Concesión de indemnizaciones por extinción de contratos de trabajo en cuantía superior al acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de diciembre de 1993 - [informe A.G Justicia 3/12 (R-105/12)]
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Concesión de indemnizaciones por extinción de contratos de trabajo en cuantía superior al acuerdo del consejo de Ministros de 17 de diciembre de 1993. Naturaleza Jurídica de este acuerdo. Probabilidad de que prosperen las impugnaciones que las empresas estatales hiciesen de las cláusulas que estipulasen esas indemnizaciones, Procedencia de que por norma con rango de Ley se regule el sistema que limite esas indemnizaciones 1.
La abogacía General del estado-dirección General del servicio jurídico del estado ha examinado su consulta sobre la concesión de indemnizaciones por extinción de contratos de trabajo en cuantía superior a las establecidas en el acuerdo del consejo de ministros de 17 de diciembre de 1993. en relación con dicha consulta, este centro directivo emite el siguiente informe:
i. el acuerdo del consejo de ministros de 17 de diciembre de 1993 por el que se dictan instrucciones para uniformar y limitar la cuantía de las indemnizaciones por extinción de contratos de trabajo de los altos cargos y personal directivo del sector público estatal, publicado por resolución de la subsecretaría para las administraciones públicas de 27 de diciembre de 1993 («Boe» 31 de diciembre), dispone lo siguiente:
(...)
Los nombramientos de altos cargos y contratos de alta dirección que en el futuro se formalicen en el sector público estatal se ajustarán, en materia de indemnizaciones por cese o extinción del contrato de tra-
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bajo, a los criterios que para el ámbito respectivo se establecen en el presente acuerdo:
Primero.-1. administración General del estado, organismos autónomos de ella dependientes y entidades Gestoras y servicios comunes de la seguridad social.
Los contratos de alta dirección que se suscriban, en su caso, en este ámbito no podrán incluir cláusula alguna que suponga, para los supuestos de extinción del contrato de trabajo por desistimiento del empresario, una indemnización superior a siete días por año de servicio con un máximo de seis mensualidades.
2. entes y entidades de derecho público a que se refiere el artículo 6:1, b), y 5 del texto refundido de la ley General presupuestaria:
a) respecto a los presidentes, VICEPRESIDENTES, directores generales cuando les corresponda el ejercicio de funciones ejecutivas de máximo nivel y en general aquellos puestos de entes y entidades de derecho público que estén asimilados a la condición de alto cargo, no se podrán llevar a cabos actos, pactos o contratos que tengan por objeto reconocer indemnizaciones o compensaciones económicas, cualquiera que sea su cuantía y naturaleza, por el cese en el cargo que ocupan.
B) en los contratos de trabajo que se celebren con el personal de alta dirección, las cuantías que pueden pactarse para los supuestos de extinción por desistimiento del empresario, se limitarán como máximo a las indemnizaciones que en la fecha de extinción del contrato estén previstas respecto del despido improcedente en el artículo 56 de la ley 8/1980, del estatuto de los trabajadores, no pudiendo exceder en ningún caso de doce mensualidades, computando en dicha cuantía las cantidades que, en su caso, puedan corresponderle por incumplimiento total o parcial del preaviso legalmente establecido. cuando la indemnización se fije por referencia a una cuantía fija, ésta no podrá exceder de doce mensualidades, incluyendo igualmente el período de preaviso.
Estas entidades tampoco podrán llevar a cabo actos, pactos o contratos adicionales, cualquiera que sea su naturaleza, que, de manera directa o indirecta, supongan una mejora o complemento de la indemnización pactada en contrato con superación de los límites indicados.
3. sociedades estatales a las que se refiere el artículo 6.1, a), del texto refundido de la ley General presupuestaria:
a) a los altos cargos de estas sociedades, presidentes, consejeros delegados o administradores, a quienes corresponda ejercer las funciones ejecutivas de máximo nivel no se les podrá reconocer por el cese en el cargo o la extinción del contrato de alta dirección, indemnizaciones superiores a las previstas en el punto 2. B) del presente acuerdo.
B) respecto al resto de personal de alta dirección de las empresas mercantiles del sector público estatal, las limitaciones a la cuantía de las indemnizaciones por la extinción del contrato de trabajo por desisti-
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miento del empresario, se determinarán por sus propios órganos rectores, sin que en ningún caso puedan superarse las doce mensualidades.
(...)
ii. siendo el contenido del acuerdo del consejo de ministros de 17 de diciembre de 1993 el indicado, para la mejor comprensión y resolución de la cuestión que plantea la consulta a la vista del propio acuerdo, cual es la validez de la concesión de indemnizaciones (por extinción de los contratos de trabajo de alta dirección) que excedan, en los respectivos casos, de los límites máximos previstos en el repetido acuerdo, este centro directivo estima oportuno hacer referencia al sistema de fuentes de la relación jurídico-laboral y, en íntima relación con ello, a la naturaleza jurídica del acuerdo del consejo ministros de continua referencia.
En cuanto a lo primero -sistema de fuentes de la relación jurídicolaboral-, el artículo 3 del texto refundido de la ley del estatuto de los trabajadores aprobado por Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo (trlet), enumera las fuentes de la relación jurídica laboral disponiendo que «los derechos y obligaciones concernientes a la relación laboral se regulan: a) por las disposiciones legales y reglamentarias del estado;
-
por los convenios colectivos; c) por la voluntad de las partes manifestada en el contrato de trabajo, siendo su objeto lícito y sin que en ningún caso puedan establecerse en perjuicio del trabajador condiciones menos favorables o contrarias a las disposiciones legales y convenios colectivos antes expresados; d) por los usos y costumbres locales y profesionales». enumeradas las fuentes de la relación laboral, debe decirse que su aplicación se caracteriza por el juego conjunto de dos principios que relativizan las consecuencias a que conduce el principio de jerarquía normativa: el principio de norma mínima y el principio de norma más favorable.
Cada tipo de norma laboral opera, según su rango jerárquico formal, como condicionante mínimo del contenido que incorporen las que le siguen en rango, de forma que al estatuir cada norma las condiciones de trabajo debe tener en cuenta que las establecidas en las de rango superior son inderogables en perjuicio del trabajador (principio de norma mínima). al constituir las condiciones de trabajo contenidas en cada norma un mínimo para las inferiores en rango según el orden jerárquico expuesto en el artículo 3.1 del trlet, es evidente que estas últimas han de contener necesariamente condiciones más favorables para el trabajador, pues si contuviesen condiciones inferiores no podrían ser aplicadas, y si contuviesen las mismas condiciones serían inútiles; de aquí que a medida que las normas descienden en rango, las condiciones que en ellas se contienen aumentan en cuanto a la mejora que para el trabajador representan. así las cosas, y ante el supuesto de varias normas aplicables a una misma situación jurídica habrá de darse preferencia no a la norma de rango superior, conforme exigiría el principio de jerarquía normativa, sino a la norma más
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favorable para el trabajador, aunque esta última norma sea de rango inferior; tal es la exigencia que comporta el principio de norma más favorable. en cuanto a lo segundo -naturaleza jurídica del acuerdo del consejo de ministros de 17 de diciembre de 1993-, debe indicarse que la aplicación de los mencionados principios que rigen el sistema de fuentes de la relación laboral, especialmente el de norma más favorable, con las consecuencias que producen, exige, como ya queda puesto de manifiesto en lo dicho, que se esté en presencia de verdaderas normas. es por ello por lo que, como se ha indicado, procede examinar la naturaleza jurídica del citado acuerdo del consejo de ministros, más concretamente, si este acuerdo debe considerarse o no como norma jurídica.
Ante todo, cabe señalar que no parece adecuado calificarlo como simple instrucción, circular u orden de régimen interior, porque su eficacia no queda limitada al ámbito de los órganos de la administración del estado que están subordinados jerárquicamente al consejo de ministros o al de las entidades de derecho público sometidas a la tutela de aquella administración, sino que trasciende a personas que, a los efectos de que se trata, tienen el carácter de terceros, como son los altos cargos y directivos de entidades y empresas públicas que, en casos como el que es objeto de consulta, están vinculados a las mismas por una relación jurídica de carácter laboral y no administrativo.
Ahora bien, la exclusión de la hipotética calificación a que acaba de hacerse referencia no resuelve aún la cuestión en el sentido de poder afirmar con total seguridad que el referido acuerdo es una norma reglamentaria, dado que presenta notas propias de este tipo de normas y otras que no lo son. comenzando por estas últimas, ha de señalarse que no adoptó la forma de Real Decreto, que es la propia de las normas reglamentarias emanadas del consejo de ministros (cfr. artículo 24.1 de la ley de régimen jurídico de la administración del estado de 26 de julio de 1957, vigente en la fecha del acuerdo del consejo de ministros de que se trata, actualmente, artículo 25.c) de la ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), aunque fue publicado en el «Boletín oficial del estado», lo que es un requisito formal necesario para que las disposiciones administrativas (es decir, las normas reglamentarias) produzcan efectos jurídicos (cfr. artículo 52.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común).
Junto...
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