STS, 6 de Noviembre de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:8633 |
| Procedimiento | D. FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Fecha de Resolución | 6 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Noviembre de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera, Sección Tercera, del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Africa Martín Rico, en representación de la compañía mercantil UNIÓN COMERCIAL GRANADINA, S.A, contra los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 8 de abril de 1999 y 21 de octubre de 1999, el segundo desestimatorio del recurso potestativo de reposición interpuesto contra el anterior, sobre incumplimiento de las condiciones establecidas para el otorgamiento de una subvención integrante de incentivos económicos regionales. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
I.-
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- Por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 31 de octubre de 1991, se concedieron a la entidad Unión Comercial Granadina, S.A. (UNICOSA) los incentivos regionales previstos en la Ley 50/1985 de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económico Interregionales, para desarrollar el proyecto de inversión presentado por la empresa consistente en la construcción de un hotel con restaurante en Granada, al amparo de lo dispuesto en los Reales Decretos 1535/1987, de 11 de diciembre, y 2315/1993, de 29 de diciembre, así como en el R.D. 652/1988, de 24 de junio, y demás disposiciones aplicables.
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- Por resolución individual de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales de 2 de diciembre de 1991, se comunicaron a la concesionaria las condiciones sobre inversión y creación de empleo que en ella se especificaban, siendo ambas aceptadas. Con fecha 8 de febrero de 1994, se concedió una prórroga para justificar el cumplimiento de todas las condiciones exigidas en la resolución individual. Con fecha 30 de noviembre de 1994 se solicitó una nueva prórroga y modificación de la resolución individual, consistente en una redistribución presupuestaria, disminuyendo la inversión y el nivel de empleo exigidos. En fecha 5 de junio de 1995, se dictó resolución individual concretando las nuevas condiciones, cuya modificación había sido aprobada por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 18 de mayo anterior, quedando establecida en los siguientes términos: el importe de la subvención otorgada asciende a 186.857.880 pts.; el total de la inversión exigida queda cifrado en 1.698.708.000 pts, distribuyéndose dichas inversiones en los siguientes capítulos:
Capítulos de la inversión aprobada Inversión (pta.)
Terrenos -
Obra Civil 1.251.438.000
Bienes de equipo 408.246.000
Trabajos de planificación, ingeniería y dirección del proyecto
39.024.000
Otras inversiones en activos fijos materiales -
Investigación y desarrollo -
Inversiones del traslado -
Total
1.698.708.000;
el nivel de empleo exigido se establece en la creación de cuarenta y siete puestos de trabajo y mantenimiento de los mismos hasta el final del plazo de vigencia, esto es el 2 de diciembre de 1995.
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- Instado el pago de la subvención por la beneficiaria, se procedió a verificar el cumplimiento de las condiciones de los beneficios otorgados, a cuyo efecto fue elaborado un informe provisional por la Intervención Delegada Territorial de Granada del que se dio traslado a la entidad interesada el 24 de febrero de 1998 para su conocimiento, efectuando aquélla las alegaciones que procedieron por escritos de 9 y 13 de marzo de 1998. A la vista de todos los antecedentes, de la documentación que figuraba en el expediente y de las alegaciones presentadas por la interesada, se formuló, con fecha 18 de noviembre de 1998, el informe definitivo de la Intervención Delegada Territorial de Granada. El texto literal de las conclusiones definitivas de este informe definitivo de control financiero es el siguiente:
"Conclusiones Definitivas.- Consecuentemente con el contenido del apartado anterior y una vez estudiadas las alegaciones con la documentación anexa, formuladas por el órgano gestor, cabe concluir lo siguiente:
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Existen limitaciones por: La inserción de la obra objeto de subvención dentro de un complejo. La forma en que se identifica la obra en las facturas. La ausencia de contratos, certificaciones, mediciones a efectos de liquidaciones, etc. que corroboren y suplan las deficiencias anteriores.
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La existencia del complejo hotelero es una realidad. No obstante, no se puede asegurar la correcta distribución de los gastos entre los distintos elementos del complejo hotelero y en consecuencia el valor imputado a la obra subvencionada.
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Si bien no se puede precisar con exactitud el nivel de empleo imputable al proyecto de inversión subvencionable, dada la falta de claridad de la empresa y de la documentación aportada, y teniendo en cuenta las comprobaciones realizadas por el Organo Gestor, se puede concluir que la creación de empleo a la fecha de cumplimiento de condiciones, es inferior al 50% de los empleos comprometidos al aceptar la resolución individual de concesión de ayudas.
En consecuencia, esta Intervención Delegada Territorial concluye:
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Respecto de la inversión: imposibilidad de su medición.
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Respecto a la creación de empleo: incumplimiento superior al 50% de los puestos comprometidos.
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Incumplimiento de la condición general 1.3 de la resolución individual y del art. 36.b) del R.D. 1535/1987, en concordancia con el art. 81.9 de la Ley General Presupuestaria, relativas a la colaboración del beneficiario con aportación de toda la documentación requerida para la práctica del control".
El apartado IV de este informe definitivo se titula "Resultados de trabajo", realizado, bajo la dirección del Interventor Delegado Territorial, por un equipo integrado por funcionarios públicos, con los niveles de Interventor, Auditor Jefe y Subjefe de Sección de Control. Dentro del apartado IV, el nº 1, referido a la inversión, concluye así: "Las comprobaciones relativas a la inversión no han podido llegar al alcance previsto al no haberse aportado por UNICOSA a esta fecha diversos documentos ya señalados en limitaciones al alcance. No obstante haber sido requeridos en escritos de fecha 10/11/97 y 15/12/97, no se ha recibido la documentación requerida, por lo que no puede verificarse la realidad de la inversión justificada".Y el nº 2, referido a la creación de puestos de trabajo, termina diciendo: "De todas las comprobaciones relativas a la creación de empleo se pone de manifiesto lo siguiente:
- La empresa UNIÓN COMERCIAL GRANADINA, S.A. realiza otras actividades además de la Hostelería.
- Dicha empresa ha contado desde el año 1994 con 4 libros de matrícula de personal, construcción (fecha de habilitación 2- 06-92, fecha última baja 1-01-96), aparcamientos (fecha de habilitación 9-03-94), apartamentos (fecha de habilitación 9-03-94, fecha última baja 31-01-96) y hostelería (fecha de habilitación 28-07-95). Este último sustituyó al de apartamentos.
- Dentro del Libro Matrícula de Personal de Hostelería se encuentran englobados los trabajadores del hotel objeto de subvención y los de los apartahoteles y cafetería.
- Los contratos de trabajo facilitados por la empresa corresponden a todo el personal de hostelería y en ellos, como norma general no se determina si el servicio se presta en el hotel objeto de subvención, en los apartahoteles o en cafetería.
- Con fechas 10-11-97 y 15-12-97 se ha solicitado por escrito la presentación, ante esta Intervención Territorial, de listados de imputación de personal a los distintos centros. La empresa ha presentado dos listados sin firmar, en contra de lo requerido, uno de personal afecto a expediente de inversión de incentivos económicos regionales y otro listado de personal afecto a los apartamentos Ay B. Este último incluye a 11 trabajadores, de los cuales 7 estaban de alta el día 2-12-95, y el resto lo fueron a partir de abril del 97."
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Con fundamento en dicha documentación, se inició el procedimiento de incumplimiento, cuyo Acuerdo fue remitido a la interesada el 26 de noviembre de 1998, disponiendo la puesta de manifiesto del expediente a la empresa y concediéndole un plazo para efectuar alegaciones, de conformidad con el art. 84. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
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UNICOSA formuló alegaciones a la incoación del procedimiento en escrito que tuvo entrada en la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria el 29 de diciembre de 1998, adjuntando la documentación aportada en las alegaciones al informe provisional de control financiero.
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- El 22 de febrero de 1999 se elaboró un informe propuesta de resolución del expediente incoado a UNICOSA, en el que se expresaban detalladamente las causas del incumplimiento y los motivos por los que no se estimaban las alegaciones presentadas. En el apartado 4 de este informe se dice literalmente:
"Del examen del expediente y de las actuaciones realizadas, se aprecia el incumplimiento de las siguientes condiciones establecidas por la Resolución Individual de Concesión de Incentivos Regionales y aceptadas por el titular:
- No ha sido posible la medición de las inversiones realizadas, a efectos de su acreditación conforme a la normativa vigente de Incentivos Regionales, por lo que no se considera justificada la realización de inversiones por importe de 1.698.708.000 pts., lo que supone el incumplimiento del 100%
- La entidad no ha acreditado la creación y mantenimiento de cuarenta puestos de trabajo, cuando estaba obligada a crear y mantener cuarenta y siete puestos de trabajo, lo que supone un incumplimiento de 100%.
- La entidad no ha colaborado en la práctica del control financiero al no aportar toda la documentación requerida, por lo que ha incurrido en incumplimiento de la Condición General 1.3 de la Resolución Individual y del art. 36.b) del R.D. 1535/1987, lo que supone un incumplimiento del 100%. Por consiguiente, el incumplimiento se considera total y se cuantifica en 186.857.880 pts."
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Por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 8 de abril de 1999, se resolvió declarar el incumplimiento de las condiciones del expediente de concesión de incentivos del que es titular UNICOSA.
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Contra el Acuerdo de 8 de abril de 1999 interpuesto UNICOSA recurso de reposición, que fue desestimado por Acuerdo de 21 de octubre de 1999, en el que: a) se rechaza que la resolución impugnada esté falta de motivación, advirtiendo que las razones de hecho y las normas aplicables determinantes del sentido de lo acordado se encuentran en el segundo de sus resultandos y en los considerandos segundo y cuarto, tomando como base los informes emitidos por la Intervención Delegada Territorial de Granada en 24 de febrero de 1998 y 18 de noviembre de 1998; b) se destaca que UNICOSA está obligada a aportar las pruebas acreditativas del cumplimiento de las obligaciones asumidas, como se desprende de la Condición General 1.3 y del art. 36.b) del R.D. 1535/1987, obligación que ha incumplido al desatender los requerimientos que le fueron hechos por escritos de 10 de noviembre y 15 de diciembre de 1997; c) se dice que aquella mercantil ha formulado alegaciones (en 9 y 13 de marzo de 1998) y aportado abundante prueba documental, que la Administración ha valorado, lo que excluye que haya sufrido indefensión; d) se afirma que tal indefensión no se ha producido porque la Administración haya dejado de practicar las pruebas que UNICOSA propuso, pues las demostrativas del cumplimiento están en su poder y a ella incumbía aportarlas; y e) se expresa que la documentación aportada para acreditar el cumplimiento de las obligaciones de inversión y creación de empleo ha sido valorada exhaustivamente por la Intervención Delegada, concluyendo ésta: a') respecto de la inversión, que no puede determinarse el valor imputado al proyecto objeto de subvención y que aún cuando pudiera establecerse como un hecho notorio la existencia del hotel, ello carecería de virtualidad para acreditar que se ha realizado la totalidad de la inversión y por la entidad beneficiaria, destinada a la actividad y dentro del proyecto que es objeto de la concesión de incentivos, es decir, conforme a los criterios establecidos en la resolución individual; y b') respecto al nivel del empleo exigido, que los informes de la Intervención Delegada y de la Subdirección General de Inspección y Control de la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria ponen de relieve que únicamente siete puestos de trabajo de los existentes en la empresa son computables conforme a los criterios impuestos en la resolución individual para establecer el nivel de empleo exigido. De los cincuenta y seis trabajadores existentes en la empresa al finalizar el período de vigencia, diciembre de 1995, sólo siete de ellos son puestos de trabajo asignados en el centro de trabajo objeto del proyecto y cuya permanencia en la empresa alcanza el período exigido. En todo caso, el incumplimiento detectado es superior al 50% del empleo comprometido, por lo que, de acuerdo con el art. 37.4 del R.D. 1535/1987, de 11 de diciembre, debe calificarse como un incumplimiento total.
II.-
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Contra los referidos Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos interpuso UNICOSA recurso contencioso-administrativo, en el que dedujo demanda que concluye con el siguiente suplico: "tenga por presentado en tiempo y forma este escrito de demanda, junto con los nueve documentos que se acompañan, para su incorporación a los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 21/00 interpuesto contra el Acuerdo de desestimación del recurso de reposición dictado con fecha 21 de octubre de 1999 por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, que confirma su anterior resolución del 8 de abril de 1999 que declaraba el incumplimiento de condiciones para la concesión de incentivos tramitada en el expediente de la Dirección General de Incentivos de referencia: GR/215/PO8, ordenando el reintegro de la subvención concedida a mi representada junto con sus intereses de demora, los admita, y tras los trámites legales que estime pertinentes, se sirva dictar sentencia que, estimando en su totalidad el recurso interpuesto, declare no ser conforme a derecho el Acuerdo impugnado, y de conformidad a lo dispuesto en los arts. 31.2 y 95.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, acerca de las pretensiones de la recurrente sobre el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas y sobre la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de las mismas, declare en su sentencia el cumplimiento por parte de la recurrente de todas y cada una de las condiciones impuestas en la resolución individual, conminando a la Administración al reembolso de las cantidades de principal, por importe de 186.857.880 pesetas, y de intereses de demora, por la cantidad de 36.922.350 pesetas, reintegradas por mi representada en ejecución del Acuerdo impugnado, junto con los intereses que correspondan, en virtud de las alegaciones de hecho y de derecho formuladas, y de los antecedentes documentales que, o bien obran en el expediente administrativo, o se han incorporado a la presente demanda, y asimismo, haga expreso pronunciamiento en su sentencia acerca de la falta de motivación y prueba de las actuaciones administrativas que han dado lugar al reintegro de la subvención, sobre la procedencia del inicio del expediente de incumplimiento, sobre la no práctica de prueba para su resolución, sobre la no concesión de prórroga, sobre la supuesta existencia y valoración del incumplimiento, sobre si éste hubiera sido o no imputable a mi representada, sobre si este hubiera resultado o no de gran entidad, sobre la concurrencia o no de razones de interés público que aconsejaban el no reintegro de la totalidad de los incentivos y sobre la procedencia de incoar procedimiento de modificación del proyecto subvencionado".Mediante otrosí solicitó el recibimiento del recurso a prueba.
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El Abogado del Estado ha contestado a la demanda mediante escrito en el que suplica sentencia por la que, "con desestimación del recurso, se confirme la legalidad de los actos que en él se impugnan".
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Por auto de 7 de septiembre de 2000 se acordó el recibimiento del proceso a prueba, practicándose la propuesta (documental y testifical). Mediante providencia para mejor proveer de 27 de diciembre de 2000 se acordó practicar las pruebas pericial y testifical propuestas y admitidas y que no habían podido practicarse en el correspondiente período por causas ajenas a las partes.
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La demandante evacuó sus conclusiones el 23 de marzo de 2001. Las concluye suplicando de esta Sala "se sirva dictar sentencia que, en los mismos términos expresados en el suplico de la demanda, estime en su totalidad el recurso formulado, anulando por no ser conforme a Derecho el Acuerdo desestimatorio del recurso de reposición dictado con fecha 21 de octubre de 1999 por la Comisión Delegada del Gobierno par Asuntos Económicos, que confirma la anterior de fecha 8 de abril de ese mismo año, y consecuentemente con dicho fallo, declare el cumplimiento por parte de mi representada de los compromisos de inversión y de creación y mantenimiento de empleo establecidos en la resolución individual al expediente: GR/215/P08, ordenando la restitución de las cantidades de principal e intereses de demora reintegradas por mi representada, junto con los intereses que legalmente correspondan, y, en su defecto, dicte sentencia que, anulando el Acuerdo a que se contrae el presente recurso, ordene la reposición de actuaciones para que por parte de la Intervención Delegada Territorial de Granada se vuelva a practicar un nuevo control financiero, con las previsiones legales a efectos de prueba que deba practicar, sentado que mi representada colaboró y facilitó celosamente a la Administración toda la documentación soporte de los compromisos adquiridos, y que el hotel de cuatro estrellas, sus instalaciones y su organigrama de puestos de trabajo, son una realidad".
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El Abogado del Estado formuló sus conclusiones el 18 de abril de 2001. Se remite a su escrito de contestación a la demanda, que reproduce íntegramente, y suplica sentencia "en los términos interesados en el suplico de su escrito de contestación a la demanda".
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Mediante diligencia de ordenación de 23 de abril de 2001 se declararon conclusas las actuaciones. Por providencia de 12 de julio de 2001 se señaló para votación y fallo del recurso el día 25 de octubre de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En este día se realizaron ambos actos.
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La entidad mercantil Unión Comercial Granadina, S.A. (UNICOSA) impugna en este proceso: a) el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 8 de abril de 1999 que resolvió declarar el incumplimiento de las condiciones del expediente de concesión de incentivos del que es titular la demandante; y b) el Acuerdo de esa misma Comisión Delegada de 21 de octubre de 1999 que desestimó el recurso potestativo de reposición entablado contra el anterior. Hemos recogido en antecedentes de esta sentencia el contenido principal de ambos Acuerdos, que aquí no es necesario reproducir. Igualmente hemos transcrito el suplico de la demanda y el del escrito de conclusiones. Ambos tienen en común la pretensión de que declaremos la anulación de los actos administrativos impugnados y se declare el cumplimiento de las condiciones de inversión y empleo, así como el derecho de UNICOSA al reembolso de las cantidades de principal, por importe de 186.857.880 pesetas, y de intereses de demora, por la cantidad de 36.922.350 pesetas, reintegradas por la citada mercantil en cumplimiento de los Acuerdos recurridos, junto con los intereses que correspondan. En el suplico del escrito de conclusiones se deduce como pretensión subsidiaria ("en su defecto", dice) la de que se dicte sentencia que "anulando el Acuerdo a que se contrae el presente recurso, ordene la reposición de actuaciones para que por parte de la Intervención Delegada Territorial de Granada se vuelva a practicar un nuevo control financiero, con las previsiones legales a efectos de prueba que deba practicar, sentado que mi representada colaboró y facilitó celosamente a la Administración toda la documentación soporte de los compromisos adquiridos, y que el hotel de cuatro estrellas, sus instalaciones, y su organigrama de puestos de trabajo, son una realidad". Hay, además, en el apartado VII de los fundamentos de derecho de la demanda un párrafo relevante (el cuarto) en el que se ha escrito literalmente lo siguiente:
"De cualquier forma, si hubiera existido incumplimiento y éste se imputara a mi representada, lo que resultaría insostenible, el mismo habría devenido de haber ejecutado la inversión por el sistema de Administración o dentro de un complejo hotelero formado por otros elementos sobre los que no se había solicitado subvención, aunque podía haberse hecho, o por la razón de no llevar un exhaustivo control administrativo de todas las gestiones realizadas por el Graduado Social que preparó los contratos laborales, la nóminas y los seguros sociales de todos los empleados que indiscutiblemente desarrollaban su trabajo en el establecimiento subvencionado..."
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En este proceso no hay debate alguno sobre el derecho aplicable. Toda la controversia gira en torno a una cuestión de derecho (si se ha producido la indefensión de UNICOSA por omisión de pruebas propuestas y no practicadas en el expediente administrativo y por insuficiente motivación de los Acuerdos impugnados) y a una cuestión de hecho que puede plantearse así: ¿ha demostrado UNICOSA haber cumplido con la obligación de llevar a cabo la inversión correspondiente de 1.698.708.000 ptas. en la construcción de un hotel de cuatro estrellas, no en otras obras, así como la de crear y mantener hasta la finalización del plazo de vigencia, un total de cuarenta y siete puestos de trabajo, en la construcción y explotación de dicho hotel, y no en otras actividades que dicha empresa pueda llevar a cabo?.
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Respecto de la inversión, la Administración basa a la apreciación del incumplimiento en que la documentación facilitada por UNICOSA no permite concluir que la inversión realizada sea del importe comprometido, ni que tal inversión haya tenido por objeto precisamente el proyecto -construcción de un hotel- presentado al concurso de incentivos cuyo específico contenido motivó el otorgamiento de la subvención, negando también la Administración que el hecho notorio de la existencia y funcionamiento del hotel constituya prueba suficiente para dar por cumplida tal obligación conforme a los criterios y división por capítulos de la resolución individual. Respecto de la creación de puestos de trabajo, la Administración sólo acepta como efectivamente creados y mantenidos al término del período de vigencia un total de siete puestos de trabajo, siendo cuarenta y siete los comprometidos.
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- Sabido es que los arts. 7.1 de la Ley 50/1985 y 36.1 del R.D. 1535/1987 establecen que el incumplimiento, por razones imputables al beneficiario, de las obligaciones impuestas como consecuencia de la concesión de los incentivos previstos en aquella Ley, así como el falseamiento, la inexactitud o la omisión en los datos suministrados que hayan servido de base para la citada concesión, dará lugar a la pérdida total o parcial de dichos beneficios, al consiguiente reintegro de los mismos, con abono de los intereses de demora que correspondan. Por otra parte, conforme el art. 37 del R.D. 1535/1987, según la redacción resultante de la modificación introducida por R.D. 302/1993, el incumplimiento por encima del 50% de las obligaciones de inversión o creación de empleo justifican la declaración de incumplimiento total y, con ella, la pérdida de los beneficios obtenidos, debiendo reintegrar el beneficiario todas las cantidades percibidas. Sobre el incumplimiento en que incurre el beneficiario cuando afecta o dedica la inversión o el empleo creado a un fin o capítulos distintos de los que específicamente motivaron la subvención, son expresivas las SSTS de 2 de abril de 1998 (fº. jº. cuarto) 2 de julio de 2001 (fº. jº. segundo) y 23 de julio de 2001 (fº.jº. cuarto). En la primera de las sentencias citadas dijimos que "las únicas inversiones, los únicos puestos de trabajo cuya realidad debe ser comprobada por la Administración a los efectos de estimar o no cumplidas las obligaciones contraidas por la actora son las inversiones realizadas y los puestos de trabajo creados en el lugar señalado en la solicitud presentada para acogerse al correspondiente concurso de beneficios. Cualquier otra inversión o creación de puestos de trabajo no pueden ser tenidos en cuenta".
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En este proceso se han practicado todas la pruebas propuestas por UNICOSA. Valoradas dichas pruebas por la Sala siguiendo las reglas de la sana crítica, llegamos a las siguientes conclusiones: 1º) pese a que el hotel de cuatro estrellas ha sido efectivamente construido, no es posible afirmar cuál sea el importe de la inversión realizada por UNICOSA, pues además de no haber presentado el contrato de ejecución de obra (inexistente y sustituido, según sus alegaciones, por un contrato verbal con la empresa C.N.S.L.) una parte esencial de las facturas aportadas (las 25 obrantes en los fs. 244 a 286 de estos autos) no especifican en absoluto las características identificadores de la obra ejecutada, habiendo sido emitidas en distintas fechas comprendidas entre el 3 de octubre de 1990 (un año antes de la concesión de los beneficios) y el 16 de febrero de 1993, en concepto de "a cuenta de nuestro contrato" (del que ningún reflejo documental ha presentado UNICOSA) y "resto de nuestro contrato", falta de identificación que no suple la declaración testifical del Sr. Jose Manuel al decir que "corresponden a cimentación y estructura del hotel", sin introducir la concreción exigible, tratándose de una obra compleja, integrada no sólo por el hotel sino también por otros dos edificios para apartahoteles 2º) el correcto funcionamiento del hotel demanda, según el dictamen pericial, un número mínimo de cincuenta y seis trabajadores. Mas el dato aquí determinante no es el número de trabajadores teóricamente necesario sino el de los puestos de trabajo real y efectivamente creados y mantenidos con motivo de la construcción y explotación de ese hotel hasta el final del plazo de vigencia; 3º) los vínculos existentes entre UNICOSA y todas las personas que han declarado como testigos restan valor probatorio a sus manifestaciones, referentes a hechos que en la ejecución razonable de una inversión tan importante y de tan enorme envergadura habrían encontrado reflejo en pruebas documentales (art. 1248 C.C.), como dijimos en STS 2-04-98 (fº.jº.5º); 4º) la documentación remitida por la Tesorería General de la Seguridad Social, Dirección Provincial de Granada (fs.168 a 231 de estos autos), correspondiente al período 10 de agosto de 1990 a 2 de diciembre de 1998 (que no es en su comienzo el que debe ser examinado en este proceso) recoge altas y bajas en el sistema de la Seguridad Social llevadas a cabo por UNICOSA respecto de diversos trabajadores en las actividades de aparcamiento, comercio al por menor, demolición y excavaciones, y hoteles, moteles y hostales, todas ellas comprensivas de lo que en el oficio de remisión de la Tesorería General de la Seguridad Social (f. 148 de los autos) se denomina "vida laboral de la empresa UNICOSA", introduciendo así esa prueba documental una indiscriminación incompatible con la precisión que debe exigirse a la hora de acreditar no toda la vida laboral de aquella empresa sino sólo y exclusivamente la directamente vinculada al cumplimiento de la obligación de creación de los cuarenta y siete puestos de trabajo a que antes nos hemos referido.
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Hecha la valoración de las pruebas practicadas en el ámbito de este proceso, examinamos a continuación las del expediente administrativo, del que se desprende lo siguiente: 1º) el órgano llamado a efectuar el control del cumplimiento de las obligaciones contraidas por UNICOSA ha examinado toda la abundante prueba suministrada por aquélla, ponderado sus reiteradas alegaciones y emitido tres informes, el primero de 24 de febrero de 1998, el segundo en 3 de noviembre de 1998 y el tercero (informe proponiendo la pérdida del derecho cuyas conclusiones hemos transcrito en los antecedentes de esta sentencia) el 18 de noviembre de 1998. No cabe decir que la Administración haya permanecido inactiva, ni tampoco sostener que sus conclusiones sobre la imposibilidad de verificar el cumplimiento de la inversión comprometida sean debidas a la omisión de una actuación que le es exigible. Tres informes, a los que hay que añadir el de 22 de febrero de 1999, conteniendo la propuesta de resolución adoptada el 8 de abril de 1999, y el de 25 de junio de 1999, proponiendo la desestimación del recurso de reposición, constituyen la expresión del esfuerzo desplegado por el equipo de funcionarios públicos autores del informe definitivo de control para comprobar los hechos determinantes de los pronunciamientos de los actos administrativos impugnados, que integran, junto con los fundamentos recogidos en tales actos, la exigible motivación (arts. 54.1.a) y b), y 82 L 30/1992) que esta Sala reputa suficiente y desde luego bastante para excluir la indefensión que UNICOSA alega en su demanda. Esta indefensión no se ha producido, dando al concepto el sentido de "efecto y real menoscabo del derecho de defensa, con el siguiente perjuicio real y efectivo para los interesados afectados", por utilizar las expresiones de la reciente STC 184/2001, de 17 de septiembre; 2º) la valoración de las pruebas llevada a cabo por la Administración no incide en error. Las conclusiones a que llega siguen un proceso deductivo que no presenta caracteres de irracionalidad. Al contrario,
las que se alcanzan son congruentes con los términos de los informes de 24 de febrero de 1998, 3 de noviembre de 1998, y 18 de noviembre de 1998, que la Sala ha examinado detenidamente.
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Intenta UNICOSA (apartado VII, párrafo 4º de la demanda) atribuir el incumplimiento apreciado por la Administración -que, ciertamente, rechaza- al hecho de haber ejecutado la inversión por el sistema de Administración o dentro de un complejo hotelero formado por otros elementos sobre los que no se había solicitado subvención, aunque podía haberlo hecho, o por la razón de no llevar un exhaustivo control administrativo de todas las gestiones realizadas por el Graduado Social que preparó los contratos laborales, las nóminas y los seguros sociales de todos los empleados que indiscutiblemente desarrollaban su trabajo en el establecimiento subvencionado". En ese mismo apartado VII (ahora en el párrafo 5º) dice la actora que "antes de iniciar el expediente de incumplimiento, la Administración debió proceder a determinar su alcance, de nuevo, a través de una comprobación material, concediendo (a UNICOSA) una prórroga para la completa ejecución del proyecto."
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Empezando por esto último -la concesión de prórroga- debemos recordar que UNICOSA ya disfrutó de una prórroga (la concedida por Acuerdo de 8 de febrero de 1994). La exigencia del cumplimiento de las obligaciones se produce precisamente dentro de los términos de la resolución individual. UNICOSA aceptó como término del plazo de vigencia el día 2 de diciembre de 1995. Ahora debe estar a las consecuencias del incumplimiento sin posibilidad de invocar un futuro cumplimiento en caso del disfrute de una nueva prórroga. Las obligaciones deben cumplirse de conformidad con lo comprometido (art. 1091 C.Civil)
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La subvención ha de ser afecta, como antes anticipábamos, recordando la jurisprudencia que así lo exige, al fin determinado en la resolución individual. Si la actora ejecutó un complejo hotelero en el que se incluían otras obras además de la del hotel de cuatro estrellas, no puede justificar con inversiones distintas del hotel el cumplimiento de lo que sólo podía tener como destino ese específico y concreto fin. Cierto que podía haber solicitado subvenciones para otros elementos integrantes del complejo hotelero, pero lo cierto es que no lo hizo y que los beneficios sólo se concedieron para uno de ellos. Las inversiones en elementos distintos no pueden ser computadas a la hora de verificar el cumplimiento de la inversión comprometida, verificación que se ha de exigir con máximo rigor (STS de 7 de julio de 1999)
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Menos aún cabe encontrar en la negligencia de un empleado de la empresa (el Graduado Social que no llevó un exhaustivo control de los contratos laborales) razón suficiente para liberar a UNICOSA de las consecuencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones sobre creación de puestos de trabajo.
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A la responsabilidad en que incurre el beneficiario de la subvención por no documentar el cumplimiento de las obligaciones contraídas nos hemos referido en las SSTS de 7 julio 1999 y 23 julio 2001.
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Termina alegando la actora que "conforme se establecía en la Exposición de Motivos de la Ley 50/1985, de Incentivos Regionales, y en los arts. 4, 7 y 8 del R.D. 652/1998, de 24 de junio, de Delimitación de la Zona de Promoción Económica de Andalucía, la subvención concedida a mi representada se otorgó para fomentar la actividad económica en una zona geográfica promocionable menos favorecida, que atravesaba especiales dificultades económicas, que perseguía una distribución de la renta nacional más equitativa y un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, al objeto de corregir los desequilibrios económicos y sociales de Andalucía en términos de renta y paro, y en concreto, para impulsar el potencial de desarrollo endógeno de Andalucía y de su estructura empresarial para la modernización de la oferta hotelera existente en una zona de alta densidad turística". Ciertas son tales alegaciones, mas inválidas para servir de fundamento a la pretensión anulatoria deducida. La corrección de los desequilibrios económicos y sociales de Andalucía y el impulso de su desarrollo económico son fines que trata de conseguir el conjunto normativo antes citado, asegurando que las empresas receptoras de las subvenciones cumplan las obligaciones a que se comprometen. Lo sucedido en nuestro caso es que quien podía y debía (como hemos dicho en las SSTS de 7 de julio de 1999, fundamento jurídico segundo, y 2 de abril de 1998, fº. jº. quinto), la actora, no lo ha demostrado. Es al solicitante de la subvención al que corresponde justificar documentalmente la inversión y la creación y mantenimiento de los puestos de trabajo. La Administración ha apreciado con acierto el incumplimiento de las obligaciones de inversión y empleo en una medida superior al 50%, presupuesto legitimador de la pérdida de los beneficios. Resulta por ello improcedente satisfacer la pretensión deducida en conclusiones, donde se nos pide que anulemos los actos administrativos y acordemos retrotraer las actuaciones para dar nueva oportunidad de acreditar que UNICOSA ha invertido 1.698.700.000 pts. y que ha creado y mantenido cuarenta y siete puestos de trabajo. Ni lo uno ni lo otro resulta de lo actuado. Y estamos en presencia de un supuesto en el que la Administración ha resuelto después de una investigación exhaustiva del cumplimiento de ambas obligaciones. Consiguientemente, el examen de todo el conjunto de pruebas (tanto administrativas como procesales) nos lleva a apreciar no cumplidas ambas obligaciones en un porcentaje superior al 50%.
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Las anteriores conclusiones no se ven alteradas por el hecho de que el hotel haya sido construido, hecho del que se pretendería deducir que la inversión realizada ha sido en todo caso superior al 50%. También en ese hipotético caso -que, de acuerdo con todo lo anterior, no damos por probado- los Acuerdos de la Comisión Delegada estarían ajustados a Derecho, pues siempre quedaría el incumplimiento por encima del 50% de las obligaciones referentes al empleo, suficiente para calificarlo como total e imponer el reintegro de la subvención percibida. Nuestra jurisprudencia ha puesto énfasis en la trascendencia del cumplimiento de las obligaciones enderezadas al fomento del empleo, criterio que, entre otras muchas, está expresado en las SSTS de 2 de abril de 1998 (fº.jº quinto) y 4 de febrero de 1999 (fº.jº. tercero). En la última citada se dice que si se otorga una subvención como instrumento de fomento del empleo, no conseguir ese objetivo frustra las expectativas a que responde la técnica jurídica aplicada. Esto es lo que ha acontecido en nuestro caso.
Por todo lo expuesto, desestimamos el presente recurso, sin imposición de las costas por no apreciarse mala fe ni temeridad (art. 139.1 L.J.)
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la compañía mercantil UNIÓN COMERCIAL GRANADINA, S.A, contra los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fechas 8 de abril de 1999 y 21 de octubre de 1999, el segundo desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el anterior. Sin imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso LLamas Soubrier.
