAS COMPROBACIONES SOBRE LAS ACTUACIONES DE
ACTIVACIÓN DE LAS MEDIDAS MACROPRUDENCIALES .................................................... 65
VI. INFRACCIONES Y SANCIONES DURANTE EL PERIODO FISCALIZADO .......................... 70
VI.1. NOVEDADES NORMATIVAS ........................................................................................... 70
VI.2. DATOS DE LA ACTIVIDAD .............................................................................................. 71
VII. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA ........... 73
VII.1. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES GENERALES SOBRE
TRANSPARENCIA. .................................................................................................................. 73
VII.2. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA EN
MATERIA SUPERVISORA. ...................................................................................................... 74
VIII. CONCLUSIONES.................................................................................................................. 77
VIII.1. EN RELACIÓN CON LAS MODIFICACIONES DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
DEL BANCO DE ESPAÑA (BE) ................................................................................................ 77
VIII.2. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN
PRUDENCIAL ........................................................................................................................... 78
VIII.3. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE
CONDUCTA DE ENTIDADES Y PROTECCIÓN A LA CLIENTELA .......................................... 81
VIII.4. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE ACTIVACIÓN DE
MEDIDAS MACROPRUDENCIALES ........................................................................................ 81
VIII.5. EN RELACIÓN CON LAS INFRACCIONES Y SANCIONES .......................................... 82
VIII.6. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE
TRANSPARENCIA ................................................................................................................... 82
IX. RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 83
IX.1. DIRIGIDAS AL BE ............................................................................................................ 83
IX.2. DIRIGIDAS AL GOBIERNO .............................................................................................. 84
ANEXOS
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
ABE Autoridad Bancaria Europea
ANC Autoridad Nacional Competente
APR Activos Ponderados por Riesgo
BCE Banco Central Europeo
BE Banco de España
BOE Boletín Oficial del Estado
CCyB Colchón de capital anticíclico (Countercyclical Capital Buffer)
CET1 Capital ordinario de nivel 1 (Common Equity Tier-1)
CEF Consejo de Estabilidad Financiera
CIR Central de Información de Riesgos
CNMV Comisión Nacional del Mercado de Valores
CRD IV Directiva de Requerimientos de Capital IV (Capital Requirements Directive
IV)
CRR
Reglamento de Requerimientos de Capital (Capital Requirements
Regulation)
CSBB Comité de Supervisión Bancaria de Basilea
DCMR Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones
DGEE Dirección General de Economía y Estadística
DGEFyR Dirección General de Estabilidad Financiera y Resolución
DGREF Dirección General de Regulación y Estabilidad Financiera
DGS Dirección General de Supervisión
EC Entidad de Crédito
ECS Equipo conjunto de supervisión
EFC Establecimientos Financieros de Crédito
EHA Ministerio de Economía y Hacienda
FINREP Reglamento europeo que se aplica a las entidades de crédito (Financial
Reporting)
FROB Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria
G-SIIs Entidades de importancia sistémica global
JERS Junta Europea de Riesgo Sistémico
IAC Informe de Autoevaluación de Capital
ICE Informe a la Comisión Ejecutiva
ICO Instituto de Crédito Oficial
LABE Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España
LOSS Ley
10/2014, de 26 de junio, de Ordenación, Supervisión y Solvencia de
Entidades de Crédito
LSI Entidad menos significativa (Less Significant Institution)
MUR Mecanismo Único de Resolución
MUS Mecanismo Único de Supervisión (SSM por sus siglas en inglés)
O-SIIs Otras entidades de importancia sistémica
PAC Proceso de Autoevaluación del Capital
PIB Producto Interior Bruto
PRES Proceso de revisión y evaluación supervisora
PYME Pequeña y Mediana Empresa
RAC Registro de Altos Cargos del BE
RAS Resultado final de la matriz de riesgos
RD Real Decreto
RIBE Reglamento Interno del Banco de España
RLOSS Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la ley LOSS
y distintas circulares y ordenanzas del BE
SAREB Sociedad de Gestión de
Activos Procedentes de la Reestructuración
Bancaria
SEBC Sistema Europeo de Bancos Centrales
SEP Plan de Supervisión (Supervisory Examination Program)
SGR Sociedades de Garantía Recíproca
SI Entidad significativa (Significant Institution)
UE Unión Europea
RELACIÓN DE CUADROS
: Esquema de las funciones de supervisión del BE ....................................................... 16 Cuadro 1
: Actuaciones de supervisión en 2015 ........................................................................... 18 Cuadro 2
: Número y tipos de LSI sometidas a decisiones de capital en 2015 .............................. 31 Cuadro 3
: Tipo de seguimiento de las LSI sometidas a decisiones de capital en 2015 ................ 31 Cuadro 4
: Tipos de LSI en régimen de seguimiento simplificado y datos de la muestra utilizada Cuadro 5
en la fiscalización .......................................................................................................................... 37
: Alertas aplicadas en el año 2015 ................................................................................. 38 Cuadro 6
: Áreas tenidas en cuenta en el desarrollo de las alertas en 2015 y ponderaciones de Cuadro 7
las mismas .................................................................................................................................... 39
: Otras entidades distintas de las de crédito sujetas a supervisión prudencial ............... 42 Cuadro 8
: Inspecciones in situ realizadas en 2015 según el tipo de entidad en la que se Cuadro 9
realizaron ...................................................................................................................................... 46
: Procedimientos de idoneidad tramitados en el año 2015 ........................................... 50 Cuadro 10
: Actividad de supervisión de conducta de entidades durante 2015 ............................. 56 Cuadro 11
: Tipo de medidas que se han adoptado en la supervisión de conducta durante 2015 57 Cuadro 12
: Evolución de las reclamaciones, quejas y consultas ante el BE entre 2012 y 2015 ... 62 Cuadro 13
: Instrumentos macroprudenciales definidos en la normativa ....................................... 64 Cuadro 14
: O-SIIs españolas para 2016 y su puntuación ............................................................ 67 Cuadro 15
: Colchones de capital para O-SIIs .............................................................................. 68 Cuadro 16
: Colchones combinados de capital ............................................................................. 69 Cuadro 17
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 11
I. INTRODUCCIÓN DEL INFORME
I.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN
1.1. La fiscalización del cumplimiento de la legalidad y de sistemas y procedimientos de la función
supervisora del Banco de España (en adelante BE o el Banco), referida al ejercicio 2015, se incluyó
en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2016, aprobado por el
Pleno el 22 de diciembre de 2015, en virtud de la iniciativa reconocida al propio Tribunal por el
1.2. La oportunidad de llevar a cabo esta fiscalización radica en la necesidad de comprobar la
aplicación por el BE de la nueva normativa que regula la supervisión bancaria. Distintos
Reglamentos y Directivas europeas (que se analizan en el epígrafe I.4 de este Informe) regularon el
Mecanismo Único de Supervisión Europeo (MUS), que entró en funcionamiento el 4 de noviembre
de 2014. El nuevo modelo de supervisión se fue adaptando a los distintos derechos nacionales, en
España por la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de
crédito (en adelante LOSS); el Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla
esta ley (RLOSS) y distintas circulares del BE cuyo cumplimiento se analiza en esta fiscalización.
Las distintas normas europeas de aplicación directa en España, junto con la normativa nacional
aplicable en esta materia, establecieron un nuevo marco normativo de la supervisión bancaria cuya
implantación por el BE se analiza en este Informe.
1.3. El Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 28 de noviembre de 2006, aprobó el Informe
de Fiscalización de la Organización y los Procedimientos de Supervisión sobre las Entidades de
Crédito (en adelante EC), Seguros y Servicios de Inversión y de la Coordinación entre los
Organismos Supervisores y con la Agencia Estatal de Administración Tributaria. En este Informe se
pusieron de manifiesto limitaciones relevantes al ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas como consecuencia de la imposibilidad de acceder a la documentación precisa para
verificar los procedimientos de supervisión del BE. La Resolución de la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas referida a este Informe, de 29 de septiembre de 2009,
instaba al BE a "facilitar al Tribunal de Cuentas su labor de fiscalización, permitiéndole el acceso a
la documentación necesaria para verificar la aplicación de los procedimientos de supervisión”. El
seguimiento de las recomendaciones efectuadas en el Informe y en la Resolución mencionados no
se incluyeron entre los objetivos de esta fiscalización, al haber perdido actualidad como
consecuencia de la aprobación del nuevo marco normativo aplicable a esta actividad. En la
actualidad el nuevo artículo 82.3, letra l, de la LOSS, exceptúa expresamente a las informaciones
requeridas por el Tribunal de Cuentas de la obligación de secreto sobre los datos, documentos e
informaciones que obren en poder del BE en virtud del ejercicio de su función supervisora.
1.4. El acuerdo de inicio de esta fiscalización se adoptó por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 25
de febrero de 2016 y las Directrices Técnicas de la misma fueron aprobadas mediante acuerdo del
Pleno de 31 de marzo de 2016.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
1.5. La entidad sujeta a fiscalización ha sido el BE como autoridad nacional de supervisión
bancaria. El BE es el banco central nacional en España, y en el marco del MUS, el supervisor del
sistema bancario español junto al Banco Central Europeo (BCE). El nuevo modelo de supervisión
supuso una nueva distribución de competencias supervisoras entre el BE y el BCE en el marco del
MUS (que se analiza en el epígrafe I.5). El ámbito subjetivo de esta fiscalización se limita
exclusivamente al BE, que es la entidad sometida a la fiscalización del Tribunal de Cuentas, en lo
que se refiere a su actuación en el ejercicio de las funciones supervisoras que mantiene. Por lo
tanto, no se extiende al BCE, que no es una entidad sometida a la fiscalización del Tribunal de
12 Tribunal de Cuentas
Cuentas, ni alcanza a las actuaciones supervisoras del BCE sobre las entidades españolas en el
ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas en el marco del MUS.
1.6. El ámbito objetivo de la fiscalización está constituido por la actividad que realizó el BE en
aplicación de la normativa europea y nacional que regula la supervisión bancaria. Constituyen el
objeto de esta fiscalización las actuaciones del BE en ejercicio de sus competencias de supervisión
prudencial: a) de las EC significativos españolas (SI, por sus siglas en inglés); b) de las EC
españolas menos significativas (LSI, por sus siglas en inglés); c) de las demás entidades distintas
de las de crédito supervisadas por el BE; incluyendo la evaluación de la idoneidad y registro de los
altos cargos de todas las entidades anteriores. También fueron objeto de esta fiscalización las
actuaciones del BE para la supervisión de conducta de mercados y protección a la clientela; así
como para la activación de las nuevas medidas de supervisión macroprudencial; y para el
cumplimiento de la normativa general sobre transparencia y de las nuevas exigencias sobre
transparencia en el ejercicio de la función supervisora. En la fiscalización se analizaron las
modificaciones en la estructura organizativa del BE y las nuevas actuaciones y medidas que se
adoptaron para cumplir la nueva normativa sobre supervisión.
1.7. El periodo fiscalizado fue el ejercicio 2015, sin perjuicio de que para el adecuado cumplimiento
de los objetivos previstos se analizasen aquellos hechos o actuaciones, anteriores o posteriores,
que se han considerado relevantes. Aunque todas las actuaciones y expedientes analizados se
refieren al ejercicio 2015, se tuvieron en cuenta los cambios en la estructura organizativa del BE y
la adopción de nuevas actuaciones o medidas durante 2014 y 2016 para cumplir con la nueva
normativa en la materia y aplicar el nuevo modelo de supervisión.
I.3. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL BE
1.8. Como ya se ha dicho, el BE es el banco central nacional y, en el marco del MUS, el supervisor
del sistema bancario español junto al BCE. El BE es una entidad de derecho público, con
personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que para el desarrollo de su
actividad y el cumplimiento de sus fines actúa con autonomía respecto a la Administración del
Estado. Además, el BE es parte integrante del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y
está sometido a las disposiciones del Tratado de la Unión Europea, a los Estatutos del SEBC y a
las orientaciones e instrucciones emanadas del BCE.
1.9. En el ejercicio de sus funciones públicas actúa de acuerdo a su normativa específica, en
particular la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del BE (LABE), que en su artículo 4 sujeta
expresamente a la entidad a la fiscalización externa del Tribunal de Cuentas. Su régimen jurídico
básico se completa en la resolución de 28 de marzo de 2000, del Consejo de Gobierno del BE, por
la que se aprueba el Reglamento Interno del BE (RIBE, modificada en posteriores resoluciones de
2013, 2014 y 2016) y la resolución de 22 de mayo de 2015, de la comisión ejecutiva del BE, de
aprobación del régimen de delegación de competencias. La regulación del nuevo modelo de
supervisión bancaria y la normativa prudencial de la supervisión de las entidades se desarrolla en
el epígrafe I.4 de este Informe.
1.10. Las cuentas anuales del BE correspondientes al ejercicio 2015 fueron rendidas directamente
a este Tribunal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4 de la LABE, después de su aprobación
por el gobierno a propuesta del ministro de economía y competitividad.
I.4. MARCO NORMATIVO DE LA SUPERVISIÓN BANCARIA
1.11. La regulación prudencial de la supervisión de las EC se ha ido adecuando a los estándares
internacionales y europeos desde hace varias décadas, partiendo de los acuerdos publicados por el
Comité de Supervisores Bancarios de Basilea. En 1988 se publicó el primer acuerdo de capital
(Basilea I). El segundo acuerdo (Basilea II), se transpuso a la normativa europea en las sucesivas
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 13
directivas de requerimientos de capital (CRD- Capital Requirements Directive). La primera,
conocida por CRD I, en realidad son dos directivas, la 2006/48/CE para bancos y 2006/49/CE para
empresas de inversión. Dichas directivas fueron modificadas con posterioridad por las Directivas
2009/111/CE y 2010/76/EU de requerimientos de capital, que se conocen como CRD II y CRD III,
respectivamente.
1.12. Tras la crisis financiera internacional el comité de Basilea publicó en 2009 un nuevo marco
denominado Basilea III. Este marco se construyó sobre Basilea II incorporando los siguientes
elementos: a) un aumento de la cantidad y la calidad de capital exigible a las entidades para
asegurar una mayor capacidad para absorber pérdidas; b) una mejora de la captura de los riesgos
en las actividades de la cartera de negociación, titulizaciones y derivados; c) una mejora del
sistema de gobierno corporativo y de las políticas de remuneración; d) una ratio de apalancamiento
como medida sencilla ajena a la medición de los riesgos que complementaría a la ratio de
solvencia; e) una ratio de cobertura de liquidez a corto plazo y una ratio de liquidez estructural a
largo plazo; y por último, f) la introducción de medidas macroprudenciales y los colchones de
capital, que velan por la estabilidad del sistema bancario en general.
1.13. El nuevo marco regulatorio de Basilea III se desarrolló en la normativa de la Unión Europea
(UE) mediante dos instrumentos legislativos, que constituyen la normativa de nivel 1 y
conjuntamente sustituyen a las directivas anteriores: a) la Directiva 2013/36/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de
crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de servicios de
inversión (conocida como CRD IV); y b) el Reglamento n.º 575/2013, del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las
empresas de servicios de inversión (conocido como CRR).
1.14. Además, la normativa prudencial se complementa con la regulación europea de Nivel 2, los
reglamentos delegados, mediante los que se aprobaron normas técnicas vinculantes. Estos
reglamentos son un acto delegado de rango inferior a los actos legislativos básicos (directivas y
reglamentos) que una vez aprobados por la Comisión Europea son de obligado cumplimiento y de
aplicación directa en los Estados miembros. Las normas técnicas vinculantes son, principalmente,
los estándares técnicos de regulación y los estándares técnicos de ejecución. Estos estándares,
junto con los demás reglamentos delegados aprobados por la Comisión Europea, también son
directamente aplicables por el BE, obligan a las EC y forman parte de la normativa cuyo
cumplimiento se ha comprobado en esta fiscalización.
1.15. En materia de competencias supervisoras, el artículo 127.6 del Tratado de Funcionamiento de
la UE sirvió de base legal al Reglamento (UE) 1024/2013 del Consejo Europeo, de 15 de octubre
de 2013, de creación del MUS, que atribuyó al BCE tareas específicas relacionadas con la
supervisión prudencial de las EC (en adelante Reglamento del MUS). El Reglamento del MUS entró
en vigor el 4 de noviembre de 2013 y contemplaba un plazo preparatorio de doce meses, tras el
cual el BCE asumió efectivamente sus competencias supervisoras, el pasado 4 de noviembre de
2014, con la creación del MUS. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento del
MUS, el BCE es el responsable último de ejercer las funciones de supervisión prudencial de las EC
establecidas en los estados de la zona euro; así como del funcionamiento eficaz y coherente del
MUS; y de vigilar el funcionamiento del sistema. El Reglamento (UE) 468/2014 del BCE, de 16 de
abril de 2014, (Reglamento Marco del MUS) establece el marco de cooperación en el ámbito del
MUS entre el BCE y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales
designadas, que se analiza en el siguiente epígrafe I.5 de este Informe.
1.16. En definitiva, tras la crisis financiera se produjo una modificación profunda de la regulación
bancaria en Europa. En el marco de la UE se llegó al acuerdo político de crear la Unión Bancaria
Europea, que transfiriese a nivel europeo la responsabilidad de la supervisión bancaria y
estableciese mecanismos comunes para la resolución de las crisis de los bancos y garantizar los
depósitos de los clientes. De este modo se creó el MUS; se puso en marcha un mecanismo
europeo de resolución (MUR) de crisis bancarias (por el Reglamento UE 806/2014); y se están
14 Tribunal de Cuentas
realizando trabajos a nivel comunitario para la creación de un fondo de depósitos único en la zona
euro. El nuevo modelo implica una regulación única para todos los bancos (Single Rule Book) y una
supervisión común para los países de la zona euro que ejerce desde noviembre 2014 el BCE junto
con las ANC en el marco del MUS. Todo ello ha supuesto un cambio transcendental en el modelo
de supervisión de las EC españolas y la aplicación de un nuevo régimen jurídico que se analiza en
este Informe.
1.17. La transposición de la CRD IV se ha efectuado en España, principalmente, mediante la
LOSS, el RLOSS y distintas circulares del BE cuya aplicación se va analizando en este Informe.
Estas normas constituyen la base de la regulación nacional de la supervisión prudencial de las EC.
La LOSS transpuso la normativa europea y a su vez unificó en un texto único la Ley 13/1985, de 25
de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los
intermediarios financieros y la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de la
Entidades de Crédito, que han sido derogadas. Esta nueva regulación representa la adaptación del
sistema financiero español al nuevo marco normativo bancario diseñado en Europa tras la crisis
financiera.
1.18. Hay que tener en cuenta que, cómo se explica en el epígrafe I.6, se ha realizado una
fiscalización esencialmente de cumplimiento. Sin embargo, la normativa directamente aplicable a
las EC españolas que debe supervisar el BE ya no se circunscribe al concepto tradicional de
pirámide normativa compuesta por la ley, el real decreto y las distintas circulares del Banco (como
ocurría tradicionalmente). En la actualidad la regulación de la supervisión bancaria es, en gran
medida, normativa europea directamente aplicable. No solo el reglamento CRR y los demás
reglamentos comunitarios directamente aplicables (por ejemplo los mencionados en el punto 1.15),
sino también los reglamentos delegados que integran la normativa europea de Nivel 2, que aunque
de rango inferior a los actos legislativos básicos también son aplicación directa en los Estados
miembros. Este Informe refleja los resultados del análisis de la aplicación que ha hecho el BE de
esta nueva normativa (nacional y europea), de las modificaciones que se fueron introduciendo en la
estructura organizativa del Banco y en sus actuaciones de supervisión, para la implantación del
nuevo sistema.
I.5. FUNCIONES DE SUPERVISIÓN DEL BE
1.19. La entrada en vigor del MUS supuso una reasignación de responsabilidades supervisoras,
que se trasladaron del ámbito nacional al BCE, y una nueva regulación de las funciones
supervisoras del BE. La distribución de competencias supervisoras entre el BE y el BCE en el
ámbito del MUS se hizo en función de la importancia de las entidades supervisadas. el Reglamento
del MUS distinguió entre entidades significativas (SI) y menos significativas (LSI), en razón de unos
determinados criterios de carácter objetivo y subjetivo. Las entidades consideradas como SI
quedaron sujetas a la supervisión directa del BCE, mientras que las LSI quedaron sujetas a la
supervisión directa del BE (al tiempo que el BCE ejerce una supervisión indirecta). Como ya se ha
señalado, el ámbito de esta fiscalización se limita a las actuaciones del BE, por eso las
comprobaciones efectuadas se refieren sobre todo a actuaciones de supervisión de LSI, que son
las que siguen siendo competencia directa del mismo. En relación con las SI el análisis sobre las
actuaciones del BE se ciñó a las competencias que el BE conserva en el ámbito de su supervisión
prudencial, y de manera más amplia en el ámbito de la supervisión de conducta de entidades y
activación de medidas macroprudenciales.
1.20. En el caso español, catorce grupos de entidades tenían la consideración de SI en el ejercicio
2015 (Santander, BBVA, Caixa, Bankia, Sabadell, Popular, Unicaja, Bankinter, Kutxabank, Ibercaja,
Abanca, Liberbank, BMN y Banco de Crédito Social Cooperativo). El año anterior fueron quince,
que se redujeron una vez completado formalmente el proceso de integración de Catalunya Banc en
BBVA. Las catorce SI españolas representaban el 15% de los activos totales de las 129 SI del MUS
(solo por detrás de Alemania y Francia). En términos del sistema bancario español las SI,
supervisadas de forma directa por el BCE, suponían en torno al 96% de los activos del mismo. El
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 15
restante 4% de los activos del sistema bancario español eran LSI y estaban bajo la supervisión
directa del BE.
1.21. En relación con las SI españolas corresponde al BCE ejercer la supervisión directa de estas
entidades, el BE debe asistir al BCE mediante la remisión de información; la participación en los
equipos de inspección in situ y en los equipos conjuntos de supervisión (ECS); y la tramitación de
determinados procedimientos administrativos que afectan a EC españolas. Se ha establecido un
ECS para supervisar a cada SI española, y cada uno de ellos estuvo integrado por personal del
BCE y del BE, que llevaron a cabo su labor bajo la coordinación de un empleado del BCE. Los
equipos de inspección in situ fueron esencialmente nacionales, así como el jefe de misión, que fue
habitualmente un miembro de la autoridad nacional. Los procedimientos administrativos comunes,
en los que participan tanto el BCE como el BE, son las autorizaciones para crear entidades y para
adquirir participaciones significativas en EC, y la retirada de la licencia a EC. En estos
procedimientos corresponde al BE realizar una primera valoración y formular una propuesta sobre
cada caso concreto; y al BCE adoptar la decisión definitiva.
1.22. En relación con las LSI españolas corresponde al BE la supervisión directa de estas
entidades y debe notificar al BCE cualquier procedimiento supervisor relevante, así como informar
del resto de medidas que adopte. El BCE puede, además, como responsable del funcionamiento
del MUS, y con el fin de garantizar la consistencia de los resultados de la supervisión dentro de
aquel, emitir reglamentos, directrices o instrucciones generales, de acuerdo con las cuales el BE
habrá de ejercer esta supervisión directa de las LSI, y solicitar la realización de inspecciones in situ
a estas entidades o cuanta información estime necesaria acerca de ellas.
1.23. Además de las EC (bancos, cajas de ahorros, cooperativas de crédito y sucursales de
entidades de crédito extranjeras; significativas o no) existen otras entidades que proveen servicios
o realizan funciones relacionadas con el sector financiero sobre las que el BE retuvo íntegramente
las funciones supervisoras. Concretamente, el BE tuvo en 2015 funciones de supervisión fuera del
ámbito del MUS sobre las siguientes instituciones financieras distintas de las EC: establecimientos
financieros de crédito (EFC), sociedades de garantía recíproca (SGR), sociedades de
reafianzamiento, sociedades tasadoras, entidades de pago, entidades de dinero electrónico,
establecimientos de cambio de moneda, fundaciones bancarias y SAREB. Además, el BE
supervisó también a las sucursales de entidades de crédito autorizadas en terceros países y al
ICO.
1.24. Por último, la supervisión de determinadas áreas relevantes de la actividad bancaria, tanto en
el caso de las SI como LSI y en entidades distintas de las de crédito, que venía siendo ejercida por
el BE, no fue asumida por el MUS. El BE sigue teniendo competencias directas de supervisión que
no se han asumido por el MUS sobre las siguientes áreas: en materia de supervisión de conducta
de entidades y protección a la clientela; colaboración con la comisión de prevención de blanqueo
de capitales e infracciones monetarias en la supervisión del cumplimiento de la normativa sobre
prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo; y algunas competencias de
control de los mercados financieros, aunque en esta materia la CNMV es la autoridad con las
principales competencias supervisoras. Además el BE ha comenzado a activar los procedimientos
macroprudenciales de supervisión, en cooperación con el BCE. Estas actuaciones del BE también
son objeto de análisis en este Informe. El Cuadro 1 esquematiza las principales competencias
supervisoras del BE tras la entrada en vigor del MUS (todos los cuadros que se contienen en este
Informe son de elaboración propia sobre los datos y la información proporcionada por el BE).
16 Tribunal de Cuentas
: Esquema de las funciones de supervisión del BE Cuadro 1
FUNCIONES EN EL ÁMBITO DEL MUS
SI españolas (supervisión directa del BCE)
Remisión de información
Participación en los ECS y equipos de inspección in
situ
LSI españolas (supervisión directa del BE)
Seguimiento ordinario y simplificado de LSI
Inspecciones in situ de LSI
Procedimientos comunes: participación en procedimientos de autorizaciones, adquisición de participaciones
significativas y retiradas de licencias de EC
Funciones de carácter general
Participación en la
toma de decisiones supervisoras (a través de los órganos de gobierno del MUS) y participación
en tareas horizontales (a través de redes de expertos y grupos de trabajo especializados)
FUNCIONES FUERA DEL ÁMBITO DEL MUS
Principales áreas no traspasadas al MUS
Supervisión de conducta de entidades y protección a la clientela
Activación de procedimientos macroprudenciales en cooperación con el BCE
Supervisión de entidades distintas de las de crédito
(normalmente en seguimiento simplificado, sistema de
alertas)
I.6. OBJETIVOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
1.25. La fiscalización llevada a cabo ha sido únicamente de cumplimiento en relación con el análisis
de la supervisión de las SI españolas y de las demás funciones supervisoras que permanecen
atribuidas al BE en áreas no traspasadas al MUS. La fiscalización en estas materias se ha limitado
a comprobar que las actuaciones del BE se han sometido a la normativa aplicable, y que el BE se
ha adaptado en estas áreas a la nueva distribución de competencias y a la nueva normativa que la
regula. Todas las comprobaciones efectuadas en estas materias se han realizado desde la
perspectiva del cumplimiento de la legalidad. En relación con la supervisión directa sobre las LSI
realizada por el BE su análisis se extendió, además, a la evaluación de la adecuación de los
sistemas y procedimientos que se utilizaron a los objetivos de supervisión que debieron cumplir.
1.26. Los objetivos concretos de la fiscalización fueron los siguientes:
En relación con la supervisión de las SI españolas, comprobar que la participación del BE en a)
dicha supervisión (lo que incluye su participación en los equipos conjuntos de supervisión, en las
inspecciones in situ y en la tramitación y resolución de procedimientos administrativos que les
afectan) se somete a la normativa aplicable.
En relación con la supervisión de las LSI españolas, comprobar que el ejercicio de las facultades b)
de supervisión directa atribuidas al BE se somete a la normativa aplicable y evaluar la adecuación
de los sistemas y procedimientos que se utilizan a los objetivos de supervisión que deben cumplir.
En relación con las demás facultades de supervisión que permanecen en el BE sobre EC, tanto c)
significativas como no significativas, en áreas no traspasadas al MUS, comprobar que se someten
a la normativa aplicable.
En relación con las demás funciones supervisoras atribuidas al BE sobre entidades distintas de d)
EC, en su caso, comprobar que se someten a la normativa aplicable.
1.27. También se analizó el cumplimiento de la normativa general sobre transparencia y de la
normativa específica sobre transparencia en el ejercicio de la función supervisora del Banco. No se
abordaron cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 17
22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, por no haber surgido estas
cuestiones en el curso de los trabajos de fiscalización debido al objeto de la misma.
1.28. Los procedimientos de fiscalización que se utilizaron han incluido todas las comprobaciones
sustantivas y de cumplimiento que se han estimado necesarias para verificar las actuaciones de
supervisión del BE y el cumplimiento de la nueva normativa que la regula; así como los sistemas y
procedimientos aplicados a la supervisión de las LSI españolas. Se analizó la documentación e
información necesaria para verificar las modificaciones en la estructura organizativa del Banco; así
como para comprobar, desde la perspectiva del cumplimiento de la legalidad, las actuaciones del
BE en la supervisión de las SI; en la activación de las medidas macroprudenciales; y en la
imposición de infracciones y sanciones, durante el periodo fiscalizado.
1.29. En las demás áreas, además de analizar la documentación e información solicitada sobre
cada una de ellas, se analizaron muestras de expedientes para comprobar las actuaciones
fiscalizadas. En las comprobaciones sobre las actuaciones de seguimiento ordinario de las LSI se
analizaron trece expedientes que concluyeron en decisiones de capital en 2015. En las actuaciones
de seguimiento simplificado de LSI se analizaron los expedientes de una muestra de once
entidades; compuesta de dos bancos, tres bancos filiales de grupos de fuera de la UE, una caja de
ahorros y cinco cooperativas de crédito. El análisis de estos expedientes y de la información y
documentación sobre estas actuaciones se hizo desde la perspectiva del cumplimiento de la
legalidad y de la valoración de los sistemas y procedimientos que se utilizaron para realizarlas.
1.30. El análisis de las actuaciones de seguimiento simplificado de las entidades distintas de las de
crédito utilizó como muestra los expedientes de las 21 SGR sometidas a este tipo de seguimiento.
Para la fiscalización de las inspecciones in situ se analizó una muestra de tres entidades; dos LSI y
una SGR. El análisis de las actuaciones de evaluación de la idoneidad y registro de altos cargos
utilizó una muestra de dieciséis expedientes de idoneidad, de los cuales once correspondieron a
LSI y cinco a otras entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE. Por último, para
verificar las actuaciones de supervisión de conducta de entidades y protección a la clientela se
utilizó una muestra de diez expedientes, ocho de actuaciones de comprobación a distancia y dos
de inspecciones in situ de entidades. Los análisis de estos expedientes y de la información y
documentación sobre estas actuaciones se hicieron desde la perspectiva del cumplimiento de la
legalidad.
1.31. En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su colaboración los
responsables del BE.
1.32. La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno el 23 de diciembre de 2013.
I.7. PRINCIPALES MAGNITUDES Y ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DEL BE.
1.33. La pertenencia al MUS conlleva la participación del BE en la toma de decisiones del mismo, lo
que hace a través de la representación que posee en el Consejo de Supervisión del MUS y en el
Consejo de Gobierno del BCE. De este modo el BE participó, durante 2015, en la adopción de más
de 1.500 decisiones supervisoras sobre las EC europeas, 188 de ellas relativas a SI españolas.
Como ya se ha explicado, esta actuación del BE a través de su participación en los órganos del
MUS y del BCE excede del ámbito de esta fiscalización, puesto que son actuaciones relativas a
funciones supervisoras que son competencia del BCE.
1.34. En el Informe se analizan, en primer lugar, las modificaciones en la estructura organizativa del
BE para aplicar la nueva normativa y adaptarse al nuevo modelo de supervisión. Para el análisis la
actividad realizada en 2015, en el ejercicio de su función supervisora, se sistematizaron sus
actuaciones en las siguientes categorías:
18 Tribunal de Cuentas
- Actuaciones de supervisión prudencial
- Actuaciones de supervisión de conducta de entidades y protección a la clientela.
- Actuaciones de activación de medidas macroprudenciales.
- Infracciones y sanciones durante el periodo fiscalizado
- Análisis del cumplimiento de la normativa sobre transparencia
1.35. Las actuaciones de supervisión prudencial constituyen el núcleo principal de la supervisión
bancaria. Mediante estas actuaciones se estableció la valoración de los perfiles de riesgos de cada
entidad y se fijaron los niveles de capital y liquidez adecuados al mismo; se realizaron
comprobaciones sobre los estados financieros y los criterios de contabilización de las distintas
entidades; y se valoró la idoneidad de sus altos cargos. Para su análisis se sistematizaron las
actuaciones de supervisión prudencial realizadas por el BE en 2015 en las siguientes categorías:
- Actuaciones del BE en la supervisión de las SI españolas
- Actuaciones de supervisión sobre las LSI en régimen de seguimiento ordinario.
- Actuaciones de supervisión sobre las LSI en régimen de seguimiento simplificado.
- Actuaciones de supervisión sobre las entidades distintas de las de crédito en régimen de
seguimiento simplificado.
- Inspecciones in situ o visitas de inspección realizadas.
- Actuaciones de supervisión de la idoneidad y registro de altos cargos.
1.36. La fiscalización de cada una de estas categorías de actuaciones se estructuró en los
siguientes apartados: a) marco normativo y descripción de las actuaciones; b) datos de la actividad;
y c) resultados de las comprobaciones sobre cada una de esas categorías de actuaciones
realizadas durante el periodo fiscalizado. En este último epígrafe se exponen los resultados de los
análisis de la información y documentación solicitada sobre cada una de estas actuaciones; así
como de los expedientes analizados de cada una de ellas, señalados en los puntos 1.29 y 1.30. El
Cuadro 2 sintetiza los datos sobre el número de actuaciones de supervisión del periodo fiscalizado,
teniendo en cuenta que se trata de actuaciones muy diversas y de muy distinta naturaleza, que se
van explicando en los apartados correspondientes a cada una de ellas.
: Actuaciones de supervisión en 2015 Cuadro 2
Categorías de actividades de supervisión Nº de actuaciones
Actuaciones de supervisión prudencial
- Inspecciones in situ en LSI 13
- Inspecciones in situ en otras entidades no de crédito 10
- Actuaciones de seguimiento de LSI 317
- Actuaciones de seguimiento de otras entidades no de crédito 282
Actuaciones de supervisión de la idoneidad y registro de altos cargos
- Procedimientos de idoneidad de altos cargos de EC 266
- Procedimientos de idoneidad de altos cargos de otras entidades 169
Actuaciones de supervisión de conducta de entidades, transparencia y protección a la clientela
- Actuaciones de comprobación a distancia 63
- Inspecciones in situ 14
- Seguimiento y control de la publicidad de servicios y productos bancarios 196
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 19
I.8. TRÁMITE DE ALEGACIONES
1.37. De conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones fiscalizadoras fueron
puestos de manifiesto, para la formulación de alegaciones, al actual gobernador del BE, que
también ocupó este puesto durante el periodo fiscalizado. Tras la concesión de la oportuna
prórroga, se recibieron en el Tribunal de Cuentas las alegaciones que se adjuntan al presente
Informe.
1.38. Se han incorporado en el texto del Informe los cambios, respecto de la versión sometida a
alegaciones, que se han considerado oportunos como consecuencia del examen de estas, ya sea
por aceptar su contenido o para razonar el motivo por el que no se aceptan, pero no han sido
objeto de contestación las que constituyen meras explicaciones o aclaraciones de la gestión
desarrollada por la entidad fiscalizada. La falta de contestación a este tipo de alegaciones no debe
entenderse, por tanto, como una aceptación tácita de su contenido. En cualquier caso, el resultado
definitivo de la fiscalización es el expresado en el presente Informe, con independencia de las
consideraciones que se han manifestado en las alegaciones.
II. MODIFICACIONES DE LA ESTRU CTURA ORGANIZATIVA DEL BE
2.1. La entrada en funcionamiento del MUS provocó cambios significativos en la estructura
organizativa interna del BE. La necesidad de estos cambios deriva de la nueva distribución de
competencias supervisoras y de la obligación de desarrollar nuevas funciones y aplicar nuevos
procedimientos como consecuencia de la gradual entrada en vigor de la reciente normativa
europea y su desarrollo interno. El proceso de organización interna, que se analiza en este
apartado del Informe, se completó con la resolución de la comisión ejecutiva de 17 de noviembre
de 2015, que fija las funciones de las direcciones generales y de la secretaría general y refleja las
nuevas funciones relacionadas con las delegaciones de competencias y los cambios organizativos
internos previamente realizados.
II.1. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA REALIZACIÓN DE LAS
ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN PRUDENCIAL
2.2. Desde 2013 se produjeron múltiples cambios organizativos en la DGS del BE que,
especialmente en su fase final, tuvieron como objetivo conseguir un paralelismo con la estructura
organizativa del BCE que facilitase la puesta en marcha del MUS y la absorción de nuevas
funciones (una estructura “espejo” de la del BCE a la que se refiere la Memoria Anual de
Supervisión de 2015). Estas modificaciones provocaron, por un lado, la separación de la DGS de
las antiguas funciones que realizaba de supervisión de conducta de entidades y protección a la
clientela, que no fueron asumidas por el MUS. Por otro, la absorción de nuevas funciones relativas
al desarrollo e interpretación de la normativa prudencial y contable; además de las funciones
referentes a la política supervisora en el ámbito del MUS, incluyendo la coordinación con la
Autoridad Bancaria Europea (ABE) y los Comités Europeos de regulación.
2.3. A principios de 2013, de la DGS dependían las siguientes unidades orgánicas: tres
Departamentos de Inspección (I, II y III), una Dirección General Adjunta (con cuatro grupos
operativos), una Jefatura de Planificación de Supervisión (con un grupo operativo) y una Secretaría
Técnica de Relaciones Institucionales. Actualmente, la DGS consta de cuatro Departamentos de
Inspección, una Dirección General Adjunta (con muchas más competencias) y un Servicio de
Coordinación del MUS. Esta nueva organización es producto de todas las modificaciones y
adaptaciones iniciadas en el ejercicio 2013, que se analizan en este epígrafe del Informe, y que
tuvieron por finalidad, como ya se ha señalado, conseguir una estructura “espejo” de la del BCE
que facilitase la puesta en marcha del MUS.
20 Tribunal de Cuentas
2.4. El primer paso se llevó a cabo por acuerdo de la Comisión Ejecutiva del BE de 2 de abril de
2013, con la creación del Departamento de Inspección IV, destinado a prestar funciones
transversales de apoyo. El nuevo departamento se compuso de cuatro de los grupos
especializados anteriormente adscritos a la Dirección General Adjunta de Supervisión (análisis a
distancia; riesgo de crédito y operacional; mercado, liquidez y custodia; e innovación tecnológica).
Se crearon, además, dos nuevos grupos adscritos a este departamento (el de cumplimiento
normativo y el dedicado en exclusiva a la supervisión de SAREB).
2.5. Por otro lado, mediante acuerdo de la Comisión Ejecutiva de 27 de junio de 2013 se creó el
Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones (DCMR) al que, aproximadamente un
año después, se acordó transferir, para su ejercicio desde el 1 de octubre de 2014, las
competencias supervisoras en materia de conducta de entidades que antes residían en la DGS, tal
y como se detalla en el epígrafe siguiente de este Informe.
2.6. Más adelante, por acuerdo de la Comisión Ejecutiva de 4 de marzo de 2014, con el objetivo de
fundamentar las posiciones de los representantes del BE en los órganos de gobierno del MUS, se
produjo la creación de un nuevo servicio dentro de la DGS, el Servicio de Coordinación del MUS.
Este Servicio asumió, entre otras funciones, la de apoyar al representante del BE en su
participación en el Consejo de Supervisión del MUS para la toma de decisiones supervisoras.
Además, se encarga de la organización, distribución y seguimiento interno de la información
recibida en el ámbito del MUS a esa escala y del análisis y seguimiento de las SI no españolas.
2.7. El acuerdo de la Comisión Ejecutiva de 29 de septiembre de 2014 tuvo como finalidad directa
reflejar en la DGS del BE una estructura espejo de la del BCE, con la finalidad de facilitar la
interacción entre ambas autoridades y lograr la eficiencia en la gestión de los recursos. Este
acuerdo organizó la DGS en dos departamentos para llevar a cabo la supervisión continuada de las
SI (Inspección I e Inspección II); otro departamento para la supervisión de las LSI y el resto de las
entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE (Inspección III); y un cuarto
departamento que desarrollará funciones horizontales (Inspección IV), además de la inspección in
situ de las SI. Antes de esta reforma existía una diferencia relevante entre el seguimiento
continuado y la inspección in situ de las SI adoptado por el MUS y el modelo seguido
tradicionalmente en España. Tradicionalmente estas dos labores eran propias del BE y venían
realizándose por los mismos equipos, los denominados “grupos operativos de inspección”. A partir
de la entrada en funcionamiento del MUS, se exigió que los equipos que realizasen las
inspecciones in situ estuviesen separados jerárquica y funcionalmente de los equipos conjuntos de
supervisión (ECS). Esta circunstancia motivó que se centralizara la función de inspección in situ de
las SI en un departamento separado de la función de supervisión continuada, a semejanza del
BCE. En el caso de las LSI, estas funciones también se separaron en grupos independientes
dentro del departamento de Inspección III.
2.8. Durante el periodo fiscalizado el acuerdo de la Comisión Ejecutiva, de 29 de abril de 2015,
introdujo nuevos cambios para favorecer una estructura más eficaz en la interlocución con el MUS
y potenciar las funciones de desarrollo de normativa bancaria, además de favorecer la coordinación
entre las funciones regulatorias y supervisoras y la colaboración con el BCE. Para ello, en la
Dirección General Adjunta de Supervisión se Integraron el Departamento de Regulación y Política
Supervisora, el Servicio de Planificación de Supervisión y el Grupo de Información y Análisis. En
este nuevo departamento se aglutinaron las funciones relativas al desarrollo e interpretación de la
normativa contable bancaria y de la normativa prudencial, y la coordinación de la participación del
BE en la ABE, más las tareas relacionadas con el apoyo a los departamentos de Inspección y a la
dirección de la DGS en materia regulatoria y de política supervisora. El departamento de regulación
y política supervisora asumió, entre otras, las funciones de desarrollo normativo de la regulación
bancaria e interpretación de la normativa contable y prudencial, además de nuevas funciones de
política supervisora en el ámbito del MUS. Estas funciones, junto a las que ya realizaba el Servicio
de Secretaría Técnica y Relaciones Institucionales, pasaron a ser cometido del nuevo servicio de
regulación y secretaría técnica de supervisión. También se asignó a este departamento la
coordinación con los organismos de regulación y supervisión internacional a nivel europeo,
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 21
creándose el nuevo servicio de ABE y comités europeos. Las funciones de coordinación con
organismos internacionales, anteriormente estaban asignadas al Departamento de Regulación y
Coordinación Internacional, dentro de la antigua Dirección General de Regulación y Estabilidad
Financiera (DGREF). Este Departamento desapareció cuando se transformó la DGREF en la nueva
Dirección General de Estabilidad Financiera y Resolución (DGEFyR) que asumió la coordinación de
la participación del BE en los comités alcance global o mundial (CSBB y CEF).
2.9. En el Servicio de Planificación de Supervisión (dependiente también de la nueva Dirección
General Adjunta de Supervisión) se crearon dos nuevas unidades: la Unidad de Procedimientos y
Metodología y la Unidad de Revisión Supervisora. Por otra parte, a partir del antiguo grupo 5º del
Departamento de inspección IV, se creó el Grupo de Análisis e Información (integrado, a su vez, en
la Dirección general Adjunta de Supervisión). Por último, el acuerdo de la Comisión Ejecutiva, de 29
de abril de 2015, introdujo ajustes en los departamentos de Inspección I y II con el fin de mejorar el
funcionamiento de los ECS y favorecer la interlocución entre el personal del BE y del BCE; y dotó
de mayores competencias a la figura de los coordinadores ejecutivos, de los que dependen
directamente los grupos de inspección que tienen asignados.
2.10. También se produjeron cambios organizativos relacionados con la valoración de la idoneidad
y registro de altos cargos. La Comisión Ejecutiva del BE, en su reunión de 27 de junio de 2013,
acordó la creación de la división denominada Registros de Entidades y Altos Cargos en el
Departamento de Secretaría Técnica dependiente de la Secretaría General del Banco. Esta división
asumió las funciones del BE en relación con el análisis de idoneidad de los altos cargos de las
instituciones financieras, para dar cumplimiento al nuevo régimen establecido por el Real Decreto
256/2013. La división se constituyó con el personal y funciones anteriormente ubicados en la
unidad de Registros Oficiales que pertenecía al departamento de Instituciones Financieras de la
Dirección General de Regulación y Estabilidad Financiera. También se aprobó, en esta misma
reunión, la creación de la Unidad de Análisis de Idoneidad dentro de la citada división.
2.11. Más adelante, por acuerdo de la Comisión Ejecutiva, de 23 de mayo de 2014, cambió de
nombre el Departamento de Secretaría Técnica, pasándose a denominar Vicesecretaría y la
Unidad de Análisis de Idoneidad se convirtió en la Unidad de Análisis de Idoneidad y Registro de
Altos Cargos. Debido al aumento y profundización de los requerimientos normativos de idoneidad
regulados en el capítulo IV del título I de la LOSS, se produjo un importante incremento del
volumen de trabajo así como del número de expedientes analizados por la Unidad de Análisis de
Idoneidad y Registro de Altos Cargos. Como consecuencia de ello, el 29 de abril de 2015, la
Comisión Ejecutiva del BE acordó la reorganización del Departamento de Vicesecretaría y se creó
la División de Análisis de Idoneidad y Registro de Altos Cargos, incrementando el rango orgánico
de la unidad que tenía el mismo nombre. Este cambio, a su vez, dio lugar a la modificación de la
División de Registro de Entidades y Altos Cargos de la Vicesecretaría, donde se ubicaba la antigua
unidad de Análisis de Idoneidad y Registro de Altos Cargos, que pasó a denominarse División de
Autorizaciones y Registro de Entidades.
2.12. Con la separación de las funciones de análisis de idoneidad y registro de altos cargos, de las
funciones de autorización y registro de entidades (por Resolución de la Comisión Ejecutiva de 29
de abril de 2015), se comenzó a hacer posible el objetivo de centralizar en una única unidad, al
igual que en el BCE, los trabajos relacionados con el pasaporte comunitario de las entidades de
crédito, tanto extranjeras actuando en España (realizado por la antigua Unidad de Registros
Oficiales), como españolas actuando en la Unión Europea (antes realizado en el Grupo de
Secretaría Técnica de Supervisión). Este cambio se extendió, igualmente, a las entidades de pago
y a las entidades de dinero electrónico. Como consecuencia del anterior acuerdo, en el apartado
Quinto. 3) de la Resolución de la Comisión Ejecutiva, de 22 de mayo de 2015, de aprobación del
régimen de delegación de competencias, se asignó a la Secretaría General (concretamente a la
Vicesecretaría), las funciones correspondientes a la resolución y notificaciones realizadas en el
ámbito del pasaporte comunitario de EC, entidades de pago y entidades de dinero electrónico,
como parte de los cometidos de la División de Autorizaciones y Registro de Entidades.
22 Tribunal de Cuentas
II.2. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA L A REALIZACIÓN DE LAS
ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE CONDUCTA DE ENTIDADES Y PROTECCIÓN A LA
CLIENTELA
2.13. Con fecha 27 de junio de 2013 la comisión ejecutiva del BE acordó la creación del DCMR a
fin de centralizar, bajo la responsabilidad de la secretaría general, las competencias del BE en
materia de conducta de mercado, transparencia informativa, buenas prácticas, información a
consumidores, educación financiera, resolución de conflictos y otras similares, todas ellas
interrelacionadas entre sí. Este nuevo departamento se formó a partir de la integración de las
antiguas unidades denominadas servicio de reclamaciones (que dependía de la secretaría general)
y división de relaciones con la clientela bancaria (que dependía de la DGREF). El nuevo
departamento contó inicialmente con dos divisiones, la de transparencia y buenas prácticas y la de
relaciones con la clientela bancaria. Su creación se enmarcó en la estrategia del BE y en las
nuevas exigencias normativas de garantizar y potenciar la correcta información de los usuarios de
servicios financieros, promover las buenas prácticas en el mercado, ofrecer un sistema eficaz para
la resolución de conflictos y fomentar la educación financiera.
2.14.
El BE valoró positivamente la creación de este departamento y la centralización de estas
competencias y consideró adecuado permitir, ya en 2014, que pudiera interactuar directamente con
las entidades para ejercer las funciones de monitorización, supervisión y vigilancia de la conducta
de mercado y del cumplimiento de la normativa de transparencia. Con este propósito la comisión
ejecutiva aprobó, el 6 de junio de 2014, la creación de una tercera división en el DCMR con la
denominación de división de supervisión de conducta de entidades. En esta nueva división se
estableció una unidad de vigilancia e inspección con el fin de crear las estructuras administrativas
necesarias para la asunción por parte de la secretaría general de los cometidos relativos a la
supervisión de la conducta de mercado y transparencia bancaria. El acuerdo antes citado preveía
que esta nueva unidad asumiera a partir del 1 de octubre de 2014 estas atribuciones, que
anteriormente eran realizadas por la DGS, separando así su realización de la supervisión
prudencial que realiza el Banco. A partir de esta fecha se empezaron a realizar actuaciones ante
las entidades, que incluyeron requerimientos de información, seguimiento continuado y visitas in
situ, tanto a los servicios centrales como a la red de oficinas; y en su caso, propuestas de medidas
correctoras cuando se consideraron necesarias. La realización de estas actuaciones durante el
ejercicio 2015 se analiza en el apartado IV de este Informe
.
2.15.
La Comisión Ejecutiva del BE, el 24 de marzo 2015, aprobó el desdoblamiento de la unidad
de vigilancia e inspección del DCMR en las unidades de inspección y de vigilancia, dentro de la
división de supervisión de conducta de entidades. Estas dos unidades empezaron a trabajar de
forma coordinada desde junio del citado año. Esta distribución de atribuciones tuvo como objetivo la
racionalización de la asignación de las funciones encomendadas a la citada división, reforzando el
compromiso estratégico del BE por evitar el riesgo sistémico asociado a la conducta inadecuada de
las entidades e incrementando sus recursos tras la experiencia de la reciente crisis bancaria. Con
estas modificaciones se pretendió velar por una mayor transparencia en la comercialización de
productos financieros complejos y por la protección del cliente bancario para recuperar la confianza
en el sistema financiero adaptando la estructura organizativa a la nueva situación en esta materia
que se analiza en el apartado IV de este Informe
.
II.3.
CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA ACTIVACIÓN DE MEDID AS
MACROPRUDENCIALES
2.16.
A principio del ejercicio 2013, la antigua dirección general de regulación y estabilidad
financiera (DGREF) contaba con tres departamentos: a) el departamento de estabilidad
financiera, b) el departamento de información financiera y Central de Información de
Riesgos (CIR), y c) el departamento de instituciones financieras. Los cambios normativos
por la puesta en marcha de la unión bancaria provocaron varias reorganizaciones de esta
dirección general que asumió otras funciones en el nuevo modelo de regulación bancaria.
En este epígrafe se van a exponer los cambios que se produjeron en esta dirección
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 23
general para asumir las funciones del BE en el nuevo marco regulatorio y supervisor
europeo en materia de resolución de entidades de crédito, y para reforzar las funciones de
estabilidad financiera y análisis
macroprudencial
.
2.17.
La comisión ejecutiva, por acuerdo de 27 de junio de 2013, estableció en el ámbito
de la antigua DGREF reforzar el área de estabilidad financiera mediante la creación de
tres unidades integradas en las dos divisiones ya existentes en el departamento de
estabilidad financiera. Este cambio pretendía hacer frente a las nuevas necesidades de
análisis bancario, seguimiento de los desarrollos en política regulatoria de tipo
macroprudencial y estudio del impacto de los numerosos y complejos cambios regulatorios
que se estaban empezando a producir en ese momento con la aprobación del nuevo
marco regulatorio de solvencia y supervisión de las entidades de crédito (ya en 2013 la
Directiva CRD IV y el Reglamento CRR).
2.18.
Tras la aprobación del Reglamento Marco del MUS, se produjo la reorganización del
departamento de instituciones financieras (dependiente de la DGREF), por acuerdo de la
comisión ejecutiva de 23 de mayo de 2014. El citado departamento cambió su
denominación a departamento de regulación y coordinación internacional, más acorde con
sus funciones, y simplificó su estructura, mediante la fusión de las actuales divisiones de
análisis y asesoramiento y de regulación en una única división de regulación, que se
reforzó y pasó a tener tres unidades (solvencia, regulación y autorizaciones). Por otra
parte, se reforzó el papel de la coordinación internacional; la división que se ocupa de este
área pasó a denominarse coordinación y política regulatoria internacional y se estructura
en torno a tres unidades dedicadas al seguimiento de la actividad regulatoria del Comité
de Basilea (CSBB), de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y del Consejo de Estabilidad
Financiera (CEF).
2.19.
El 29 de abril de 2015, la comisión ejecutiva del BE aprobó la reorganización de la
DGREF, que pasó a denominarse Dirección General de Estabilidad Financiera y
Resolución (DGEFyR). Este acuerdo pretendió favorecer una estructura más eficaz en el
nuevo entorno del MUS, asumir las funciones del BE en materia de resolución de
entidades de crédito (que deben desarrollarse con independencia funcional de la DGS) y
reforzar las funciones de estabilidad financiera y análisis y activación de medidas de
carácter macroprudencial. Para dar cumplimiento a estos objetivos, la nueva DGEFyR
quedó organizada en torno a tres departamentos, dos de los cuales ya existían en la
antigua estructura organizativa, el departamento de estabilidad financiera (aunque con
nuevas funciones), el departamento de información financiera y CIR; y otro de nueva
creación, el departamento de resolución.
2.20. El departamento de estabilidad financiera, que mantuvo su denominación, reforzó sus
competencias en materia de análisis de la estabilidad financiera y de desarrollo de la política
macroprudencial, de acuerdo con lo regulado en el capítulo III del título II de la LOSS, donde se
establece que las entidades deben cumplir nuevas exigencias de capital por colchones y que el BE
debe identificar a las G-SIIs y O-SIIs, fijar colchones para ellas y fijar periódicamente el colchón de
capital anticíclico. La adopción de estas medidas se analiza en el apartado V de este Informe.
Además, este departamento asumió determinadas funciones de regulación financiera internacional
y de coordinación de la participación del BE en los comités internacionales de regulación y
supervisión bancaria.
2.21. El Departamento de Resolución, de nueva creación, asumió las funciones relacionadas con la
resolución preventiva de EC. Estas funciones deben desarrollarse con independencia funcional de
la supervisión del BE e incluyen, entre otras, la elaboración de planes de resolución preventivos, la
evaluación de las posibilidades de resolución de las entidades, la implantación de medidas para
mitigar los impedimentos a la resolución de una entidad, la determinación de los requerimientos
mínimos de pasivos exigibles y la colaboración con las autoridades de resolución nacionales e
internacionales (principalmente, el FROB, en el plano nacional, y la Junta Única de Resolución, en
24 Tribunal de Cuentas
el europeo), el Departamento de Información Financiera y CIR mantuvo su denominación actual y
sus principales funciones.
II.4. OTROS CAMBIOS ORGANIZATIVOS
2.22. La antigua Dirección General del Servicio de Estudios, que fue diseñada coincidiendo con el
establecimiento de la Unión Económica y Monetaria, contaba con tres departamentos: a) coyuntura
y previsión económica, b) estadística, y c) estudios monetarios y financieros. La Comisión Ejecutiva
aprobó, en su sesión de 17 de noviembre de 2015, la reorganización de esta dirección general, que
pasó a denominarse dirección general de economía y estadística (DGEE) para adaptarse al nuevo
entramado institucional del BE y al nuevo escenario económico y financiero tras las crisis. La nueva
denominación busca reforzar la visualización de sus principales tareas (el análisis y la investigación
económica, el asesoramiento sobre la economía española, las políticas económicas, los mercados
financieros y monetarios, además de la producción estadística) y acercarse la denominación que
reciben estas funciones en otros bancos centrales de nuestro entorno.
2.23. El acuerdo de la Comisión Ejecutiva, de 23 de abril de 2014, introdujo relevantes cambios
organizativos en el Departamento Jurídico para adecuar su estructura a la nueva carga y modo de
trabajo y modificaciones funcionales derivadas de la puesta en marcha del MUS. Se creó el puesto
de coordinador ejecutivo, dependiente directamente del director del departamento; y otros cambios
en las divisiones que conforman el departamento. La división de asesoría jurídica consultiva y sus
dos unidades desaparecieron y fueron sustituidas por dos divisiones de nueva creación
(dependientes del nuevo Coordinador Ejecutivo): a) la división de asesoría de banca central, que
presta apoyo legal en temas de política monetaria, sistemas de pago y reservas exteriores; y b) la
división de asesoría de regulación y supervisión, que se encargará de prestar apoyo legal a las
áreas del BE con funciones regulatorias y supervisoras. Esta división cuenta con dos unidades, la
de asuntos MUS (que presta apoyo legal, entre otras cuestiones, en la supervisión de las SI); y la
unidad consultiva (que apoya las cuestiones legales derivadas de la aplicación del MUS a la
supervisión sobre LSI y otras entidades supervisadas).
2.24. Por otro lado, desapareció el servicio de expedientes y colaboración con órganos
jurisdiccionales, que se convirtió en la división de expedientes sancionadores y colaboración con
órganos jurisdiccionales, dependiente directamente del director del departamento. Sus funciones
principales se extienden a la tramitación de expedientes sancionadores incoados por el BE, así
como a prestar asesoramiento en materia de derecho sancionador respecto de los procedimientos
sancionadores tramitados por el BCE en cuestiones de su competencia que afecten a entidades
españolas, analizando las propuestas de sanción emitidas para las SI dentro del ámbito del MUS.
III. ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN PRUDENCIAL
III.1. ACTUACIONES DEL BE EN LA SUPERVISIÓN DE LAS SI ESPAÑOLAS
Marco normativo y descripción de las actuaciones III.1.1.
3.1. En el marco del MUS la participación directa del BCE en la supervisión prudencial de las EC se
ha establecido en función del tamaño y la complejidad de las entidades. El último párrafo del
artículo 6.4 del Reglamento del MUS estableció que el BCE realizaría las tareas de supervisión
prudencial directa de las SI. De acuerdo con este precepto son SI y están bajo la supervisión
directa del BCE aquellas EC que cumplan alguno de los siguientes criterios: a) que el valor total de
sus activos supere los 30.000 millones de euros; b) que la ratio de sus activos totales respecto del
producto interior bruto del Estado en que se hayan constituido supere el 20%, a menos que el valor
total de sus activos sea inferior a 5.000 millones de euros; c) que la entidad esté entre las tres
entidades de crédito de mayor tamaño de un Estado miembro participante; d) que el valor total de
sus activos supera los 5.000 millones de euros y la ratio activos/pasivos transfronterizos en más de
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 25
uno de los Estados miembros participantes y sus activos/pasivos totales supera el 20%; y e) que
sea perceptora de asistencia directa del Mecanismo Europeo de Estabilidad.
3.2. Aplicando estos criterios en 2015 se supervisaron por el BCE catorce grupos de SI españolas
que suponían el 95,6% de los activos del sistema bancario español. La significatividad de las
entidades españolas se establece anualmente por el BCE (de acuerdo con el artículo 43 del
Reglamento Marco del MUS). El BCE debe revisar el estatus de cada entidad como mínimo una
vez al año y proceder a la publicación de una lista revisada que se actualizará regularmente
(artículo 49 del Reglamento Marco del MUS). La primera lista de SI se publicó por el BCE el 4 de
septiembre de 2014, y la segunda, el 30 de diciembre de 2015.
3.3. La planificación de las actividades de supervisión de las SI también compete al BCE, que la
realiza mediante un doble proceso de planificación: estratégica y operativa. El plan estratégico
recoge la naturaleza, profundidad y frecuencia de las actividades que han de incluirse en los
programas de evaluación supervisora (SEP por sus siglas en inglés, supervisory examination
programme) que se definen para cada una de las SI. La planificación operativa corre a cargo de los
ECS que elaboran los SEP anuales de cada una de las SI, atendiendo a su perfil de riesgo y a las
prioridades supervisoras definidas en el ámbito del MUS. En 2015 el BE se limitó a tomar nota de la
planificación supervisora sobre las SI españolas adoptada por el BCE.
3.4. En cuanto a los trabajos de supervisión de las SI, antes de la entrada en funcionamiento del
MUS, el BE partía del perfil de riesgo de cada entidad para planificar las actividades supervisoras
de seguimiento continuado e inspecciones in situ. Con los resultados de estas actuaciones se
llevaba a cabo el Proceso de Revisión y Evaluación Supervisora (PRES), donde se valoraban los
riesgos y controles de cada entidad que determinan su perfil de riesgo y a partir del mismo se
establecía el plan de actuaciones supervisoras para el ejercicio siguiente y, en su caso,
recomendaciones sobre el capital a mantener. La aplicación del MUS no supuso una ruptura con el
enfoque de este modelo supervisor que tradicionalmente venía aplicando el BE, aunque produjo un
cambio significativo en la metodología y los procesos supervisores de las SI, al formalizarse el
resultado del PRES en una decisión anual de capital.
3.5. El artículo 3 del Reglamento Marco del MUS prevé un ECS para cada SI supervisada
directamente por el BCE. Cada uno de estos equipos está formado por profesionales del BCE y de
las ANC de los países en los que están radicadas las SI, y llevan a cabo su labor bajo la
coordinación de un empleado del BCE, con el apoyo de uno o varios subcoordinadores, designados
por la ANC. El tamaño, composición y organización de cada ECS pueden variar en función de la
naturaleza, complejidad, magnitud, modelo de negocio y perfil de riesgo de la SI supervisada. De
acuerdo con el artículo 4 del Reglamento Marco del MUS, el BCE es el responsable de la
composición y el establecimiento de los ECS, y aunque las ANC podrán nombrar a sus empleados
miembros de los ECS, el BCE podrá solicitar a las ANC la modificación de estos nombramientos
3.6. En 2015 las tareas de seguimiento continuado y las revisiones de modelos internos de las SI
españolas fueron competencia del BCE y se llevaron a cabo por los ECS. Las inspecciones in situ
se llevaron a cabo por otros equipos independientes de los ECS, también bajo mandato del BCE.
La supervisión de las SI españolas se estructuró básicamente como en el antiguo modelo
supervisor del BE, mediante un PRES que concluye con una valoración del perfil de riesgo y de la
adecuación de la solvencia y de la liquidez de las entidades; aunque en este ejercicio, sobre la
base de la información recopilada y facilitada por los ECS coordinados por el BCE. Los ECS
elaboraron las decisiones del PRES que se aplicaron en 2015, orientándolas hacia una supervisión
armonizada mediante un PRES común para evaluar a todas las SI de la zona euro, mediante una
metodología y un baremo común a todas ellas.
3.7. En el ejercicio 2015 se adoptaron las primeras decisiones de capital de SI en el ámbito del
MUS como resultado de la aplicación de la citada metodología común de PRES. El proceso de
elaboración de estas decisiones de capital partió de un primer borrador elaborado por los ECS,
teniendo en cuenta las conclusiones de su seguimiento continuado y cualquier otra información
26 Tribunal de Cuentas
relevante sobre la entidad (como los resultados de inspecciones in situ, también bajo la dirección
del BCE). Con estos borradores, el BCE realizó distintas revisiones transversales con el objetivo de
aplicar un nivel de rigor homogéneo en el capital requerido a todas entidades. El BCE comunicó a
las SI el borrador de decisión de capital concediendo un trámite para realizar alegaciones. Las
decisiones de capital definitivas de 2015 se aprobaron por el Consejo de Gobierno del BCE a
propuesta del Consejo de Supervisión y se comunicaron a las SI españolas bajo supervisión directa
del BCE.
3.8. Teniendo en cuenta lo señalado en los puntos anteriores, la clasificación de las SI, la
planificación de las actuaciones de supervisión sobre las mismas, la realización de las actuaciones
supervisoras y la adopción de las decisiones de capital y de liquidez durante el periodo fiscalizado
no fueron competencia del BE. Por lo tanto, la comprobación de estas cuestiones excede del
ámbito de esta fiscalización que, como se explica en el apartado I de este Informe, se circunscribe
a la verificación de las actuaciones del BE, que es la entidad fiscalizada por este Tribunal. En
relación con la supervisión de las SI el objetivo concreto de esta fiscalización consistió en la
comprobación del cumplimiento de las obligaciones que conserva el BE de acuerdo con la
normativa aplicable a esta materia.
3.9. El BE interviene en la supervisión de las SI asistiendo al BCE dentro del marco del MUS: a)
mediante la participación en los ECS y en los equipos de inspección in situ; b) realizando
determinados procedimientos administrativos y preparando, en su caso, proyectos de decisión para
la toma de decisiones por el BCE; y c) intercambiando con el BCE la información necesaria para la
realización de sus tareas.
3.10. El artículo 12 del Reglamento del MUS y el título 5 de la Parte XI del Reglamento Marco del
MUS regulan las inspecciones in situ. Las inspecciones in situ de SI se llevan a cabo bajo el
mandato del BCE, vienen fijadas y previstas ex ante dentro del plan de actuaciones supervisoras
anuales de los ECS, y sus resultados se trasladan al BCE para la adopción de las medidas que
correspondan. Los equipos que realizan estas inspecciones están separados jerárquica y
funcionalmente de los ECS encargados de la revisión continuada de las SI y proporcionan una
revisión en profundidad de determinadas áreas de una entidad ofreciendo una visión independiente
desvinculada del ECS que supervisa la entidad. La composición de cada equipo, en términos de
tamaño, competencias, conocimientos especializados y niveles de responsabilidad se ajusta a cada
inspección individual. La dotación de personal es responsabilidad del BCE, en estrecha
colaboración con las ANC. El jefe del equipo de inspección (jefe de misión) y los inspectores son
designados por el BCE en consulta con las ANC.
3.11. Por otra parte, el BE participa en los procedimientos administrativos asistiendo al BCE en la
toma de decisiones supervisoras sobre las SI por medio de la elaboración de propuestas, proyectos
de decisión o valoraciones previas. Existen procedimientos comunes en los que la decisión
corresponde al BCE a propuesta del BE, independientemente de que la EC sea SI o LSI. Se trata
de los procedimientos aplicables a las autorizaciones para el acceso a la actividad de EC, la
revocación de dichas autorizaciones y los procedimientos de evaluación de participaciones
significativas. En el resto de procedimientos, la participación del BE se articula preferentemente a
través de grupos transversales especializados, como es el caso de los previstos para la concesión
de pasaportes (que permiten a los operadores de servicios financieros establecidos en un estado
miembro prestar sus servicios en otro) y para la evaluación de la idoneidad de los miembros del
órgano de administración de las SI, o a través de los ECS. También es competente el BE para
realizar actuaciones de supervisión de conducta de entidades y protección a la clientela, tanto en
relación con las SI como con las LSI, como se analiza en el apartado IV de este Informe.
3.12. Por último, el Reglamento Marco del MUS prevé distintos supuestos en los que las ANC
deben remitir información al BCE en relación con la supervisión de las SI. Muchas de estas
comunicaciones están relacionadas con la actividad de los ECS, la realización de inspecciones in
situ y la tramitación de los procedimientos administrativos a los que se ha hecho referencia. Al
margen de estos supuestos el Reglamento Marco del MUS también prevé comunicaciones entre el
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 27
BE y el BCE en otras áreas, principalmente relacionadas con la actividad transfronteriza de las EC
y con la clasificación de entidades como significativas.
Datos de la actividad III.1.2.
3.13. En el momento de la puesta en funcionamiento del MUS, el 4 de noviembre de 2014, España
fue el segundo país que en términos porcentuales traspasó al BCE mayores responsabilidades
supervisoras. Se traspasó al BCE la supervisión prudencial directa de un total de quince grupos de
SI que representaban el 94,9% de los activos de nuestro sistema bancario. En 2015, (debido a la
adquisición de Catalunya Banc por el BBVA) se supervisaron por el BCE catorce grupos de SI
españolas que suponían el 95,6% de los activos del sistema bancario español. En 2015 se
adoptaron por el BCE 188 decisiones supervisoras relativas a SI españolas, además de 163
decisiones de carácter general o sobre aspectos de organización y políticas que también afectaban
a las SI españolas.
3.14. El BE ha participado, de forma mayoritaria, en los ECS de los 14 grupos de SI españolas. Al
cierre de 2015 el BE aportaba a la plantilla de estos ECS 155 inspectores y técnicos, lo que
representaba en torno al 70 % del personal total asignado a estos equipos. El personal del BE
también participaba en los ECS de los 22 grupos bancarios extranjeros significativos establecidos
en nuestro territorio (ocho mediante filiales y catorce mediante sucursales). En 2015 se realizaron
35 inspecciones “in situ” de SI españolas, siendo el jefe de misión y el 95% del personal que ha
participado en las mismas personal del BE.
Análisis y comprobaciones sobre las actuaciones del BE en la supervisión de las SI III.1.3.
españolas
3.15. En el presente epígrafe se expone el resultado del análisis de las actuaciones del BE para la
supervisión de las SI españolas durante el periodo fiscalizado desde la perspectiva del
cumplimiento de la legalidad. Hay que tener en cuenta que en 2015, como se analiza en el epígrafe
III.1, la práctica totalidad de las competencias para la supervisión de este tipo de entidades ya se
había traspasado al BCE en el marco del MUS, por lo que únicamente ha sido objeto de examen:
• La dotación de personal que forma parte de los ECS y los equipos de inspección in situ de SI.
• La participación del BE en procedimientos administrativos relativos a SI españolas.
• Supuestos en los que el BE debe remitir información al BCE en relación con la supervisión de
las SI.
3.16. El artículo 4 del Reglamento Marco del MUS establece que el BCE es el responsable de la
composición y el establecimiento de los ECS. La dotación de personal que integra cada equipo es
una responsabilidad compartida por el BCE y el BE. El BCE tiene la competencia para designar a
los coordinadores de los equipos y al personal del BCE, mientras que el BE designa al
subcoordinador nacional y a los miembros o inspectores que sean empleados suyos. Hay que tener
en cuenta que en 2015 el BE aportó a la plantilla de los ECS encargados de la supervisión continua
de las SI españolas en torno al 70 % de su personal. Sin embargo, no existía un procedimiento
formal preestablecido para que el BE determinase y proporcionase los recursos humanos
adecuados que fuesen a formar parte de estos equipos, ni para que el BCE los solicitase. El
proceso para la asignación formal del personal del BE a los ECS dependió de acuerdos bilaterales
específicos para cada uno de ellos, de manera que el personal del BE que se puso a disposición
del BCE no estaba previamente especificado de manera jurídicamente vinculante.
3.17. Según el Reglamento Marco del MUS el BCE está a cargo de la creación y la composición de
los ECS, mientras que es competencia del BE la designación de los empleados del Banco que
vayan a ser miembros de los mismos. En 2015 el BE designó qué parte de su personal de
supervisión se integró en estos equipos siguiendo sus propios criterios y procedimientos para
evaluar las cualificaciones, la experiencia, los conocimientos o la idoneidad de los candidatos. El
28 Tribunal de Cuentas
BCE únicamente goza de la facultad discrecional de rechazar un nombramiento propuesto por una
ANC, aunque ningún nombramiento propuesto por el BE en 2015 fue rechazado. Las inspecciones
in-situ de las SI españolas también se programan y se realizan en el ámbito del MUS bajo la
coordinación del BCE. En 2015 los jefes de misión de estos equipos fueron casi todos inspectores
del BE y el 95% del personal que participó en ellas también era del Banco, seleccionado de
acuerdo con sus propios criterios y procedimientos como se ha señalado anteriormente.
3.18. El sistema descrito en los dos puntos anteriores pone de manifiesto la existencia de una doble
dependencia (funcional del coordinador del BCE y jerárquica del coordinador del BE) en los
miembros de los equipos, que se ve especialmente claro en el caso de los ECS. La asignación de
tareas y el flujo de comunicación en cada ECS es competencia del coordinador del mismo. El
coordinador de cada ECS es nombrado por el BCE y según la guía de supervisión bancaria del
BCE no debe ser, en general, un nacional del país de la entidad. Formalmente, todos los
empleados que integraron los equipos (tanto procedentes del BCE como del BE) dependían
jerárquicamente del coordinador de cada uno de ellos. Sin embargo, los miembros de los equipos
procedentes del BE estaban también sujetos a la jerarquía de sus superiores en el BE. La
pertenencia a un ECS no libera a sus miembros de sus funciones y obligaciones en el BE. Esta
doble dependencia puede dar lugar, en opinión de este Tribunal, a problemas de organización y
funcionamiento para el personal del BE en los equipos de inspección1.
3.19. En la tramitación de determinados procedimientos administrativos que afectan a EC
españolas, que se señalan en el punto 3.11 de este Informe, corresponde al BE realizar las
valoraciones previas y elaborar las propuestas de decisión sobre cada caso concreto,
correspondiendo al BCE la decisión definitiva que se debe adoptar en cada procedimiento. En 2015
se tramitaron diez procedimientos administrativos comunes, todos ellos relacionados con la
autorización de toma de participaciones significativas en entidades españolas. Sin embargo,
ninguno de estos procedimientos se refería a SI españolas por lo que no tuvo lugar la aplicación de
las previsiones legales sobre la participación del BE en la tramitación de este tipo de
procedimientos en el periodo fiscalizado.
3.20. En relación con el análisis de los supuestos en los que el BE debe remitir información al BCE,
entre otras que existen se eligieron para su comprobación las siguientes obligaciones legales
concretas de remisión de información: a) notificación de la apertura de una sucursal en un estado
miembro participante en el MUS por parte de una SI española (artículo 11.1 del Reglamento Marco
del MUS); b) notificación de la apertura en España de una sucursal por parte de una entidad de un
estado no participante en el MUS y condiciones en las que realizará su actividad (artículo 13 del
Reglamento Marco del MUS); c) de la apertura de una sucursal en un estado miembro no
participante en el MUS por parte de una SI (artículo 17.1 del Reglamento Marco del MUS); y d) la
notificación de que el BE considera que una LSI cumple alguno de los criterios para ser SI (artículo
43.4 del Reglamento Marco del MUS).
3.21. En relación con las obligaciones de remisión de información seleccionadas para su
comprobación, el BE cumplió estas previsiones legales y en 2015 remitió información al BCE
1 El BE señala en sus alegaciones que los análisis que se contienen en estos puntos del Informe podría
entenderse que afectan al ámbito competencial del BCE. Las distintas competencias en esta materia se
analizan en los puntos 3.5, 3.6, 3.9, 3.10 y 3.16 de este Informe. El propio BE reconoce, también en sus
alegaciones, que es competencia suya la designación de los empleados del Banco que vayan a ser
miembros de los equipos. Y esta cuestión, así como la situación de los empleados del BE que formaron parte
de los equipos, es la que se analiza en estos puntos del Informe. Por otra parte, el BE hace referencia en sus
alegaciones al Informe especial 29/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el MUS. Hay que señalar
que el Tribunal de Cuentas Europeo analiza estas cuestiones desde la óptica del BCE y del funcionamiento
de los ECS; mientras este Informe se limita a analizar, como se ha dicho, la designación y situación de los
empleados del BE que formaron parte de los equipos en 2015. No obstante, los resultados y conclusiones de
los dos Informes son coincidentes, cuando analizan aspectos similares, desde los dos ámbitos distintos en
los que se realizaron las fiscalizaciones (apartados 122, 128 y recomendaciones 7, 8 y 9 del Informe especial
29/2016, del Tribunal de Cuentas Europeo)
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 29
notificando: a) en una ocasión la apertura de una sucursal en un estado miembro participante en el
MUS por parte de una SI española, el 23 de septiembre de 2015; b) en otra la apertura en España
de una sucursal por parte de una entidad de un estado no participante en el MUS y las condiciones
en las que realizará su actividad, el 14 de mayo de 2015; y c) en otra más la apertura de una
sucursal en un estado miembro no participante en el MUS por parte de una SI española, el 26 de
junio de 2015. En 2015 no se produjo el supuesto previsto en el artículo 43.4 del Reglamento
Marco del MUS, por lo que no hubo lugar a la aplicación de esta previsión legal por parte del BE en
el periodo fiscalizado.
III.2. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN SOBRE LAS LSI EN RÉGIMEN DE SEGUIMIENTO
ORDINARIO.
Marco normativo y descripción de las actuaciones III.2.1.
3.22. La supervisión directa de las LSI españolas corresponde al BE de acuerdo con la trasposición
de la Directiva CRD IV que se contiene en los artículos 4.2.f), 50.1, 51, 52 y 53 de la LOSS y en su
desarrollo reglamentario en los artículos 76 a 83 del RLOSS según el nuevo marco de distribución
de competencias establecido en virtud del MUS. El BE debe remitir al BCE información periódica y
puntual de la supervisión efectuada a las LSI españolas y sus resultados para hacer efectiva la
supervisión indirecta que corresponde a este último, consistente en vigilar su realización y asegurar
la aplicación de altos estándares de supervisión armonizados para todas las ANC.
3.23. La Circular interna del BE 2/2013, de 20 de septiembre, sobre el “marco general de los
procedimientos aplicados en la DGS en el desarrollo de sus funciones” (en adelante Circular interna
2/2013) reguló los procedimientos de supervisión y los tipos de seguimiento de estas entidades.
Los artículos 11 y siguientes de esta Circular prevén los diferentes tipos de seguimiento en función
de la importancia de la entidad, distinguiendo entre seguimiento in situ y seguimiento a distancia:
ordinario y simplificado. La Ordenanza 7/2013, de 20 de septiembre, de protocolos de actuación y
procedimientos de trabajo relativos al seguimiento a distancia (en adelante Ordenanza 7/2013)
aprobó los protocolos de actuación y procedimientos de trabajo relativos al seguimiento a distancia.
De este modo, la supervisión del BE sobre las LSI españolas incluyó actuaciones en las propias
entidades supervisadas (in situ, que se analizan en el epígrafe III.5 de este Informe) y actuaciones
a distancia realizadas en el propio BE con la información remitida por las distintas entidades (que
se analizan en este epígrafe y el siguiente).
3.24. El seguimiento a distancia ordinario de LSI incluyó actuaciones de seguimiento generales
(que se realizaron sobre determinadas áreas de las entidades sometidas a este modo de
supervisión, como su gobierno y cumplimiento normativo, seguimiento financiero, riesgo de crédito,
liquidez, riesgos macroprudenciales y riesgo operacional y tecnológico), así como las actuaciones
de seguimiento de detalle, sobre áreas específicas, que se estimaron necesarias. En este epígrafe
se analizan los resultados de las actuaciones supervisoras del BE sobre las catorce LSI sometidas
a seguimiento ordinario de acuerdo con el marco de supervisión y plan de actuaciones de 2014.
Sobre la base de los resultados de estas actuaciones realizadas en 2014 y 2015 se elaboraron los
informes anuales de seguimiento de estas entidades y las decisiones de capital adoptadas sobre
las mismas, que se aprobaron en 2015 de conformidad con las propuestas contenidas en los
correspondientes informes de la comisión ejecutiva (ICE). Estos informes y decisiones de capital,
así como las actuaciones de supervisión que se realizaron en régimen de seguimiento ordinario en
2015 también se analizan en este epígrafe del Informe.
3.25. Sobre la base de los resultados obtenidos de las actuaciones supervisoras se deben adoptar
las decisiones de capital y de liquidez que el BE exigirá a cada LSI. Las decisiones de capital sobre
las LSI en régimen de seguimiento ordinario se adoptaron en base a dos fuentes principales de
información: a) la evaluación por la propia entidad de sus riesgos y base de capital, a este proceso
se le denomina proceso de autoevaluación de capital (en adelante ICAP); y b) el proceso de
revisión y evaluación en el marco del proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES), en el
30 Tribunal de Cuentas
que el BE realiza un análisis de la evolución de las principales magnitudes de la entidad (determina
el perfil de riesgos de cada entidad que queda reflejado en una calificación numérica y una matriz
de riesgos). Las decisiones de 2015 se han materializado en la fijación de un nivel específico de
capital, en términos de capital de máxima calidad (CET1), que debe alcanzar cada entidad o grupo.
En 2015, la aplicación de los artículos 68 y 69 de la LOSS, que regulan las competencias del BE en
relación a las medidas de supervisión prudencial y requisitos adicionales de recursos propios y se
analizan más adelante, obligó a la exigencia de un capital adicional al mínimo regulatorio que se ha
reflejado en el ámbito de las decisiones de capital adoptadas en ese año.
3.26. De acuerdo con lo establecido en la Ordenanza 7/2013 una vez revisadas las cuentas
anuales, el informe de auditoría externa y el informe de autoevaluación de capital, se elaborará un
informe anual de seguimiento en el segundo o tercer trimestre del año siguiente al de referencia del
informe, pudiendo en algunos supuestos finalizarse en el cuarto trimestre. En el mes de diciembre
de 2015 se elaboraron los informes anuales de seguimiento y las decisiones de capital
correspondientes a las actuaciones supervisoras contempladas en el marco de supervisión y plan
de actuaciones de 2015. Sin embargo, en el año 2015 no se adoptaron decisiones de liquidez en
relación a las LSI españolas. Las decisiones de liquidez, que ya estaban contempladas en el
manual del MUS para las SI, para las LSI se prevén en la Guía de la ABE del PRES
(ABE/GL/2014/13), que es aplicable solo desde el 1 de enero de 2016, por lo que no existía la
obligación legal de adoptar decisiones de liquidez en 2015 (en el momento actual aún se está
trabajando para su desarrollo en el ámbito de este tipo de entidades).
3.27. Los resultados derivados del PRES son, además, uno de los factores a considerar en la
adopción de medidas de actuación temprana sobre las entidades supervisadas por parte de las
ANC. La Guía ABE/GL/2015/03, establece los umbrales para la activación de medidas de actuación
tres tipos de umbrales: los basados en el resultado del PRES; los vinculados al seguimiento de
indicadores financieros y no financieros y los vinculados a hechos relevantes que pudieran tener
incidencia significativa en la situación financiera de la entidad. No obstante, una vez alcanzados los
umbrales fijados, las autoridades competentes podrían considerar la no conveniencia de activar
dichas medidas justificando razonadamente dicha decisión. Del mismo modo, podrían acordar la
activación de dichas medidas si lo consideran necesario, aun cuando dichos umbrales no se
alcancen. Las decisiones sobre la activación de estas medidas en las LSI sometidas a seguimiento
ordinario también es objeto de análisis en este epígrafe del Informe.
Principales datos de la actividad III.2.2.
3.28. Las actuaciones de supervisión que se analizan en este epígrafe permitieron la valoración del
perfil de riesgos de cada LSI en régimen de seguimiento ordinario y la fijación del nivel de capital
adecuado para cada una de ellas. De acuerdo con este plan de actuaciones, de un total de 81 LSI
españolas (incluidas las entidades sobre las que se realiza un seguimiento simplificado) se
sometieron a decisiones de capital 57 de ellas en 2015. Las 24 entidades restantes no fueron
sometidas a decisiones de capital por concurrir en las mismas razones diversas, como tratarse de
sucursales de entidades ubicadas en un país miembro de la UE pero que no forma parte del MUS,
encontrarse en proceso de liquidación, carecer de actividad, haberse adoptado las decisiones de
capital en el marco de colegios supervisores y otras legalmente previstas. En esta fiscalización se
realizaron comprobaciones sobre las actuaciones de supervisión de las 57 LSI sometidas a
decisiones de capital en 2015 y se analizaron las decisiones adoptadas. El Cuadro 3 refleja los
distintos tipos de LSI con indicación de si se sometieron a decisión de capital o no.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 31
: Número y tipos de LSI sometidas a decisiones de capital en 2015 Cuadro 3
Tipo de entidad Número
No se someten a
decisión
Sí se someten a
decisión
Bancos españoles
12
2
10
Banco filiales de grupos no UE
8
1
7
Entidades filiales de grupos LSI en MUS
4
4
0
Cajas de ahorro
2
0
2
Cooperativas de crédito
44
6
38
Sucursales de grupos UE/no MUS
11
11
0
Total
81
24
57
3.29. De los 57 grupos de LSI sometidas a decisiones de capital en 2015 estuvieron bajo
supervisión en régimen de seguimiento ordinario catorce de ellos. Cuatro de estos grupos de LSI
eran bancos y los diez restantes cooperativas de crédito. En este apartado del Informe se reflejan
los resultados de las comprobaciones efectuadas sobre las actuaciones de supervisión y las
decisiones de capital relativas a estas catorce LSI sometidas al régimen de seguimiento ordinario.
El Cuadro 4 refleja los distintos tipos de LSI sometidas a decisiones de capital en 2015, detallando
el tipo de seguimiento al que estuvieron sometidas cada una de ellas.
: Tipo de seguimiento de las LSI sometidas a decisiones de capital en 2015 Cuadro 4
Tipo de
seguimiento
Bancos
españoles
Bancos filiales de
grupos no UE
Cajas de
ahorro
Cooperativas
de crédito Total
Ordinario
4
0
0
10
14
Simplificado
6
7
2
28
43
Total
10
7
2
38
57
Análisis, valoraciones y comprobaciones sobre las actuaciones de supervisión de las III.2.3.
LSI en régimen de seguimiento ordinario.
3.30. En el presente epígrafe se expone el resultado del análisis de las actuaciones de supervisión
sobre las LSI en régimen de seguimiento ordinario desde la perspectiva del cumplimiento de la
legalidad y de la valoración de los sistemas y procedimientos que se utilizaron. En particular han
sido objeto de examen:
• La planificación de las actuaciones de supervisión y la identificación de las entidades
sometidas a cada uno de los regímenes de seguimiento.
• El cumplimiento de la planificación.
• La metodología aplicada a las decisiones de capital sobre las LSI.
• La elaboración de informes periódicos y anuales de seguimiento a distancia.
• La elaboración y contenido de los ICE.
• Las decisiones de capital.
• Valoración de los IAC.
• Los requerimientos y recomendaciones formulados a las LSI por el BE y el seguimiento que se
hizo de su cumplimiento.
• El cumplimiento por el BE de las obligaciones de comunicación e información a autoridades
nacionales y BCE.
• Los supuestos en los que concurren los umbrales para la adopción de medidas de actuación
temprana y las decisiones adoptadas por el BE en estos supuestos.
32 Tribunal de Cuentas
3.31. El artículo 3 de la Circular interna 2/2013 establece que la planificación de las actuaciones
supervisoras a realizar por el BE en las diferentes entidades se debe recoger anualmente en el
marco de supervisión y plan anual de actuaciones que se deberá aprobar, respecto a las LSI
españolas y entidades fuera del ámbito del MUS, por la Comisión Ejecutiva del BE (como se señala
en el punto 3.3, tras la entrada en vigor del MUS el BE ya no aprueba la planificación de las
actuaciones sobre las SI españolas sino que se limita a tomar nota de la adoptada por el BCE).
Esta Circular obliga al BE a actualizar anualmente el marco de supervisión y a identificar para cada
LSI su perfil institucional, perfil de riesgos, estrategia supervisora y prioridad para la supervisión. A
la vista del marco de supervisión, el plan anual de actuaciones deberá elaborarse en el último
trimestre del año y contener la relación de entidades supervisadas, tipo de seguimiento a aplicar y
periodicidad del mismo.
3.32. El marco de supervisión y el plan de actuaciones para el año 2015 no se presentó a la
comisión ejecutiva del BE para su aprobación hasta el 24 de marzo de 2015. Su contenido cumplió
con las exigencias señaladas en el punto anterior, identificando a las LSI a las que se deben aplicar
los distintos modos de seguimiento de acuerdo con criterios basados en la relevancia, importancia
sistémica, perfil de riesgo y volumen de depósitos de las entidades, así como las inspecciones in
situ a realizar en el ejercicio.
3.33. El análisis del cumplimiento del plan anual de actuaciones de 2015, a fecha de 6 de mayo de
2016, ofrecía los siguientes resultados: en esa fecha, de las 610 actuaciones planificadas en
relación a las LSI españolas se habían finalizado 553; continuaban en curso dieciocho; se habían
cancelado treinta y siete; y pospuesto dos. Adicionalmente, se iniciaron en 2015 cincuenta y siete
actuaciones no previstas en la planificación. Treinta y seis de ellas habían finalizado en mayo de
2016 y veintiuno continuaban en curso. Asimismo, se finalizaron 38 actuaciones que estaban en
curso a junio de 2015 correspondientes al plan de actuaciones del año 2014. En 2015 se realizaron
también trece actuaciones de inspección in situ de LSI, que se analizan en el epígrafe III.5 de este
Informe. Se realizaron once de las doce inspecciones in situ que habían sido planificadas, junto a
otras dos que no figuraban en el plan anual de actuaciones. Este Tribunal considera que las
actuaciones de supervisión se fueron adaptando adecuadamente a las circunstancias que se
produjeron durante el año fiscalizado y que se cumplió correctamente la planificación aprobada.
3.34. En el marco del MUS aún no existe una metodología específica aplicable a las decisiones de
capital sobre las LSI bajo supervisión directa de las ANC de los distintos países. En su labor de
coordinación y supervisión indirecta, el BCE está trabajando en una adaptación a la supervisión
nacional de las LSI de la metodología utilizada para las SI en el marco del MUS. Sin embargo, en
2015, la realización del PRES para la supervisión directa de las LSI españolas ha seguido un
proceso basado en las normas internas del BE aunque, bajo un criterio de proporcionalidad,
también se ha tenido en cuenta la metodología del MUS para la supervisión de las SI. En esta
metodología el BE ha concedido gran relevancia al juicio experto obtenido a través de la
experiencia acumulada por los equipos de supervisión del BE en cada una de las entidades
supervisadas. Las normas tomadas en consideración en el desarrollo de las labores supervisoras
han sido, principalmente, las siguientes: a) la guía del proceso de revisión del capital, de 5 de
febrero de 2010; b) la guía para la elaboración de la matriz de riesgos, de 28 de marzo de 2012; c)
la guía de la ABE sobre procedimientos comunes y metodologías para el PRES, documento
ABE/GL/2014/13, de 19 de diciembre de 2014; y d) el capítulo 7 del manual de supervisión del BCE
sobre procesos, procedimientos y metodología para la supervisión de entidades.
3.35. De acuerdo con la metodología aplicada, los procesos de supervisión se iniciaron mediante la
valoración por parte de los inspectores del BE de los diferentes factores de riesgo que afectan a las
entidades y elaborando la correspondiente matriz de riesgo. Una vez obtenido el RAS (resultado
final de la matriz de riesgos), el resultado final es modulado en función del coeficiente de solvencia
de la entidad, fijando finalmente el capital mínimo a exigir a las entidades. Adicionalmente, en la
adopción de la decisión de capital debe ser objeto de consideración la valoración realizada por la
propia entidad en el IAC, en el que ella misma debe ofrecer una estimación del capital que
considera necesario. Adicionalmente, como parte del PRES debe ser analizada la autoevaluación
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 33
de capital que hace la entidad que incluye una estimación del capital mínimo necesario para la
cobertura de todos los riesgos. Tras su análisis el BE puede hacer suya la estimación de la entidad
fijando en la decisión de capital el nivel estimado por la misma, como se analiza en el punto 3.72.
3.36. El artículo 10 de la Ordenanza 7/2013 prevé la elaboración de informes periódicos de
seguimiento a distancia para actualizar la situación de cada entidad (trimestral, semestral o
anualmente, de acuerdo con la periodicidad del seguimiento que se esté haciendo), regula el
contenido de estos informes y exige que sean fechados y firmados. Además, el artículo 13 de la
misma Ordenanza exige que cada año, una vez revisadas las cuentas anuales, el informe de
auditoría externa y el informe de autoevaluación, se elabore un informe anual del seguimiento a
distancia con un contenido más amplio que el de los informes periódicos. Este informe anual debe
elaborarse en el segundo o tercer trimestre del año siguiente al de referencia, salvo circunstancias
extraordinarias, en cuyo caso deberá estar finalizado en el cuarto trimestre.
3.37. En cumplimiento de lo dispuesto en la normativa citada, se emitieron los informes de
seguimiento periódicos y anuales previstos en la misma. De acuerdo con la previsión contenida en
la norma, los informes anuales fueron emitidos en el cuarto trimestre del año, y se justificó dicho
extremo en las circunstancias extraordinarias que supuso la implantación del MUS.
3.38. El artículo 15 de la Ordenanza 7/2013 exige la confección y remisión de un informe a la
comisión ejecutiva (ICE) en el que se recojan las propuesta de medidas a adoptar; y por tanto, que
incorpore las conclusiones alcanzadas en el Informe anual de seguimiento a distancia. Estos ICE
exponen el proceso de revisión y evaluación revisora realizado por el BE (PRES). En cada uno de
los ICE se estima la posible existencia de debilidades que determinan unos requerimientos
adicionales de capital (decisiones de capital); y en su caso, se propone realizar otros
requerimientos específicos o recomendaciones a la entidad.
3.39. Para las catorce entidades sujetas a régimen de seguimiento ordinario se emitieron los
correspondientes ICE. De este modo, se presentaron ante la Comisión Ejecutiva del BE los catorce
ICE que se aprobaron en 2015: trece informes individuales (dos entidades se incorporaron a un
informe único por tratarse de un grupo consolidado) y un informe conjunto para las 43 entidades
sujetas a seguimiento simplificado (que se analiza en el epígrafe II.3 de este Informe).
3.40. Con anterioridad a la aprobación de las decisiones de capital los borradores se pusieron en
conocimiento de las entidades afectadas y conforme al artículo 84 de la Ley 30/19992, de régimen
jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común (entonces vigente),
se les concedió un plazo de 10 días para formular alegaciones. Se recibieron escritos de
contestación de tres entidades y formuló alegaciones formales únicamente una de ellas. En este
caso la entidad aportó documentación para justificar las alegaciones formuladas. En la decisión de
capital adoptada por el BE se consideraron dichas alegaciones, ajustando el requerimiento de
capital en función de las razones argumentadas. En el resto de los casos, las entidades
respondieron a este trámite señalando las medidas que habían adoptado o estaban en curso de
adoptar para subsanar las deficiencias o debilidades señaladas en el borrador, sin cuestionar la
decisión de capital propuesta por el supervisor.
3.41. El Reglamento CRR en su artículo 92.1, letras a), b) y c) regula los requisitos de fondos
propios que en todo momento deben cumplir las entidades exigiendo: a) un ratio de capital de nivel
1 ordinario del 4,5 %; b) un ratio de capital de nivel 1 del 6 %; y c) un ratio total de capital del 8 %.
El apartado 2 de la norma describe la forma en que se calcularán dichos ratios. Las decisiones de
capital adoptadas en el año 2015 se refieren únicamente al cumplimiento del requisito de fondos
propios “ratio capital de nivel ordinario 1 (CET1)”, sin mencionar los requisitos exigidos en las letras
b) y c) de este artículo (Tier 1 de 6% y capital total de 8%). Todas las decisiones de capital
aplicaron la previsión de los artículos 68 y 69 de la LOSS y establecieron requerimientos
adicionales de recursos propios. El BE requirió a todas las LSI niveles de CET1 que eran como
mínimo del 9,25% de forma que, una vez deducido el colchón de conservación de capital aplicable
(0,625%), se pueden entender cumplidos los requisitos de Tier 1 y de capital total que exige el
34 Tribunal de Cuentas
artículo 92 con un tipo de capital de mayor calidad, aunque las decisiones de capital no hicieron
referencia a estos requisitos.
3.42. A aquellas entidades que presentaban un nivel de capital, en junio de 2015, inferior al
requerimiento de capital que el BE se planteaba exigirles, el Banco les concedió un plazo para su
cobertura. En el caso de las entidades sujetas a seguimiento ordinario, únicamente tres entidades
se encontraban en esta situación. Una de ellas tenía esta situación a nivel individual pero no a nivel
consolidado y presentó una solicitud, que fue concedida, de exención a nivel individual de este
requerimiento de recursos propios. En la comunicación de las decisiones de capital, que se
tomaron en diciembre de 2015, se concedió a las otras dos entidades un plazo para la cobertura de
estos requisitos que finalizaba el 30 de junio de 2016. A dicha fecha todas las entidades cumplían
los requisitos de fondos propios exigidos por el BE.
3.43. Los ICE elaborados en 2015 presentaron una estructura y contenido homogéneo, incluyendo
todos ellos una descripción de las actuaciones de seguimiento realizadas (con indicación de las
conclusiones más relevantes derivadas de las mismas); y un seguimiento financiero de la entidad
(perfil institucional, balance, cuenta de resultados, situación de solvencia, situación de liquidez,
matriz de riesgos actualizada). Asimismo, todos incluyeron una valoración de los informes de
auditoría externa, del IAC y de las alegaciones realizadas por cada una de las entidades al borrador
de decisión de capital. En relación con los informes de auditoría externa los distintos ICE incluyeron
la valoración realizada sobre los mismos y constataron su existencia y la opinión de auditoría
manifestada, que fue favorable en todos los casos. Además, todos los ICE contienen valoraciones
sobre los IAC de las entidades. En tres casos se consideró que el documento elaborado por la
entidad supervisada era mejorable y se señalaron deficiencias, limitaciones y/o mejoras a los
mismos que sería necesario introducir. En otros ocho casos se consideró que los IAC eran
aceptables y en dos casos más se consideraron buenos sin señalar deficiencias o requerir mejoras.
3.44. Además de esta valoración de los IAC contenida en los ICE elaborados en 2015, el artículo 2
de la Ordenanza 7/2013 dispone que la revisión del IAC y la revisión del informe anual de auditoría
externa de las entidades sujetas a seguimiento ordinario se incluirán en el plan anual de
supervisión como una actuación de seguimiento a distancia de detalle. En cumplimiento de lo
dispuesto en la norma, el plan anual de supervisión incluyó como seguimientos a distancia de
detalle la revisión de los IAC e informes de auditoría externa correspondientes a estas entidades.
Esta documentación fue remitida por todas las entidades y valorada por el BE, que emitió los
correspondientes “Informes de seguimiento anual de estados auditados e informe del auditor
externo” para cada entidad, así como los “Informes de seguimiento de revisión de los IAC
presentados por las entidades”.
3.45. El análisis de los IAC efectuado por este Tribunal permitió comprobar que carecen de un
formato uniforme y que fueron elaborados por las distintas entidades en la forma que consideraron
conveniente, dando lugar a diferencias en el grado y detalle de la información incorporada a cada
uno de ellos. Este Tribunal considera conveniente que el BE insista en la mejora de la calidad de
los IAC y su uniformidad, fijando un orden de prioridades de las cuestiones que deben mejorar. En
el momento actual existe una “guía del proceso de autoevaluación del capital” que no es obligatoria
para las entidades. Las cartas remitidas a las entidades por el BE, cuando los IAC se calificaron
como “mejorables”, suelen incluir la recomendación de que se aplique esta Guía. También el BE
debe insistir en estas comunicaciones en determinar las mejoras que se deben incorporar a los IAC
de las distintas entidades y para la fijación de un orden de prioridades en las cuestiones que se
deben valorar en los mismos2.
2 El Tribunal pone de manifiesto, en este punto, la falta de uniformidad y las diferencias en la calidad de los
IAC de las entidades que ha analizado. El BE señala en sus alegaciones que no tiene sentido exigir una
excesiva uniformidad en la información remitida por las entidades, que podría dar lugar a soluciones más
estéticas que veraces; y que prefiere un criterio de flexibilidad y proporcionalidad mediante orientaciones
sobre la información que deben incluir los IAC. Por eso, aunque se mantiene en este punto del Informe el
reflejo de los resultados que se han obtenido, se matiza la redacción de las conclusiones y recomendaciones
relativas a este punto en línea con el criterio supervisor manifestado por el BE (puntos 8.11 y 9.2).
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 35
3.46. Las cartas trasladando las decisiones de capital a las entidades incluyeron, además de la
propia decisión de capital, en tres casos otros requerimientos y recomendaciones, y en cinco casos
únicamente recomendaciones (en materia de remuneraciones, gobierno corporativo, riesgo de
mercado, etc...). Cuando se incluyeron requerimientos adicionales se impuso la obligación de
informar, en el plazo máximo de un mes a la DGS del BE (Departamento III), de los acuerdos
adoptados para el cumplimiento de los requerimientos efectuados, indicando el plan de acción que
se había de llevar a cabo para cumplirlos y el plazo y la persona responsable de su ejecución.
Adicionalmente, en un caso se fijó una fecha límite para cumplir un requerimiento. Cuando se
incluyeron recomendaciones, se estableció la obligación de informar a la DGS del BE
(Departamento III) en el plazo máximo de un mes, de los acuerdos adoptados y las fechas
previstas para su aplicación, o en su caso, de las razones por las que hubiera decidido no
seguirlas. Todos los escritos contemplaron de forma expresa la advertencia de que el
incumplimiento del/de los requerimiento/s efectuado/s podría dar lugar a la apertura del
correspondiente procedimiento sancionador de acuerdo con lo previsto en el título IV de la LOSS.
La verificación del cumplimiento delos requerimientos y recomendaciones se documentó en el
correspondiente tríptico; y otras cuestiones cuya solución podía requerir más tiempo se remitieron,
para su verificación, a las tareas a realizar dentro del seguimiento ordinario de las entidades.
3.47. Este Tribunal considera que el BE debe mejorar la metodología definida para el seguimiento
posterior de la aplicación por parte de las entidades de los requerimientos y recomendaciones
realizadas. Podría ser oportuno detallar un calendario no sólo para la adopción de las medidas
requeridas o recomendadas, sino también para la verificación de su adopción efectiva3.
3.48. El artículo 68.4 de la LOSS obliga al BE a comunicar al FROB las decisiones de capital
adoptadas. En cumplimiento de esta obligación el BE remitió, el 13 de enero de 2016,
comunicación global y única al FROB de las decisiones de capital adoptadas en 2015 sobre todas
las LSI españolas (tanto supervisadas en régimen de seguimiento ordinario como simplificado).
Además remitió al FROB documentación adicional más detallada sobre cuatro entidades.
3.49. Como ya se ha indicado en el punto 3.25 los resultados derivados del PRES son, además,
uno de los factores a considerar en la adopción de medidas de actuación temprana. La Guía
ABE/GL/2015/03 establece unos umbrales para la activación de este tipo de medidas, si bien prevé
que aun alcanzando los umbrales fijados las autoridades competentes podrían considerar la no
conveniencia de activación de dichas medidas justificando razonadamente dicha decisión. De
acuerdo con esta normativa, también podrían acordar la activación de dichas medidas si lo
consideran necesario, aun cuando dichos umbrales no se alcancen. En relación con las entidades
analizadas el BE ha aplicado las previsiones anteriores, ha valorado la concurrencia de los factores
para la adopción de la situación de actuación temprana y no ha considerado necesario declarar
esta situación respecto a ninguna de las LSI en régimen de seguimiento ordinario en 2015.
III.3. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN SOBRE LAS LSI EN RÉGIMEN DE SEGUIMIENTO
SIMPLIFICADO.
Marco normativo y descripción de las actuaciones. III.3.1.
3.50. El régimen de competencias para la supervisión de las LSI españolas se analizó en los
puntos 3.22 y siguientes de este Informe. Los artículos 4.2.f), 50.1, 51, 52 y 53 de la LOSS y su
desarrollo reglamentario en los artículos 76 a 83 del RLOSS atribuyen al BE la supervisión directa
3 El punto 3.46 refleja los resultados del análisis de los expedientes examinados y el 3.47 la valoración que
este Tribunal realiza de los mismos. El BE manifiesta en sus alegaciones que entiende que es conveniente
que sea la entidad requerida la que plantee inicialmente el calendario para cumplir los requerimientos y
recomendaciones formulados; y que debido a la diferente casuística que se puede presentar en cada entidad,
el establecimiento normativo ex-ante de un calendario para la adopción de las medidas podría no ser
oportuno ni efectivo. Por eso se matiza la redacción de las conclusiones y recomendaciones relativas a estos
puntos en línea con el criterio supervisor manifestado por el BE (puntos 8.13 y 9.3).
36 Tribunal de Cuentas
de las LSI españolas. La Circular interna 2/2013 reguló los diferentes tipos de seguimiento que se
aplicaron en el periodo fiscalizado para la supervisión de estas LSI; y la Ordenanza 7/2013, de 20
de septiembre, aprobó los protocolos de actuación y procedimientos de trabajos relativos al
seguimiento a distancia que incluye el seguimiento simplificado, que es el que se analiza en este
epígrafe del Informe.
3.51. El artículo 14 de la Circular interna 2/2013 prevé la aplicación del régimen de seguimiento
simplificado a aquellas entidades que no sean de depósito, o aquellas que lo sean pero el volumen
de depósitos captados en el mercado minorista no sea relevante. De acuerdo con esta Circular la
aplicación de este sistema de seguimiento persigue utilizar de forma más eficaz los recursos
disponibles, simplificando los tradicionales seguimientos sobre las entidades con menor riesgo
sistémico, pero manteniendo un nivel de análisis adecuado sobre las mismas. Estuvieron bajo
supervisión en régimen de seguimiento simplificado cuarenta y tres LSI durante los ejercicios 2014
y 2015. Además, se sometieron a este régimen de seguimiento otras entidades, distintas de las de
crédito, como se analiza en el epígrafe siguiente de este Informe.
3.52. El régimen de seguimiento simplificado de las LSI está basado en el establecimiento de un
sistema de alertas trimestrales, a partir de la información que proviene de los estados reservados
que las entidades deben rendir al BE, y de la que proviene de la central de información de riesgos.
Mediante estas alertas se pretenden detectar y prever potenciales problemas futuros de liquidez,
solvencia o rentabilidad en las entidades. El marco de supervisión y plan anual de actuaciones de
cada año debe identificar las entidades a las que será de aplicación en el ejercicio siguiente este
régimen de seguimiento. Dicho documento para el año 2015 fue aprobado por la Comisión
Ejecutiva del BE el 24 de marzo de 2015.
3.53. El objetivo básico del sistema de alertas es la comprobación de que las magnitudes y ratios
de cada entidad se mantienen dentro de unos márgenes de tolerancia, tomando como valor de
referencia los valores de esas magnitudes y ratios a 30 de septiembre de cada uno de los años y
analizando su evolución. A partir de estos valores de referencia se activan las alertas previamente
diseñadas que ponen de manifiesto los riesgos para cada entidad en el caso de que se sobrepasen
unos determinados importes. Estos importes se fijaron, en algunos casos, por el juicio profesional
de los inspectores del BE; y en otros, resultan de limitaciones legales y permiten comprobar su
cumplimiento. Las alertas individuales generan valores penalizadores que se acumulan en una
alerta global para cada entidad. El detalle de las alertas individuales en la supervisión de las LSI y
su contribución a la alerta global se recoge en el cuadro 7.
3.54. Adicionalmente, en el desarrollo de las labores de supervisión fueron objeto de revisión los
informes de auditoría externa y los informes de autoevaluación de capital (IAC) que deben remitir al
BE todas las LSI (también las sujetas a seguimiento simplificado) de conformidad con lo dispuesto
en el párrafo 3 del artículo 3 de la Ordenanza 7/2013. Se analizó la revisión efectuada por el BE de
los informes de auditoría externa en las entidades seleccionadas como muestra, así como la
revisión que el BE debe hacer de los IAC de todas estas entidades.
3.55. El proceso de supervisión de las LSI en régimen de seguimiento simplificado finaliza con la
presentación de un informe a la comisión ejecutiva del BE (ICE) en el que se contienen las
decisiones de capital exigibles a cada una de ellas. Respecto a las LSI en régimen de seguimiento
simplificado se emitió en 2015 un informe conjunto para todas ellas con las correspondientes
decisiones de capital que fue sometido a la comisión ejecutiva del BE y aprobado el 23 de
diciembre de 2015.
Datos de la actividad III.3.2.
3.56. Los cuadros 3 y 4 reflejan las LSI sometidas a decisiones de capital en el año 2015 y el tipo
de seguimiento (ordinario o simplificado) aplicable a cada una de ellas. En total fueron 57 los
grupos de LSI sometidos a decisiones de capital en ese ejercicio y 43 de ellos estuvieron bajo
supervisión en el régimen de seguimiento simplificado que se analiza en este epígrafe del Informe.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 37
3.57. De los 43 grupos de LSI sometidos a decisiones de capital en 2015 que estuvieron sometidos
a supervisión del BE en régimen de seguimiento simplificado seis eran bancos, siete bancos filiales
de grupos de fuera de la UE, dos eran cajas de ahorro, y los veintiocho restantes cooperativas de
crédito. En este apartado del Informe se reflejan los resultados de las comprobaciones efectuadas
sobre las actuaciones de supervisión y las decisiones de capital relativas a estas entidades. Las
comprobaciones se efectuaron sobre las actuaciones supervisoras realizadas en una muestra de
entidades compuesta de dos bancos, tres bancos filiales de grupos de fuera de la UE, una caja de
ahorros y cinco cooperativas de crédito. El Cuadro 5 detalla las distintas LSI en régimen de
seguimiento simplificado y la muestra de entidades sobre las que se efectuaron las
comprobaciones.
: Tipos de LSI en régimen de seguimiento simplificado y datos de la muestra utilizada en la Cuadro 5
fiscalización
TIPO DE ENTIDAD
Nº ENTIDADES
MUESTRA
%
Bancos Españoles
6
2
33
Bancos filiales de grupos no UE
7
3
43
Cajas de ahorro
2
1
50
Cooperativas de crédito y Banco Cooperativo
Español
28
5
18
TOTAL ENTIDADES
43
11
26
Análisis y comprobaciones sobre las actuaciones de supervisión de las LSI en III.3.3.
régimen de seguimiento simplificado.
3.58. En el presente epígrafe se expone el resultado del análisis de las actuaciones de supervisión
de las LSI en régimen de seguimiento simplificado desde la perspectiva del cumplimiento de la
legalidad y de la valoración de los sistemas y procedimientos que se utilizaron. Algunas cuestiones
analizadas se refieren a los resultados obtenidos del análisis de una muestra de expedientes de
supervisión de once entidades descrita en el punto anterior. En particular han sido objeto de
examen:
• La planificación de las actuaciones de supervisión y la identificación de las entidades
sometidas al régimen de seguimiento simplificado.
• El funcionamiento del sistema de alertas.
• Emisión de los informes de seguimiento periódicos de las entidades.
• Emisión de los informes anuales de seguimiento a distancia.
• La tramitación y contenido del ICE relativo a estas entidades.
• La exigencia de incrementos a los requerimientos de capital y la cobertura de los déficits de
capital.
• Otros requerimientos diferentes a los de capital realizados en las comunicaciones a las
entidades.
• Cumplimiento por el BE de las obligaciones de comunicación e información al FROB.
3.59. Como se ha señalado en el punto 3.31, la Circular interna 2/2013 obliga a que el marco de
supervisión y plan de actuaciones de cada año contenga la relación de entidades supervisadas, el
tipo de seguimiento a aplicar a cada una de ellas y la periodicidad del mismo. La Circular también
exige que para cada entidad se identifique su perfil institucional, perfil de riesgos, estrategia
supervisora y prioridad para la supervisión.
3.60. Estas previsiones se cumplieron en el marco de supervisión y el plan de actuaciones para el
año 2015 aprobado por la Comisión Ejecutiva del BE el 24 de marzo de 2015. La planificación
identificó a las LSI a las que se deben aplicar los distintos modos de seguimiento, estableciendo la
realización de un seguimiento a distancia simplificado sobre 43 grupos de LSI. En relación con
estas entidades el marco de supervisión informó del perfil de riesgo de manera agregada,
38 Tribunal de Cuentas
distinguiendo entre Bancos nacionales menos significativos (10), entidades filiales españolas de
bancos extranjeros extracomunitarios (7), cajas de ahorro (2), y cooperativas de crédito y Banco
Cooperativo Español (28). El marco de supervisión además del perfil institucional de cada entidad y
el perfil de riesgo de manera agregada de cada tipo de entidades, señala la estrategia supervisora
y el tipo de seguimiento a llevar a cabo sobre cada una de las entidades y prevé someterlas a un
seguimiento informático trimestral mediante el sistema de alertas. En consecuencia, la planificación
de la supervisión de estas entidades cumplió con las previsiones legales señaladas en el punto
anterior.
3.61. La Ordenanza 7/2013 regula el seguimiento a distancia basado en alertas trimestrales a partir
de la información de los estados reservados y de la central de información de riesgos. Las alertas
que se utilizaron fueron de dos tipos: a) alertas legales, para conocer cuando la entidad incumple la
normativa vigente en alguno de los ratios legales de vigilancia (los ratios o coeficientes de
solvencia, de liquidez y de concentración de riesgos); y b) alertas cuantitativas, que permiten el
seguimiento de la evolución de ratios y magnitudes económico-financieras y de calidad crediticia de
las entidades. Estas alertas cuantitativas utilizan como referencia el valor del coeficiente o magnitud
que analizan de cada entidad a una fecha determinada (en este análisis fue septiembre de 2014)
fijando este valor como base o referencia para las mediciones de las variaciones en los trimestres
posteriores. Hay alertas cuantitativas primarias que ponen de manifiesto la posición y la evolución
de las ratios de cada entidad en los aspectos más representativas de cada área; y otras
secundarias, en aspectos menos representativos. Las primarias pueden activar alertas rosas y las
secundarias amarillas. Las más graves, las rojas, se activan cuando se incumple una alerta legal; y
en las cuantitativas, cuando el valor global de la alerta de una entidad se incremente en más del
30% del valor base o referencia del trimestre anterior y cuando el valor global de la alerta de una
entidad supera la peor puntuación (nota de corte) del grupo de entidades que se adscribieron a
seguimiento simplificado en base a la información disponible a 30 de septiembre anterior. El
Cuadro 6 muestra los tipos de alertas aplicados en el año 2015.
: Alertas aplicadas en el año 2015 Cuadro 6
TIPO DEFINICIÓN Y CLASIFICACIÓN
SUMA
ALERTA
GLOBAL
COLOR SUBTIPOS ALERTA
LEGALES Incumplimiento de los ratios o
coeficientes de
solvencia, liquidez y de concentración de riesgos. NO ROJA
CUANTITATIVAS
Evolución de
ratios y
magnitudes
económico-
financieras y
de calidad
crediticia
PRIMARIAS
Son las más
representativas
de cada área. SI ROSA
ALERTAS DE
POSICIÓN
ALERTAS DE
EVOLUCIÓN
SECUNDARIAS Son las de
menor valor
explicativo NO AMARILLO
ALERTAS DE
EVOLUCIÓN
ALERTAS DE
COMPARACIÓN
3.62. Las alertas individuales generan valores penalizadores que se van acumulando en una alerta
global cuyo valor máximo podría ser 100. El Cuadro 7 relaciona las alertas individuales que se
utilizaron en la supervisión de las LSI en 2015, el área al que pertenecen las distintas alertas y su
contribución a la alerta global. Entre ellas, se utilizaron ratios y alertas relacionadas con el
crecimiento del balance de las entidades y la inversión crediticia; la exposición al riesgo promotor;
el equilibrio financiero del mercado minorista y, en su caso, el peso y estructura de la financiación
mayorista recibida; la medida de la morosidad; y la cantidad y calidad de los recursos propios.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 39
: Áreas tenidas en cuenta en el desarrollo de las alertas en 2015 y ponderaciones de las Cuadro 7
mismas
AREAS CONTRIBUCIÓN
GLOBAL
NÚMERO DE ALERTAS
PRIMARIAS
SECUNDARIAS TOTAL
NUMÉRICAS
LEGALES
Actividad y Estructura
10
6
0
0
6
Solvencia
15
3
5
17
25
Liquidez
20
3
2
16
21
Rentabilidad
25
9
0
48
57
Morosidad
20
6
0
35
41
Concentración
10
1
1
8
10
TOTAL
100
28
8
124
160
3.63. Las alertas rojas activadas a 31 de diciembre de 2015 afectaban a nueve de las entidades
supervisadas por este procedimiento, tres de los trece bancos supervisados (incluyendo los filiales
de grupos no UE) y seis de las 30 cajas de ahorro y cooperativas de crédito. En todos los casos las
mencionadas alertas fueron analizadas por los respectivos equipos de inspección involucrados.
Cuando la activación de estas alertas no dio lugar a la adopción de medidas concretas se justificó
razonadamente esta decisión. En otros casos se adoptaron medidas como la solicitud de
información adicional, informar a la entidad y solicitar medidas correctoras, iniciar una inspección
temática, abrir un expediente sancionador y otras previstas en la normativa. Las entidades que
durante el periodo fiscalizado estaban en el peor cuartil de valor de alerta global dentro de su grupo
de comparación (alerta global azul) también se analizaron todas ellas por los grupos de inspección
aunque no hubieran activado a nivel individual una alerta roja.
3.64. Este Tribunal considera que este sistema de seguimiento resulta adecuado para detectar
eventuales problemas futuros de liquidez, solvencia o rentabilidad de las entidades poco complejas
a las que se aplica. Aunque la intensidad no puede ser la misma que para las entidades en régimen
de seguimiento ordinario, el sistema permite la supervisión de este tipo de entidades con un menor
empleo de recursos, proporcionado a la complejidad y relevancia de las mismas.
3.65. El contenido del seguimiento simplificado se recoge en el artículo 3 de la Ordenanza 7/2013,
que establece el sistema de alertas que se realiza trimestralmente. Igualmente prevé la revisión
específica de los informes de auditoría y el IAC, cuya revisión deberá realizarse en las
correspondientes notas de seguimiento. Todas las entidades remitieron al BE los IAC y los informes
de auditoría externa exigidos en la normativa de supervisión y los informes complementarios de
auditoría solicitados por el Banco. El BE cumplió la obligación prevista en el artículo 3 de la
Ordenanza 7/2013 y realizó las notas de seguimiento periódico para todas las entidades sometidas
a seguimiento simplificado.
3.66. El artículo 13 de la misma Ordenanza prevé la elaboración de otros informes anuales de
seguimiento de cada una de las entidades con un contenido más amplio. No se elaboraron estos
informes anuales de seguimiento previstos en el artículo 13 de la Ordenanza para ninguna de las
entidades sometidas a seguimiento simplificado (bancos, cajas de ahorro, ni Cooperativas de
Crédito). La Ordenanza 7/2013, en su artículo 3, dispone que por decisión del director del
departamento y con el visto bueno del director general podría no elaborarse el informe anual
regulado en el artículo 13 de la misma para este tipo de entidades. No se aplicó esta previsión
normativa sino que el Plan de Actuaciones para 2015, aprobado por la Comisión Ejecutiva,
estableció que solo se realizaría este informe para las entidades en seguimiento ordinario, por lo
que no se elaboraron estos informes anuales de seguimiento para ninguna de las entidades
sometidas a seguimiento simplificado.
3.67. El artículo 15 de la Ordenanza 7/2013 exige la confección y remisión de un Informe anual
para su aprobación por la comisión ejecutiva del Banco (ICE). Se elaboró un informe de
seguimiento conjunto correspondiente a las 43 en entidades en régimen de seguimiento
simplificado, que fue remitido a la comisión ejecutiva y aprobado por esta en su reunión de 23 de
40 Tribunal de Cuentas
diciembre de 2015. Este ICE conjunto para todas las entidades recoge las decisiones de capital
exigibles a cada una de ellas.
3.68. En todos los casos el borrador de las decisiones de capital se puso en conocimiento de las
entidades afectadas y se les concedió un plazo de 10 días para formular alegaciones. Se recibieron
escritos de alegaciones de dos entidades. El BE rechazó las alegaciones de una de ellas y
mantuvo en su integridad el borrador de la decisión de capital comunicada a la misma. En el otro
caso admitió las alegaciones y la documentación presentada por la entidad para su justificación, si
bien, mantuvo el requerimiento de capital exigido ya que las alegaciones no versaban sobre este
aspecto.
3.69. El Reglamento CRR en su artículo 92.1, letras a), b) y c) regula los requisitos de fondos
propios que en todo momento deben cumplir las entidades exigiendo: a) un ratio de capital de nivel
1 ordinario del 4,5 %; b) un ratio de capital de nivel 1 del 6 %; y c) un ratio total de capital del 8 %.
Igual que sucedió con las LSI sometidas a seguimiento ordinario (como se analiza en el punto 3.41)
las decisiones de capital de las LSI en seguimiento simplificado también se refieren únicamente el
cumplimiento del requisito de fondos propios “ratio de capital de nivel ordinario 1 (CET1)”,
establecido en el artículo 92.1.a) del Reglamento, sin mencionar los requisitos exigidos en las letras
b) y c) de este artículo (Tier 1 de 6% y capital total de 8%). No obstante, como se analiza en el
punto 3.41, el BE hizo a todas las entidades requerimientos adicionales de recursos propios en
términos del capital de máxima calidad (CET1), como mínimo hasta el 9,25%, por lo que se pueden
entender cumplidos todos los requisitos, aunque las decisiones de capital no mencionen los de las
letras b) y c) del artículo 92.1.del Reglamento CRR.
3.70. El Artículo 68 de la LOSS prevé que las decisiones de capital puedan ser objeto de
incremento cuando alguna LSI no cumpla con las obligaciones de solvencia, o el BE tenga razones
fundadas para considerar que va a incumplir. El artículo 69.1 de la LOSS explicita algunos
supuestos en los que el BE debe exigir dicho incremento o “Add-on” de capital. El BE utilizó en el
año fiscalizado los siguientes motivos: a) si la entidad no cumple los requisitos establecidos en los
artículos 29 (gobierno corporativo), 30 (plan general de viabilidad), 41 (autoevaluación de capital) o
393 del Reglamento CRR; b) si hay riesgos que no quedan cubiertos por los requerimientos de
recursos propios establecidos en la normativa de solvencia; y e) si existiesen razones fundadas
para considerar que los riesgos pudieran quedar subestimados a pesar del cumplimiento de los
requisitos exigidos por la normativa de solvencia.
3.71. De acuerdo con lo dispuesto en el punto anterior, el BE acordó incrementos en los requisitos
de capital para todas las entidades. Las once entidades de la muestra se incluyeron en el supuesto
de la letra b) del artículo 69.1 (riesgos no cubiertos por los requerimientos de la normativa de
solvencia); diez de ellas de incluyeron también en el supuesto de la letra e) por considerar que
subestimaban sus riesgos; y dos de ellas, también en el supuesto de la letra a), por lo que el
incremento de sus requerimientos se fundamentaba en los tres motivos expuestos.
3.72. Como se ha señalado en el punto 3.35, las propias entidades propusieron un nivel de capital
mínimo que se refleja en cada IAC. Tras su análisis el BE puede hacer suya la estimación de la
entidad fijando en la decisión de capital el nivel estimado por la misma. Eso sucedió en 2015 en
relación con las LSI en régimen de seguimiento simplificado, para las que el BE consideró en todos
los casos exigible el capital mínimo reflejado en sus IAC, cuando el mismo era superior al obtenido
por el BE en su proceso de evaluación (PRES). Las decisiones de capital aprobadas en 2015
correspondientes a seis de los trece bancos sometidos a seguimiento simplificado tomaron como
nivel de capital de CET1 el propuesto en el IAC por esas seis entidades. Esto mismo sucedió en
cinco de las treinta entidades de los subgrupos de cajas de ahorro y cooperativas de crédito4.
4 El BE señala en sus alegaciones que la distinción que se hace en el Informe entre la estimación de capital
que hace la propia entidad y la del BE debería suprimirse, ya que el capital que cada entidad considera que
debe mantener para cubrir sus riesgos, y que especifica en su IAC, ya es tenido en cuenta en el proceso
PRES del BE para establecer el requerimiento de capital mínimo exigible. Aunque esto sea así, en este punto
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 41
3.73. En aquellos supuestos en los que las entidades presentaban un nivel de capital, en junio
2015, inferior al requerimiento de capital que el BE se planteaba exigirles, el Banco concedió un
plazo para su cobertura. En el caso de las entidades sujetas a seguimiento simplificado,
únicamente tres entidades presentaron tal circunstancia. En la comunicación de las decisiones de
capital, que se tomaron en diciembre de 2015, se concedió a estas entidades un plazo para la
cobertura de estos requisitos que finalizaba el 30 de junio de 2016. A dicha fecha todas las
entidades cumplían los requisitos de fondos propios exigidos por el BE.
3.74. Las comunicaciones a las entidades incluyeron, además de las decisiones de capital, otro tipo
de requerimientos. Los más frecuentes fueron la necesidad de que las entidades ajustasen la
realización de su IAC a la guía PAC (a siete entidades); la necesidad de tomar medidas para
mantener resultados positivos recurrentes (políticas de contención de costes a tres entidades); la
necesidad de mejora del ratio de eficiencia (a dos entidades); y por último, a una entidad se le
requirió sobre la necesidad de establecer medidas para cubrir adecuadamente el riesgo-país y para
adoptar medidas que garantizasen que los gastos de representación de sus directivos estuviesen
adecuadamente documentados y se correspondiesen con su naturaleza y finalidad.
3.75. Como se analiza en el punto 3.48, en cumplimiento del artículo 68.4 de la LOSS el BE remitió,
el 13 de enero de 2016, comunicación global y única al FROB de las decisiones de capital relativas
a todas las LSI españolas, también las sometidas a régimen de seguimiento simplificado, y
acompañó documentación adicional en relación con cuatro de estas entidades.
III.4. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN SOBRE ENTIDADES DISTINTAS DE LAS DE
CRÉDITO.
Marco normativo y descripción de las actuaciones III.4.1.
3.76. El BE ha aplicado el régimen de seguimiento simplificado mediante el sistema de alertas que
se ha analizado en el epígrafe anterior para la supervisión de otras entidades distintas de las de
crédito sobre las que ejerce su supervisión. Se trata de competencias propias del BE, que ejerce
esta supervisión fuera del ámbito del MUS y con una base jurídica diferente según el tipo de
entidad de que se trate en cada caso (establecimientos financieros de crédito, sociedades de
garantía recíproca, sociedades de tasación, entidades de pago, entidades de dinero electrónico,
establecimientos de cambio de moneda, fundaciones bancarias y SAREB).
3.77. Los establecimientos financieros de crédito dejaron de tener la consideración de entidades de
crédito desde el 1 de enero de 2014 y están sometidos a la supervisión del BE de acuerdo con el
artículo 12.1 de la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial. Estos
establecimientos están sujetos a la normativa de solvencia establecida en la LOSS y sus
principales peculiaridades son: a) la especialización de su actividad, que se limita a la realización
de operaciones crediticias en diversas modalidades, y la concesión de avales y garantías; y b) la
imposibilidad de captar depósitos del público. Los trabajos de supervisión sobre los
establecimientos financieros de crédito consisten en la revisión de la calidad de su cartera
crediticia, de su rentabilidad y de sus controles internos
3.78. Las sociedades de garantía recíproca (SGR) son un instrumento de promoción empresarial
para facilitar el acceso a la financiación (fundamentalmente de las PYMEs). Las SGR están
sometidos a la supervisión del BE de acuerdo con artículo 66 de la Ley 1/1994, de 11 de marzo, de
régimen jurídico de las SGR y en el artículo 9 del Real Decreto 2345/1996 de 8 de noviembre
relativo a las normas de autorización administrativa y requisitos de solvencia de las SGR. Los
trabajos de supervisión sobre las SGR consisten en el análisis de la calidad de la cartera de avales,
su liquidez, rentabilidad y solvencia mediante actuaciones de seguimiento y, en su caso,
inspecciones “in-situ”.
del Informe únicamente se quiere reflejar un dato que resulta del análisis de las decisiones de capital
adoptadas en 2015: el número de veces en las que se adoptó por el BE como nivel de capital mínimo exigible
el propuesto por la propia entidad en el IAC.
42 Tribunal de Cuentas
3.79. Las sociedades de tasación están sometidas a la supervisión del BE de acuerdo con el
artículo 15 del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo, de régimen jurídico de homologación de los
servicios y sociedades de tasación. El BE debe homologar a las sociedades de tasación para que
sus valoraciones surtan efectos y analizar los procedimientos utilizados para llevar a cabo la
valoración de los bienes. El BE ha desarrollado una herramienta para la revisión, por
procedimientos estadísticos, de las valoraciones realizadas, que en 2015 se ha aplicado a la
totalidad del sector lo que ha permitido el análisis comparativo de 875.000 tasaciones realizadas en
2014.
3.80. Las entidades de pago, entidades de dinero electrónico y establecimientos de cambio de
moneda están sometidos a la supervisión del BE de acuerdo con los artículos 15 de la Ley 16/2009,
de 13 de noviembre, de servicios de pago, 20 de la Ley 21/2011, de 26 de julio, de dinero
electrónico, y 6 del Real Decreto 2660/1998, de 14 de diciembre, de cambio de moneda extranjera
en establecimientos abiertos al público distintos de las entidades de crédito. Los trabajos de
supervisión del BE sobre estas entidades consisten en revisar la adecuada salvaguarda de los
fondos recibidos de los clientes, la solvencia de las entidades y su control interno.
3.81. Las fundaciones bancarias también están bajo la supervisión del BE que debe verificar la
influencia que ejercen sobre la gestión sana y prudente de la entidad de crédito en la que
participan. Aquellas fundaciones bancarias que posean una participación igual o superior al 30%
del capital en una entidad de crédito o que les permita el control de ella deben elaborar un
protocolo de gestión y un plan financiero de la participación que se someten a la autorización por el
BE. Además, en los casos que dicha participación alcance el 50% o que permita el control, las
fundaciones bancarias tienen el deber de reforzar el plan financiero y constituir un fondo de reserva
para hacer frente a posibles necesidades de recursos propios de la entidad de crédito participada o
presentar un programa de desinversión para reducir su participación.
3.82. Por último, también la SAREB está bajo supervisión del BE. La competencia del BE para la
supervisión de esta entidad está recogida en la Disposición Adicional Séptima de la Ley 9/2012, de
14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito. Los trabajos de
supervisión consisten en verificar la correcta aplicación de los procedimientos aprobados para la
enajenación de los bienes recibidos de determinadas entidades de crédito, así como la adecuada
valoración de los mismos.
Datos de la actividad III.4.2.
3.83. Los datos a fin de los ejercicios 2014 y 2015 sobre el número de las entidades distintas de las
de crédito supervisadas de manera exclusiva por el BE se reflejan en el siguiente Cuadro 8.
: Otras entidades distintas de las de crédito sujetas a supervisión prudencial Cuadro 8
TIPO DE ENTIDAD
2014
2015
Establecimientos financieros de crédito
47
44
Sociedades de garantía recíproca y Reafianzamiento
25
22
Sociedades de tasación
40
36
Sociedades de cambio de moneda extranjera
10
13
Entidades de pago
45
45
Entidades de dinero electrónico
4
3
Fundaciones bancarias
13
14
SAREB
1
1
TOT AL
185
178
3.84. Para el análisis de las actuaciones de supervisión realizadas por el BE sobre entidades
distintas de las de crédito se utilizó como muestra la supervisión realizada sobre las SGR en 2015.
Estas entidades son sociedades de capital variable especializadas en el otorgamiento de garantías
a sus socios, que deben ser pequeñas y medianas empresas. Sirven para que estas empresas
puedan obtener financiación en condiciones más favorables que si acuden por sí mismas a una EC
prestando; además, servicios complementarios como los de asesoramiento en la negociación con
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 43
las EC y en la evaluación de proyectos de inversión. Suelen estar vinculadas a un determinado
territorio o sector empresarial, y su actividad se apoya también en la cooperación que reciben de
sus socios protectores públicos (lo normal es que sean administraciones e instituciones públicas
autonómicas o locales) u otras entidades privadas de arraigo local o sectorial. Empezaron a
constituirse a partir de 1978 y están bajo la supervisión del BE desde 1988.
3.85. La elección de la supervisión de este tipo de entidades tuvo en cuenta el marco de
supervisión para 2015, que señalaba que la situación del sector era complicada, solo paliada por el
apoyo institucional que viene recibiendo por parte de las administraciones autonómicas. También
se consideró el cambio legal al que tuvieron que adaptarse estas entidades en 2015. A finales de
2015 eran veintidós las SGR sometidas a supervisión del BE, que participaron en la concesión de
avales por importe de 4.199.754 miles de euros. En atención al carácter no sistémico del sector el
BE decidió que la estrategia supervisora sobre estas entidades fuera de un seguimiento a distancia
simplificado soportado en el sistema de alertas, con periodicidad semestral. Este modo de
seguimiento se aplicó a todas las SGR salvo a una, que quedó sometida al régimen de seguimiento
ordinario continuado durante 2015. En este apartado del Informe se reflejan los resultados de las
comprobaciones efectuadas sobre las actuaciones de supervisión del BE en relación con las SGR y
sus resultados.
Análisis y comprobaciones sobre las actuaciones de supervisión sobre las entidades III.4.3.
distintas de las de crédito
3.86. En el presente epígrafe se expone el resultado del análisis de las actuaciones de supervisión
sobre las entidades distintas de las de crédito durante el periodo fiscalizado, desde la perspectiva
del cumplimiento de la legalidad. Las cuestiones que se señalan proceden del análisis de los
expedientes de supervisión de las SGR, que se utilizaron como muestra. En particular han sido
objeto de examen:
• Las alertas legales incorporadas al sistema.
• Los incumplimientos detectados en 2015 y las actuaciones del BE para corregirlos.
• La adaptación de las SGR a la nueva normativa y las actuaciones del BE para controlar esta
adaptación.
3.87. Las alertas legales incorporadas al sistema reflejaron las principales exigencias legales
impuestas a las SGR, contenidas en Real Decreto 2345/1996 que regula este tipo de entidades, y
que se sistematizaron en la Circular BE 5/2008, de 31 de octubre, a las SGR, sobre recursos
propios mínimos y otras informaciones de remisión obligatoria (en adelante, Circular 5/2008). Los
tipos de incumplimientos legales que se incorporaron para su comprobación mediante el sistema de
alertas permiten el control de los límites a la inversión de los recursos propios de las SGR; los
límites que afectan al inmovilizado de estas entidades; y otros límites a los riesgos que pueden
asumir. Este Tribunal considera que las alertas incorporadas al sistema permiten un control de las
principales exigencias legales a las que están sometidas las SGR, como se analiza en los puntos
siguientes.
3.88. En 2015, mediante el sistema de alertas se detectaron incumplimientos: a) en la inversión de
los recursos propios de las SGR (deben invertirse en una proporción mínima del 75%, en valores
de deuda pública emitidos por el Estado o las Comunidades Autónomas, en valores de renta fija
negociados en mercados secundarios organizados, o en depósitos en entidades de crédito, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.1 del Real Decreto 2345/1996, y la norma 5ª de la
Circular 5/2008); b) en los límites al activo inmovilizado material y a las acciones y participaciones
(la suma de las inmovilizaciones materiales y de las acciones y participaciones no podrá superar el
25 % de los recursos propios de la SGR, de conformidad con el artículo 6.2 del Real Decreto
2345/1996, y la norma 4ª de la Circular 5/2008); y c) en los límites a los grandes riesgos que
pueden asumir (el valor de todos los riesgos que una SGR puede contraer con una sola persona o
grupo económico no debe exceder del 20 % de sus recursos propios, de conformidad con el
44 Tribunal de Cuentas
3.89. Se detectaron seis incumplimientos legales por cuatro de las SGR supervisadas por el BE (en
dos entidades se detectaron dos incumplimientos). Tres de estos incumplimientos afectaron a la
inversión de los recursos propios de las SGR, y consistieron en el incumplimiento de la inversión
mínima del 75% en valores de deuda pública, de renta fija, o en depósitos, y las tres entidades
fueron requeridas por el BE para su cumplimiento. Una de estas entidades superó también el límite
de que sus inmovilizaciones materiales, acciones y participaciones no excedieran el 25% de sus
recursos propios. El BE hizo requerimientos y mantuvo reuniones con los responsables de la
entidad, que justificaron dichos excesos en que la crisis del sector obligó a ejecutar garantías
hipotecarias y a aceptar daciones en pago sin que se hubiesen podido realizar las oportunas ventas
de los inmuebles. La situación se había solventado en el primer trimestre de 2016 tras la venta de
un inmueble.
3.90. Dos SGR incumplieron durante 2015 los límites a los grandes riesgos que pueden asumir al
exceder del 20 % de sus recursos propios el valor de los riesgos contraídos con una sola persona o
grupo económico. Una SGR mantenía, a 31 de diciembre de 2015, una posición con una misma
entidad que alcanzaba el 23,53% de sus recursos propios (excediendo el límite en 530,20 miles de
euros). Otra SGR incumplía estos límites a 31 de diciembre de 2014, manteniendo dos posiciones
por encima del 20% en relación a dos entidades distintas, si bien, ambos incumplimientos se
corrigieron en 2015. Durante el periodo fiscalizado el BE realizó actuaciones para intentar corregir
todos los incumplimientos detectados por el sistema de alertas.
3.91. Durante el ejercicio de 2015 se aplicó un cambio legislativo relevante para las SGR,
introducido por la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y a su
internacionalización, que modificó la Ley 1/1994, de 11 de marzo, sobre régimen jurídico de las
SGR. La modificación legislativa elevó el capital mínimo de estas entidades a 10 millones de euros
e introdujo un nuevo mínimo de recursos propios computables de 15 millones de euros. La LOSS,
en su disposición adicional decimoséptima, retrasó la fecha límite de cumplimiento de esta nueva
regulación hasta el 28 de febrero de 2015. Las entidades que no cumplían los nuevos
requerimientos legales debieron presentar al BE un plan para su cumplimiento.
3.92. El BE analizó los planes de adaptación de once SGR que no cumplían los nuevos
requerimientos. Tras la entrada en vigor de las nuevas exigencias, el BE revisó el cumplimiento por
todas las SGR de los nuevos requerimientos de capital social mínimo y recursos propios a la fecha
de entrada en vigor la nueva normativa, en base a la documentación semestral que están obligadas
a rendir, y consideró que todas cumplieron los nuevos requerimientos. El análisis de la
documentación realizado por este Tribunal puso de manifiesto que, en cinco casos, la inscripción
de los nuevos capitales sociales en los correspondientes registros mercantiles se ha efectuado con
posterioridad a fecha límite de 28 de febrero de 2015.
III.5. ACTUACIONES DE INSPECCIÓN IN SITU DURANTE EL PERIODO FISCALIZADO
Marco normativo y descripción de las actuaciones III.5.1.
3.93. Las inspecciones in situ o visitas de inspección constituyen un tipo específico de actuación
supervisora que se regula, en relación con las EC, en el artículo 12 del Reglamento del MUS; en el
título 5 de la Parte XI del Reglamento Marco del MUS y en el artículo 50 de la LOSS. Los
procedimientos internos del BE en materia de realización de inspecciones se establecen en la
Ordenanza 5/2013, de 20 de septiembre, de protocolos de actuación y procedimientos de trabajo
relativos a las visitas de inspección (en adelante, Ordenanza 5/2013). A través de este tipo de
inspecciones se pueden analizar y evaluar los riesgos inherentes de una entidad, la adecuación y
calidad de su gobierno corporativo y marco de control interno considerando su tipo de negocio y
sus riesgos; evaluar el cumplimiento de la normativa bancaria; y llevar a cabo revisiones de
aspectos tales como riesgos principales, controles y gobernanza.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 45
3.94. Las visitas de inspección a SI se llevan a cabo bajo el mandato del BCE y vienen fijadas y
previstas en el SEP dentro del plan de actuaciones aprobado por el BCE. Sus resultados también
se trasladan al BCE para que adopte las medidas que correspondan. Los equipos que realizan
estas inspecciones están separados jerárquica y funcionalmente de los ECS encargados de la
revisión continuada de las SI y persiguen proporcionar una revisión en profundidad de
determinadas áreas de una entidad ofreciendo una visión independiente y desvinculada del ECS
que la supervisa. Entre los trabajos acometidos mediante inspecciones in situ a SI españolas se
realizaron revisiones de controles internos y calidad de la cartera crediticia, revisiones temáticas de
ciber-seguridad y revisiones de modelos internos de riesgos. No obstante, al tratarse de
actuaciones supervisoras del BCE su análisis excede del ámbito de esta fiscalización (fueron
planificadas por el BCE, realizadas bajo su mandato y sus resultados dieron lugar a la adopción de
medidas por el BCE)
3.95. Las visitas de inspección a LSI y a entidades distintas de las de crédito supervisadas por el
BE son competencia del mismo y se aplican los procedimientos internos previstos en la Ordenanza
5/2013, que explicita de forma pormenorizada los protocolos de actuación y los procedimientos de
trabajo relativos a las mismas. En este Informe se han analizado las inspecciones in situ realizadas
a estas entidades y los expedientes de tres de ellas, dos de crédito y otra distinta de las de crédito.
La Ordenanza 5/2013 prevé una periodicidad no superior a tres años para las visitas de inspección
a estas entidades y establece los documentos a elaborar antes del inicio de la visita, así como el
desarrollo de los trabajos de inspección y su documentación. Prevé la elaboración de un escrito de
conclusiones preliminares de la inspección, y posteriormente, un informe de inspección que debe
reflejar el alcance y las conclusiones de los trabajos desarrollados y elaborarse en un plazo no
superior a un mes desde la finalización de la visita.
3.96. La Ordenanza 5/2013 prevé también la elaboración de un informe a la comisión ejecutiva del
BE que debe recoger las conclusiones de la inspección señaladas en el informe de inspección. A la
vista de su contenido el director general debe proponer a la comisión ejecutiva del BE, en un plazo
máximo de 60 días desde la fecha del informe de inspección, alguna o varias de las siguientes
medidas: la formulación de un escrito de recomendaciones o requerimientos; la apertura de un
expediente sancionador; la sustitución de uno o de varios administradores; la intervención de la
entidad u otras medidas previstas en la legislación vigente. Cuando del informe de inspección
concluya que no existen errores o deficiencias relevantes, el director general propondrá a la
comisión ejecutiva enviar un escrito al responsable de la entidad informándole del fin de la
inspección. Adoptado el acuerdo por la comisión ejecutiva el director general firmará y remitirá los
escritos que correspondan a la entidad.
3.97. Una vez recibido el escrito de contestación de la entidad en un plazo máximo de un mes se
confeccionará el tríptico, que es un documento que debe recoger las recomendaciones o
requerimientos efectuados, la respuesta de la entidad a los mismos y una valoración del grado de
cumplimiento de cada uno de ellos. En caso de que la respuesta de la entidad no se considere
adecuada, el director general, previa consulta al director del departamento, decidirá entre reiterar
las recomendaciones o requerimientos (solo podrá hacerse una vez); proponer a la comisión
ejecutiva la adopción de alguna otra medida prevista en la ordenanza; o iniciar una nueva visita de
inspección. En los demás casos, finalizarán los trabajos de la inspección, se comprobará el archivo
de la documentación y se cerrará la actuación.
Datos de la actividad III.5.2.
3.98. En el periodo fiscalizado se realizaron 48 inspecciones in situ de EC españolas, 35 de SI y 13
de LSI. El Cuadro 9 detalla las distintas entidades en las que se realizaron inspecciones in situ en
2015.
46 Tribunal de Cuentas
: Inspecciones in situ realizadas en 2015 según el tipo de entidad en la que se realizaron Cuadro 9
ENTIDADES
2015
SI
LSI
Total
A) Entidades de crédito
Bancos
35
3
38
Cajas de ahorros
0
2
2
Cooperativas de crédito
0
8
8
Sucursales de entidades de crédito extranjeras
0
0
0
Total Entidades de crédito
35
13
48
B) Entidades no de crédito
Establecimientos financieros de crédito
3
Sociedades de tasación
0
Sociedades de garantía recíproca
2
Entidades de pago
3
Establecimientos de compra y venta de moneda
0
Entidades de dinero electrónico
1
SAREB
1
Total Entidades no de crédito
10
TOTAL ENTIDADES
58
3.99. En 2015 el BCE realizó 35 inspecciones “in situ” de SI españolas. Dieciséis de ellas fueron
revisiones de modelos internos de riesgos. Salvo una, que incorporó recursos del BCE, todas estas
revisiones de modelos internos se han llevado a cabo por personal del BE. Estas actuaciones
dieron lugar a trece autorizaciones relacionadas con la validación de modelos internos, de las que
doce han correspondido a modelos de riesgo de crédito. Las restantes 19 inspecciones “in situ” se
realizaron en once de las catorce SI españolas, por lo que en tres de ellas no se han efectuado
visitas de inspección en 2015. Doce de estas inspecciones in situ han sido consideradas esenciales
y las siete restantes importantes. Se realizaron inspecciones del riesgo de crédito en 5 ocasiones;
de los modelos de negocio y posición de capital en 4; de los riesgos de liquidez y operacionales en
una ocasión cada uno; y otras cuatro inspecciones versaron sobre aspectos mixtos de los antes
mencionados.
3.100. El plan de actuaciones para 2015 aprobado por la comisión ejecutiva del BE preveía la
realización de doce inspecciones in situ a LSI. Este plan fue elaborado tomando en consideración
el perfil de riesgo supervisor de las distintas entidades y los años transcurridos desde la última
actuación. Durante el ejercicio se realizaron once de las doce inspecciones in situ planificadas y se
pospuso a 2016 la inspección in situ a un banco por estar inmerso en la migración de su sistema
informático. Además, se realizaron otras dos inspecciones in situ que no habían sido planificadas.
Así pues, se realizaron trece inspecciones, todas ellas de carácter global, tres a bancos, dos a
cajas de ahorro y las restantes ocho a cooperativas de crédito.
3.101. Bajo la dirección y competencia del BE también se realizaron diez inspecciones in situ a
entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE. Se realizaron tres a establecimientos
financieros de crédito; dos a SGR; tres a entidades de pago; una a Entidades de dinero electrónico
y otra a SAREB. De ellas todas tuvieron el alcance de inspecciones globales excepto una entidad
de pago en la que el motivo de la inspección era verificar los hechos denunciados por el Director
General de la entidad en relación a diversos incumplimientos.
Análisis y comprobaciones sobre las inspecciones in situ III.5.3.
3.102. En el presente epígrafe se expone el resultado del análisis de las inspecciones in situ
realizadas durante el periodo fiscalizado a LSI y a entidades distintas de las de crédito
supervisadas por el BE, desde la perspectiva del cumplimiento de la legalidad. Algunas cuestiones
analizadas se refieren a todas las visitas de inspección y otras a los resultados obtenidos del
análisis de los expedientes de inspecciones in situ de tres entidades, dos LSI y una SGR. En
particular han sido objeto de examen:
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 47
• La periodicidad de las visitas de inspección.
• El cumplimiento del plazo previsto en los procedimientos internos para la elaboración del
informe de inspección.
• El cumplimiento del plazo previsto en los procedimientos internos para la propuesta que el
director general debe hacer a la comisión ejecutiva a la vista de las conclusiones del informe
de inspección.
• Los resultados de las inspecciones y el seguimiento de los requerimientos para corregir las
deficiencias.
3.103. De conformidad con lo regulado en la normativa interna del Banco, el artículo 1 de la
Ordenanza 5/2013 prevé que las entidades de depósito en seguimiento a distancia simplificado
bajo la supervisión del BE deben ser objeto de una visita de inspección de alcance global con una
periodicidad no superior a tres años. El artículo 3 de la Ordenanza 5/2013 matiza que en función de
los recursos disponibles, para las entidades de depósito cuyos depósitos minoristas sean
reducidos, dicha periodicidad podría demorarse hasta cuatro años, a juicio del director del
departamento.
3.104. Para conocer la periodicidad con la que se vienen haciendo las inspecciones in situ este
Tribunal ha estudiado las realizadas en los últimos nueve años (desde el 1 de enero de 2007 hasta
el 31 de diciembre de 2015) sobre las 43 entidades sometidas a régimen de seguimiento
simplificado. Durante este periodo se llevaron a cabo 44 inspecciones lo que supone prácticamente
una media de una inspección por entidad durante esos nueve años. En este periodo hubo tres
entidades sometidas a este tipo de seguimiento sobre las que no se ha efectuado inspección
alguna; y otras siete sobre las que se realizó más de una inspección (el plazo medio entre
inspecciones en este periodo para estas siete entidades fue de 4,2 años). En cuanto a las tres
entidades de la muestra, la última inspección in situ anterior a 2015 se había producido; a una de
ellas en 2002; a otra en 2009; y a otra en 2012. Lo señalado anteriormente no supone un
incumplimiento normativo (la ordenanza es aplicable desde 2013 y únicamente contiene
procedimientos internos de actuación del BE); sin embargo, en opinión de este Tribunal, pone de
manifiesto que el Banco ha marcado en sus propias normas internas unos objetivos sobre la
periodicidad de estas inspecciones (tres o cuatro años) que resultan muy exigentes y no se habían
alcanzado en el periodo fiscalizado.
3.105. El artículo 11 de la Ordenanza 5/2013 establece que el informe de inspección se debe
elaborar en un plazo no superior a un mes desde la finalización de la visita de inspección. En caso
de que por circunstancias extraordinarias no pueda finalizarse en ese plazo, en el apartado del
informe relativo al alcance de los trabajos se deben explicar las razones. El párrafo final de este
mismo artículo prevé que en cualquier caso, el informe de inspección deberá estar finalizado tres
meses después de la fecha de entrega a la entidad de la nota preliminar de conclusiones.
3.106. En las tres entidades de la muestra que se analizaron el informe de inspección se emitió en
un plazo superior al mes desde la finalización de la visita de inspección, superando el plazo
máximo que fija el artículo 11 de la Ordenanza 5/2013. Únicamente en un caso se ha justificado la
tardanza explicando las razones, al señalar en el informe que el retraso se debió a la falta de
remisión de una documentación esencial para la inspección. En uno de los expedientes analizados
también se incumplió lo previsto en el párrafo final del artículo 11 de la Ordenanza 5/2013, ya que
el informe de inspección se firmó 116 días después de haber presentado a la entidad el escrito de
conclusiones, excediendo los tres meses establecidos en dicho precepto.
3.107. El artículo 14 de la Ordenanza 5/2013 establece que la propuesta que debe realizar el
director general a la comisión ejecutiva del BE a la vista de las conclusiones del informe de
inspección debe tener lugar en un plazo máximo de 60 días naturales contados a partir de la fecha
del informe de inspección, salvo causa justificada. Si se excede este plazo en el propio informe a la
comisión ejecutiva se deben explicar las razones del retraso.
48 Tribunal de Cuentas
3.108. En uno de los expedientes de la muestra se sobrepasó el plazo estipulado en el artículo 14
de la Ordenanza 5/2013, ya que transcurrieron 90 días entre la fecha del informe de inspección y la
de la propuesta que hizo el director general a la comisión ejecutiva. Tampoco se hizo justificación
alguna explicando las razones del retraso en el informe a la comisión ejecutiva, como exige el
artículo 14 de la Ordenanza 5/2013.
3.109. El artículo 20 de la Ordenanza 5/2013 establece que si tras el escrito de contestación de la
entidad quedan deficiencias pendientes de resolver, el jefe de grupo, previa consulta con el director
del departamento debe iniciar una actuación de seguimiento del cumplimiento de los
requerimientos planteados en el escrito a la entidad abriendo el correspondiente proceso en SIGAS
(Sistema integrado de Gestión de la Actividad Supervisora).
3.110. De las entidades seleccionadas en la muestra, en una de ellas se encontraron diversas
deficiencias; la revisión de las mismas efectuada por el BE concluyó que la entidad las había
subsanado y había cumplido los requerimientos efectuados. En los otros dos casos se encontraron
nuevamente aspectos a corregir que en sus respectivas revisiones no fueron solventados en su
totalidad. De conformidad con lo establecido por parte del BE en la normativa que regula sus
procedimientos internos, estos casos deberían de haber dado lugar al inicio de una actuación de
seguimiento para cada uno de los requerimientos no cumplidos, abriendo los correspondientes
procesos informáticos de alta en el sistema SIGAS; y a seguir el procedimiento, tramitación y
calendario que el artículo 20 de la Ordenanza 5/2013 prevé para cuando esos requerimientos no
son atendidos. En los supuestos analizados el BE archivó la documentación en uno de ellos; y en
los otros dos la trasladó al grupo encargado del seguimiento de la entidad.
III.6. ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE LA IDONEIDAD Y REGISTRO DE ALTOS CARGOS
DE LAS ENTIDADES.
Marco normativo y descripción de las actuaciones III.6.1.
3.111. Este tipo de supervisión tiene por objeto comprobar la concurrencia de los requisitos de
idoneidad y ausencia de incompatibilidades o conflicto de intereses exigidos en la normativa
aplicable a los altos cargos de las entidades supervisadas por el BE. Actualmente esta normativa
está compuesta básicamente por la LOSS (Capítulo IV del Título I); el RLOSS (artículos 29 a 34); el
RD 256/2013, de 12 de abril, por el que se incorporó al ordenamiento jurídico español la Guía ABE
2012/6 sobre la evaluación de los miembros de los órganos de administración y titulares de
funciones claves de las EC; y la Circular del BE 2/2016, de 2 de febrero, a las EC, sobre
supervisión y solvencia, que completa la adaptación del ordenamiento jurídico español a la CRDIV
y al CRR (en adelante, Circular 2/2016), que completó la adaptación del ordenamiento jurídico
español a la normativa europea.
3.112. Los requisitos de idoneidad son exigibles a los administradores de las entidades, directores
generales o asimilados, así como a los responsables de las funciones de control interno y otros
puestos clave para el desarrollo diario de la actividad financiera de la EC; a las personas físicas
que representen en el consejo de administración a los consejeros que sean personas jurídicas; y a
las personas que determinen de modo efectivo la orientación de las sucursales de EC no
autorizadas en un Estado miembro de la Unión Europea; así como a estos mismos cargos de la
sociedad dominante de una EC (artículo 24 de la LOSS). También son de aplicación los requisitos
de idoneidad a los altos cargos del resto de entidades distintas de las de crédito supervisadas por
el BE.
3.113. Los requisitos que se establecen en la normativa señalada anteriormente se extienden a los
siguientes ámbitos: a) honorabilidad comercial y profesional; b) conocimiento y experiencia
adecuados para ejercer sus funciones; c) cumplimiento del régimen de incompatibilidades y
limitaciones cuando resulte de aplicación; y d) en relación con los miembros del consejo de
administración de las entidades, su disposición para ejercer un buen gobierno. La idoneidad de los
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 49
candidatos exige el respeto al régimen de incompatibilidades y limitaciones previsto en el artículo
26 de la LOSS, a fin de garantizar la independencia en el ejercicio de sus funciones. La LOSS
establece limitaciones al número máximo de cargos que los miembros del consejo de
administración, directores generales o asimilados pueden ocupar simultáneamente; y a la obtención
de créditos, avales o garantías a recibir de la entidad
3.114. Correspondió al BCE la competencia de supervisión en materia de idoneidad en el caso de
consejeros de SI en 2015, de acuerdo con lo establecido en el artículo 93 del Reglamento Marco
del MUS. Esta supervisión se realizó en estrecha colaboración con las ANC, que tramitaron los
procedimientos, aunque fue el BCE quien aprobó o denegó esa idoneidad. El BE mantuvo la
competencia para la supervisión de la idoneidad de los cargos de las LSI y del resto de entidades
que supervisa. Asimismo, en 2015, el BE evaluó y decidió sobre la idoneidad de los directores
generales y asimilados de las SI, a la espera de que se dictasen las oportunas instrucciones por el
BCE al respecto, aunque en este ámbito compartieron la información más relevante sobre las
candidaturas participando de ese modo el BCE en dichas evaluaciones.
3.115. En relación con las LSI y las entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE, la
comprobación de los requisitos de idoneidad y la llevanza del registro de altos cargos se realizó por
la división de análisis de idoneidad y registro de altos cargos, integrada en la secretaría general del
BE. El BE debe dictar resolución sobre la idoneidad de los altos cargos en los plazos previstos en
el artículo 29 del RLOSS. Asimismo, el BE también evalúa la idoneidad de los altos cargos de las
entidades con ocasión de su nueva creación o de la adquisición de una participación significativa
en los plazos previstos en los artículos 3 y 25 del RLOSS. A falta de resolución en el plazo fijado se
entenderá que la valoración es positiva. La valoración de los requisitos de idoneidad se realiza, en
primer lugar, por las propias entidades o sus promotores (cuando soliciten autorización para el
ejercicio de la actividad, nuevos nombramientos o concurran circunstancias que aconsejen volver a
valorarla); y por el adquiriente de una participación significativa (cuando de ello se deriven nuevos
nombramientos). En estos casos, la idoneidad también se evalúa por el BE con ocasión de la
autorización de creación o adquisición de una EC; de la adquisición de participaciones significativas
de las que se deriven nuevos nombramientos; la notificación que se haga al Banco de propuestas
de nuevos nombramientos; y la presencia de indicios que hagan necesario volver a valorar la
idoneidad de algún alto cargo (artículo 29.2 del RLOSS).
3.116. El procedimiento general de valoración de la idoneidad por el Banco se inicia mediante la
notificación de la propuesta de nombramiento que realicen las entidades, acompañando la
documentación justificativa procedente; y en todo caso, la evaluación de la idoneidad realizada por
la propia entidad (artículo 33.3 del RLOSS). También se puede iniciar a instancia del propio BE o
BCE si existen indicios para ello. El BE para valorar la idoneidad puede requerir la información que
estime conveniente y entrevistar al evaluado, así como solicitar información a otros supervisores
nacionales como la CNMV o la DGS o internacionales. Las entidades deben comunicar al BE
cualquier incumplimiento de los requisitos de idoneidad en un plazo de quince días desde que
tuvieran conocimiento de ello (artículo 29.3 del RLOSS) con la finalidad de que se evalúe dicha
circunstancia.
3.117. Pone fin al procedimiento de valoración de la idoneidad la resolución que dicte la comisión
ejecutiva del BE de acuerdo con las competencias que le son asignadas por el artículo 23.1.b) de la
LABE. Esta competencia ha sido delegada en el vicesecretario del Banco en el supuesto de
expedientes con valoración positiva, de acuerdo con lo previsto en las Resoluciones de delegación
de competencias de la comisión ejecutiva, por lo que en los supuestos más habituales es una
resolución del vicesecretario la que pone fin al procedimiento. Mediante resolución de la comisión
ejecutiva concluyen los expedientes con pronunciamiento negativo sobre la idoneidad de los
candidatos; y aquellos otros en los que se hubiera evaluado la existencia de delitos, faltas,
infracciones administrativas o investigaciones fundadas en el ámbito penal o administrativo.
También pone fin al procedimiento el desistimiento por la propia entidad solicitante de la propuesta
de nombramiento efectuada.
50 Tribunal de Cuentas
3.118. Finalizado el procedimiento con resolución positiva y comunicada a la entidad, deberá
solicitarse la inscripción en el registro de altos cargos del BE en un plazo máximo de 15 días desde
la aceptación del cargo. La inscripción en el RAC es requisito previo necesario para el ejercicio de
las funciones del cargo. Deben igualmente inscribirse en el RAC las bajas, variaciones de funciones
y reelecciones de cargos que se produzcan. El RAC es un registro no sujeto a publicidad. También
se practican en el RAC la inscripción de consejeros y directores generales o asimilados de las
sociedades dominantes de EC españolas, cuando tales entidades sean sociedades financieras de
cartera o sociedades financieras mixtas de cartera (artículo 27.3 LOSS y 34.2 RLOSS).
3.119. La división de análisis de idoneidad y RAC es la encargada también de tramitar: a) la
autorización para ocupar un cargo no ejecutivo adicional a los miembros del consejo de
administración y directores generales o asimilados (art 26 .4 LOSS); y b) la autorización para el
ejercicio simultáneo del cargo de presidente (del consejo de administración) y consejero delegado
(art 29.4 LOSS).
Datos de la actividad III.6.2.
3.120. En el ejercicio 2015 se tramitaron 181 expedientes de idoneidad sobre EC en ejercicio de
competencias propias del BE. Fueron expedientes finalizados en 2015 (iniciados ese año o años
anteriores) sobre la idoneidad de los altos cargos de las LSI y de los directores generales o
asimilados de SI. De estos expedientes 163 consistieron en propuestas de nuevos nombramientos,
y 18 fueron debidos a la adquisición de participaciones significativas; 144 de ellos finalizaron con
resolución positiva y los 37 restantes por desistimiento o no evaluación por tratarse de cargos no
sujetos a evaluación de idoneidad por parte del supervisor. Además, el BCE tramitó 85 expedientes
en el marco de las competencias propias del MUS sobre la idoneidad de los consejeros de las SI
españolas, cuyo análisis excede del ámbito de esta fiscalización. Por último, se tramitaron 169
expedientes referidos a entidades distintas de las de crédito de los que 141 finalizaron con
resolución positiva; 11 con resolución negativa; y 17 fueron retirados por las entidades o no
evaluados por tratarse de cargos no sujetos a requisitos de idoneidad. El Cuadro 10 refleja los
procedimientos de idoneidad tramitados en el ejercicio fiscalizado.
: Procedimientos de idoneidad tramitados en el año 2015 Cuadro 10
Idoneidad
de altos
cargos de
EC
En el ejercicio de las competencias exclusivas
del BE Como parte del MUS Total
181 85 266
Idoneidad
de altos
cargos de
otras
entidades
Entidades
de pago
Entidades de
dinero
electrónico
Establecimientos
financieros de
crédito
Sociedades
de garantía
recíproca
Sociedades
de tasación
Establecimientos
de cambio de
moneda SAREB Fundaciones
bancarias Total
45 18 88 0 14 4 0 0 169
Análisis y comprobaciones sobre las actuaciones de supervisión de la idoneidad y III.6.3.
registro de altos cargos de las entidades
3.121. En el presente epígrafe se expone el resultado del análisis de las actuaciones de evaluación
de idoneidad sobre EC y entidades distintas de las crédito realizadas por el BE. Se ha analizado
una muestra de dieciséis expedientes de idoneidad, de los cuales once correspondieron a LSI y
cinco a otras entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE. Asimismo se ha
analizado un expediente de autorización para compatibilizar el ejercicio de dos cargos en el consejo
de administración por una misma persona (único procedimiento de esta naturaleza resuelto en el
año 2015). En particular han sido objeto de consideración:
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 51
• El contenido y uniformidad de los informes de autoevaluación de la idoneidad emitidos por
las entidades.
• El momento en el que se solicita la idoneidad y el momento en el que se hacen los
nombramientos.
• La realización de consultas a otras autoridades supervisoras.
• Las recomendaciones formuladas en los expedientes de la muestra.
• La realización de la evaluación de la idoneidad del consejo de administración en su conjunto
en los expedientes de la muestra.
• La fiabilidad y actualización de los datos del RAC.
3.122. Los artículos 25 de la LOSS y 29 del RLOSS prevén un sistema en el que la valoración de la
idoneidad de los altos cargos de las entidades se realiza tanto por la propia entidad como por el
BE. La evaluación de la idoneidad que realizan las entidades concluye con la emisión de un informe
de los candidatos en el que, al menos, deben motivar de forma detallada la concurrencia en el
sujeto evaluado de los requisitos de honorabilidad, experiencia y buen gobierno (este último
requisito solo exigible a cargos de administración) contenidos en la normativa correspondiente para
el cargo concreto que se vaya a desempeñar. Las entidades en sus procedimientos internos hacen
la comprobación documental de los datos de los candidatos y son responsables de la veracidad de
la información proporcionada. Las solicitudes al BE para la valoración de la idoneidad de sus
candidatos deben contener los informes de evaluación realizados por las propias entidades, con los
datos de los candidatos y las descripciones detalladas de los cargos y de las funciones a
desempeñar por los mismos.
3.123. En la muestra de expedientes analizados todas las entidades acompañaron a su solicitud un
informe elaborado por la propia entidad de evaluación de su candidato. El contenido los
mencionados informes elaborados por la entidad que se han examinado no es uniforme ni
exhaustivo en cuestiones de importancia para la valoración del candidato, como la descripción de
las funciones del puesto a desarrollar y los análisis de la concurrencia de los requisitos de
idoneidad. Algunos de los citados informes de evaluación de idoneidad elaborados por las
entidades no contienen una descripción detallada del cargo y de las funciones a desempeñar pese
a la trascendencia que las mismas deberían tener al valorar la idoneidad y el perfil profesional del
candidato. Por otra parte, la acreditación documental de los datos de los candidatos (titulación,
formación, experiencia, y otras cuestiones) se realizó en los procedimientos internos de evaluación
ante las propias entidades, que se hacen responsables de la veracidad de la información
proporcionada. Este Tribunal considera que dada la importancia que tienen para evaluar la
idoneidad tanto los procedimientos internos de las entidades como el contenido de los informes que
realizan dichas entidades, el BE debe insistir en sus comunicaciones con las entidades en la
necesidad de mejorar sus procedimientos sobre evaluación de idoneidad; así como en mejorar la
calidad y uniformidad de los informes que realizan, para poder llegar a un contenido mínimo y más
homogéneo de los mismos.
3.124. El artículo 33.3 del RLOSS obliga a las entidades a notificar al BE las propuestas de
nombramiento de los candidatos a efectos de la correspondiente evaluación de su idoneidad. El
artículo 33 de la Circular 2/2016 señala que la evaluación del BE comienza con la notificación de la
propuesta de nombramiento, que debe ir acompañada de la documentación que se describe en la
oficina virtual de la página web del BE. Por lo tanto, el régimen para la evaluación de la idoneidad
diseñado ya desde el RD 256/2013 y la Guía ABE de 2012, y posteriormente tras la entrada en
vigor de la LOSS y RLOSS está pensado para que las entidades notifiquen al BE las propuestas de
nombramiento de sus altos cargos, aprobadas por los órganos de las mismas que sean
competentes para ello y de acuerdo con las formalidades y los procedimientos que sean aplicables
al respecto. El artículo 27.1 de la LOSS exige la previa inscripción en el RAC, para que dichos altos
cargos puedan ejercer sus funciones, tras la evaluación favorable de idoneidad por parte del BE.
Finalmente, el artículo 34 del RLOSS exige la presentación de la solicitud de inscripción en el RAC
en un plazo máximo de 15 días desde la aceptación del cargo.
52 Tribunal de Cuentas
3.125. Todas las entidades de la muestra seleccionada tramitaron las notificaciones al BE de las
propuestas de nombramiento después de haberlo realizado. El análisis de los expedientes de la
muestra ha puesto de manifiesto que las entidades aprueban los nombramientos de sus candidatos
y posteriormente los remiten al BE para que se tramite el reconocimiento de su idoneidad y la
inscripción en el RAC para que puedan ejercer sus funciones. En todo caso, los altos cargos no
pueden ejercer sus funciones hasta su inscripción en el Registro del BE5. Todas las solicitudes
analizadas se acompañaron de la documentación requerida por el BE para la tramitación del
procedimiento (curriculum vitae, certificado de antecedentes penales, informe de evaluación de
idoneidad de la entidad, etc). En tres expedientes analizados se excedió por parte de la entidad el
plazo de 15 días establecido en el artículo 34 del RLOSS para solicitar la inscripción después de la
aceptación del cargo. En uno de los supuestos transcurrieron más de cuatro meses desde el
nombramiento y aceptación del cargo hasta que la entidad presentó la solicitud de la idoneidad e
inscripción del candidato. En estos casos, el control sobre si las personas ya nombradas ejercen
sus funciones antes de la inscripción en el RAC no se realiza por la división de análisis de
idoneidad y RAC, que no realizó actuaciones sobre este aspecto en 2015, sino en el ámbito de la
supervisión ordinaria de las entidades (con ocasión de las actuaciones de seguimiento e
inspecciones in situ que se realicen). Este Tribunal considera que el BE debe insistir en sus
comunicaciones con las entidades en explicar y aclarar la tramitación, finalidad y plazos de sus
procedimientos de evaluación de la idoneidad de los altos cargos.
3.126. El artículo 30.2 del RLOSS faculta al BE para hacer consultas sobre la honorabilidad
comercial y profesional de los candidatos con autoridades supervisoras nacionales e
internacionales. Asimismo el RD 256/2013 previó el establecimiento de un comité de expertos
independientes, que se creó por acuerdo del consejo de gobierno del BE, de 30 de octubre de
2013, para informar los expedientes de valoración cuando concurra una condena penal, e incluso
cuando la persona evaluada se encuentre sujeta a una investigación penal relevante y fundada.
3.127. En todos los casos de la muestra el BE solicitó información sobre los candidatos tanto a la
CIR, como a la DGS y al Registro Mercantil, sobre aspectos que debía valorar en los
procedimientos de idoneidad. En dos supuestos de la muestra se solicitó información a autoridades
supervisoras de otros países (uno a Inglaterra y otro a Japón); en otras dos ocasiones a la CNMV;
y en otra a la CNMV y a la DGSP, al haber tenido el candidato relación con estas entidades.
También se realizaron consultas informales y a bases de datos informáticas para obtener
información sobre los candidatos en algunos de los expedientes analizados; si bien, no existen
herramientas ni procedimientos específicos para obtener información. Asimismo se formuló
consulta al comité de expertos independientes en un supuesto de la muestra analizada en el que el
candidato estaba incurso en una investigación penal relevante. El comité de expertos
independientes conoció, en 2015, de un total de catorce procedimientos de los que nueve afectaron
a SI y los cinco restantes a LSI; nueve de ellos afectaban a personas ya inscritas anteriormente en
el RAC, para la reevaluación de los requisitos de idoneidad de acuerdo con lo previsto en el artículo
29.c.4) del RLOSS.
3.128. El artículo 24 de la LOSS y los artículos 30 a 32 del RLOSS establecen los requisitos de
idoneidad que deben reunir los candidatos a los puestos, consistentes en a) la honorabilidad
comercial y profesional; b) conocimientos y experiencias adecuados para el ejercicio de sus
funciones; c) cumplimiento de régimen de incompatibilidades y limitaciones; y d) en relación con los
miembros del consejo de administración, estar en disposición de ejercer un buen gobierno de la
entidad. La Guía de la ABE de 2012, sobre evaluación de los miembros del órgano de
administración y de los titulares de funciones clave, en su norma 11 encomienda a las ANC la
evaluación de la información proporcionada por las EC a estos efectos, y les faculta para exigir, en
su caso, nuevas pruebas de reputación o experiencia. De acuerdo con lo anterior, la Norma 33 de
5 El BE señala en sus alegaciones que las entidades solo pueden notificar al BE propuestas de
nombramiento o nombramientos que ya estén respaldados por los órganos de administración competentes
de las entidades (sujetándolos, en ocasiones, expresamente a su evaluación de idoneidad positiva por el BE);
y destaca que estas personas no pueden, en todo caso, ejercer sus funciones, hasta su inscripción en el
Registro del BE.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 53
la Circular 2/2016, dispone que el BE evaluará la concurrencia de los requisitos de idoneidad en los
candidatos considerando la información de que disponga, pudiendo recurrir a medidas adicionales
como la consulta a otros supervisores, entrevistas al evaluado, solicitud de información o
documentación y utilizar cualquier otro medio que considere adecuado, pudiendo requerir la
subsanación de las deficiencias detectadas durante el proceso. La autoridad competente emitirá
una evaluación negativa, debidamente motivada, si el candidato no reúne los requisitos de
idoneidad o no se subsanan las deficiencias señaladas.
3.129. En los expedientes analizados el BE valoró todos los requisitos exigidos a los candidatos y
se cumplieron las demás disposiciones sobre requerimientos y solicitud de información señaladas
en el punto anterior. En tres de los supuestos analizados el BE formuló recomendaciones
adicionales relacionadas con la exigencia de formación específica a los candidatos en áreas de
interés profesional. Las entidades adoptaron las medidas oportunas a los efectos de subsanación
de las deficiencias detectadas proporcionando a los candidatos los cursos adecuados a sus
necesidades y acreditando con posterioridad la cumplimentación de las recomendaciones
formuladas por el Banco. En cuatro de los supuestos analizados se detectaron deficiencias por
posibles incompatibilidades, problemas de dedicación de tiempo, conflictos de intereses u
honorabilidad. El BE solicitó y analizó la información adicional aportada por las entidades y
consideró acreditada la idoneidad en tres de los supuestos evaluados. En el otro caso se concedió
la idoneidad que se valoraba al candidato, pero tras renunciar a otro puesto con el que podría
existir una incompatibilidad. La tramitación de los procedimientos se suspendió mientras se
aportaba la documentación requerida a los candidatos, aplicando la ley de procedimiento
administrativo. Este Tribunal considera que con la finalidad de evitar dilaciones que pudieran
retrasar los procedimientos de evaluación de idoneidad sería conveniente que los escritos del BE
establecieran unos plazos máximos para la aportación de lo requerido, con la flexibilidad necesaria
para atender a las circunstancias de cada caso
3.130. El RD 256/2013 ya recogía la necesidad de evaluar en los procedimientos la idoneidad del
órgano de administración en su conjunto, no solo la del candidato concreto, con la finalidad de
comprobar la independencia y autonomía del máximo órgano gestor de la entidad. El artículo 31.3
del RLOSS reitera la exigencia de que los miembros del órgano de administración en su conjunto
reúnan la experiencia profesional suficiente para asegurar su capacidad de adoptar decisiones de
forma independiente y autónoma en beneficio de la entidad.
3.131. En todos los expedientes analizados al evaluar a cada candidato el BE realizó también las
evaluaciones de idoneidad del consejo de administración de las entidades en su conjunto. En todos
ellos se hicieron consultas al RAC y a la DGS sobre la formación y experiencia de los diferentes
miembros del consejo de administración; y en todos los expedientes se contienen
pronunciamientos sobre la idoneidad del órgano en su conjunto, señalando que reúne suficiente
experiencia profesional para asegurar la capacidad efectiva del consejo de tomar decisiones de
forma independiente y autónoma en beneficio de la entidad.
3.132. Compete al BE, además de comprobar los requisitos de idoneidad en los supuestos
analizados, la llevanza del RAC. La Circular 2/2016, con la finalidad de mantener actualizado el
RAC, estableció la obligación de las entidades de identificar los puestos claves y los responsables
de las funciones de control interno, poniendo a disposición del BE una relación actualizada de las
personas que los desempeñan, la valoración de la idoneidad de esas personas realizada por la
entidad y la documentación que acredite la misma. La disposición transitoria 3ª de la Circular
estableció un plazo, que finalizó el 30 de junio de 2016, para que todas las entidades actualizasen
la información contenida en el RAC de sus consejeros, directores generales y asimilados, debiendo
remitirla al BE antes de esa fecha. Sin embargo, a la conclusión de estos trabajos de fiscalización
esta información no había sido remitida en su totalidad.
3.133. Con la finalidad de lograr una mayor fiabilidad y actualización de los datos incorporados al
RAC, el BE ha iniciado un proceso de modernización de las herramientas informáticas que utiliza.
Durante el periodo fiscalizado se utilizó una aplicación informática muy antigua para la gestión del
54 Tribunal de Cuentas
registro que estaba en proceso de actualización y mejora. En algunos supuestos se tramitan por las
entidades conjuntamente las solicitudes de inscripciones en el RAC de uno o varios cargos,
incluyendo simultáneamente la baja del cargo cesante y variaciones en las funciones del cargo, que
quedan pendientes de anotación en tanto se tramita el procedimiento de evaluación y pueden
originar confusiones y retrasos en la adecuada actualización de los datos del registro y la
información que proporciona. Este Tribunal considera que el BE debe continuar con la
modernización de las herramientas informáticas que utiliza en esta área con la finalidad de
garantizar un adecuado nivel de fiabilidad del RAC, incorporando al mismo la mayor cantidad de
datos disponibles de forma que pueda incrementarse su utilidad con diferentes propósitos. También
se debe instar a las entidades a respetar los procedimientos y plazos y es necesaria una mayor
sistematización en los procedimientos de inscripción en el RAC.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 55
IV. ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE CONDUCTA DE ENTIDADES Y
PROTECCIÓN A LA CLIENTELA
IV.1. MARCO NORMATIVO Y DESCRIPCIÓN DE LAS ACTUACIONES
4.1. El artículo 7 de la LABE establece que corresponde al BE promover el buen funcionamiento y
estabilidad del sistema financiero y le atribuye la función de supervisar el cumplimiento de la
normativa específica de entidades bancarias y otros auxiliares financieros, entre la que figura la
relativa a conducta de mercado. El artículo 5 de la LOSS faculta al ministro de economía y
competitividad para dictar disposiciones que protejan los intereses de los clientes de servicios o
productos bancarios en materia de información, transparencia, actividad publicitaria y contratación.
Con el mismo objetivo habilita al ministro para dictar normas sobre la comercialización de
préstamos o créditos. Las normas dictadas al amparo de este artículo se consideran de ordenación
y disciplina y la supervisión de su cumplimiento corresponde al BE. En este epígrafe se analizan las
actuaciones del BE en ejercicio de esta supervisión durante el periodo fiscalizado.
4.2. La regulación vigente en materia de transparencia bancaria, protección a la clientela y
adecuado funcionamiento de los mecanismos de atención y resolución de conflictos con dicha
clientela incluye, tanto normativa nacional, como europea directamente aplicable en España. La
enumeración de esta normativa resulta prolija, se incorpora como Anexo I una sistematización de la
vigente en el momento de concluir los trabajos de esta fiscalización. Entre esta normativa hay que
resaltar que la disposición adicional vigésima de la LOSS daba un plazo de un año desde su
entrada en vigor para que el Gobierno remitiera a las Cortes Generales un proyecto de ley de
incorporación de la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero
de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de
uso residencial, pudiendo incluir mejoras de la normativa de protección de la clientela bancaria y
del sistema de resolución de conflictos. El plazo otorgado al gobierno ha terminado el día 21 de
marzo de 2016 sin que se hubiese realizado en el momento de concluir los trabajos de esta
fiscalización.
4.3. Durante 2015, la supervisión realizada por el BE del cumplimiento de esta normativa se centró,
fundamentalmente, en la revisión de la comercialización y liquidación de las operaciones con
garantía hipotecaria; la comprobación de la aplicación de las medidas urgentes de protección de
deudores hipotecarios sin recursos; la utilización de las cláusulas suelo; y las estrategias de
reacción de las entidades ante las reclamaciones de sus clientes en relación con dichas cláusulas.
Correspondió al BE la supervisión de la conducta de mercado de todas las entidades sujetas a sus
supervisión (incluidas las SI) ya que no se transmitieron competencias en esta materia en el ámbito
del MUS.
4.4. Como ya se ha señalado en el epígrafe II.3, la comisión ejecutiva del BE acordó, a partir del 1
de octubre de 2014, la asignación formal a la secretaría general del Banco de las competencias en
materia de supervisión de la conducta de entidades y protección a la clientela, que hasta esa fecha
estaban atribuidas a la DGS. Posteriormente, se han ido delegando competencias en la secretaría
general mediante diversas resoluciones de la comisión ejecutiva del BE al irse ampliando el campo
de actividades cuya supervisión recae en el DCMR.
4.5. La comisión ejecutiva aprobó la Circular interna 3/2015, de 18 de marzo, con la denominación
de “marco general de los procedimientos aplicados en la división de supervisión de conducta de
entidades en el desarrollo de sus funciones” (en adelante, Circular interna 3/2015). En esa misma
fecha la Circular interna 3/2015 se publicó en la intranet del Banco y entró en vigor el mismo día de
su publicación conformando el marco general de los procedimientos utilizados por el BE para la
supervisión de la conducta de mercado y transparencia informativa que se analizan en este
epígrafe del Informe.
4.6. De acuerdo con la Circular interna 3/2015, la valoración supervisora se llevará a cabo de modo
que permita determinar y mantener actualizado el perfil de conducta de cada entidad y que
56 Tribunal de Cuentas
proporcione un marco uniforme y estructurado de calificación supervisora de las entidades. Esta
labor supervisora debe ser desarrollada dentro de un marco ordenado y sistemático, para lo cual el
BE debe elaborar anualmente el programa supervisor, previsto en el artículo 55 de la LOSS, que a
la vista de los recursos disponibles, debe establecer las actuaciones supervisoras de inspección in
situ y de seguimiento de las diferentes entidades. El año 2015 fue el primer ejercicio en el que se
elaboró este programa y las actuaciones de supervisión se desarrollaron por el DCMR, en el ámbito
de la secretaria general del BE, orgánica y funcionalmente independiente de la DGS.
IV.2. DATOS DE LA ACTIVIDAD
4.7. Las competencias de supervisión de conducta de entidades no se transmitieron al BCE en el
ámbito del MUS, por lo que el BE conservó las competencias en relación a todas las entidades
incluidas las SI españolas. Durante 2015 se llevaron a cabo 63 actuaciones de comprobación a
distancia, diez de las cuales continuaban realizándose al inicio de 2016. Asimismo, a lo largo de
2015 se desarrollaron catorce inspecciones in situ, una de ellas comenzada en 2014. Once de
estas inspecciones continuaban realizándose al inicio de 2016 y se incluyeron para su finalización
en el plan de actuaciones de 2016. En cuanto a la actividad supervisora del DCMR en el
seguimiento y control de la publicidad de servicios y productos bancarios, durante 2015 se han
realizado 196 requerimientos de cese o rectificación de anuncios en prensa y en Internet, que
fueron atendidos en su totalidad. Las actuaciones señaladas especificando las áreas sobre las que
se realizaron se reflejan en el Cuadro 11.
: Actividad de supervisión de conducta de entidades durante 2015 Cuadro 11
Áreas de actuación
Nº Actuaciones
de comprobación
a distancia (a)
Nº Inspecciones
(b)
Créditos y Préstamos Hipotecarios
- Cum plimiento Código de Buenas Prácticas
- Cláus ulas Suelo
- Trans parencia de productos hipotecarios
21
19
2
0
10
2
0
8
Créditos Consumo 4 3
Servicios de Atención al Cliente 7 0
Transparencia de mercado no hipotecaria
- Cobro de Comis iones
- Deber de Inf ormación
- Servici os de Pago
23
9
9
5
1
0
1
0
Otros
- Publicidad E xpuesta
- Concept os Diversos
8
1
7
0
0
0
TOTAL
63 (c)
14 (d)
Requerimientos de cese o rectificación
Número
Atendidos
Seguimiento y control de la publicidad de servicios y productos bancarios
196
Todos atendidos
(a) De estas actuaciones, 12 fueron iniciadas en 2014 y 10 no terminadas en 2015.
(b) De estas inspecciones, 1 fue iniciada en 2014 y 12 no terminadas en 2015.
(c) 3 actuaciones programadas (sin finalizar a cierre de 2015, 1 proveniente de 2014) y 60 no programadas.
(d) 12 inspecciones programadas (1 proveniente de 2014 y terminada) y 2 no programadas
4.8. Las actuaciones supervisoras pueden dar lugar a la adopción de distintas medidas, como la
remisión a la entidad de recomendaciones, observaciones u otros escritos por parte del DCMR; la
remisión de requerimientos previamente aprobados por la comisión ejecutiva del BE; o
eventualmente, la incoación de un expediente sancionador. La tramitación de los expedientes
sancionadores, incluyendo la elaboración del pliego de cargos y de la propuesta de resolución
(archivo o sanción), compete al departamento jurídico del BE. Las 53 actuaciones de comprobación
a distancia concluidas durante 2015, dieron lugar a la adopción de 58 medidas supervisoras; y la
realización de las inspecciones in situ a la adopción de otras cinco medidas. El Cuadro 12 ilustra el
tipo de medidas que se han adoptado en el ámbito de la supervisión de conducta de entidades
durante 2015.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 57
: Tipo de medidas que se han adoptado en la supervisión de conducta durante 2015 Cuadro 12
Áreas de actuación
Nº Medidas
adoptadas en
actuaciones de
comprobación
(a)
Nº Medidas
adoptadas en
Inspecciones
(b)
Incoación de expediente sancionador 0 1
Escrito de requerimientos (c) 5 2
Escrito de recomendaciones y observaciones 25 2
Otros escritos 12 0
Archivo de actuaciones 16 0
TOTAL 58 5
(a) De estas actuaciones, 11 fueron iniciadas en 2014.
(b) De estas inspecciones, 1 fue iniciada en 2014.
(c) Los 5 escritos de requerimientos emitidos en el ámbito de las ac tuaciones de comprobación contienen 12 requerimientos
específicos para las entidades. Por otro lado, los 2 requerim ientos formulados en el ámbito de inspecciones contienen 15
requerimientos específicos.
4.9. Además de los escritos de requerimiento, recomendación u observación, las doce medidas
agrupadas bajo la rúbrica “otros escritos” fueron comunicaciones remitidas a las entidades por el
BE por correo postal o electrónico, que no tienen la relevancia formal de requerimiento,
recomendación u observación. Las dieciséis actuaciones de comprobación que concluyeron con su
archivo, sin la adopción de medidas, no encontraron evidencias de incumplimiento de la normativa
de transparencia o de las buenas prácticas bancarias, ni debilidades en la conducta de las
entidades en la materia analizada en cada una de ellas, que justificaran su adopción.
4.10. El consejo de gobierno del BE acordó, el 24 de marzo de 2015, concluir los seis expedientes
sancionadores que ya estaban incoados a principios de ese año en el ámbito de la supervisión de
conducta y protección a la clientela imponiendo una sanción de multa a una cooperativa de crédito.
Estos expedientes se habían incoado por posible incumplimiento de las obligaciones establecidas a
las entidades en las normas sobre transparencia en su contratación con la clientela.
4.11. Durante 2015 el BE acordó incoar un solo procedimiento sancionador en el ámbito de la
supervisión de conducta, que aún no se ha resuelto, como consecuencia de los trabajos de
supervisión a un establecimiento financiero de crédito, al apreciar deficiencias tanto en la
información precontractual facilitada a los clientes como en la información contenida en los
contratos suscritos con aquellos.
4.12. El DCMR es también competente para conocer las quejas, reclamaciones y consultas que
formulen los usuarios de servicios financieros. La Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre,
regula los procedimientos ante los servicios de reclamaciones del BE, la CNMV y la DGS, en
desarrollo del artículo 30.3 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del
sistema financiero. En 2015, el DCMR atendió 59.223 nuevos casos presentados por usuarios de
servicios financieros, de los que 20.262 fueron reclamaciones y 157 quejas (que dieron lugar a la
apertura de expediente). Otras 3.237 fueron consultas escritas, presentadas en su mayor parte a
través de medios telemáticos; y 35.567 consultas atendidas por el servicio de atención telefónica
del DCMR.
IV.3. RESULTADOS DE LAS COMPROBACIONES SOBRE LAS ACTUACIONES DE
SUPERVISIÓN DE CONDUCTA DE ENTIDADES Y PROTECCIÓN A LA CLIENTELA
4.13. En el presente epígrafe se expone el resultado del análisis de las actuaciones del BE para la
supervisión de la conducta de entidades y protección a la clientela durante el periodo fiscalizado.
58 Tribunal de Cuentas
Algunas cuestiones analizadas se refieren a las actuaciones de supervisión de conducta en su
conjunto y otras a los resultados obtenidos del análisis sobre una muestra de diez expedientes,
ocho de actuaciones de comprobación a distancia y dos de inspecciones in situ de entidades. En
particular han sido objeto de examen:
• La elaboración y contenido del programa supervisor.
• El cumplimiento de la planificación.
• La realización de actuaciones no planificadas.
• La determinación del perfil de conducta de las entidades y las prioridades y estrategias de
supervisión.
• La realización de informes sobre grado de cumplimiento del programa supervisor
• El cumplimiento de la obligación de coordinación entre la DGS y el DCMR.
• La verificación de que los procedimientos aplicados por el DCMR cumplieron la normativa
interna del Banco en una muestra de expedientes.
• La verificación de que se adoptaron medidas por el DCMR para hacer cumplir la normativa
de transparencia y buenas prácticas en una muestra de expedientes.
• La evolución y los resultados de las reclamaciones ante el BE.
4.14. El artículo 55 de la LOSS prevé que la labor supervisora de conducta de entidades y
protección a la clientela sea desarrollada dentro de un marco ordenado y sistemático, para lo cual
obliga al BE a elaborar anualmente un programa supervisor en este ámbito.
4.15. La comisión ejecutiva del BE, en sesión de 18 de marzo de 2015, aprobó el primer programa
supervisor anual cumpliendo la obligación establecida en el artículo 55 de la LOSS. El contenido
del programa cumplió las previsiones legales: fija los objetivos supervisores para cada entidad y la
intensidad supervisora a aplicar a cada una, señala las cuestiones a las que se prestará mayor
atención, e incluye los planes de actuación anuales, en los que se detallan las tareas concretas que
se van a realizar en relación a cada entidad.
4.16. El programa supervisor de 2015 se elaboró en función de las reclamaciones de los años 2012
y 2013. En 2015 no se había desarrollado un módulo de riesgo de conducta que permitiese un
análisis sistematizado de la información en esta materia; por eso, la principal fuente de información
para elaborar la planificación fue (además de la proveniente de la DGS) la proporcionada por las
reclamaciones que se habían presentado los años anteriores. Esta información permitió la visión de
aquellas áreas de la actividad de las entidades supervisadas en las que se produjo un mayor
número de reclamaciones, así como profundizar el conocimiento sobre el funcionamiento de los
servicios de atención al cliente y sobre los posibles quebrantamientos de la normativa de
transparencia o alejamiento de las buenas prácticas bancarias por cada una de ellas.
4.17. Concretamente, el programa de 2015 se elaboró a partir de la información sobre las
reclamaciones en 21 entidades que representaban el 86% de la cuota de actividad financiera. En
base a esta información se fijaron como prioridades la adecuada comercialización de los productos
bancarios, con singular atención a los préstamos hipotecarios; el control de la aplicación del código
de buenas prácticas (CBP) para la protección de deudores hipotecarios sin recursos (establecido
mediante el Real Decreto-Ley 6/2012, de 9 de marzo); y la verificación del funcionamiento de los
servicios de atención al cliente y defensores del cliente de las entidades. En 2015 el DCMR
también analizó de forma separada las reclamaciones relativas a cláusulas suelo por la especial
casuística y el elevado número de reclamaciones existentes. Este Tribunal considera, no obstante,
que el programa supervisor debió utilizar también los datos provisionales de 2014 y no solo los
definitivos 2013 y 2012, en atención a lo cambiante que fue el mercado en cuanto a la ingeniería
financiera de los productos y para prever más adecuadamente cuestiones como las cláusulas suelo
que dieron lugar a gran parte de las actuaciones de 2015.
4.18. El programa supervisor de 2015 incorporó doce actuaciones de comprobación a distancia
(CBP, transparencia, incumplimientos,…) y una inspección in situ que ya estaban previstas en el
ejercicio 2014. Además se programaron cinco nuevas actuaciones de seguimiento a distancia de
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 59
entidades y 23 inspecciones in situ para realizar en 2015 (doce sobre cartera hipotecaria, cinco
sobre cumplimiento CBP, dos sobre préstamos personales, dos sobre liquidaciones de cuentas y
dos en relación con tarjetas de crédito) y se trabajó en tres actuaciones de procedimientos para el
desarrollo de los trabajos por la División.
4.19. Quince de las actuaciones planificadas para 2015 (tres actuaciones de comprobación a
distancia y doce inspecciones in situ) no se llevaron a cabo. Se realizaron, por lo tanto, catorce
actuaciones planificadas de comprobación a distancia y doce inspecciones in situ planificadas para
2015. De las quince actuaciones planificadas que no se realizaron en 2015, nueve se incorporaron
al plan de actuación para el año 2016 y la realización de las seis restantes se suspendió
provisionalmente atendiendo a los recursos disponibles del DCMR y a las prioridades de
supervisión. Estas actuaciones planificadas que no se realizaron fueron dos seguimientos
transversales, una actuación de adecuación de los procedimientos de las entidades a una nueva
directriz ABE, y doce inspecciones in situ a entidades concretas. Se trasladaron al plan de
actuaciones de 2016 las dos actuaciones transversales de seguimiento y siete inspecciones in situ.
4.20. Hay que tener en cuenta que al margen de las actuaciones planificadas el DCMR debe
realizar otras no programadas que van surgiendo como consecuencia de las reclamaciones y
denuncias realizadas por los clientes de las entidades y de los resultados de las actuaciones de
comprobación, requerimientos y recomendaciones que va realizando el propio Banco. Las
actuaciones no planificadas más numerosas realizadas en 2015 fueron las dedicadas a verificar la
correcta aplicación del CBP y vinieron motivadas por las denuncias de su posible incumplimiento
por distintas entidades. En concreto, se han desarrollado 19 actuaciones supervisoras de
comprobación en esta materia, habiéndose concluido 15 de las mismas en el ejercicio 2015 con la
remisión de ocho escritos de recomendaciones y observaciones y cuatro de requerimientos. Otras
actuaciones no planificadas estuvieron relacionadas con aspectos relativos a la transparencia en la
operativa con la clientela bancaria. Se hicieron 22 actuaciones en esta materia que versaron sobre
aspectos diversos, corno las comisiones, los servicios de pago o las obligaciones de información.
Entre ellas cinco tuvieron por objeto una nueva problemática surgida en 2015 como consecuencia
del cobro de comisiones por retirada de efectivo a débito en cajeros automáticos.
4.21. Durante 2015, el DCMR trabajó en un total de 60 actuaciones supervisoras no planificadas,
que tuvieron diferente contenido, alcance y carga de trabajo asociada. No obstante, se puede
concluir que fueron más las actuaciones no planificadas que las que se realizaron en cumplimiento
del programa supervisor. De estas 60 actuaciones supervisoras no planificadas 53 se habían
finalizado el 31 de diciembre de 2015 y quedaron siete actuaciones pendientes para su finalización
durante 2016, que se incorporaron al programa de supervisión de ese año. Este Tribunal considera
que aunque se cumplió con la obligación de elaborar un programa supervisor para 2015, éste no se
ejecutó en grado suficiente a lo largo de dicho ejercicio por la asignación de recursos a actividades
no planificadas. El grado de cumplimiento del mismo y la importancia de las actuaciones realizadas
que no se habían previsto en la planificación ponen de manifiesto la necesidad de ir mejorando el
proceso y la información que se tiene en cuenta para elaborar la planificación. Como ya se ha
señalado en el punto 4.14, para la planificación de 2015 se utilizó información de los ejercicios 2012
y 2013 y no existía una herramienta informática específica para definir las variables y utilizar los
datos para la determinación del perfil de conducta y de riesgo de las entidades. Esta herramienta
informática se fue desarrollando a partir de 2015 y se prevé su utilización de cara a la elaboración
del programa supervisor de 2017.
4.22. Una de las actuaciones de comprobación que por su complejidad se extendió a 2016 fue una
comprobación transversal, que abarcó a 226 entidades, con el objetivo de profundizar en el análisis
del funcionamiento de los servicios de atención y los defensores del cliente, así como identificar las
mejores (y peores) prácticas existentes en este ámbito. Los resultados pusieron de manifiesto que
estos servicios presentan una situación media mejorable. Solo un reducido número de entidades de
mayor complejidad y tamaño estarían comprendidas dentro de la mejor calificación y los servicios
de atención de un grupo relevante de ellas se ha evaluado con la peor calificación. Los rangos con
peor valoración se relacionan con los recursos y plan de formación, política de remuneración,
60 Tribunal de Cuentas
divulgación de reglamento y accesibilidad para clientes, y mecanismos de seguimiento y control de
quejas y reclamaciones.
4.23. Otra actuación, sobre la aplicación por una entidad de cláusulas suelo que no habían sido
pactadas se extendió a 2016, y superó varias veces los plazos concedidos por la comisión ejecutiva
del BE. La comisión ejecutiva aprobó esta actuación a propuesta del secretario general, el 23 de
diciembre de 2014, para que antes del 30 de septiembre de 2015 se pudiese identificar a los
usuarios afectados y restituir las cantidades a que tuviesen derecho. Aunque se habían revisado y
subsanado un número muy elevado de casos las actuaciones no se concluyeron en la fecha
prevista y la comisión ejecutiva del BE acordó el 25 de noviembre de 2015 la remisión de un nuevo
escrito a la entidad y la fijación de nueva fecha límite para la devolución de las cantidades el 31 de
diciembre de 2015. En esta fecha tampoco habían concluido íntegramente las actuaciones y el
DMCR ha continuado realizando trabajos de seguimiento que no se prevén terminar hasta finales
de 2016.
4.24. El programa anual supervisor del DCMR de 2015 solo hace una pequeña mención a la
metodología al señalar que para el cumplimiento de sus objetivos la división determinará y
mantendrá actualizado el perfil de riesgo de conducta de cada entidad o conjunto de entidades,
estableciendo así la prioridad para la supervisión y la estrategia supervisora. La Circular interna
3/2015 señala en su artículo 3.2 que el programa supervisor se actualizará anualmente e
identificará para cada entidad su perfil de conducta, la prioridad para la supervisión y la estrategia
supervisora.
4.25. Durante 2015 el DCMR clasificó las entidades supervisadas en cinco grupos en función de la
importancia relativa de sus negocios y actividades. La asignación de cada entidad a las distintas
categorías se hizo atendiendo a su cuota de mercado en determinados productos y servicios
financieros, su naturaleza jurídica, y la prestación o no de servicios bancarios a personas físicas.
Para esta categorización se consideraron 10 productos y servicios bancarios significativos. El 14 de
agosto de 2015 se habían clasificado las entidades con establecimiento permanente inscritas en el
registro oficial del BE en cuatro categorías de conducta y una quinta categoría agrupaba a las
autorizadas a operar en España sin establecimiento permanente.
4.26. La categoría de conducta de cada entidad refleja una estimación de su perfil de riesgo en el
ámbito de la conducta de mercado. Las reclamaciones presentadas ante el propio BE fueron una
de las fuentes más valiosas de información utilizadas para establecer estos perfiles. La
combinación de categoría y perfil de conducta determinó los niveles y la intensidad de la
supervisión programada en 2015 y permitió establecer unas prioridades de supervisión (que se
graduaron de 1 a 3) y las estrategias supervisoras cumpliendo, de este modo, las previsiones
legales señaladas en el punto 4.22.
4.27. La Circular interna 3/2015 sobre el marco general de los procedimientos aplicados en la
división de supervisión de conducta de entidades del DCMR en el desarrollo de sus funciones no
prevé la elaboración de informes periódicos sobre el grado de cumplimiento del programa
supervisor y los planes de actuaciones. Esta regulación contrasta con la previsión de este tipo de
informes en el ámbito de la supervisión prudencial que realiza la DGS, que se contiene en el
artículo 10 de la ordenanza 7/2013 y cuyo cumplimiento se analiza en los puntos 3.35, 3.36 y 3.67
de este Informe. El grado de cumplimiento del programa en la supervisión de conducta se prevé
que sea objeto de seguimiento continuo, y la información relativa a ese cumplimiento, únicamente
se explicita en el programa supervisor del ejercicio siguiente. De acuerdo con este régimen jurídico
el análisis del grado de cumplimiento del programa supervisor del año 2015 se realizó en el
programa de 2016.
4.28. La disposición final segunda de la Circular interna 3/2015 establece que a los efectos de
optimizar la coordinación de las labores supervisoras asignadas al BE que desarrollan la DGS y la
secretaría general a través del DCMR, ambas intercambiarán aquellas informaciones, criterios,
experiencias y prácticas supervisoras que consideren adecuadas para el desarrollo armónico de
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 61
sus respectivas funciones. Para cumplir esta disposición se establecieron ámbitos de comunicación
formal o procedimental entre la DGS y el DCMR y también se constató la existencia de
mecanismos de comunicación no convencional o informal.
4.29. La comunicación formal se produjo en 2015 a través de las llamadas comunicaciones
interiores, que son los documentos electrónicos de correspondencia interna oficial entre las
diferentes unidades administrativas del BE. El envío, registro, recepción y archivo de las
comunicaciones interiores se debe realizar obligatoriamente a través de una aplicación informática
que se regula en una Circular interna del BE. También existe el cauce de comunicación que deriva
de que todos los asuntos tramitados por el DCMR que son elevados a la comisión ejecutiva del BE
son conocidos por el director general de supervisión es miembro de la comisión. Adicionalmente se
constató la existencia de mecanismos de coordinación informal y de interlocuciones frecuentes por
diversas vías para compartir información y el conocimiento de las entidades supervisadas y de los
criterios y prácticas de supervisión. De hecho, la propuesta de incoación del único expediente
sancionador en el ámbito de conducta en 2015 procedió de actuaciones que se realizaron como
consecuencia del conocimiento de hechos informalmente comunicados por la DGS.
4.30. El DCMR aplicó correctamente la normativa interna del Banco que regula los procedimientos
de supervisión en una muestra de diez expedientes, ocho de actuaciones de comprobación a
distancia y dos de inspecciones in situ de entidades. Entre estos expedientes se eligieron los que
habían dado lugar a medidas supervisoras (emisión de escritos de requerimientos,
recomendaciones y observaciones o incoación de expediente) para poder analizar su contenido y
seguimiento (punto 4.31). En todos los casos se cumplió la regulación de los procedimientos
contenida en la Circular interna 3/2015; los escritos de requerimiento se emitieron a través del
Registro General del BE; en los casos previstos contienen la necesidad de que se entregue copia al
presidente de la comisión de auditoría de la entidad y de ponerlo en conocimiento del consejo de
administración; establecen la obligación de remitir dación de cuentas al BE, informando por escrito
de las medidas adoptadas para su cumplimiento; y de todos ellos se obtuvo acuse de recibo al
remitirse por correo certificado. En todos los casos se dio cumplimiento a las resoluciones sobre
delegación de competencias y se dio cuenta del ejercicio de las facultades delegadas de acuerdo
con estas resoluciones. También se verificó que el acuerdo de inicio de las actuaciones se adoptó
por el órgano competente del BE de acuerdo con las formalidades legales.
4.31. El DCMR adoptó, en la muestra de expedientes señalada en el punto anterior, las medidas
reguladas en la normativa de transparencia y buenas prácticas para hacer cumplir sus previsiones.
Los escritos de requerimientos analizados, que incluían adicionalmente observaciones y
recomendaciones, instaban a las entidades a cumplir adecuadamente las estipulaciones dictadas
en el RD-L 6/2012. Concretamente, el cumplimiento del artículo 5.9 del RD-L 6/2012 (que establece
el deber de las entidades bancarias de informar adecuadamente a sus clientes sobre la posibilidad
de acogerse a lo dispuesto en el CBP); el artículo 5.4 del citado RD-L 6/2012 (cuando las entidades
ofrecieron a sus clientes la reestructuración de un préstamo hipotecario sin retrotraer sus efectos a
la fecha en que los solicitantes acreditaron hallarse comprendidos en el umbral de exclusión a que
se refiere esa); y el artículo 6.5 del RD-L 6/2012 (referido a la información que las entidades han de
declarar al BE relativa al número, volumen y características de las operaciones solicitadas,
ejecutadas y denegadas en aplicación del CBP).
4.32. Como ya se ha señalado en el punto 4.12, en 2015 el DCMR atendió 59.223 reclamaciones,
quejas y consultas, de las que 20.262 fueron reclamaciones y dieron lugar a la apertura del
correspondiente expediente. Del total de expedientes, 9.354 correspondieron a reclamaciones
sobre cláusulas suelo (46%). La sentencia del Tribunal Supremo nº 241/2013, de 9 de mayo,
consideró nulas las cláusulas suelo utilizadas por tres concretas entidades al no resultar claras y
comprensibles para el consumidor; lo que produjo, en 2013, un incremento exponencial de las
reclamaciones y quejas por este motivo. Aunque en 2015 ya descendieron significativamente las
reclamaciones por esta causa (31%), su volumen permaneció en niveles muy superiores a los
registrados con anterioridad a 2013 lo que viene a indicar, en opinión de este Tribunal, que las
entidades no están eliminando dicha cláusula a pesar del criterio del Tribunal Supremo. El Cuadro
62 Tribunal de Cuentas
13 refleja la evolución que tuvieron las reclamaciones, quejas y consultas formuladas ante el BE
entre 2012 y 2015.
: Evolución de las reclamaciones, quejas y consultas ante el BE entre 2012 y 2015 Cuadro 13
Conceptos 2012 2013 2014 2015
Reclamaciones 14.313 34.645
29.528
20.262
Quejas 159
157
Consultas escritas 2.768 3.590
3.304
3.237
Consultas telefónicas 26.566 43.231
51.682
35.567
TOT AL 43.647 81.466 84.673
59.223
4.33. En 2015 el 74% de las resoluciones emitidas (que recogieron informes, allanamientos y
desistimientos) tuvieron un sentido favorable a los reclamantes (nivel prácticamente igual a 2014,
que había sido el 73%). No obstante, en 2015, se produjo un aumento relevante en los
allanamientos (del 26% al 29%). Este dato, a pesar de redundar en una mejor atención final de las
pretensiones de los reclamantes plantea, en opinión de este Tribunal, interrogantes sobre la
adecuada actuación de algunas entidades ya que podría indicar que tienden a rechazar, en primera
instancia, la reclamación de los clientes para allanarse después si la reclamación se reitera ante el
BE. Cuando las reclamaciones ante el BE concluyen con un informe favorable al cliente, la entidad
afectada puede aceptar ese criterio y rectificar su conducta. En 2015 la media de rectificaciones se
situó en el 37% de los informes favorables al reclamante, lo que representa un significativo
incremento respecto al ejercicio anterior (19% en 2014) y una notable mejoría sobre las ratios
existentes los tres o cuatro años anteriores. La mejoría fue especialmente significativa para las
reclamaciones por cláusulas suelo, que pasaron de rectificarse en un 16% en 2014 a un 35% en el
año 2015.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 63
V. ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE ACTIVACIÓN DE MEDIDAS MACROPRUDENCIALES
V.1. MARCO NORMATIVO Y DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS MACROPRUDENCIALES
5.1. Las herramientas macroprudenciales constituyen una de las principales novedades que se
incorporaron a la regulación internacional tras la crisis financiera. Su objetivo final es contribuir a la
salvaguarda de la estabilidad del sistema financiero en su conjunto, reforzando su capacidad de
resistencia y atenuando los riesgos sistémicos, con el fin de garantizar una aportación sostenible
del sector financiero al crecimiento económico. Para conseguir estos objetivos el marco regulatorio
Basilea III previó la puesta en marcha de un conjunto de instrumentos de capital regulatorio cuyo
uso se enmarca dentro de la política macroprudencial. De este modo, se establecieron los llamados
colchones de capital (capital buffers), que implican una serie de requisitos adicionales de CET1 que
se deberían aplicar progresivamente a partir del 1 de enero de 2016, hasta entrar plenamente en
vigor el 1 de enero de 2019. La actividad realizada por el BE para su activación, a partir del
ejercicio 2015, es lo que se analiza en este apartado del Informe desde el punto de vista del
cumplimiento de la legalidad.
5.2. El artículo 5 del Reglamento del MUS definió las funciones e instrumentos macroprudenciales
en el marco del MUS y estableció la competencia de las ANC para imponer los requisitos de fondos
propios y de colchones de capital de acuerdo con la normativa europea y la nacional que los regula.
Este artículo también estableció la competencia de las ANC para tomar cualquier otra medida
destinada a subsanar riesgos sistémicos o macroprudenciales en relación con las EC. De acuerdo
con esta normativa, diez días hábiles antes de tomar una decisión de este tipo, la ANC debe
notificar su intención al BCE. En el caso de que el BCE se opusiera deberá exponer sus razones
por escrito en un plazo de cinco días hábiles y la ANC deberá considerar las razones del BCE
antes de proceder con la decisión. Hay que tener en cuenta que en el marco del MUS el BCE tiene
atribuciones directas sobre la política macroprudencial desarrollada por los países de la unión, ya
que tiene la capacidad de endurecer las medidas que tomen las ANC. De este modo, el BCE podría
imponer requisitos más elevados de fondos propios o de colchones de capital, y aplicar medidas
más rigurosas que las previstas por las autoridades nacionales en los países incorporados al MUS.
5.3. La regulación de los distintos instrumentos macroprudenciales se contiene, dentro de la
normativa europea, en el Reglamento CRR y en la Directiva CRD IV. Esta directiva se ha
traspuesto a la legislación nacional a través de la LOSS, el RLOSS y la Circular 2/2016, que
asignaron al BE las competencias sobre los instrumentos macroprudenciales cuyo cumplimiento se
va a analizar en este epígrafe. La cantidad de CET1 requerida a las entidades para la constitución
de los colchones de capital se establecerá como un determinado porcentaje del importe total de su
exposición al riesgo (APR), calculado de conformidad con el artículo 92.3 del reglamento CRR y
teniendo en cuenta, en su caso, las precisiones que pudiera establecer el BE.
5.4. Las medidas macroprudenciales establecidas en la CRD IV están traspuestas en el capítulo III
del título II de la LOSS, donde se prevén los siguientes colchones de capital enmarcados dentro de
la política macroprudencial:
• Colchón de capital anticíclico (CCyB: Countercyclical Capital Buffer). Es un instrumento
obligatorio previsto para hacer frente a riesgos cíclicos que solo se debe activar en momentos
buenos del ciclo (cuando existe un incremento excesivo del crédito) y liberarse en los
momentos bajos. Supone un porcentaje entre el 0% y el 2,5% de los APR, aunque con ciertos
requisitos podría ser incluso superior.
• Colchones de capital para instituciones de importancia sistémica: Se exige de forma obligatoria
un colchón adicional de capital para las entidades identificadas por la ANC como entidades de
mayor importancia sistémica mundial (G-SIIs). También se podrá exigir de modo opcional (a
determinar por la ANC) un colchón adicional para las entidades sistémicas a nivel nacional (O-
SIIs).
64 Tribunal de Cuentas
• Colchón contra riesgos sistémicos: No es obligatorio su establecimiento por las ANC y está
previsto para hacer frente a riesgos a largo plazo o riesgos estructurales de naturaleza no
cíclica.
5.5. Estos colchones de capital fueron exigibles a partir del ejercicio 2016, aunque solamente el
CCyB y el Colchón para G-SIIs eran de aplicación obligatoria. Los colchones para O-SIIs y el
Colchón para Riesgos Sistémicos eran opcionales y, por tanto, podían ser aplicados
discrecionalmente por la ANC a partir del citado ejercicio.
5.6. Los artículos 124, 164 y 458 del reglamento CRR establecen otros instrumentos
macroprudenciales adicionales, todos ellos de uso opcional para las ANC, aunque antes de ser
exigidos deberán ser notificados a la ABE y en algunos casos a la JERS. Ninguno de ellos se
activaron por el BE durante el periodo fiscalizado:
• Ponderaciones por riesgo más altas y criterios más estrictos de concesión de crédito en el
sector inmobiliario (artículo 124 del reglamento CRR).
• Las ANC podrán, basándose en consideraciones de estabilidad financiera, fijar unos valores
mínimos más elevados de pérdida en caso de impago para las exposiciones garantizadas con
bienes inmuebles situados en su territorio (artículo 164 del reglamento CRR).
• Medidas adicionales si la ANC observa cambios en la intensidad del riesgo macroprudencial o
sistémico (el artículo 458 del reglamento CRR prevé requerimientos más estrictos de capital,
incremento del colchón de conservación de capital, aumentar los requerimientos de liquidez o
reforzar el límite de las grandes exposiciones).
5.7. El Cuadro 14 resume los principales instrumentos macroprudenciales que se encontraban
definidos en la normativa durante el ejercicio fiscalizado:
: Instrumentos macroprudenciales definidos en la normativa Cuadro 14
Instrumento
Base legal
Aplicación
Descripción
Colchón de capital anticíclico LOSS, art. 45 Obligatorio
Colchón adicional de capital
acumulado en expansiones para
absorber perdidas en recesiones
Colchón para entidades de
importancia sistémica LOSS, art. 46 Obligatorio para G-SIIs
Opcional para O-SIIs
Colchón de capital adicional para
tratar las externalidades producidas
por entidades sistémicas, tanto
globales (G-SIIs), como nacional (O-
SIIs).
Colchón contra riesgos sistémicos LOSS, art. 47 Opcional
Colchón de capital para prevenir y
mitigar riesgos sistémicos no cíclicos
que no estén cubiertos en la CRR.
Requerimientos de liquidez bajo
Pilar 2 LOSS, art. 42 Opcional
Tratamiento de riesgos sistémicos de
liquidez a través de recargos de
liquidez
Otros usos macroprudenciales del
Pilar 2 RLOSS, art 76 Opcional
Tratamiento de riesgos sistémicos
derivados de instituciones con perfil
similar
Medidas adicionales (paquete de
flexibilidad) CRR, art. 458 Opcional
Requerimientos más estrictos de
capital, colchón de conservación,
liquidez, grandes exposiciones,
información y ponderaciones por
riesgo.
Ponderaciones por riesgo más altas
y criterios más estrictos de
concesión de crédito en el sector
inmobiliario
CRR, art. 124 Opcional
Instrumentos de capital orientados a
un sector concreto. La motivación es
similar a la del colchón de capital
anticíclico, pero aplicado al sector
inmobiliario.
Valores mínimos más elevados de
pérdida en caso de impago
CRR, art. 164 Opcional
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 65
V.2. RESULTADOS DE LAS COMPROBACIONES SOBRE LAS ACTUACIONES DE
ACTIVACIÓN DE LAS M EDIDAS MACROPRUDENCIALES
5.8. El presente epígrafe expone el resultado de las comprobaciones sobre la actividad realizada
por el BE para la activación de las medidas macroprudenciales y el establecimiento de los dos
colchones de capital obligatorios (para entidades de importancia sistémica y anticíclico), desde la
perspectiva del cumplimiento de la legalidad. En particular han sido objeto de examen:
• La designación de una autoridad macroprudencial en España.
• La identificación de las entidades españolas de importancia sistémica, su notificación a las
autoridades europeas y la publicidad de los indicadores económicos de cada una de ellas.
• La metodología empleada para la identificación de estas entidades.
• El establecimiento, revisión y publicidad de los colchones de capital para riesgos de entidades
con importancia sistémica.
• El establecimiento, revisión y publicidad de los colchones anticíclicos para exposiciones en
España
5.9. Entre las recomendaciones más importantes que ha realizado el JERS se encuentra la de que
cada país ponga en marcha una autoridad encargada de la supervisión macroprudencial y, por
tanto, de la vigilancia y mitigación del riesgo sistémico. La recomendación JERS/2011/3, de 22 de
diciembre de 2011, sobre el mandato macroprudencial a las autoridades nacionales, establecía que
todos los países de la Unión deberían designar en su legislación nacional una autoridad
macroprudencial encargada de este tipo de supervisión. Recomendaba que la autoridad
responsable fuera identificada de forma clara y transparente definiendo sus funciones y facultades;
también recomendó a los Estados miembros que garantizasen que dicha autoridad fuera
independiente en sus operaciones, en particular respecto a los órganos políticos y el sector
financiero. Por eso preveía que el banco central desempeñase un papel principal en la autoridad
macroprudencial, para garantizar su independencia, pero también que otras instituciones (como el
ministerio de economía) también formasen parte de la autoridad para canalizar sus opiniones.
Estas medidas recomendadas, de haberse seguido la recomendación, deberían haber entrado en
vigor antes de 1 de julio de 2013.
5.10. La evaluación por parte de la Junta General JERS sobre las medidas aplicadas y las
justificaciones comunicadas por los estados miembros decidió que España había cumplido
parcialmente esta recomendación, por encontrarse recogidas ciertas medidas en la disposición
adicional decimoctava de la LOSS. Esta disposición adicional bajo la rúbrica “refuerzo del marco
institucional de estabilidad financiera” ordena al gobierno, en el plazo de seis meses desde su
entrada en vigor, que informe a las Cortes Generales sobre las medidas a adoptar para potenciar la
supervisión macroprudencial, así como reforzar el marco institucional actual, haciendo participar de
forma conjunta al Ministerio de Economía y Competitividad, al BE y la CNMV. Este mandato legal
no se ha cumplido hasta el momento, por eso, durante el periodo fiscalizado, se ha aplicado la
Disposición transitoria primera del RLOSS que recoge que, en tanto la legislación española no
prevea la creación de una autoridad macroprudencial específica, el BE será la autoridad
competente para la aplicación del artículo 458 del CRR. Este Tribunal considera, no obstante, que
se debe dar cumplimiento a estas previsiones legales sobre el refuerzo del marco institucional de
estabilidad financiera contenidas en la LOSS.
5.11. En desarrollo de las medidas macroprudenciales, el Reglamento Delegado (UE) Nº
1222/2014 de la Comisión, de 8 de octubre, en vigor desde el 1 de enero de 2015 (en adelante
Reglamento Delegado 1222/2014), obligó a la clasificación de las entidades atendiendo a su
importancia sistémica y estableció una definición de cinco subcategorías de las mismas. En el
derecho nacional, el artículo 46 de la LOSS recogió la obligación del BE de identificar anualmente a
las G-SIIs y O-SIIs españolas. De acuerdo a esta normativa el BE debió identificar a estas
entidades de importancia sistémica a principios de 2015, sobre la base de los datos
correspondientes al cierre del ejercicio 2013, publicados en julio de 2014. El artículo 7 del
Reglamento Delegado 1222/2014 obligaba al BE a notificar a la Comisión, a la JERS y a la ABE,
66 Tribunal de Cuentas
las G-SIIs identificadas y a publicar sus nombres, junto con sus puntuaciones correspondientes a
2014, a más tardar, el 28 de febrero de 2015.
5.12. La decisión con la clasificación de las entidades que fueron G-SIIs y O-SIIs fue tomada en la
reunión de la Comisión Ejecutiva del BE el 25 de noviembre de 2015 (incluía las decisiones sobre
los colchones de capital macroprudenciales que se analizan más adelante). El artículo 5 del
Reglamento del MUS obliga a que diez días hábiles antes de tomar una decisión sobre riesgos
sistémicos o macroprudenciales el BE notifique su intención al BCE para que, si no existe objeción
en ese plazo, pueda adoptarse. La decisión se había notificado al BCE el 11 de noviembre de 2015
sin que mostrase objeción alguna, y se notificó a JERS, ABE y a la Comisión Europea el 24 de
noviembre de 2015. Se aprobó por la Comisión Ejecutiva del BE el 25 de noviembre de 2015, se
publicó en nota de prensa el 28 de diciembre de 2015, y se explicó en más detalle en una nueva
nota informativa, incluyendo las puntuaciones de las entidades, el 11 de enero de 2016.
5.13. En consecuencia, durante el periodo fiscalizado el BE hizo la clasificación de las entidades
españolas, la notificó a las autoridades europeas y aprobó y público las listas de entidades y las
puntuaciones sobre la importancia sistémica de todas ellas, cumpliendo los procedimientos legales.
No obstante, se incumplieron los plazos previstos en relación con las G-SIIs, que concluían el 28 de
febrero de 2015, de acuerdo con el artículo 7 del Reglamento Delegado 1222/20146. En relación
con la clasificación, notificación y publicación de las entidades designadas como O-SIIs se
cumplieron los plazos legales ya que la Guía ABE aplicada a este proceso permitía publicar la lista
de entidades hasta el 1 de enero de 2016 (artículo 20 de la Guía ABE/GL/2014/10).
5.14. El Reglamento Delegado 1222/2014 ya contenía normas sobre la metodología para la
clasificación de las entidades. La LOSS se remitió al desarrollo reglamentario para determinar el
método de identificación de las EC en varias subcategorías en función de su importancia sistémica.
El RLOSS y la Circular 2/2016 desarrollaron los criterios para la evaluación y clasificación de las
entidades. La identificación de las G-SIIs se debe basar en las siguientes circunstancias: a) el
tamaño del grupo; b) la interconexión del grupo con el sistema financiero; c) la posibilidad de
sustitución de los servicios o de la infraestructura financiera que presta; d) su complejidad; y e) la
actividad transfronteriza del grupo. Para la identificación y evaluación de las O-SIIs deberá tenerse
en cuenta, al menos alguno de los siguientes criterios: a) tamaño; b) importancia para la economía
española o de la Unión Europea; c) importancia de las actividades transfronterizas; y d) la
interconexión de la entidad o grupo con el sistema financiero.
5.15. Para la identificación de las G-SIIs el BE empleó la metodología desarrollada por el Comité de
Supervisión Bancaria de Basilea y aceptada por el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF). Los
cinco criterios para valorar la importancia sistémica de las entidades se midieron mediante doce
indicadores que se agregaron para obtener una puntuación final (cada uno de los 5 bloques citados
tuvo un peso del 20% en esta puntuación). La clasificación de las G-SIIs y su puntuación se basó
en unas plantillas que desarrollaron estos doce indicadores (aprobadas como anexo al Reglamento
de ejecución UE Nº 1030/2014 de la Comisión, de 29 de septiembre de 2014) y que
cumplimentaron y enviaron todas las entidades al BE, al CSBB y al CEF sobre los datos de cierre
del ejercicio anterior. Este Tribunal considera que la metodología tuvo en cuenta la situación de las
entidades en los cinco bloques enumerados en el punto anterior, cumpliendo con las previsiones de
la normativa nacional al respecto.
5.16. De acuerdo con esta metodología, aquellas entidades cuya puntuación basada en estos
indicadores superasen los 130 puntos quedarían automáticamente identificadas como G-SIIs (fue el
caso de Banco Santander, que alcanzó 196 puntos). No obstante, esta normativa también permitía
al BE reclasificar como G-SIIs a otras entidades aunque su puntuación hubiese sido inferior,
aplicando su criterio supervisor basado en una evaluación del impacto negativo que pudiera tener
6 El BE señala en sus alegaciones que no supuso un retraso en la entrada en vigor de la medida, por lo que
no tuvo transcendencia a efectos de retrasos en las exigencias de capital; y que la designación ya era una
noticia esperada por las entidades afectadas desde que, en noviembre de 2014, aparecieran en la lista de G-
SIIs publicada por el CEF.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 67
la quiebra de esas entidades en el mercado financiero mundial o en la economía mundial (así lo
hizo inicialmente el BE que consideró G-SIIs al BBVA, con 92 puntos). Estas dos entidades se
identificaron como G-SIIs dentro de la primera subcategoría en la lista publicada por el CEF el 6 de
noviembre de 2014 y se les requirió, por decisión de la Comisión Ejecutiva del BE de 25 de
noviembre de 2015, la implantación de un colchón de capital del 1%, gradualmente en un periodo
de 4 años a partir de 2016 (en 2016 solo resulta exigible el 25 % de este colchón). Sin embargo, la
entidad que no alcanzaba la puntuación prevista para su clasificación automática no fue
considerada G-SIIs en la lista publicada por el CEF en noviembre de 2015, por lo que quedó
excluida de esta consideración en la nueva clasificación elaborada por el BE en 2016, así como de
la obligación de constituir este colchón de capital para el ejercicio 2017.
5.17. Para la identificación de las O-SIIs el BE aplicó las Directrices de la ABE sobre la
identificación de O-SIIs (ABE/GL/2014/10) y evaluó el grado de importancia sistémica de las
entidades a través de la agregación de un conjunto de 10 indicadores que reflejan el tamaño, la
importancia, la complejidad y el grado de interconexión de las entidades. De acuerdo con esta
metodología aquellas entidades con puntuaciones superiores a 350 puntos deberían ser
automáticamente identificadas como O-SIIs. La propia metodología indica las variables a usar para
el cálculo de las puntuaciones, que se realizó en base consolidada a partir de los estados FINREP.
En algunas entidades en las que no toda la información estaba incorporada a estos estados se
empleó la alternativa más precisa dentro de las otras fuentes de información disponibles en el BE
(estados reservados con información similar a los estados FINREP). Este Tribunal considera que
los datos utilizados fueron la mejor aproximación disponible a las guías de la ABE, permitieron
tener en cuenta los criterios señalados en el punto 4.15 cumpliendo con las previsiones de la
normativa nacional.
5.18. Como resultado de la aplicación de esta metodología la decisión de la Comisión Ejecutiva del
BE de 25 de noviembre de 2015 aprobó la lista de O-SIIs. El Cuadro 15 muestra las puntuaciones
obtenidas por aquellas entidades que han superado el umbral mínimo de 350 puntos básicos
determinados por las directrices de la ABE, y que fueron las finalmente identificadas como O-SIIs
por el BE. Hay que aclarar que siguiendo la metodología de la ABE se consideró el máximo
perímetro de consolidación en el cálculo de las puntuaciones de los grupos de entidades,
destacando los casos de Caixabank y Bankia en los que el perímetro de consolidación abarcó a
sus matrices respectivas (Criteria CaixaHolding y BFA respectivamente).
: O-SIIs españolas para 2016 y su puntuación Cuadro 15
ENTIDAD
Puntuación
Santander
3.829
BBVA
1.921
Criteria CaixaHolding
761
BFA
613
Popular
376
Sabadell
373
5.19. En relación con el establecimiento de los nuevos colchones macroprudenciales de capital el
Reglamento Delegado 1222/2014 prevé que se vayan introduciendo gradualmente a lo largo de un
periodo de cuatro años. Estos requerimientos macroprudenciales son exigibles a partir del ejercicio
2016, por lo que durante 2015 el BE ha trabajado en la determinación y fijación de los diferentes
instrumentos definidos en la normativa aplicable. Las primeras decisiones en el ámbito
macroprudencial sobre colchones de capital e identificación de entidades de importancia sistémica
fueron adoptadas por el BE en la decisión de la Comisión Ejecutiva de 25 de noviembre de 2015 y
entraron en vigor a partir de 2016. Las entidades identificadas en 2015 como G-SIIs dentro de la
primera subcategoría (Banco de Santander y BBVA) quedaron obligadas a implantar un colchón de
68 Tribunal de Cuentas
capital para riesgos sistémicos del 1% gradualmente en un periodo de 4 años a partir de 2016 (en
2016 solo resulta exigible el 25 % de este colchón). No obstante, como se ha señalado en el punto
4.16, el BBVA no fue clasificada como G-SIIs en la lista publicada por el CEF en noviembre de
2015, por lo que previsiblemente quedará excluida de la obligación de constituirlo en el ejercicio
2017.
5.20. La lista de O-SIIs y sus porcentajes de colchones de capital para riesgos sistémicos
correspondientes a 2016 se aprobó en la misma decisión de la Comisión Ejecutiva del BE de 25 de
noviembre de 2015. Para aquellas entidades con puntuaciones por encima del umbral mínimo
establecido en la metodología que se analiza en el punto 4.17 se calcularon los colchones de
capital por medio de un mecanismo sencillo de conversión de las puntuaciones en capital. La
disposición transitoria primera de la Circular 2/2016 establece un período transitorio para la
aplicación del colchón de capital para O-SIIs por eso, análogamente a lo realizado con las G-SIIs,
se ha establecido un periodo de implantación gradual para estos colchones de 4 años de duración.
De este modo, para el ejercicio 2016, se ha aprobado exigir únicamente un 25 % del colchón total.
Los colchones de capital para riesgos sistémicos adoptados para las entidades consideradas O-
SIIs se reflejan en el Cuadro 16.
: Colchones de capital para O-SIIs Cuadro 16
ENTIDAD % % exigible en 2016
Santander 1,00 0,25
BBVA 0,50 0,125
Caixabank 0,25 0,0625
Bankia 0,25 0,0625
Popular 0 0
Sabadell 0 0
5.21. De acuerdo con el artículo 64.2 del RLOSS el BE deberá notificar a la Comisión Europea, a la
JERS y a la ABE las decisiones sobre los colchones de capital para O-SIIs al menos un mes antes
de la publicación de las mismas. El BE lo comunicó a las citadas autoridades el 24 de noviembre de
2015 y la publicación de estas decisiones se produjo el 28 de diciembre de 2015 cumpliendo con
los plazos legales. También se cumplió el procedimiento de comunicación de las decisiones de
capital a las entidades ya que tanto en el caso de G- SIIs como de O-SIIs, antes de aprobar las
decisiones, se remitieron los borradores de resolución a las entidades en las que se aplicarían los
colchones. Estas comunicaciones concedieron a las entidades un plazo de diez días hábiles para
formular alegaciones. Una vez aprobadas las decisiones sobre los colchones de capital por la
Comisión Ejecutiva del BE también fueron remitidas las resoluciones finales a las entidades. Por
último, los colchones de capital aprobados se publicaron en la web del BE.
5.22. Para los casos en los que una misma entidad fuera clasificada como G-SIIs y O-SIIs el
artículo 65 del RLOSS establece que el BE determinará las reglas de aplicación conjunta de ambos
colchones para riesgos sistémicos. Este desarrollo reglamentario se ha llevado a cabo en la
Circular 2/2016 teniendo en cuenta la Directiva CRD IV, que indica en su artículo 131 que cuando
se exija a una entidad un colchón para O-SIIs y un colchón para G-SIIs se aplicará el más elevado
de los dos. De acuerdo con este criterio el BE traspuso correctamente estas reglas de aplicación
conjunta de los colchones aprobando para el ejercicio de 2016 para el Banco Santander y el BBVA
la constitución gradual de un colchón de capital del 1% en cuatro años, como refleja el Cuadro 17.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 69
: Colchones combinados de capital Cuadro 17
ENTIDAD G-SIIs
(%)
O-SIIs
(%)
(%) Colchón
aplicable
(%) Colchón
exigible en 2016
Santander
1,00
1,00
1,00
0,25
BBVA
1,00
0,50
1,00
0,25
5.23. El capítulo II del título II del RLOSS que desarrolla el régimen de colchones de capital regula
también, como novedad, el colchón de capital anticíclico para exposiciones en España (CCyB) que
entró en vigor en enero de 2016. La fijación de la cuantía de este colchón corresponde al BE que
deberá hacerlo trimestralmente y publicarlo en su página web. El artículo 61 del RLOSS obliga al
BE a calcular trimestralmente una pauta de colchón que tomará como referencia para el cálculo del
CCyB relativo a las exposiciones ubicadas en España. Este cálculo deberá basarse en la
desviación del ratio de crédito respecto del PIB de su tendencia a largo plazo. La brecha de crédito-
PIB busca medir el exceso de crédito (en términos de producto) respecto a su nivel de largo plazo
(o de equilibrio). La brecha crédito-PIB se calcula como la diferencia en puntos porcentuales entre
la ratio del crédito total al sector privado no financiero, dividido por el PIB, menos la tendencia de
largo plazo de dicha ratio que se estima mediante un filtro estadístico.
5.24. Durante 2015 el BE realizó los trabajos técnicos necesarios para la activación del CCyB en
España en el primer trimestre de 2016. El BE siguió la Recomendación de la JERS 2014/1 sobre el
CCyB, ha calculado la brecha de crédito-PIB y analizado su adecuación al caso español. Además
se han identificado un conjunto de indicadores complementarios para ayudar a guiar la activación y
funcionamiento del CCyB en España: a) intensidad del crédito; b) brecha de precios en el sector
inmobiliario; c) carga financiera del sector privado no financiero; y d) desequilibrios en la balanza
por cuenta corriente. La ratio crédito-PIB y los cuatro indicadores complementarios mencionados
constituyen lo que se ha denominado «indicadores centrales», además de ellos, se utilizaron otro
conjunto adicional de indicadores para realizar un análisis de robustez de los resultados obtenidos.
5.25. La decisión del BE durante los tres primeros trimestres de 2016 ha sido la de mantener en 0%
el porcentaje del CCyB aplicable a las exposiciones crediticias en España. El BE ha considerado
que la información analizada con la metodología señalada en el punto anterior arroja señales
consistentes y suficientemente homogéneas entre sí que dan apoyo a la decisión de no activar el
CCyB. Tampoco el BCE ha hecho uso de las atribuciones adquiridas en el marco del MUS de
poder endurecer las medidas tomadas por el BE, es decir, el BCE no ha impuesto requisitos más
elevados de fondos propios o de colchones de capital y no ha aplicado medidas más rigurosas
destinadas a subsanar riesgos sistémicos o macroprudenciales. Por otra parte, la fijación de la
cuantía de este colchón en el 0% se reiteró trimestralmente y se publicó en la página web del
Banco. Por todo ello, este Tribunal considera que se cumplieron las previsiones legales, tanto en la
metodología para el cálculo de este colchón como en la fijación y publicidad en la activación del
CCyB.
70 Tribunal de Cuentas
VI. INFRACCIONES Y SANCIONES DURANTE EL PERIODO FISCALIZADO
VI.1. NOVEDADES NORMATIVAS
6.1. La potestad sancionadora constituye el cierre de la actividad supervisora configurándose como
un mecanismo encaminado a garantizar el cumplimiento de la normativa de ordenación y disciplina
a la que deben someter su actuación las entidades que operan en el sector financiero. La entrada
en vigor del MUS supuso un nuevo reparto competencial en materia sancionadora entre el BCE y
las ANC, así como la introducción de novedades tanto en el régimen sustantivo como en el aspecto
procedimental para la imposición de sanciones. La LOSS regula el régimen sancionador en su
Título IV con el objetivo de trasponer la Directiva CRDIV y adaptar nuestro ordenamiento jurídico a
la regulación contenida en el Reglamento CRR.
6.2. El reparto competencial en materia sancionadora entre el BCE y las ANC se encuentra
regulado en el artículo 18, apartados 1, 5 y 7 del Reglamento del MUS. Este reparto es complejo si
bien, en líneas muy generales, podría decirse que el BCE es la autoridad sancionadora competente
cuando se den conjuntamente los tres requisitos siguientes: a) que se trate de una SI (o LSI que
incumpla regulación o decisiones del BCE), lo que excluye de la competencia del BCE a las LSI en
los demás supuestos y a las personas físicas (cargos de administración y dirección de las
entidades); b) que la sanción a imponer sea una multa pecuniaria, lo que excluye cualquier sanción
de otra naturaleza; y c) que la infracción lo sea de derecho de la UE directamente aplicable. Las
ANC serán la autoridad sancionadora competente cuando no concurra alguno de los mencionados
requisitos.
6.3. Las principales novedades que introdujo la LOSS en esta materia fueron la consideración de
forma independiente de la responsabilidad imputable a una EC respecto de la imputable a sus
cargos de administración o dirección (art. 89.2, in fine); así como la regulación de las medidas
previas provisionales que pueden ser adoptadas por el BE (que anteriormente estaban reguladas a
nivel reglamentario). Así mismo, el artículo 115.6 establece obligaciones específicas de publicidad
de las sanciones y amonestaciones por infracciones graves y muy graves en la página web del BE.
El artículo 96.2 impone al BE la obligación de comunicar a la ABE las sanciones impuestas por
infracciones de la normativa nacional dictada en desarrollo de CRR o en transposición de la CRD
IV, así como cualquier recurso interpuesto contra las mismas y de los resultados de estos
recursos.
6.4. Desde el punto de vista sustantivo la LOSS introdujo nuevos tipos sancionadores, clarificó
otros que ya se incluían en la ley anteriormente vigente y modificó la forma de cálculo de las
sanciones. Los nuevos tipos sancionadores afectan a incumplimientos de obligaciones de remisión
de información y documentación (artículo 92.j); incumplimientos de obligaciones concretas en
asunción de exposiciones o mantenimiento de activos líquidos (artículos 92.s, 92.t, 93.h y 93.i) o de
publicación de información (artículo 92.v); incumplimiento de requisitos de capital (artículo 92.u); e
incumplimiento de requisitos de idoneidad y normativa en materia de remuneraciones (artículo 92.w
y 93.t). Estas últimas conductas hasta la entrada en vigor de la LOSS no eran sancionables. La
nueva ley también regula nuevas infracciones por incumplimientos en materia de transparencia y
protección del cliente (artículos 92.x y 93.f); y en materia de control interno, omite la exigencia de
requerimiento previo para apreciar la existencia de infracciones graves, que establecía la normativa
anterior.
6.5. Las sanciones previstas son, con carácter general, más severas que las reguladas en la
normativa anterior y se modifica la forma de cálculo. En las multas se establecen horquillas dentro
de las cuales deberán fijarse las sanciones, de manera que existe un límite mínimo que no existía
en la normativa anterior. Estas horquillas se fijan en base a nuevos criterios, como los beneficios
obtenidos de la infracción o el volumen de negocios total y también se establecen límites máximos
muy superiores a los previstos en la normativa anterior. En las multas a cargos de administración o
dirección de las entidades los límites máximos se han visto considerablemente incrementados y
son sancionables no sólo las infracciones muy graves y graves sino también las leves.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 71
6.6. Como se señala en el epígrafe siguiente, el nuevo régimen sancionador aún no ha sido
aplicado por el BE en ninguno de los expedientes sancionadores incoados con posterioridad a la
entrada en vigor de la LOSS, ya que todos ellos se refieren a hechos acaecidos con anterioridad.
Por eso, aunque este Tribunal ha podido constatar el endurecimiento del régimen jurídico en esta
materia, como se analiza en los puntos anteriores, aún no puede valorar su aplicación real.
6.7. Centrando el análisis en las modificaciones legales este Tribunal debe poner de manifiesto la
falta de adaptación del nuevo régimen sancionador a las singularidades de algunas entidades
distintas de las de crédito cuya supervisión corresponde al BE (se analizan en el epígrafe III.4 de
este Informe) y a sus cargos de administración y dirección. Este tipo de entidades (entidades de
pago, establecimientos de cambio de moneda, entidades de dinero electrónico, sociedades de
tasación o establecimientos financieros de crédito) suelen tener una relevancia económica muy
inferior a las EC; sin embargo, sus normas sectoriales se remiten al régimen disciplinario de la
LOSS. La aplicación del nuevo régimen sancionador de la LOSS, que comporta una mayor
severidad de las sanciones derivada de las exigencias de la CRDIV (que es una norma europea
específicamente dirigida y adaptada a las EC), podría resultar excesivamente gravoso para este
otro tipo de entidades y afectar, incluso, a su viabilidad económica. Este Tribunal considera que
sería aconsejable una adaptación de la normativa a las características de estas otras entidades,
estableciendo un régimen específico para ellas; o al menos, eliminando los límites mínimos de las
sanciones en relación con las mismas para que el BE pueda adaptar su cuantía a la importancia
económica de la entidad.
6.8. El análisis de las modificaciones legales también permite a este Tribunal señalar una posible
deficiencia en la regulación de las sanciones consistentes en multa cuantificable sobre el beneficio
derivado de la infracción obtenido por la entidad infractora. Estas sanciones están fijadas para
infracciones graves y leves en los artículos 98.1.a) y 99.1.a) de la LOSS. En ambos casos, la
sanción prevista es la misma y se concreta en multa de entre el doble y el triple de los beneficios
obtenidos, de forma que se sancionarían de igual manera las infracciones leves y las graves. En
opinión de este Tribunal las sanciones deberían adecuarse a la gravedad de la infracción, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 70.a) de la CRDIV y las disposiciones generales de
nuestro derecho sobre el régimen sancionador contenidas, actualmente, en la ley 39/2015, de 1 de
octubre, de procedimiento administrativo común, por lo que debería corregirse la normativa en este
aspecto
VI.2. DATOS DE LA ACTIVIDAD
6.9. Como ya se ha señalado, el nuevo régimen sancionador de la LOSS en sus aspectos
sustantivos aún no ha sido aplicado en ninguno de los expedientes sancionadores incoados por el
BE con posterioridad a la entrada en vigor de la ley. No se ha aplicado en ninguno de los
expedientes sancionadores incoados en el periodo fiscalizado, ni tampoco durante 2016 hasta la
fecha de conclusión de los trabajos de esta fiscalización. En todos los expedientes sancionadores
la integridad o parte de los hechos objeto de los mismos habían tenido lugar antes de la entrada en
vigor de la LOSS. El BE consideró aplicable lo dispuesto en el artículo 128, apartados 1 y 2, de la
entonces vigente ley 30/1992, de procedimiento administrativo común, según los cuales serían de
aplicación las disposiciones sancionadores vigentes en el momento de producirse los hechos que
constituyan infracción administrativa, disponiendo únicamente la retroactividad de las disposiciones
sancionadoras que favorezcan al presunto infractor. El BE consideró que el régimen sancionador
previo a la LOSS era más favorable para el infractor y aplicó la regulación de la ley 26/1988.
6.10. En el año 2015 el BE acordó la incoación de cuatro expedientes sancionadores. Dos de ellos
a entidades de pago y sus respectivos consejos de administración, por presuntos incumplimientos
en relación con la gestión de la contabilidad, la suficiencia de sus recursos propios, la obligación de
salvaguarda de los fondos entregados por los clientes y las obligaciones de información al BE. Otro
a una sociedad limitada y su administrador único, por el uso de una denominación reservada a EC
sin haber obtenido la preceptiva autorización. El último, a un establecimiento financiero de crédito,
72 Tribunal de Cuentas
al apreciarse deficiencias tanto en la información precontractual facilitada a los clientes como en la
información contenida en los contratos suscritos con aquellos
6.11. En este mismo año finalizaron siete de los expedientes sancionadores que estaban en curso
con la adopción por el Consejo de Gobierno del BE de las correspondientes resoluciones
sancionadoras. Tres de ellas afectaron a entidades de pago y apreciaron irregularidades en la
aplicación de la normativa sectorial sancionando a las entidades y a sus cargos de administración.
Otra resolución sancionadora acordó imponer una multa a una SGR por entender que había
cometido una infracción muy grave, consistente en mantener durante más de seis meses unos
recursos propios por debajo del 80% del mínimo requerido reglamentariamente y de los 48 cargos
imputados en este expediente se sancionó a 37 de ellos. Otra resolución impuso una sanción de
multa a una cooperativa de crédito por el incumplimiento de la normativa sobre transparencia y
protección del cliente. Las dos últimas resoluciones impusieron sanciones a dos entidades y a dos
administradores de una de ellas por realizar actividades o utilizar denominaciones reservadas a
entidades supervisadas sin haber obtenido las preceptivas autorizaciones.
6.12. El artículo 117 de la LOSS establece que el ejercicio de la potestad sancionadora será
independiente de la eventual concurrencia de delitos o faltas de naturaleza penal. No obstante, este
precepto prevé que cuando se esté tramitando el proceso penal el procedimiento administrativo
quedará suspendido hasta que recaiga pronunciamiento firme de la autoridad judicial. En el
ejercicio fiscalizado, un expediente sancionador que había sido iniciado por acuerdo de la comisión
ejecutiva del BE en el año 2014 a una cooperativa de crédito y a sus 10 cargos de administración y
dirección fue suspendido por tratarse de hechos sometidos a investigación en el orden penal. El
acuerdo de suspensión fue adoptado por el consejo de gobierno del BE mediante Resolución de 24
de marzo de 2015, una vez conocida la apertura del procedimiento penal y constatada la identidad
de los hechos investigados por el BE con los instruidos en el orden penal; y fue notificado tanto a
los afectados como al Juzgado instructor del procedimiento penal, solicitando que en su momento
se comunique por éste o por el órgano competente la resolución judicial firme que recaiga. A la
fecha actual el procedimiento penal continúa en fase de instrucción.
6.13. En la actualidad se encuentran también suspendidos por prejudicialidad penal otros dos
expedientes sancionadores que habían sido incoados por la comisión ejecutiva del BE en los años
2012 y 2013. Uno de expedientes se siguió contra una entidad de crédito y 33 cargos de
administración y dirección y 16 miembros de su comisión de control. Recibido requerimiento del
juzgado de instrucción solicitando testimonio de lo actuado y dada la esencial coincidencia entre los
hechos objeto del expediente sancionador y del procedimiento judicial, de conformidad con lo
de crédito en su versión vigente a la fecha de incoación del citado expediente, el Ministro de
Economía y Competitividad decretó la suspensión del expediente sancionador el 6 de julio de 2012.
El segundo de los expedientes se incoó contra una entidad de crédito y 20 cargos de
administración y dirección del mismo. Al igual que en el supuesto anterior, conocida la tramitación
de un procedimiento penal por hechos esencialmente coincidentes con los investigados en el
acordada mediante resolución de la comisión de gobierno del BE de 24 de mayo de 2013. A la
fecha de conclusión de los trabajos de esta fiscalización ambos procedimientos penales
continuaban en fase de instrucción.
6.14. Aunque el BE no ha aplicado el nuevo régimen sancionador de la LOSS en sus aspectos
sustantivos ha aplicado; sin embargo, las nuevas normas de la LOSS reguladoras de las
obligaciones de publicidad de las sanciones durante el periodo fiscalizado. Todas las sanciones
firmes en vía administrativa fueron publicadas en la página web del BE, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 115.6 de la LOSS. En ninguno de los supuestos se estimó la concurrencia
de las condiciones previstas en la ley que determinan la confidencialidad de la identidad de los
sujetos sancionados, por lo que en todos los casos se publicaron los nombres de las entidades y
las personas físicas sancionadas. En el supuesto de infracciones muy graves las sanciones
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 73
correspondientes se publicaron también en el BOE, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
115.5 de la LOSS, identificando, también, a las entidades y a las personas físicas sancionadas.
VII. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA
7.1. La Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, estableció
unos estándares de publicidad aplicables a las diferentes entidades del sector público español, con
la finalidad de incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública, reconocer y garantizar
el acceso a la información y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los
responsables públicos. Las actividades del BE regidas por Derecho Administrativo están sujetas a
las obligaciones generales sobre transparencia y acceso a la información pública reguladas en el
Título I de esta Ley, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1.f) de la misma.
7.2. En el ámbito específico de la supervisión bancaria, la entrada en vigor de la CRDIV supuso el
nacimiento de nuevas obligaciones de transparencia relacionadas con la actividad supervisora del
BE. La incorporación de las obligaciones previstas en la Directiva CRD-IV al ordenamiento jurídico
español se produjo con la promulgación de la LOSS y su desarrollo en el RLOSS, más
reglamentos de la comisión europea directamente aplicables en España contienen nuevas
obligaciones de transparencia informativa relacionadas con la supervisión bancaria que debe
cumplir el BE.
VII.1. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES GENERALES SOBRE
TRANSPARENCIA.
7.3. La Ley 19/2013 establece una serie de obligaciones de publicidad activa para los sujetos
obligados, que habrán de difundir una determinada de información sin solicitud previa por parte de
los ciudadanos. Como instrumento para la difusión de esta información, de acuerdo con el artículo
5.4 de la ley el BE creó, en el año 2014, su portal de transparencia gestionado por la vicesecretaría
del Banco, donde publica información institucional, organizativa y de planificación, de naturaleza
jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística en consonancia con las exigencias
previstas en los artículos 6 a 8 de la ley.
7.4. El contenido del portal de transparencia cumple las exigencias de publicidad establecidas en
los artículos 6 a 8 de la ley, diferenciando los contenidos referidos a información institucional,
organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y
estadística, que ofrece con suficiente detalle aunque algunas deficiencias en su contenido. Así, el
artículo 8.1.e) de la Ley 19/2013, obliga al BE a publicar las cuentas anuales y los informes de
auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos
se emitan. Sin embargo, hasta después de la remisión al Banco del anteproyecto de este Informe,
no se contenía en el apartado oportuno del portal referencia alguna al reciente Informe de
Fiscalización sobre indemnizaciones recibidas por cese de altos cargos y del régimen retributivo de
altos directivos de determinadas entidades del sector público estatal (2012-2014), aprobado por el
Pleno de este Tribunal el 27 de abril de 2016, donde se analizan, entre otras, las indemnizaciones a
altos cargos del BE durante el periodo fiscalizado. El apartado g) de ese artículo también establece
la obligación de publicar las resoluciones de autorización o compatibilidad que afecten a los
empleados públicos. El Portal de Transparencia del BE únicamente recoge información sobre el
número de resoluciones tramitadas en 2014 y en 2015, facilitando enlace a las resoluciones de
reconocimiento de compatibilidad publicadas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, aunque desde ese enlace no se puede acceder a los expedientes7.
7 El BE señala en sus alegaciones que el informe de fiscalización que se menciona en este punto no guarda
relación alguna con las funciones de supervisión, no se refiere a la actividad económico-financiera y se
aprobó en 2016. Sin embargo, esta fiscalización (como otras del Tribunal de Cuentas) incluyó entre sus
objetivos específicos el análisis del cumplimiento de la normativa sobre transparencia (sin referirse
74 Tribunal de Cuentas
7.5. El artículo 21 de la Ley 19/2013 articula el derecho de acceso de los ciudadanos a la
información pública mediante el establecimiento de sistemas para integrar la gestión de solicitudes
de información de los ciudadanos denominadas unidades de información. El BE ha dado
cumplimiento a esta obligación mediante la creación en su sede electrónica de un acceso a la
información pública articulado a través de su “oficina virtual”. El acceso a la información pública que
obre en poder del BE puede tramitarse mediante solicitudes de forma presencial ante el registro
general del Banco o en cualquiera de sus sucursales; por correo; o a través del registro electrónico
del BE. Corresponde a la comisión ejecutiva del BE resolver las solicitudes de información, de
acuerdo con las competencias que le son asignadas por el artículo 21 de la LABE. En el periodo
fiscalizado, la comisión ejecutiva mediante resolución de 22 de mayo de 2015 delegó esta
competencia en el secretario general del BE, para resolver sobre la inadmisión de las solicitudes; y
en el vicesecretario, para resolver favorablemente estas solicitudes. Conforme al protocolo
establecido por el BE, la denegación de una solicitud de acceso requiere la previa emisión de
informe del departamento jurídico.
VII.2. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA EN
MATERIA SUPERVISORA.
7.6. Con el propósito de facilitar la comparación de la información supervisora de todos los países
de la UE, la Comisión Europea adoptó el Reglamento de ejecución 650/2014 en el que se
establecen las normas técnicas de ejecución en lo que respecta al formato, la estructura, el índice
de contenidos y la fecha de publicación anual de la información sobre supervisión prudencial que
deben publicar las autoridades competentes. Este reglamento entró en vigor el 15 de julio de 2014
y es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros.
Su finalidad es facilitar un formato común para que todas las ANC publiquen la información sobre la
supervisión, la actualicen periódicamente y pueda estar disponible en una dirección electrónica
única con el objetivo de poder realizar la comparación de los planteamientos adoptados en los
distintos estados miembros.
7.7. Su entrada en vigor supuso la obligación, tanto para la ABE como para los diversos
supervisores nacionales, de publicar en sus respectivas páginas web la información requerida en
un medio y formato común y debidamente actualizada. El BE, en cuanto supervisor de las EC, y la
CNMV, como supervisora de las empresas de inversión, han dado cumplimiento a esta obligación
constituyendo una página conjunta en internet denominada “Portal de Transparencia Supervisora
BE-CNMV”, accesible desde la página web del BE en el área de supervisión. La información que se
publica en este portal se presenta en el formato diseñado en el Reglamento.
7.8. El artículo 80 de la LOSS reguló las obligaciones de información y publicación del BE relativas
a la normativa de solvencia, exigiendo la publicación periódica de los criterios y métodos generales
empleados para la revisión y evaluación de los mecanismos de cumplimiento normativo, de
supervisión de riesgos y de gobierno corporativo y políticas remuneratorias; datos estadísticos
agregados sobre los aspectos fundamentales del ejercicio de la función supervisora, incluido el
número y la naturaleza de las medidas de supervisión adoptadas y las sanciones administrativas
impuestas; los criterios generales y los métodos adoptados para comprobar el cumplimiento de los
requisitos aplicables a las entidades inversoras regulados en el Reglamento CRR; la descripción
del resultado de la revisión supervisora y la descripción de las medidas impuestas en los casos de
incumplimiento de los preceptos anteriores; resultados de las pruebas de resistencia practicadas a
las EC y las demás que se determinen reglamentariamente.
7.9. El BE ha llevado a cabo las publicaciones oportunas en su sitio web, con excepción de la
publicación de los resultados de las pruebas de resistencia, dado que esta información se publica
directamente a la actividad fiscalizada); y en su ámbito temporal la posible extensión a hechos anteriores o
posteriores que se considerasen relevantes (ambas cuestiones se señalan en el apartado I del Informe). Hay
que aclarar que ya se ha incluido un enlace al Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas en el portal de
transparencia del Banco tras la remisión del anteproyecto de este Informe para formular alegaciones.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 75
por la ABE, de acuerdo con el apartado e) del citado artículo 80.1 de la LOSS, el cual dispone que
cuando la ABE así lo determine, la información relativa a los resultados de las pruebas de
resistencia será transmitida a esta autoridad para la posterior publicación del resultado a nivel de la
Unión Europea. La web del BE ofrece un enlace a la web de la ABE, a través del cual este Tribunal
ha podido comprobar la publicación en esta web de los resultados individuales de los test de stress
realizados a los bancos españoles.
7.10. El apartado 2 del artículo 80 de la LOSS dispone que la información publicada deberá ser
suficiente para permitir una comparación significativa de los planteamientos adoptados por el BE
con los de las autoridades homólogas de los diferentes estados miembros de la Unión Europea. Sin
embargo, el propio BE advierte en su publicación en el portal de la transparencia que los datos
estadísticos armonizados sobre las medidas de supervisión y sanciones administrativas de 2015
que ha publicado no son suficientes en todos los casos para permitir una comparación significativa
debido a las diferencias existentes entre las normativas nacionales, así como entre las prácticas y
métodos de supervisión de los estados miembros. Esta circunstancia dificulta, en opinión de este
Tribunal, que se puedan cumplir las previsiones del artículo 80.2 de la LOSS.
7.11. La LOSS establece en el artículo 115 la obligación del BE de publicar las sanciones
impuestas en materia de supervisión, publicación que deberá hacerse en el BOE o en la página
web del Banco en función de la calificación de la infracción, según lo que a continuación se expone.
Por una parte, deben publicarse en el BOE las sanciones firmes en vía administrativa por
infracciones muy graves, así como las amonestaciones públicas, siendo potestativa tal publicación
en el caso de sanciones por infracciones graves. En ambos casos la publicación se realiza con
mención a la identidad del infractor. Por otra parte, las sanciones y amonestaciones por
infracciones muy graves y graves deberán asimismo ser publicadas en la página web del BE. El
apartado 6 del precepto prevé que el BE pueda acordar que tal publicación se realice manteniendo
confidencial la identidad de los sujetos sancionados, cuando concurra alguna de las circunstancias
que se enumeran en dicho apartado. El BE ha publicado las sanciones impuestas en los términos
previstos en la Ley, tanto en su web (sección supervisión) como en el BOE. En 2015 todas las
sanciones fueron publicadas en la web con identificación de los sujetos sancionados. Fueron
sanciones por infracciones graves y muy graves (todas se publicaron en el BOE) y no se estimó por
el Banco su publicación de forma anónima en la Web.
7.12. El artículo 92 del RLOSS añade nuevas obligaciones de publicidad relativas a la normativa de
solvencia: a) publicación en la web de las disposiciones legales y reglamentarias y las
orientaciones generales adoptadas en el ámbito de la normativa de solvencia; b) del modo en que
se han ejercido las opciones y facultades que ofrece el derecho de la UE y los criterios y
metodología seguidos por el BE para revisar los acuerdos, estrategias y procedimientos aplicados
por las entidades para dar cumplimiento a la normativa de solvencia y evaluar los riesgos a los que
están o podrían estar expuestas; y c) obligaciones de publicación en el caso de que el BE haya
autorizado a determinadas entidades a incorporar ciertas filiales en el cálculo de determinados
requisitos prudenciales contemplados en el Reglamento CRR o les haya eximido del cumplimiento.
En 2015 todas estas obligaciones de publicidad han sido cumplidas por el BE en la forma exigida,
mediante publicación de esta información en su página web.
7.13. Los apartados 2 y 3 del artículo 92 del RLOSS establecen obligaciones adicionales de
información para el BE en el supuesto de acuerdo de exención del cumplimiento de los requisitos
de fondos propios en los términos del artículo 6.1 del CRR o de autorización a una entidad a
incorporar, en el cálculo de la exigencia de recursos propios contemplada en el artículo 6.1 del
mencionado reglamento, a aquellas de sus filiales que cumplan las condiciones que se especifican.
La información publicada en el “Portal de Transparencia Supervisora BE-CNMV”, anexo 4
“Información estadística”, refleja que el BE concedió seis exenciones a entidades matrices, una a
filiales y cuatro autorizaciones por el método de consolidación individual previstas en la norma
citada.
76 Tribunal de Cuentas
7.14. El Reglamento Delegado 1222/2014 de la Comisión, de 8 de octubre de 2014, recogía en su
artículo 7 la obligación de publicar un listado de las entidades clasificadas como G-SIIs en 2014,
junto con sus puntuaciones, estableciendo como plazo máximo para su publicación el 28 de febrero
de 2015. La decisión del BE con la clasificación de las entidades que fueron consideradas G-SIIs y
O-SIIs fue tomada en la reunión de la comisión ejecutiva de 25 de noviembre de 2015. Ambas
clasificaciones se publicaron por el BE mediante nota de prensa; junto con otra información, el 28
de diciembre de 2015; y las puntuaciones correspondientes a las entidades fueron publicadas el 11
de enero de 2016. El BE cumplió con las obligaciones de publicidad exigidas si bien, como se
analiza en el punto 5.13, se produjo un retraso en la publicación de la información referida a las G-
SIIs de más de diez meses con respecto al plazo exigido en el Reglamento 1222/2014.
7.15. La Circular 2/2016 del BE desarrolló posteriormente, en el Capítulo 3, las obligaciones de
transparencia del BE en materia de fijación de colchones de capital y clasificación de las entidades
en G-SIIs y O-SIIs. Esta norma exige la publicación de información referida a la fijación trimestral
por el BE del porcentaje del colchón anticíclico aplicable; la pauta del colchón y una justificación de
ese porcentaje de colchón (Norma 9.4); la fijación de un porcentaje de colchón anticíclico aplicable
a un estado no miembro de la UE (Norma 11.3); el reconocimiento de colchones anticíclicos
superiores al 2,5% (Norma 12.b); la identificación y puntuación de O-SIIs anual y los requerimientos
en materia de colchones aplicables a las citadas entidades (Norma 14.10), entre otras
informaciones.
7.16. Esta Circular entró en vigor el 3 de febrero de 2016, por lo que las obligaciones reguladas en
la misma no resultaron exigibles en el año 2015. No obstante, como se menciona en el punto 7.14,
en diciembre de 2015 el BE publicó en nota de prensa el listado de entidades O-SIIs y G-SIIs; junto
con los porcentajes de colchón de capital correspondientes para el ejercicio 2016; y la fijación del
colchón de capital anticíclico (en un 0%) para el primer trimestre de 2016. En enero de 2016 publicó
las puntuaciones correspondientes a las entidades O-SIIs y G-SIIs; y durante los tres primeros
trimestres de 2016 el BE publicó en notas de prensa el porcentaje de colchón anticíclico aprobado
para los siguientes trimestres (que también fue del 0%), cumpliendo las obligaciones de
transparencia reguladas por la citada Circular a este respecto. En la web del BE se ha creado un
espacio dedicado a las políticas macroprudenciales, en el que se encuentran todas las notas de
prensa, notas informativas y otros documentos de apoyo relacionados con esta materia.
7.17. Adicionalmente a las exigencias de publicidad en materia de supervisión analizadas en los
puntos anteriores, la LOSS contempla otros instrumentos cuya gestión se encomienda al BE y que
contribuyen al objetivo final de transparencia en el sistema bancario. Son diferentes instrumentos
que permiten facilitar información destinada al público general. El artículo 5 de la LOSS regula la
protección a los clientes de las EC por las Administraciones Públicas. Entre otras medidas, el
apartado 2 faculta al Ministerio de Economía y Competitividad para efectuar, por sí o a través del
BE, la publicación regular, con carácter oficial, de determinados índices o tipos de interés de
referencia que puedan ser aplicados por las EC a los préstamos a interés variable, especialmente
en el caso de créditos o préstamos hipotecarios. En el Portal del Cliente Bancario, al que se accede
a través de la página web del Banco, se ofrece la información a la que hace referencia el citado
artículo 5.2. Este portal se concibe como una página de servicio público destinado a los clientes de
las entidades bancarias con información específica acerca de los productos y servicios bancarios
7.18. También corresponde al BE la gestión de los registros de entidades previstos en el artículo 15
de la LOSS: a) registro de EC; b) registro de sociedades dominantes de entidades de crédito
españolas cuando tales entidades sean sociedades financieras de cartera o sociedades financieras
mixtas de cartera; y c) registro de agentes de entidades de crédito. Tanto las inscripciones como
las bajas en estos registros se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado», se comunicarán a la
ABE y estarán disponibles en la página web del BE. En 2015 el BE gestionó de forma adecuada
estos registros, permitiendo la consulta a los mismos a través de su página web.
7.19. El artículo 87 de la LOSS obliga al BE a tener disponible en su web los "Informes bancarios
anuales" remitidos por las EC. Esta obligación también se ha cumplido en el periodo fiscalizado.
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 77
7.20. El BE realiza otras publicaciones en su web que refuerzan el cumplimiento del principio de
transparencia supervisora. El cumplimiento de las obligaciones legales del BE sobre transparencia
se refuerza con la publicación periódica de informes, memorias, boletines y con la emisión de notas
de prensa en la web del BE. Entre estos por su trascendencia y contenido podemos citar los
siguientes: a) el Informe Anual del BE; b) la Memoria de la Supervisión Bancaria en España; c) la
memoria anual de reclamaciones; d) la memoria de la CIR; e) la memoria anual sobre la vigilancia
de los sistemas de pago; f) el boletín económico, que es publicación mensual con artículos
económicos e indicadores monetarios y financieros; g) el boletín estadístico que recoge las
estadísticas económicas elaboradas por el BE y otros organismos públicos; h) el informe de
estabilidad financiera, que se publica semestralmente y analiza los riesgos del sistema financiero
español, la rentabilidad y la solvencia de las entidades y presenta la política y las medidas
macroprudenciales del BE; i) el Research Update que resume brevemente las actividades de
investigación desarrolladas por el BE cada semestre; y por último, j) las notas de prensa emitidas
por el BE a través de las cuales se proporciona información sobre las actividades desarrollas por el
Banco.
VIII. CONCLUSIONES
VIII.1. EN RELACIÓN CON LAS MODIFICACIONES DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL
BANCO DE ESPAÑA (BE)
8.1. El BE acordó y llevó a la práctica modificaciones en su estructura organizativa interna para
hacer posible la nueva distribución de competencias y el desarrollo de las funciones y
procedimientos derivados de la entrada en vigor de la nueva normativa sobre supervisión bancaria
(puntos 2.1 a 2.24).
8.2. Estableció en la Dirección General de Supervisión (DGS) una estructura organizativa espejo de
la del Banco Central Europeo (BCE) que facilitase la puesta en marcha del Mecanismo Único de
Supervisión (MUS); separando las funciones que realizaba de supervisión de conducta de
entidades y protección a la clientela, que pasaron a depender de la secretaría general. Se
asignaron al departamento de inspección IV las funciones de inspección in situ para facilitar la
separación orgánica y funcional de las inspecciones in situ y la supervisión continuada de las
entidades. Adicionalmente, para fundamentar las posiciones de los representantes del BE en los
órganos de gobierno del MUS se creó el servicio de coordinación del MUS (puntos 2.2, 2.3, 2.4,
2.5, 2.6, 2.7); y se separó el análisis de idoneidad y registro de altos cargos de la autorización y
registro de entidades, en el ámbito de la vicesecretaría general (puntos 2.10, 2.11 y 2.12).
8.3. Para reforzar el área de estabilidad financiera y el seguimiento de la política macroprudencial
se reestructuró en varias ocasiones la Dirección General de Regulación y Estabilidad Financiera
(DGREF), que en 2015 pasó a denominarse Dirección General de Estabilidad Financiera y
Resolución (DGEFyR). La coordinación con la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y con los comités
europeos de política regulatoria pasaron a ser competencia de la DGS, permaneciendo en la
DGEFyR la competencia de coordinar la participación del BE en los comités internacionales de
regulación de alcance global o mundial, Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB) y
Consejo de Estabilidad Financiera (CEF). Puntos 2.17, 2.18, 2.19, 2.20 y 2.21. La antigua Dirección
General del Servicio de Estudios se reorganizó y pasó a denominarse Dirección General de
Economía y Estadística (DGEE); y se realizaron relevantes cambios organizativos en el
Departamento Jurídico, para atender las novedades normativas sobre la tramitación de expedientes
sancionadores y colaboración con órganos jurisdiccionales, la tramitación de expedientes
sancionadores incoados por el BE y el asesoramiento en los procedimientos tramitados por el BCE
sobre las entidades significativas (SI) españolas (puntos 2.22, 2.23 y 2.24).
78 Tribunal de Cuentas
VIII.2. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DE LAS ACTU ACIONES DE SUPERVISIÓN
PRUDENCIAL
8.4. En el año 2015 se supervisaron directamente por el BCE catorce grupos de SI españolas que
suponían el 95,6% de los activos del sistema bancario español. El resto de las entidades de crédito
(EC) españolas menos significativas (LSI) estuvieron bajo supervisión directa del BE; bajo un
régimen de seguimiento a distancia ordinario (catorce de ellas); y el resto, en régimen de
seguimiento a distancia simplificado. El BE también ha supervisado a otras entidades distintas de
las de crédito en ejercicio de competencias propias, fuera del ámbito del MUS, y con una base
jurídica diferente según el tipo de entidad de que se tratase (Entidades Financieras de Crédito –
EFC-, Sociedades de Garantía Recíproca –SGR-, sociedades de tasación, entidades de pago,
entidades de dinero electrónico, establecimientos de cambio de moneda, fundaciones bancarias y
Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria –SAREB). Puntos
3.1, 3.2, 3.13, 3.14.
8.5. En 2015 el BE tomó nota de la planificación supervisora sobre las SI españolas adoptada por
el BCE. En cuanto a los trabajos de supervisión de las SI el Reglamento Marco del MUS prevé un
equipo conjunto de supervisión (ECS) para realizar la supervisión continuada de cada SI
supervisada directamente por el BCE. Estos ECS estuvieron formados por profesionales del BCE y
de las Autoridades Nacionales Competentes (ANC) y llevaron a cabo su labor bajo la coordinación
de un empleado del BCE. Las inspecciones in situ se llevaron a cabo por otros equipos
independientes de los ECS, también bajo mandato del BCE. En el ejercicio 2015 se adoptaron las
decisiones de capital de las SI españolas en el ámbito del MUS por el Consejo de Gobierno del
BCE a propuesta del Consejo de Supervisión (puntos 3.3 a 3.7). Por lo tanto, la planificación de las
actuaciones de supervisión sobre las SI españolas, la realización de las actuaciones supervisoras y
la adopción de las decisiones de capital y de liquidez durante el periodo fiscalizado no fueron
competencia del BE, por lo que exceden del ámbito de esta fiscalización. De acuerdo con lo
establecido en la normativa sobre supervisión bancaria, el BE asistió al BCE, dentro del marco del
MUS: a) mediante la participación en los ECS y en los equipos de inspección in situ; b) realizando
determinados procedimientos administrativos y preparando, en su caso, proyectos de decisión para
la toma de decisiones por el BCE; y c) intercambiando con el BCE la información necesaria para la
realización de sus tareas (puntos 3.8 a 3.12).
8.6. Según el Reglamento Marco del MUS el BCE está a cargo de la creación y la composición de
los ECS, mientras que las ANC son responsables de nombrar a los miembros de su personal. En el
caso de España, el BE aportó en 2015 a la plantilla de los ECS encargados de la supervisión
continua de las SI españolas en torno al 70% de su personal. Sin embargo, no existía un
procedimiento formal preestablecido para que el BE determinase y proporcionase los recursos
humanos adecuados que fuesen a formar parte de estos equipos. El BE designó a su personal
siguiendo sus propios criterios y procedimientos para evaluar las cualificaciones, la experiencia, los
conocimientos o la idoneidad de los candidatos, aunque ningún nombramiento propuesto por el BE,
en 2015, fue rechazado por el BCE. Este sistema da lugar a la existencia de una doble
dependencia en los miembros de los ECS; con el BCE a través del coordinador del equipo y con
sus superiores en el BE (puntos 3.15 a 3.18).
8.7. En 2015 no se tramitaron procedimientos administrativos comunes relativos a SI españolas,
por lo que no tuvo lugar la aplicación de las previsiones legales sobre la participación del BE en la
tramitación de este tipo de procedimientos; y se cumplieron las obligaciones legales analizadas en
los supuestos en los que el BE debió remitir información al BCE (puntos 3.19 a 3.21).
8.8. En relación con la supervisión directa de las LSI españolas, el régimen de seguimiento a
distancia ordinario incluyó actuaciones de seguimiento generales y actuaciones de seguimiento de
detalle y se aplicó, en 2015, a catorce entidades. El resto de entidades supervisadas directamente
por el BE estuvieron sometidas a un régimen de seguimiento a distancia simplificado que se basó
en un sistema informático trimestral de alertas, a partir de la información de los estados reservados
que las entidades deben rendir al BE y de la que proviene de la central de información de riesgos
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 79
(CIR). Este seguimiento se aplicó a aquellas entidades que no eran de depósito o que siéndolo el
volumen de depósitos captados en el mercado minorista no era relevante (puntos 3.50 a 3.55).
Aunque la intensidad no puede ser la misma que para las entidades en régimen de seguimiento
ordinario, el sistema permite detectar eventuales problemas futuros de liquidez, solvencia o
rentabilidad de las entidades poco complejas a las que se aplica con un menor empleo de recursos,
proporcionado a la complejidad y relevancia de las mismas (puntos 3.61 a 3.64). Las alertas legales
incorporadas al sistema de seguimiento de las entidades distintas de las de crédito permitieron un
control de las principales exigencias legales a las que están sometidas, de acuerdo con los análisis
efectuados sobre el sistema y los resultados de las comprobaciones sobre la supervisión de las
SGR durante el periodo fiscalizado (puntos 3.76 a 3.92)
8.9. La planificación de las actuaciones de supervisión sobre estas entidades se concretó en el
marco de supervisión y plan de actuaciones que para el año 2015 fue aprobado por la comisión
ejecutiva del BE el 24 de marzo de 2015. El contenido de este plan de actuaciones identificó a las
entidades a las que se deben aplicar los distintos modos de seguimiento y cumplió con las demás
exigencias legales. En 2015 se finalizaron la gran mayoría de las actuaciones planificadas y se
incluyeron algunas que no se habían planificado. Las actuaciones de supervisión se fueron
adaptando adecuadamente a las circunstancias que se produjeron durante el año fiscalizado y se
cumplió correctamente la planificación aprobada (puntos 3.29, 3.32, 3.33 y 3.60).
8.10. Sobre la base de los resultados obtenidos de las actuaciones supervisoras y el análisis de la
autoevaluaciones de capital efectuadas por las entidades el BE adoptó las decisiones de capital
exigibles a las LSI y formuló, en su caso, los requerimientos adicionales y recomendaciones que
estimó oportunos (puntos 3.25 y 3.46). Estas decisiones fueron adoptadas de acuerdo con las
propuestas contenidas en los Informes a la Comisión Ejecutiva (ICE), en los que se recogieron las
conclusiones derivadas de las actuaciones supervisoras (punto 3.38). En el año 2015 no se
adoptaron decisiones de liquidez por el BE en relación con las LSI españolas puesto que no estaba
vigente esta obligación legal en dicho ejercicio (punto 3.26). En el marco del MUS no existía a la
fecha de conclusión de los trabajos de esta fiscalización una metodología específica aplicable a las
decisiones de capital sobre las LSI bajo supervisión directa de las ANC. En España, la realización
del proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES) por el BE siguió, en 2015, un proceso
basado en sus propias normas internas, teniendo en consideración la metodología del MUS para la
supervisión de las SI y concediendo gran importancia al juicio experto de los equipos de
supervisión del BE (puntos 3.25 y 3.34).
8.11. Los informes de autoevaluación de capital (IAC) elaborados por las entidades en 2015, como
parte del PRES, carecen de un formato uniforme, dando lugar a diferencias en el grado y detalle de
la información incorporada a cada uno de ellos sin que el BE insistiese, en sus comunicaciones a
las entidades, en determinar las mejoras que se deben incorporar a los IAC y en la fijación de las
cuestiones que se deben valorar en los mismos (puntos 3.36 y 3.45).
8.12. Las decisiones de capital sobre las LSI del año 2015 se materializaron en la fijación de un
nivel específico de capital en términos de capital de máxima calidad (Capital ordinario de nivel 1,
CET1) que debe alcanzar cada entidad o grupo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 92.1.a)
del Reglamento de Requerimientos de Capital (CRR), que regula los requisitos de fondos propios
que en todo momento deben cumplir las entidades. No se mencionaron en las decisiones
aprobadas los requisitos exigidos en las letras b) y c) de este artículo (Tier 1 de 6% y capital total
de 8%). No obstante, todas decisiones de capital aprobadas por el BE aplicaron la previsión de los
artículos 68 y 69 de la Ley de Ordenación, Supervisión y Solvencia de Entidades de Crédito (LOSS)
y establecieron requerimientos adicionales de recursos propios, de forma que el BE requirió a todas
las LSI niveles de CET1 que eran como mínimo del 9,25% por lo que hay que entender cumplidos,
además de la ratio de capital de máxima calidad (CET1) prevista en el artículo 92.1a) del
Reglamento CRR (4,5%), los requisitos de Tier 1 y de capital total que exige el artículo 92.1 letras b
y c, aunque las decisiones de capital no hicieron referencia expresa a estos requisitos (puntos 3.25
y 3.41). Todas las entidades supervisadas cumplieron los requerimientos de capital exigidos por el
BE en las fechas establecidas (puntos 3.42 y 3.73).
80 Tribunal de Cuentas
8.13. El seguimiento por el BE del cumplimiento de los requerimientos y recomendaciones
formulados en las decisiones de capital se documentó en los trípticos elaborados para cada
entidad. La metodología empleada por el BE para el seguimiento posterior de la aplicación por
parte de las entidades de los requerimientos y recomendaciones realizadas no incluye un
calendario para la verificación de su adopción efectiva. La verificación del cumplimiento de algunas
cuestiones se remitió, en ocasiones, a las tareas a realizar dentro del seguimiento ordinario de las
entidades (puntos 3.46, 3.47 y 3.74).
8.14. El BE aplicó las previsiones establecidas en la Guía de la ABE en relación a la adopción de
medidas de actuación temprana, en las decisiones de capital valoró la concurrencia de los factores
para la adopción de la situación de actuación temprana y no consideró necesaria la adopción de
estas medidas respecto a ninguna de las LSI en 2015 (punto 3.49).
8.15. Las inspecciones in situ o visitas de inspección constituyen un tipo específico de actuación
supervisora para analizar y evaluar a las entidades. En relación con las LSI españolas y las
entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE, el Banco marcó en sus propias
normas internas unos objetivos sobre la periodicidad de estas inspecciones que no se habían
alcanzado en el periodo fiscalizado (puntos 3.103 y 3.104). En las inspecciones de la muestra
analizada se habían incumplido determinados plazos previstos en estos mismos procedimientos
internos y no se habían seguido algunos trámites para el seguimiento de los requerimientos
efectuados a las entidades (puntos 3.105 a 3.110).
8.16. Corresponde al BE la competencia para la evaluación de la idoneidad de los altos cargos de
LSI y entidades no de crédito que supervisa (puntos 3.111 a 3.119). El procedimiento aplicado
prevé una evaluación de la idoneidad por las propias entidades que concluye con la emisión de un
informe sobre la misma. Los informes de las entidades no tenían un contenido uniforme ni
exhaustivo en aspectos tan relevantes para la valoración de los candidatos como la descripción de
las funciones del puesto a desarrollar y los análisis de la concurrencia de los requisitos de
idoneidad. El análisis de los expedientes de la muestra ha puesto de manifiesto que las entidades
aprueban los nombramientos de sus candidatos y posteriormente los remiten al BE para que se
tramite el reconocimiento de su idoneidad y la inscripción en el Registro de Altos Cargos (RAC). En
todo caso, los altos cargos no pueden ejercer sus funciones hasta su inscripción en el Registro del
BE (puntos 3.122, 3.123, 3.124 y 3.125).
8.17. Las entidades deben presentar la solicitud de inscripción en el RAC en un plazo máximo de
15 días desde la aceptación del cargo siendo la inscripción necesaria para que la persona
nombrada pueda ejercer sus funciones. En tres expedientes analizados se excedió por parte de la
entidad el plazo para solicitar la inscripción. En estos casos, la división de análisis de idoneidad y
RAC no realizó control alguno sobre si las personas ya nombradas ejercieron sus funciones antes
de la inscripción en el RAC sino que ese control se realiza, en su caso, en el ámbito de la
supervisión ordinaria de las entidades (con ocasión de las actuaciones de seguimiento o
inspecciones in situ). Cuando el BE hizo solicitudes de información adicional a los candidatos y
requerimientos a las entidades no fijó expresamente plazos para su cumplimentación y se
suspendió la tramitación de los procedimientos que, en ocasiones se dilataron en el tiempo,
mientras se aportaba la documentación requerida (puntos 3.125, 3.128 y 3.129).
8.18. La Circular 2/2016 estableció la obligación de las entidades de identificar los puestos claves y
los responsables de las funciones de control interno, poniendo a disposición del BE una relación
actualizada de las personas que los desempeñan. La disposición transitoria 3ª de la circular
estableció un plazo, que finalizó el 30 de junio de 2016, para que todas las entidades actualizasen
la información contenida en el RAC de sus consejeros, directores generales y asimilados, debiendo
remitirla al BE antes de esa fecha. Sin embargo, a la conclusión de estos trabajos de fiscalización
esta información no había sido remitida en su totalidad (punto 3.132). Durante el periodo fiscalizado
se utilizó una aplicación informática muy antigua para la gestión del registro que estaba en proceso
de actualización y mejora mientras se desarrollaban los trabajos de esta fiscalización (punto 3.133).
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 81
VIII.3. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE SUPERVISIÓN DE
CONDUCTA DE ENTIDADES Y PROTECCIÓN A LA CLIENTELA
8.19. La disposición adicional vigésima de la LOSS dio un plazo de un año desde su entrada en
vigor para que el Gobierno remitiera a las Cortes Generales un proyecto de ley de incorporación de
la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los
contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial e
incluir mejoras de la normativa de protección de la clientela bancaria y del sistema de resolución de
conflictos. El plazo otorgado al gobierno ha terminado el día 21 de marzo de 2016 sin que se
hubiese realizado en el momento de concluir los trabajos de esta fiscalización (punto 4.2 )
8.20. El año 2015 fue el primer ejercicio en el que el BE elaboró el programa de supervisión de
conducta y las actuaciones se desarrollaron por el Departamento de Conducta de Mercado y
Reclamaciones (DCMR) en el ámbito de la secretaría general del BE. Este programa no se ejecutó
en grado suficiente a lo largo de dicho ejercicio por la asignación de recursos a actividades no
planificadas surgidas como consecuencia de las reclamaciones y denuncias realizadas por los
clientes de las entidades y de los resultados de las actuaciones de comprobación, requerimientos y
recomendaciones que va realizando el propio Banco. En 2015 fueron más las actuaciones no
planificadas que las que se realizaron en cumplimiento del programa supervisor; y el análisis del
grado de cumplimiento del programa se realizó en el programa del año siguiente (el BE no elaboró
informes periódicos de seguimiento similares a los previstos en el ámbito de la supervisión
prudencial). El programa supervisor de 2015 se elaboró en función de las reclamaciones de los
años 2012 y 2013 sin una información suficientemente actualizada. El grado de cumplimiento del
programa y la importancia de las actuaciones realizadas que no se habían previsto en la
planificación ponen de manifiesto la necesidad de mejorar el proceso y la información que se tiene
en cuenta para elaborar la planificación. Estaba en desarrollo durante la realización de esta
fiscalización una nueva aplicación informática que permitiese un análisis sistematizado de la
información para prever más adecuadamente las actuaciones y el desarrollo de un módulo de
riesgo de conducta para cada entidad (puntos 4.3 a 4.7, 4.16, 4.17, 4.21 y 4.27).
8.21. Durante 2015 el BE inició varias actuaciones supervisoras en el ámbito de la supervisión de
conducta y acordó incoar un procedimiento sancionador. Por otro lado, en 2015 se concluyeron los
seis expedientes sancionadores que ya estaban incoados a principios de ese año (puntos 4.10 y
4.11). El 74% de las resoluciones emitidas por el BE ese ejercicio tuvieron un sentido favorable a
los reclamantes. Pese al aumento, en 2015, de las rectificaciones de sus conductas por las
entidades (en especial sobre cláusulas suelo), las resoluciones del servicio de reclamaciones del
BE no tienen carácter vinculante para ellas (conforme a la Orden ECC/2502/2012, de 16 de
noviembre) por lo que no están obligadas a rectificar o corregir su conducta (puntos 4.12, 4.32 y
4.33). En la muestra de diez expedientes analizada (ocho de actuaciones de comprobación a
distancia y dos de inspecciones in situ), el DCMR aplicó correctamente la regulación de los
procedimientos contenida en la normativa interna del Banco (puntos 4.30 y 4.31).
VIII.4. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DE LAS ACTUACIONES DE ACTIVACIÓN DE
MEDIDAS MACROPRUDENCIALES
8.22. Corresponde al BE la competencia para imponer los requisitos de fondos propios y de
colchones de capital, aunque el BCE conserva la capacidad de endurecer las medidas que tomen
las ANC (puntos 5.1 a 5.5). El BE cumplió las previsiones legales, tanto en la metodología para la
identificación de entidades de importancia sistémica global (G-SIIs) y otras entidades de
importancia sistémica (O-SIIs), como para el cálculo de los colchones de capital, la fijación,
publicidad y activación de los mismos. Únicamente incumplió el plazo previsto para la identificación
y publicación de las G-SIIs españolas que concluía el 28 de febrero de 2015 (puntos 5.13 a 5.18 y
5.21, 5.25). La identificación y publicación de las G-SIIs se hizo junto a las O-SIIs españolas el 25
de noviembre de 2015; y en esta fecha se aprobaron las primeras decisiones sobre colchones
macroprudenciales de capital, quedando únicamente cuatro entidades obligadas a implantarlos a
partir de 2016. Durante 2015, el BE realizó también los trabajos técnicos necesarios para la
82 Tribunal de Cuentas
activación del colchón de capital anticíclico (CCyB), siendo la decisión para los tres primeros
trimestres de 2016 la de mantener en el 0% el porcentaje del CCyB aplicable a las exposiciones
crediticias en España (puntos 5.11, 5.12, 5.19, 5.20, 5.24, 5.25). El BCE no ha hecho uso de las
atribuciones de poder endurecer las medidas macroprudenciales acordadas por el BE (punto 5.25).
8.23. La recomendación JERS/2011/3, de 22 de diciembre de 2011, establecía que antes de 1 de
julio de 2013, todos los países de la Unión deberían designar en su legislación nacional una
autoridad macroprudencial encargada de la supervisión macroprudencial y de la vigilancia y
mitigación del riesgo sistémico. La disposición adicional decimoctava de la LOSS preveía reforzar
el marco institucional haciendo participar al Ministerio de Economía y Competitividad, al BE y a la
Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) en esta autoridad macroprudencial, aunque no
se ha cumplido esta previsión durante el periodo fiscalizado. Por aplicación de la disposición
transitoria primera del reglamento de la LOSS (RLOSS), el BE ha sido la autoridad competente
para la aplicación del artículo 458 del CRR en este periodo (punto 5.9 y 5.10).
VIII.5. EN RELACIÓN CON LAS INFRACCIONES Y SANCIONES
8.24. La LOSS reguló el régimen sancionador adaptando el ordenamiento jurídico español a la
normativa europea; y modificó la forma de cálculo de las sanciones que en la actualidad son, con
carácter general, más severas que las reguladas en la normativa anterior. Este nuevo régimen, con
excepción de las obligaciones de publicidad, aún no había sido aplicado por el BE en la fecha de
realización de los trabajos de las presentes actuaciones fiscalizadoras, ya que todos los
expedientes sancionadores incoados con posterioridad a la entrada en vigor de la LOSS se referían
a hechos acaecidos con anterioridad. Por ello, aunque este Tribunal ha podido constatar el
endurecimiento del régimen jurídico en esta materia, aún no puede valorar su aplicación efectiva
(puntos 6.1 a 6.6 y 6.14).
8.25. La regulación del nuevo régimen sancionador no se ha adaptado adecuadamente a las
singularidades de las entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE y a sus cargos de
administración y dirección, a los cuales resulta de aplicación el régimen disciplinario de la LOSS por
remisión de sus normas sectoriales. La aplicación de este nuevo régimen sancionador, podría
resultar excesivamente gravoso para este otro tipo de entidades y afectar, incluso, a su viabilidad
económica, ya que con carácter general su relevancia económica es muy inferior a las EC para las
que está previsto. Tampoco resulta adecuada la regulación de las sanciones consistentes en multa
cuantificable sobre el beneficio derivado de la infracción obtenido por la entidad infractora, ya que la
sanción prevista es la misma para las infracciones leves y las graves según los artículos 98.1.a) y
99.1.a) de la LOSS (puntos 6.7 y 6.8).
VIII.6. EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE
TRANSPARENCIA
8.26. El BE dio cumplimiento a las obligaciones de transparencia generales reguladas en la Ley
19/2013, mediante la creación en su sede electrónica del portal de transparencia y la oficina virtual.
A través de estos instrumentos se da cumplimiento a las obligaciones de publicidad activa y se ha
establecido un sistema para tramitar el derecho de acceso de los ciudadanos a la información
pública del BE (puntos 7.3 y 7.5). No obstante, hasta después de la remisión al Banco del
anteproyecto de este Informe, el portal de la transparencia no realizaba referencia al reciente
Informe de Fiscalización sobre indemnizaciones recibidas por cese de altos cargos y del régimen
retributivo de altos directivos de determinadas entidades del sector público estatal (2012-2014),
aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 27 de abril de 2016, donde se analizan, entre
otras, las indemnizaciones a altos cargos del BE durante el periodo fiscalizado; y únicamente
recoge información sobre el número de resoluciones de autorización o compatibilidad que afecten
sus empleados, facilitando enlace a las resoluciones de reconocimiento de compatibilidad
publicadas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, aunque desde ese enlace no
se puede acceder a los expedientes (punto 7.4).
Fiscalización de cumplimiento y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España, 2015 83
8.27. En el ámbito específico de la supervisión bancaria el BE ha llevado a cabo las publicaciones
oportunas en su sitio web y en el BOE en cumplimiento de las obligaciones de información
reguladas en la LOSS y en el RLOSS. Sin embargo, el propio BE advierte en el portal de la
transparencia que los datos estadísticos armonizados sobre las medidas de supervisión y
sanciones administrativas de 2015 no son suficientes para permitir en todos los casos una
comparación significativa de los planteamientos adoptados por las autoridades de los diferentes
estados miembros de la UE, debido a las diferencias existentes entre las normativas nacionales,
así como entre las prácticas y métodos de supervisión de los estados miembros; pese a que el
artículo 80.2 de la LOSS exige que lo sean (puntos 7.8 a 7.13). El BE junto a la CNMV
constituyeron una página conjunta en internet denominada “Portal de Transparencia Supervisora
BE-CNMV”, accesible desde la página web del BE en el área de supervisión (puntos 7.6 y 7.7);
cumplió las obligaciones de transparencia en materia de políticas macroprudenciales (puntos 7.14 a
7.16); y gestionó otros instrumentos y publicaciones en su web que reforzaron el cumplimiento del
principio de transparencia supervisora (puntos 7.17 a 7.20).
IX. RECOMENDACIONES
IX.1. DIRIGIDAS AL BE
9.1. El BE debería desarrollar, en colaboración con el BCE, los procedimientos para la dotación con
personal del BE de los ECS y los equipos de inspección in situ de las SI españolas. Se deberían
concretar los perfiles profesionales de los empleados que van a dotar esos equipos; y en su caso,
establecer planes de formación que faciliten su composición.
9.2. El BE debería insistir en sus comunicaciones y requerimientos a las entidades en la necesidad
de mejorar sus informes de autoevaluación de capital (IAC) como parte de su proceso de revisión y
evaluación supervisora (PRES), precisando las mejoras que se deben hacer y las cuestiones que
se deben incorporar a los IAC de cada una de ellas.
9.3. El BE debería mejorar el seguimiento del cumplimiento por parte de las entidades de los
requerimientos y recomendaciones que formula, mejorando la metodología aplicada, e incluyendo,
en su caso, un calendario para la adopción de las medidas y para la verificación de su adopción
efectiva.
9.4. El BE debería insistir en sus comunicaciones con las entidades en la necesidad de mejorar sus
procedimientos internos sobre la evaluación de la idoneidad de sus altos cargos; así como en
mejorar la calidad y uniformidad de los informes que realizan valorando esa idoneidad, para poder
llegar a un contenido mínimo y más homogéneo de los mismos.
9.5. El BE debería insistir en sus comunicaciones con las entidades en explicar y aclarar la
tramitación, finalidad y plazos de sus procedimientos de evaluación de la idoneidad de los altos
cargos, para evitar que se excedan los plazos para solicitar la inscripción en el RAC o se ejerzan
las funciones del cargo antes de la inscripción. Para evitar posibles dilaciones de los
procedimientos de evaluación de idoneidad también sería conveniente que los escritos del BE
establecieran unos plazos máximos para la aportación de lo requerido a los candidatos o las
entidades, con la flexibilidad necesaria para atender a las circunstancias de cada caso.
9.6. El BE debería continuar con la modernización de las herramientas informáticas que utiliza para
la evaluación de la idoneidad de los altos cargos y con la finalidad de garantizar un adecuado nivel
de fiabilidad del RAC, incorporando al mismo la mayor cantidad de datos disponibles de forma que
pueda incrementarse su utilidad.
9.7. El BE debería continuar con la modernización de las herramientas informáticas que utiliza para
la supervisión de la conducta de entidades con la finalidad de ir mejorando el proceso y la
84 Tribunal de Cuentas
información que se tiene en cuenta para elaborar la planificación y desarrollar un módulo de riesgo
de conducta para cada entidad.
IX.2. DIRIGIDAS AL GOBIERNO
9.8. El Gobierno debería cumplir las previsiones sobre refuerzo del marco institucional de
estabilidad financiera para potenciar la supervisión macroprudencial contenidas en la disposición
adicional decimoctava de la LOSS.
9.9. El Gobierno debería cumplir las previsiones de la disposición adicional vigésima de la LOSS
sobre la regulación de los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes
inmuebles de uso residencial e incluir mejoras de la normativa de protección de la clientela
bancaria y del sistema de resolución de conflictos.
9.10. El Gobierno debería promover la adaptación del nuevo régimen sancionador a las
singularidades de las entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE; así como la
adaptación de las sanciones consistentes en multa cuantificable sobre el beneficio derivado de la
infracción obtenido por la entidad infractora, a la gravedad de la infracción cometida.
Madrid, 23 de febrero de 2017
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO I. Marco regulatorio en materia de conducta de mercado de entidades de crédito y
otros auxiliares financieros
ANEXO I
ANEXO I: Marco regulatorio en materia de conducta de mercado de entidades de
crédito y otros auxiliares financieros
1. Disposiciones sectoriales dirigidas, en general, a consumidores:
1.1. Normas que tienen carácter transversal a todos los productos y servicios y de ordenación y
disciplina:
- Orden EHA 2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios
bancarios.
- Circular 5/2012, de 27 de junio, del Banco de España, sobre transparencia de servicios
bancarios y responsabilidad en la concesión de préstamos.
- Orden ECC/2316/2015, de 4 de noviembre, relativa a las obligaciones de información y
clasificación de productos financieros, que ha venido a reforzar la protección del cliente bancario
(entró en vigor el 5 de febrero de 2016).
1.2. Préstamo hipotecario:
- Ley 2/1994, de 30 de marzo, sobre subrogación y modificación de préstamos hipotecarios,
modificada por las siguientes disposiciones: Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas
fiscales, administrativas y del orden social; Real Decreto-Ley 2/2003, de 25 de abril, de medidas
de reforma económica; Ley 36/2003, de 11 de noviembre, de medidas de reforma económica y
Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de
Regulación del Mercado Hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, de
regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia y por la que se establece
determinada norma tributaria.
- Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en concreto su artículo 29.
1.3. Crédito al consumo:
- Ley 16/2011, de 24 de junio, de contratos de crédito al consumo, modificada por las siguientes
disposiciones: Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del
comercio y de determinados servicios; Orden ECC/159/2013, de 6 de febrero, por la que se
modifica la parte II del anexo I de la Ley 16/2011, de 24 de junio, de contratos de crédito al
consumo y Ley 3/2014, de 27 de marzo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
(En el caso de entidades de crédito, se consideran normas de ordenación y disciplina las
disposiciones contenidas en el capítulo I exceptuado el artículo 5, en el capítulo II, en el capítulo III
exceptuado el apartado 1 del artículo 15, en el capítulo V, en el capítulo VI exceptuado el apartado
1.4. Publicidad bancaria:
- Orden EHA/1718/2010, de 11 de junio, de regulación y control de la publicidad de los servicios y
productos bancarios.
- Circular 6/2010, de 28 de septiembre, del Banco de España, a entidades de crédito y entidades
de pago, sobre publicidad de los servicios y productos bancarios.
(Ambas tienen la consideración de normas de ordenación y disciplina)
1.5. Comercialización a distancia de servicios financieros:
- Ley 22/2007, de 11 de julio, sobre comercialización a distancia de servicios financieros
destinados a los consumidores.
(En el caso de los proveedores de servicios financieros se consideran normas de ordenación y
disciplina, las disposiciones contenidas en la Ley 22/2007 relativas a la obligación de dejar
constancia de las ofertas y la celebración de los contratos en un soporte duradero según
establece el artículo 6.1; a los requisitos de información previa al contrato establecidos en el
artículo 7; a las obligaciones de comunicación de las condiciones contractuales y de la información
previa reguladas en el artículo 9 y a las contenidas en el artículo 14 relativas a servicios no
solicitados).
1.6. Servicios de pago
- Reglamento (CE) nº 924/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de
2009, relativo a los pagos transfronterizos en la Comunidad y por el que se deroga el Reglamento
(CE) nº 2560/2001 (Tiene la consideración de normas de ordenación y disciplina).
- Reglamento (UE) nº 260/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012,
por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos
domiciliados en euros, y se modifica el Reglamento (CE) nº 924/2009 (Tiene la consideración de
normas de ordenación y disciplina).
- Ley 16/2009, de 13 de noviembre, de servicios de pago, modificada por el Real Decreto-ley
11/2015, de 2 de octubre, para regular las comisiones por la retirada de efectivo en los cajeros
automáticos (Tiene la consideración de normas de ordenación y disciplina de los proveedores de
servicios de pago las disposiciones contenidas en los títulos I, a excepción del artículo 5, II y las
previstas en los artículos 18 y 19 del título III, el artículo 50 y la Disposición adicional segunda de
la Ley 16/2009).
- Orden EHA/1608/2010, de 14 de junio, sobre transparencia de las condiciones y requisitos de
información aplicables a los servicios de pago (Tiene la consideración de normas de ordenación y
disciplina).
2. Disposiciones sobre protección de los deudores hipotecarios:
2.1. Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores
hipotecarios sin recursos, con las modificaciones operadas por: Ley 1/2013, de 14 de mayo, de
medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y
alquiler social; Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas;
Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de
carga financiera y otras medidas de orden social y la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo
de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social.
(Lo previsto en el Real Decreto-ley 6/2012 en los apartados 4 y 9 del artículo 5, y en el artículo 6.5
tienen la condición de normativa de ordenación y disciplina).
2.2. Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la
protección a los deudores hipotecarios.
3. Derechos de las pymes en supuestos de cancelación o reducción del flujo de
financiación: Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial (los artículos
1 a 3 tienen la condición de normativa de ordenación y disciplina). Se atribuye al Banco de España
la supervisión, a través del Departamento de Conducta de Mercado y reclamaciones del
cumplimiento, por parte de las entidades bancarias, de las obligaciones señaladas en el Título I
(art. 4). El BE está elaborando una circular en la cual se adaptará y desarrollará su contenido.
4. Sistema alternativo de resolución de conflictos:
4.1. Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero (en la
redacción dada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible), en sus artículos 30 y
31.
4.2. Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre, por la que se regula el procedimiento de
presentación de reclamaciones ante los servicios de reclamaciones del BE, la CNMV y la
Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.
4.3. Orden MINECO/734/2004, de 11 de marzo, sobre los departamentos y servicios de atención
al cliente y el defensor del cliente de las entidades financieras.
Por otro lado, con la finalidad asegurar que las entidades implementen políticas internas de cara a
la correcta gobernanza de productos bancarios y facilitar la transparencia de los mismos, la
Comisión Ejecutiva del BE en su sesión de 6 de mayo de 2016, adoptó como propias las
“Directrices sobre procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista”
(ABE/GL/2015/18), publicadas por la ABE el 22 de marzo de 2016. A este respecto, tal y como se
expone en el Programa Supervisor 2016 del DCMR, aunque la versión final de las mismas se
aprobó el 6 de julio de 2015, hasta el 3 de enero de 2017 no se producirá la entrada en vigor de
dichas directrices.
ALEGACIONES FORMULADAS
