STS, 4 de Noviembre de 2005

"Pilkington Interglass, S.A. en liquidación" interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso- administrativo número 68/1999 contra la resolución del Consejo de Gobierno Vasco de 17 de noviembre de 1998 que acordó:

"Primero.- Declarar el incumplimiento por parte de la empresa Pilkington Interglass, S.A. de las condiciones a las que estaba sujeto el otorgamiento de la subvención concedida por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de julio de 1992, modificado por los Acuerdos del Consejo de Gobierno de 28 de diciembre de 1993, 29 de diciembre de 1995 y 29 de abril de 1997.

Ordenar el reintegro de las cantidades abonadas a Pilkington Interglass, S.A. por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de julio de 1992, modificado por los Acuerdos del Consejo de Gobierno de 28 de diciembre de 1993, 29 de diciembre de 1995 y 29 de abril de 1997 por un importe de 217.502.183 pesetas, más los intereses legales que resultaren de aplicación, y declarar la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de pago por un importe total de 113.497.817 pesetas".

En su escrito de demanda, de 18 de mayo de 2000, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que declarando haber lugar a la demanda, estime el recurso con los siguientes pronunciamientos:

1. Declare la nulidad parcial del Acuerdo del Consejo de Gobierno Vasco de 29 de abril de 1997 en lo referente a la exigencia de creación de puestos de trabajo para la percepción de las subvenciones, anulando y dejando sin efecto el Acuerdo del Consejo de Gobierno Vasco de fecha 17 de noviembre de 1998; y

2. Reconozca el derecho de mi mandante a la no devolución de la cantidad de 217.502.183 pesetas percibida en concepto de subvención, otorgada mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno Vasco de 21 de julio de 1992".

La Comunidad Autónoma del País Vasco contestó a la demanda por escrito de 10 de julio de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso en todos sus pedimentos e imponiendo las costas a la parte recurrente".

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni el trámite de conclusiones, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 25 de octubre de 2002, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'Pilkington- Interglass, S.A.' contra el Acuerdo de 17 de noviembre de 1998 del Consejo de Gobierno Vasco que resuelve expediente de incumplimiento de requisitos de subvención recibida por la empresa recurrente, debemos declarar y declaramos la conformidad a derecho del acuerdo recurrido, confirmándolo. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas del presente recurso".

Con fecha 5 de marzo de 2003 "Pilkington Interglass, S.A. en liquidación" interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 825/2003 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por "infracción del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y concordantes, así como aplicación incorrecta del artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa e infracción de la jurisprudencia que se citará."

al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en particular del artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución Española."

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de "los artículos 105.1 y 62.1.e) de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, y concordantes, así como la jurisprudencia que se citará."

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del "artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, y concordantes, así como la jurisprudencia que se citará."

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de la jurisprudencia que se citará, relativa a la improcedencia de la devolución total de las subvenciones percibidas para el caso de cumplimiento relativo de las condiciones establecidas."

El Gobierno Vasco presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente".

Por providencia de 29 de junio de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 26 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 25 de octubre de 2002, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Pilkington Interglass, S.A. en liquidación" contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco que, ante el incumplimiento de los requisitos a que se había condicionado el otorgamiento de una subvención recibida, exigió su devolución a la empresa actora, beneficiaria de la ayuda pública.

La Sala de instancia sintetizó en estos términos el contenido de la resolución impugnada y la tesis de la demanda:

"[...] El acuerdo objeto del presente recurso declara el incumplimiento por parte de la empresa recurrente de las condiciones a las que estaba sujeto el otorgamiento de la subvención concedida por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de julio de 1992, modificado por los Acuerdos de 28 de diciembre de 1993, 29 de diciembre de 1995 y 29 de abril de 1997 y ordena el reintegro de las cantidades percibidas por un importe de 1.307.214'5.-euros (217.502.183.-ptas), más intereses legales, declarando la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de pago por un importe total de 682.135`62.-euros (113.497.817.-ptas).

Este acuerdo se basa en considerar que no se ha ejecutado un mínimo de 3.005.060'52.-euros (500.000.000.-ptas) de inversión y la no creación de 50 puestos de trabajo, condiciones establecidas en el acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de abril de 1997.

En la demanda se indica que la actora no llevó a cabo todas las inversiones inicialmente previstas pero sí una gran parte de ellas, habiendo recibido únicamente subvenciones en relación con inversiones efectivamente realizadas, sin que se percibiera cantidad alguna como anticipo o por inversiones no realizadas. Se reconoce que las cantidades no cobradas por no haberse realizado las inversiones en su totalidad, la recurrente debe perder el derecho a cobrarlas. Se sostiene que el nuevo límite de inversión exigido por el Acuerdo de 29 de abril de 1997, (3.005.060'52.-euros; 500.000.000.-ptas), ya no suponía una ventaja ostensible y, en cualquier caso, dicho límite se había cumplido con anterioridad a su introducción con las inversiones previamente realizadas.

El segundo requisito introducido por el Acuerdo de abril de 1997 es el relativo a la inclusión de la condición de creación de un mínimo de 50 puestos de trabajo es ilegal al ser una condición totalmente nueva que revoca un acto previo declarativo de derechos, cual era el Acuerdo de 28 de diciembre de 1993, sin haberse seguido las vías establecidas para ello en la Ley 30/92."

Expuestos así los términos del debate, la Sala territorial basó su fallo en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] La primera cuestión que ha de despejarse es la legalidad del Acuerdo de abril de 1997. Lo cierto es que no cabe plantear ahora una posible nulidad de aquel acuerdo, por cuanto que se trata de un acto firme y consentido del que el acuerdo que aquí se impugna es ejecución. Ello ha de ser así entendido ya que no se niega que el acuerdo que se considera infringido por la Administración demandada fuera notificado a la actora, sino que se indica expresamente que no fue recurrido al encontrarse la empresa en un momento de transición y graves problemas de reestructuración, lo que no es obstáculo para aplicar la doctrina del acto firme y consentido, pues lo contrario seria tanto como admitir que situaciones o problemas personales de los interesados pudieran permitirles cuestionar resoluciones administrativas debidamente notificadas en cualquier momento, lo que no tiene encaje en nuestro ordenamiento jurídico administrativo.

Partiendo de ello, se concluye que el acto impugnado es conforme a derecho, pues la empresa recurrente no ha cumplido ni el requisito de inversión ni de creación de empleo exigidos por el Acuerdo de abril de 1997, lo que conlleva las consecuencias acordadas en la resolución recurrida art. 19 Decreto 417/1991 de 9 de julio)."

Es necesario subrayar, desde un primer momento, que la subvención fue percibida en ejecución del Decreto del Consejo de Gobierno del País Vasco número 417/1991 (programa de ayudas financieras a la inversión) y que el régimen jurídico de dichas subvenciones es el contenido en el Decreto 698/1991, de 17 de diciembre, del mismo Consejo de Gobierno. De hecho, cuando la parte actora enuncia en el primero de los fundamentos de derecho material de su demanda la "relación de la normativa aplicable a las subvenciones concedidas", invoca tan sólo los dos decretos autonómicos ya citados así como la Ley (autonómica) 1/1991, de 30 de mayo.

Concretamente, el precepto aplicado al caso de autos es el artículo 4.1 del Decreto autonómico 698/1991, a tenor del cual "[...] en los supuestos en que el beneficiario de una subvención o ayuda con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi no utilice la misma para el destino específico para el que se solicitó y concedió, no realice la actuación que dio origen a la subvención o ayuda, no justifique su aplicación a los fines determinados para los que se interesó o, en general, incumpla las obligaciones establecidas en el art. 31-4 de la Ley 1/1991, de 30 mayo, o en la norma reguladora correspondiente, vendrá obligado a reintegrar la cuantía concedida y percibida más los intereses legales que resultaren de aplicación."

Quiérese decir, pues, que las normas que han sido relevantes para la decisión administrativa, para la propia demanda y para el fallo judicial, normas cuya interpretación y aplicación determinaron la exigencia del reintegro de la subvención, emanan de una Comunidad Autónoma, sin que tengan el carácter de normas estatales o comunitarias europeas.

A partir de esta premisa y dado que el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional excluye del control casacional las sentencias que se limitan a aplicar e interpretar las normas emanadas de una Comunidad Autónoma cuando sean éstas precisamente las relevantes para el fallo, el presente recurso de casación debería declararse inadmisible. Cierto es, sin embargo, que se ha aducido un motivo de casación fundado en el quebrantamiento de las formas procesales y varios en la infracción de normas estatales: al primero deberemos dar respuesta, conforme a la doctrina sentada al respecto por esta Sala del Tribunal Supremo, mientras que los cuatro motivos de casación de naturaleza "material" no son, en rigor, sino intentos de buscar una conexión sustantiva con normas estatales para propiciar la revisión casacional de lo que, insistimos, no es sino aplicación de las normas autonómicas que regulan la concesión y el reintegro de las ayudas públicas financiadas con cargo a, y bajo el régimen jurídico propio de, una Comunidad Autónoma.

El motivo de casación segundo debe tener un tratamiento preferente ya que se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en su modalidad de infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Según la recurrente, la Sala de instancia habría vulnerado el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución Española al incurrir en "incongruencia omisiva o falta de motivación" en "la aplicación de la teoría del acto firme y consentido al caso de autos".

El motivo ha de ser rechazado. La Sala de instancia basa su fallo sobre la "legalidad" del acuerdo de 29 abril de 1997 en su carácter de firme y consentido al no haber sido impugnado en tiempo y forma, rechazando expresamente la explicación dada por la sociedad recurrente en la demanda para justificar su aquiescencia ante dicho acto, por lo que concluye reafirmando su inimpugnabilidad. Y tampoco deja de dar respuesta a las alegaciones de la demanda sobre el acto ulterior (el de 17 de noviembre de 1998) en el que la Administración declaró el incumplimiento de las condiciones impuestas: afirma, por un lado, que no es sino "ejecución" del acto precedente de 1997 y, por otro, que su contenido es ajustado a derecho al haberse demostrado el doble incumplimiento de los requisitos de inversión y creación de empleo.

Ciertamente la respuesta podría haber sido menos lacónica y detenerse en explicar por qué si el acto de 1997 era ya firme e inimpugnable no podía ser juzgado desde otras perspectivas materiales (como por ejemplo, la de significar una revocación de actos precedentes, alegación que la Sala territorial destaca al final del fundamento jurídico segundo de la sentencia). Pero que una motivación sea sucinta no implica que sea inexistente o que quebrante el principio de congruencia procesal: la respuesta del tribunal sentenciador se ha dado en términos que no dejan lugar a dudas sobre el sentido de su razonamiento ante las correlativas alegaciones de la demanda.

Rechazado el motivo de casación de naturaleza procesal, el análisis de los otros cuatro de naturaleza sustantiva, que se aducen al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, ha de hacerse en los términos ya expuestos. Por razones sistemáticas nos referiremos en primer lugar a los motivos tercero y cuarto, pues en ellos descansa el núcleo de la tesis impugnatoria, siempre dirigida a demostrar que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de abril de 1997 era contrario a derecho.

1. De ambos motivos, el cuarto resulta claramente infundado. Podría discutirse si la condición de crear un mínimo de cincuenta empleos, que el tan citado Acuerdo de 29 de abril de 1997 impone, es más o menos acertada, pero no cabe duda de que su inclusión en dicho acto no hace que éste tenga un "contenido imposible", causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la redacción anterior a la Ley 4/1999.

2. En cuanto al tercer motivo de casación, basado en la infracción de "los artículos 105.1 y 62.1.e) de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, y concordantes, así como la jurisprudencia que se citará", la tesis de la recurrente es que el Acuerdo del Consejo de Gobierno Vasco de fecha 29 de abril de 1997 infringe el citado artículo 105.1 "[...] al ser un acto administrativo de revocación de un acto administrativo anterior declarativo de derechos para Pilkington", y al mismo tiempo infringe el artículo 62.1.e) al ser "un acto administrativo de revocación de un acto administrativo anterior dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido legalmente".

La tesis de la recurrente no puede ser aceptada. Desde el punto de vista de los hechos, la condición relativa a la creación de empleo se encontraba ya en los acuerdos precedentes y había sido expresamente aceptada por la sociedad actora como demuestra de modo patente, entre otros, su escrito de solicitud de nueva prórroga de 24 de enero de 1996 en el que ratifica su "compromiso" con las cifras de inversión y "creación de empleo del proyecto", ofreciendo incluso un "cronograma" de incorporación de nuevos puestos de trabajo para 1996 y 1997. Y desde el punto de vista del contenido jurídico del acto, nada obligaba a la Administración a conceder la prórroga del plazo de cumplimiento de las condiciones impuestas, reiteradamente incumplidas por la empresa que se beneficiaba de los fondos públicos. De modo que, habiendo podido sin más declarar ya en 1997 el incumplimiento de aquéllas y la obligación de reintegrar dichos fondos públicos, la Administración no revocaba ningún derecho, antes bien mostraba una actitud benevolente y favorable a la empresa beneficiaria al concederle una no obligada prórroga para el cumplimiento del proyecto, sometida a las condiciones de inversión y creación de empleo ya expuestas.

No tratándose de la revocación de un acto previo declarativo de derechos, tampoco puede admitirse que para su emisión se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto al efecto.

Sentado lo anterior, el primer motivo de casación queda sin fundamento pues todo él descansa sobre la base de que el Acuerdo del Consejo de Gobierno Vasco de fecha 29 de abril de 1997 era nulo de pleno derecho y, en consecuencia, no susceptible de ser considerado "acto firme y consentido" al que aplicar la excepción de acto consentido. Negada la premisa (la supuesta nulidad de pleno derecho), el motivo queda, pues, desprovisto de fundamento.

Por último, la jurisprudencia cuya infracción se denuncia en el quinto motivo de casación, de nuevo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, no tiene el alcance que la recurrente quiere darle y en todo caso se ha pronunciado en interpretación de la normativa estatal reguladora de este género de subvenciones, no de las normas autonómicas que disciplinan el régimen jurídico propio de las ayudas públicas en la Comunidad Autónoma del País Vasco, consideración que enlaza con las expuestas en el precedente fundamento jurídico cuarto.

Dicha jurisprudencia, por lo demás, no ha declarado en términos generales la "improcedencia de la devolución total de las subvenciones percibidas para el caso de cumplimiento relativo de las condiciones establecidas", como afirma la recurrente. Por el contrario, reiteradamente hemos admitido (véase, entre otras, la sentencias de 24 de febrero de 2005) que un incumplimiento parcial de las condiciones laborales superior a un determinado porcentaje del compromiso contraído puede determinar la obligación de reintegro total, no meramente proporcional, de las cantidades recibidas.

El reintegro habrá de atenerse, en definitiva, a las normas legales o reglamentarias que configuren el régimen jurídico de la ayuda concedida. En el ámbito estatal es precisamente el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre (Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales), artículo incorporado a este texto reglamentario por virtud del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, el que dispone en su apartado cuarto que "[...] tratándose de condiciones referentes a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, el alcance del incumplimiento se determinará en la proporción en que dicha condición haya quedado incumplida relacionando los puestos no creados o no mantenidos con los que el beneficiario hubiera quedado obligado en la resolución correspondiente. Si el incumplimiento excediera del 50 por 100 o tuviera como resultado la destrucción del empleo se entenderá que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas".

Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español