STS, 15 de Julio de 2008

En el recurso contencioso-administrativo número 239/2000-B la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con fecha 23 de febrero de 2005, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que aceptando la causa de inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Universidad de Zaragoza, contra la Diputación General de Aragón y Centro de Estudios Superiores y Técnicos de Empresa -CESTE-, debo desestimar y desestimo la demanda interpuesta, confirmando el Decreto 19/2000 de 18 de enero y Orden del Departamento de 5 de marzo de 2000, y condenando a la recurrente al pago de las costas procesales".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, infracción por aplicación indebida del artículo 69.b) de dicha Ley, en relación con el artículo 45.d) de la misma, interpretado erróneamente, que ha determinado que la Universidad de Zaragoza quede privada de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso al proceso, consagrado por el artículo 24.1 de la Constitución, con efectiva indefensión, al confirmarse los actos impugnados a pesar de no entrar a razonar sobre el fondo de la cuestión planteada.

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, infracción directa del artículo 68.1 de dicha Ley, incurriendo en contradicción y decidiendo sin motivación alguna el fondo de la cuestión planteada.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, infracción del artículo 19.1 del Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, en cuanto CESTE no es un Centro Universitario extranjero, es decir, no reúne los requisitos para ejercer la actividad para la que recibe autorización en virtud de los actos impugnados, incurriendo éstos en el vicio de nulidad radical previsto en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción por Ley 4/1999, de 13 de enero.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, infracción del artículo 7 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Al amparo del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, infracción del artículo 7.5 del Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, referido en el motivo tercero, aunque ahora se invoca tan sólo respecto de la Orden del Departamento de Educación y Ciencia del Gobierno de Aragón de fecha 15 de mazo de 2000.

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, infracción por aplicación indebida del artículo 139.1, párrafo primero, de dicha Ley, que regula la sentencia en cuanto ha de contener un pronunciamiento en costas.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...Sentencia por la que, acogiendo por su orden los motivos de Casación invocados, se de lugar al recurso, casando y anulando la citada Sentencia recurrida y dictando a continuación nueva Sentencia por la que se declare no ser conformes a Derecho, afectados de vicios de nulidad e ineficaces, el Decreto del Gobierno de Aragón 19/2000, de 18 de enero, y la Orden del Departamento de Educación y Ciencia del Gobierno de Aragón de fecha 15 de mazo de 2000, objeto de impugnación en este recurso de Casación; con expresa condena en las costas causadas en la instancia a la Administración dela Comunidad Autónoma de Aragón, quien con su infundada pasividad ha dado lugar a la interposición del mismo.

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGON se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte Sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmado la dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, objeto de este recurso con imposición de las costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 12 de mayo de 2008 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 1 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Sin detenerse en el análisis de los Estatutos de la Universidad de Zaragoza [cuyo texto era en la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo (30 de marzo de 2000) el aprobado por Real Decreto 1271/1985, de 29 de mayo, completado y reformado en parte por los Reales Decretos 464/1986, de 10 de febrero, y 824/1989, de 7 de julio, y por el Decreto de la Comunidad Autónoma de Aragón 193/1998, de 17 de noviembre ], y sin extraer de ellos y de los demás elementos de juicio aportados a las actuaciones una conclusión adecuada, la Sala de instancia, en la sentencia aquí recurrida, acepta una causa de inadmisibilidad de aquel recurso (así, literalmente, en su fallo, aunque luego añada en éste que lo desestima, pese a no haber entrado a juzgar sobre la pretensión deducida) consistente en no haberse aportado "documento alguno que acredite qué órgano de la Universidad de Zaragoza tiene, por mandato estatutario, competencia para ejercitar acciones judiciales, así como la certificación del acuerdo adoptado por dicho órgano".

El estudio de aquellos Estatutos, y más en concreto de su Título II, conduce a la conclusión de que el Rector de la Universidad de Zaragoza era en aquella fecha el órgano de gobierno de la misma que tenía encomendadas, no sólo la función de representar judicialmente a la Universidad, sino también -esto es lo importante- la de decidir el ejercicio de acciones judiciales en nombre de ella. Su artículo 77 concluía diciendo que al Rector "le corresponderán, en general, cuantas competencias no hayan sido atribuidas expresamente a otros órganos de la Universidad". En el mismo sentido, su artículo 80, dedicado a detallar sus funciones, incluía en su letra b) la de representación judicial, y después, en el inciso final de su letra r), "todas aquellas que no vengan expresamente atribuidas a otros órganos de la Universidad". Por fin, los artículos dedicados a detallar las funciones de los restantes órganos no atribuían a ninguno de estos, de modo expreso, aquélla de decidir el ejercicio de acciones judiciales.

Por lo tanto, si la Procuradora de los Tribunales presentó junto con el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo una copia de la escritura de poder general para pleitos otorgada por aquel Rector en su condición de tal; y si éste es un órgano unipersonal de gobierno con aquellas funciones; la deducción lógica debe ser que dicho órgano decidió, ejercitando una función a él atribuida, interponer ese concreto recurso contencioso-administrativo en nombre de la Universidad. La circunstancia de que esa decisión del Rector, órgano unipersonal de gobierno como acabamos de decir, no hubiera sido plasmada formalmente en un documento, podrá constituir, si lo constituye, una mera irregularidad interna; pero no un defecto con entidad suficiente para originar la declaración de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional. Recuérdese aquí la doctrina constitucional reiterada que afirma que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1 de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican. En el caso de autos, no había razón bastante para preservar aquello a lo que responde la causa de inadmisibilidad apreciada por la Sala de instancia; esto es, para preservar la certeza jurídica de que el proceso y las consecuencias de la decisión que en él recaiga pueden ponerse correctamente a cargo de la actora por ser ella, a través del órgano facultado para ello, la que decidió el ejercicio de la acción. Ni había razón por tanto para sacrificar su interés en obtener ya una respuesta judicial.

Debemos, pues, estimar el primero de los motivos de casación formulados, en el que se denuncia la infracción por aplicación indebida del artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción en relación con el 45.2.d) de la misma, y la del artículo 24.1 de la Constitución en cuanto consagra el derecho a la tutela judicial efectiva. Lo cual hace innecesario el análisis del segundo de aquellos motivos, en el que se denuncia con acierto la contradicción ya apuntada consistente en aceptar la sentencia una causa de inadmisibilidad para disponer luego, sin haber enjuiciado el fondo del litigio, la desestimación del recurso; así como el del sexto, último de los formulados, que combate la imposición a la actora de las costas causadas en la instancia. A su vez, y por lo que hace a los motivos de casación tercero, cuarto y quinto, referidos a las razones jurídicas por las que la parte entiende que debió prosperar su pretensión, lo que procede no es tanto su análisis, sino el de los términos en que se planteó el debate en la instancia, tal y como ordena el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción.

El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra el Decreto 19/2000, de 18 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se autoriza al Centro de Estudios Superiores y Técnicos de Empresa (CESTE), para impartir enseñanzas de nivel universitario, no conducentes a títulos homologables a los españoles, conforme al sistema educativo vigente en "University of Wales" del Reino Unido; y contra la Orden de la Consejera de Educación y Ciencia de fecha 15 de marzo de 2000, que autoriza la puesta en funcionamiento de dicho Centro para impartir las referidas enseñanzas.

En concreto, las enseñanzas de nivel universitario objeto de la autorización son las conducentes a la obtención del título de Bachelor of Arts (Honours) in Business Administration de la "University of Wales" del Reino Unido, en las especialidades de Administration and Financial Management, Marketing Management, e International Marketing Management. Enseñanzas que habrán de desarrollarse de acuerdo con las estipulaciones académicas contenidas en los acuerdos de cooperación firmados por CESTE y University of Wales.

Dicho título, en sus tres especialidades, no tiene carácter de título oficial conforme a lo establecido en el artículo 28.1 de la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria y así debe hacerse constar en los títulos que se expidan a los alumnos de CESTE; que no podrá emplear, respecto de las enseñanzas que se autorizan, las denominaciones a que hace referencia el Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre, sobre obtención, expedición y homologación de títulos universitarios, ni otras que puedan inducir a confusión con las mismas.

Por fin, en esta síntesis que hacemos del contenido del Decreto impugnado, dispone éste que con el fin de comprobar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la entidad titular, incluyendo las estipulaciones académicas establecidas por la Universidad matriz, la Dirección General de Enseñanza Superior del Departamento de Educación y Ciencia del Gobierno de Aragón podrá realizar inspecciones periódicas según prevé el artículo Décimo. Dos de la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 26 de mayo de 1993.

Los motivos de impugnación que la actora esgrimió en su escrito de demanda fueron los siguientes: Primero, las normas aplicables, constituidas en aquella Comunidad Autónoma y en aquel momento por el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, y por la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 26 de mayo de 1993, autorizan bajo determinadas condiciones el establecimiento en España de Centros universitarios extranjeros para impartir enseñanzas de nivel universitario; lo cual es un supuesto distinto e inverso al del caso de autos, en el que se concede la autorización "a un Centro privado español, una sociedad mercantil, docente no universitario en sentido estricto", no integrado ni adscrito a la Universidad de Gales; de suerte que la autorización se concede a quien "carece de los requisitos esenciales para adquirir tal derecho, al no ser un Centro universitario extranjero", incurriendo así en la causa de nulidad de pleno derecho a que se refiere el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992. Segundo, además, subsidiariamente y a efectos dialécticos, no concurren los requisitos que aquellas normas exigen, pues: (1) falta el compromiso de mantener en funcionamiento el Centro al menos durante el tiempo que permita finalizar sus estudios a los alumnos que los hayan iniciado, ya que no cumple tal función el acuerdo del Consejo de Administración de CESTE de fecha 30 de noviembre de 1998; (2) tampoco se han aportado los estudios económicos básicos que aseguren la viabilidad del proyecto; (3) ni el requisito de financiación; y (4) ni una certificación expedida por la representación diplomática acreditada en España del país conforme a cuyo sistema educativo se hayan de impartir las enseñanzas, justificativa de que el Centro está debidamente constituido y reúne determinadas condiciones con arreglo a la legislación de dicho país. Tercero, se infringe también el artículo 7 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, pues en la medida en que la autorización se ha concedido contraviniendo aquellas normas, se afecta a la seguridad jurídica del servicio y a la salvaguarda de la buena fe de los alumnos. Y cuarto, infringiendo la prohibición expresa del artículo 7.5 de aquel Real Decreto, CESTE designó como Examinadora Externa a una Profesora Titular de Universidad adscrita al Departamento de Contabilidad y Finanzas de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Zaragoza.

La circunstancia de que el Centro autorizado no sea extranjero y sí nacional, pero ligado a través del convenio que luego hemos de analizar con una Universidad extranjera, no constituye un impedimento que de por sí o de raíz impida la autorización otorgada en aquel Decreto 19/2000, sino tan solo una que obliga a acomodar a ella la reglamentación establecida. Es así, porque un impedimento u obstáculo que se base sólo en esa circunstancia -una vez que el ordenamiento jurídico, a través del Real Decreto 557/1991 y de la Orden de 26 de mayo de 1993 que lo desarrolla, ha establecido, para evitar situaciones que puedan defraudar la buena fe de los posibles alumnos y en salvaguarda de los derechos de los mismos, el marco jurídico mínimo a observar para el establecimiento en España de Centros que impartan enseñanzas de nivel universitario conforme a sistemas educativos vigentes en otros países- ni sería lógico, ni conciliable con la previsión constitucional por la que se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales (artículo 27.6 de la Constitución). A los efectos de la concreta autorización de que se trata, que el Centro sea extranjero, o nacional pero concertado de modo adecuado con una Universidad extranjera, constituye una circunstancia meramente accesoria, en el sentido de que no modifica en nada relevante el supuesto sobre el que se ha de decidir, permitiendo que por identidad de razón entre ambos se aplique a uno y otro aquel marco jurídico mínimo.

En este mismo sentido, el Consejo de Universidades, en sesiones de su Comisión Académica y de Coordinación y Planificación de 15 de junio de 1995, adoptó dictamen en el que se lee que en el concepto de "Centro extranjero" que emplea el Real Decreto 557/1991, "deben comprenderse todos los centros que impartan en España enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros, sea cual sea la nacionalidad del titular del mismo. Y ello, tanto si la entidad titular es de nacionalidad extranjera, como, por la vía de la analogía, si el titular es español".

Compartimos plenamente esta interpretación; y debemos, por lo expuesto, rechazar el primero de aquellos motivos de impugnación.

El Consejo de Administración de la mercantil "Centro de Estudios Superiores y Técnicos de Empresa, S.L.", en reunión de 30 de noviembre de 1998, tomó el acuerdo de garantizar a todos los alumnos que cursen sus estudios como alumnos de Programas con reconocimiento de Universidades extranjeras, en especial de la Universidad de Gales, que mantendrá en funcionamiento el Centro durante el tiempo necesario para permitirles finalizar los estudios que hubieran comenzado; añadiendo que tal compromiso se hace extensible ante las Administraciones educativas garantes del buen funcionamiento de los centros que facilitan títulos de centros universitarios extranjeros en nuestro país. A su vez, el Director General del British Council en España y Consejero Cultural de la Embajada Británica en Madrid, expresando que ostenta autoridad suficiente según la legislación británica para suscribir el documento que obra a los folios 278 (bis) y 279 del expediente administrativo, certificó en su punto 8 que "en caso de la rescisión del acuerdo [entre la University of Wales y CESTE] por cualquiera de las dos partes, se mantendrá en vigor hasta que termine sus estudios la última promoción admitida con anterioridad de la rescisión". Y por último, el Decreto 19/2000, impugnado en el proceso, incluye en el párrafo segundo de su Disposición transitoria única una previsión según la cual: "en todo caso CESTE queda obligado a mantener los estudios autorizados en este Decreto hasta que los alumnos con un aprovechamiento académico normal, inicialmente matriculados en Zaragoza, hayan terminados sus estudios".

A la luz de todo ello, no podemos compartir la tesis de la actora de que en el caso de autos no concurra el requisito de un compromiso eficaz de mantener en funcionamiento el Centro durante el tiempo necesario para que los alumnos puedan finalizar los estudios iniciados.

El estudio del expediente administrativo muestra que CESTE inició su actividad docente años antes y que suscribió su primer convenio con la Universidad de Gales el 17 de noviembre de 1994. Muestra también que acompañó con su solicitud documentación referida a sus aspectos económico-financieros (folios 244 y siguientes), detallando las cuentas de resultados y porcentaje sobre total de ingresos desde el curso 1995-96, con comentarios sobre la evolución de gastos e ingresos, así como el balance de situación y porcentaje sobre el total activo, año a año, desde el 31.8.1995, con comentarios también sobre el activo y sobre el pasivo. Y muestra, en fin, un informe de la Jefe de Sección de Enseñanza Superior y Centros Universitarios, con el visto bueno del Jefe del Servicio de Universidad e Investigación, en el que, entre otros particulares, se lee que "la solvencia económica de CESTE viene asegurada además de por sus resultados por las aportaciones de otras empresas del grupo (Colegio Sagrada Familia, Colegio Mayor Hispano-Americano) y por las garantías que presenta la sociedad PINACA PATRIMONIAL, propietaria de las fincas, edificios e infraestructuras del complejo educativo".

De nuevo, a la vista de ello, y a la vista sobre todo de que la actora omite todo análisis de los datos y de la documentación referida, sin que propusiera tampoco prueba alguna encaminada a desvirtuarlos, hemos de rechazar igualmente que en el caso de autos no estén satisfechos en medida razonable los requisitos atinentes a la viabilidad económica del proyecto y a su financiación.

Obra en el expediente administrativo traducción del convenio suscrito el 8 de octubre de 1998 entre la Universidad de Gales y CESTE, que detallando los requisitos de admisión de alumnos y concesión de titulaciones, de realización de exámenes, de garantía de calidad, etc., prevé el compromiso de aquélla de otorgar aquel Título, mediante convalidación para facilitar la cualificación de su Licenciatura, a los alumnos matriculados en el Programa de éste que lo hubieran superado de conformidad con los plazos y condiciones establecidas previamente por la Universidad. Y obra también aquel documento antes citado de los folios 278 (bis) y 279, en el que quien lo suscribe certifica, entre otros extremos, que la Universidad de Gales se halla debidamente constituida con arreglo a la legislación británica; que sus títulos y planes de estudio están debidamente reconocidos en el Reino Unido; que sus enseñanzas tienen plena validez en éste; que dicha Universidad queda sometida por lo que a su sistema educativo se refiere a la inspección de los Poderes Públicos; que la repetida Universidad ha autorizado a CESTE para que imparta enseñanzas conducentes a sus títulos de Bachelor of Arts (general Honours) in Business Administration y Master of Arts in Business Administration; que tales títulos son titulaciones universitarias británicas con plena validez en Gran Bretaña; y que aquel convenio incluye el seguimiento por parte de la Universidad de Gales de la calidad de las enseñanzas ofrecidas y el control de los exámenes y de las calificaciones otorgadas.

Siendo ello así, y siendo así también que por ser CESTE un centro docente constituido en España queda bajo el control de nuestras propias Administraciones todo lo relativo a su válida constitución y su suficiencia docente, tampoco cabe apreciar que en el caso de autos no se haya satisfecho la finalidad o garantías que persigue aquello que pide el artículo 19. Uno del Real Decreto 557/1991, al exigir que "en todo caso, será precisa la acreditación a que se refiere la letra b) del apartado uno del artículo 18 ", esto es, acreditar que el centro está debidamente constituido "con arreglo a la legislación del país conforme a cuyo sistema educativo pretenda impartir las enseñanzas, que los títulos y planes de estudios necesarios para obtenerlos están debidamente reconocidos, que las enseñanzas tendrán plena validez en el referido país y que el Centro quedará sometido, por lo que a su sistema educativo se refiere, a la inspección de los correspondientes poderes públicos". El primero de esos incisos de esa letra b) debe modularse en el sentido dicho por ser CESTE un centro docente constituido en España.

Obsérvese también, contestando así a otra de las alegaciones que son de ver en el planteamiento de la actora, que el requisito de adscripción a una Universidad pública, con la que se celebrará el oportuno convenio, lo exige aquel Real Decreto, en su artículo 18 apartado Uno letra c), cuando las enseñanzas a impartir conforme a sistemas educativos vigentes en otros países son "conducentes a la obtención de títulos homologables académicamente a los universitarios oficiales del sistema educativo español"; y no, en el artículo 19, cuando se trata de enseñanzas "no conducentes a la obtención de títulos homologables a los españoles". Supuesto, este segundo, que es el de autos, añadiendo para él el numero Dos del citado artículo 19 que "la autorización no conlleva, por sí misma, el derecho a la homologación automática en España de los estudios que se impartan en dichos Centros. Para la homologación, en su caso, de las titulaciones correspondientes se estará a lo dispuesto en la normativa general sobre homologación de títulos extranjeros de educación superior".

Huelga invocar la vulneración de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios desde el momento que, cumplidos los requisitos exigidos por aquel Real Decreto 557/1991 y su Orden de desarrollo, estos se encaminan, precisamente, a evitar situaciones que puedan defraudar la buena fe de los posibles alumnos y a salvaguardar los derechos de los mismos, tal y como se lee en el preámbulo de dicho Real Decreto.

Por fin, sin perjuicio de aquello que derive del régimen jurídico por el que se rige la relación entablada entre la Universidad de Zaragoza y la Profesora Titular de Universidad en situación de activo en ella, designada como Examinadora Externa, tal designación no infringe el artículo 7, apartado Cinco, del Real Decreto tantas veces citado, pues éste se refiere al profesorado de las Universidades privadas, disponiendo que no podrá ser funcionario de Cuerpo Docente Universitario en situación de activo y destino en una Universidad pública. Las funciones y la actividad de quien es designado examinador externo no equivalen a las que son las propias del profesor, por lo que no cabe entender infringida dicha norma.

Razones, todas las expuestas, que no permiten acoger las pretensiones de nulidad del Decreto 19/2000 y de la Orden de 15 de marzo de 2000 ; y que conducen por tanto a la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Es de todo punto improcedente en un recurso contencioso-administrativo que la parte codemandada, alegando que su interposición le ha causado daños y perjuicios, solicite, junto con su desestimación, un "señalamiento de la existencia de daños y perjuicios que habrán de determinarse en ejecución de sentencia".

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad del Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,