STS, 25 de Junio de 2001

El 2 de marzo de 1999 la representación procesal del Colegio Oficial de Médicos de Asturias interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre (publicado en el Boletín Oficial del Estado del 26 de enero), por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

En el escrito de demanda presentado por la representación procesal del Colegio Oficial de Médicos de Asturias se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La disposición general impugnada no se ajusta a derecho y deber ser anulada y dejada sin efecto.

El Real Decreto impugnado aprueba en su artículo único un estatuto común para Odontólogos y Estomatólogos y lo incorpora como anexo. El Estatuto reúne a los Odontólogos y Estomatólogos en una sola y única organización profesional (se señalan a efectos indicativos los artículos 1, 2 y, singularmente, los artículos 12 y 13).

En el recurso se sostiene que los estomatólogos son médicos especialistas y, en cuanto tales, el colegio profesional que les corresponde es el de médicos. El Real Decreto aprueba una norma estatutaria que hace salir de su corporación natural a un concreto grupo de médicos especialistas y, por ello, es nulo.

Según el artículo 35 de los Estatutos Generales de la profesión médica, aprobados por Real Decreto de 9 de mayo de 1980, es requisito indispensable para el ejercicio de la profesión médica en cualquiera de sus modalidades la incorporación al Colegio Oficial de Médicos. El Tribunal Constitucional ha refrendado la validez de este precepto en sentencia de 17 de julio de 1989.

La Estomatología es una especialidad médica y así lo dice el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero. Este, en su anexo único, apartado 3, relaciona como especialidades que no requieren formación hospitalaria la «Estomatología Medicina Legal Medicina del trabajo».

La conclusión es la de que el ejercicio de la medicina, en su modalidad de Estomatología, requiere el alta en el Colegio de Médicos.

En una primera etapa, iniciada con la Orden de 27 de diciembre de 1910, el odontólogo tenía como soporte académico, junto con estudios específicos, los dos primeros cursos de Medicina y, de ahí, la creación del Colegio Profesional de Odontólogos, puesto que no eran médicos.

Hoy la realidad es diferente. El estomatólogo es un médico especializado en las enfermedades de la boca y es Odontólogo quien, teniendo el bachillerato superior cursa en la correspondiente facultad la carrera de Odontología. En ocasiones la semántica auxilia al jurista: la palabra Estomatología tiene raíz griega (boca), mientras la raíz, también griega de Odontología significa diente. Por eso la Real Academia define en la Estomatología como «parte de la medicina que trata de las enfermedades de la boca del hombre» y la Odontología como «estudio de los dientes y tratamiento de sus dolencias».

La distinción también está en la Ley. La Estomatología es una especialidad médica. No se puede ser estomatólogo sin el soporte imprescindible de la carrera de Medicina. Por el contrario, a los estudios de odontólogo se accede desde el bachillerato superior. Por Ley de 17 de marzo de 1986 se crea la profesión de odontólogo y por Real Decreto de 11 de abril de 1986 se regula el título licenciado en Odontología. En la exposición de motivos de la Ley se afirma que las especialidades médicas en Estomatología y cirugía máxilo-facial continuarán siendo el máximo nivel médico especializado y verán completadas sus posibilidades efectivas de actuación con la colaboración e integración de los profesionales antes reseñados (odontólogos, protésicos e higienistas dentales).

El Real Decreto señala la conveniencia de crear la carrera de Odontología para estar en pie de igualdad con la Europa Comunitaria «cuya implantación es necesaria en la Universidad Española... para evitar la situación discriminatoria que supondría el que los nacionales de los restantes países pudiesen, tras cinco años de estudios, obtener el título que les capacita para el ejercicio de la Odontología, así como su establecimiento profesional en España, mientras que, de no crearse esta carrera, en España, el currículum universitario integrado en los estudios de Estomatología sería de nueve años».

La Ley, en su disposición adicional única, dice que no limita la capacidad profesional de los Médicos y concretamente de los especialistas en Estomatología y Cirugía Máxilo-facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente además de las señaladas en el artículo 1º de la Ley.

La Ley y el Decreto, que introducen la nueva carrera universitaria según las directivas comunitarias que citan, permiten afirmar que la Estomatología es más y es diferente de la Odontología. Esta última queda en un plano inferior, desde el momento en que el legislador afirma que el estomatólogo está en el máximo nivel y que tiene un campo de actuación más amplio (exposición de motivos y disposición adicional, respectivamente).

En la línea de integrar los médicos estomatólogos en el Colegio de Médicos se manifiesta la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 28 de octubre de 1992, que rompe con la 25 de mayo anterior. La misma Sala en sentencias de 23 de marzo de 1995 y 16 de junio de 1995 declara que la profesión médica es una y que cualquier médico sea o no especialista puede atender cualquier enfermedad de cualquier enfermo incluso sobre aspectos de especialidad ajena, ya que el título de especialista sólo es necesario para ejercer la profesión con dicho carácter.

Teniendo, por ley y por tradición, los Colegios un soporte profesional, el artículo 3 de la Ley 2/1974 de Colegios Profesionales hace referencia a la profesión requerida. Cuando dos profesiones son distintas en lo académico, en el ámbito de actuación, en lo normativo y en lo doctrinal, pretender aunarlas sólo en lo corporativo parece un despropósito.

El Real Decreto de 29 de diciembre de 1989 regula la actuación en España de médicos y especialistas comunitarios. En uno de sus anexos recoge y equipara la Odontoestomatología italiana con la Estomatología de Francia, Luxemburgo, Portugal y España. Antes, en su artículo 11 atribuye el control corporativo del médico visitante al Colegio Oficial de Médicos. Por consiguiente, el estomatólogo francés, italiano, luxemburgués o portugués que quiera trabajar en España se acreditará ante el Colegio de Médicos, mientras que el estomatólogo español con el mismo propósito se inscribirá en el Colegio de Odontólogos. Este dislate no puede encontrar justificación.

Una norma jurídica que, prescindiendo de tradiciones gremiales, formación académica, campo de actuación, criterios doctrinales consolidados, normativa comunitaria, etcétera, reúne en un solo colegio a profesionales de diferente origen está viciada de nulidad.

Termina solicitando que se dicte sentencia declarando nulo y no ajustado a derecho el Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General.

En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La profesión de «dentista» estuvo primeramente atribuida a unas personas que cursaban sólo una parte de los estudios correspondientes a la licenciatura de medicina y más adelante paso a crearse una especialidad médica, la Estomatología, para que los especialistas médicos de esta naturaleza atendieran las cuestiones de la boca y de los dientes es decir, la profesión primeramente estuvo reservada a «semi-médicos» y a partir de un determinado momento se atribuyó a «súper- médicos».

Por exigencias de las directivas de la Comunidad Europea se dictó la Ley 10/1986, de 17 de marzo, completada con el Real Decreto 970/1986, que establece un nuevo título universitario, que además es un nuevo título profesional, el de licenciado en Odontología. A éstos se atribuyen la competencia profesional para el tratamiento de la salud dental.

A partir de este momento las personas que tienen habilitación para el tratamiento de la salud dental ya no son médicos, sino que son otros universitarios que tienen un título distinto. Se trata de dos profesiones distintas, con títulos académicos y profesionales distintos. Cuando el Real Decreto impugnado regula un colegio específico para la profesión que atiende a la salud dental no vulnera la Ley, pues a dos profesiones diferentes con dos títulos habilitantes distintos se corresponden dos colegios profesionales separados.

Resta el problema de las situaciones transitorias. La Ley 10/1986 no ignora la realidad histórica anterior. No ignora que esa misma actividad ha venido siendo desarrollada hasta 1944 por unos profesionales «semi-médicos» y a partir de entonces por otros profesionales «súper-médicos». La Ley recoge que en el futuro no solamente podrán atender a la salud dental los nuevos licenciados en Odontología, sino también aquellas personas que tienen un título antiguo de odontólogo y también los médicos estomatólogos. De esta manera por estas razones históricas se crea una profesión que, cuando vayan desapareciendo los antiguos titulados habilitados, corresponderá solamente a los licenciados en Odontología. Mientras esos titulados no desaparezcan, será ejercida por personas que tienen títulos académicos diferentes e incluso con valoraciones académicas muy distintas.

Cualquiera que sea la suerte en el futuro en torno a la subsistencia de los títulos de especialista médico en Estomatología ante el poder legislativo y ante la Universidad Española, lo cierto es que la Ley de 1986 se crea la profesión nueva distinta del odontólogo y, en vez de reservar ésta única y exclusivamente a los licenciados en Odontología, también habilita para ejercer esa profesión distinta a unos concretos especialistas médicos, que son los estomatólogos.

Las referencias del Real Decreto, en lo que afecta a la Estomatología y a los estomatólogos, son coherentes con la legislación que aplica. Por ejemplo, el artículo 2.4 dice que pertenecerán obligatoriamente a los colegios nuevos «todos los odontólogos y estomatólogos que tengan dicha titulación y que practican el ejercicio profesional». No se dicen que han de estar incluidos en este colegio profesional todos los estomatólogos, sino todos los estomatólogos y odontólogos que practiquen «la» profesión. La interpretación lógica de la Ley obliga a entender que a los estomatólogos a los que se les impone el deber de colegiación en el nuevo colegio es a los estomatólogos que ejerzan la profesión de odontólogos.

Con ello no se viola la Ley, sino que se la cumple, ya que la profesión de odontólogo debe corresponder al nuevo colegio separado del colegio médico. Deben estar en él, no solamente los que tengan el nuevo título de licenciado en Odontología, sino también todas aquellas personas que por disposición de la Ley estén habilitadas especialmente para ejercer esta profesión, por razones de arrastre histórico. El artículo 8, letra a) habla de «la de» la «profesión» y no las profesiones, aunque se contemplen diversas situaciones de acceso a esa única profesión.

Debe reconocerse que el médico estomatólogo, por el mero hecho de ser médico, tienen más competencias o habilitaciones académicas que el odontólogo. Pero ello solamente nos coloca ante la situación de que el médico estomatólogo, al día de hoy, tiene un título que le habilita para ejercer dos profesiones. Y, por consiguiente, si opta por ser médico de medicina general o por atender una infección de hígado, ese médico estomatólogo necesita estar colegiado en el colegio médico, porque está ejerciendo una profesión médica. Si quiere única y exclusivamente dedicarse a la salud dental, entonces está ejerciendo la profesión de odontólogo y como tal tiene que estar colegiado en el colegio creado para esta profesión. Si quiere ejercer ambas profesiones, entonces tiene que estar incardinado en ambos colegios profesionales para poder ejercer las dos distintas profesiones. En el Real Decreto no se prohíbe al médico estomatólogo que ejerza la profesión médica y que como tal esté incardinado en el colegio médico.

El único reproche que puede dirigirse al Real Decreto impugnado es el de no añadir estas explicaciones que se formulan. O quizá no aclarar con un mayor detalle que la profesión a la que se refiere el Estatuto del Colegio de Odontólogos es expresamente la profesión de odontólogo y que, por consiguiente, el estomatólogo que debe incluirse en el colegio es el que ejerce «la» profesión, el decir la profesión de odontólogo. Este es el defecto pedagógico o didáctico en el que quizás ha incurrido el Real Decreto teniendo en cuenta el contexto en que se produce.

El contenido del Real Decreto, sin embargo, es claro, utilizando los criterios interpretativos procedentes. Ni siquiera habrá confusión alguna. La jurisprudencia tiene consagrado el criterio de que las normas sólo pueden ser anuladas por lo que establecen y no porque algunas de sus interpretaciones posibles produzca ilegalidad. Si se aplicara de acuerdo con la interpretación ilegal entonces sería cuando habría que declarar que aquella aplicación es ilegal.

Termina solicitando que se tenga por contestada la demanda y en su día se dicte sentencia que la desestime por ser el Real Decreto impugnado conforme a Derecho.

En escrito de contestación a la demanda presentado por el Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Cita diversos documentos del expediente administrativo que, a su juicio, rebaten las alegaciones de la parte recurrente: Escrito del Consejo General de 12 de septiembre de 1997. Informe de la Subdirección General de Relaciones Profesionales del Ministerio de Sanidad y Consumo de los de octubre de 1997. Dictamen del Consejo de Estado de 5 de noviembre de 1998.

En todos ellos se insiste en la consideración de la Odontología o Estomatología como «arte dental» como una profesión diferente de la Medicina, sin perjuicio de que históricamente para acceder a su ejercicio se haya podido exigir, en algún momento, la obtención del título de licenciado en Medicina y Cirugía.

Niega la legitimación de la parte recurrente, de acuerdo con los artículos 9 y 5 de la Ley de Colegios Profesionales, por cuanto la representación de la profesión médica corresponde al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos y desaparece cualquier justificación para conceder tal legitimación a todos y cada uno de los diferentes Colegios. El Real Decreto recurrido no contiene previsión alguna destinada a afectar única y particularmente a los médicos colegiados en el Colegio de Médicos de Asturias.

Al amparo del artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción debe decretarse la inadmisibilidad del recurso.

La recurrente parte erróneamente de que la Estomatología es una modalidad de la Medicina. A juicio del Ministerio de Sanidad, del Consejo de Estado y de la Abogacía del Estado esto no es así. La profesión de dentista es una y única, diferente de la Medicina. En consecuencia, quienes practiquen los actos propios de la profesión de dentista, con independencia del título que les habilite para ello, deberán estar colegiados en los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos.

Esta es la postura del Consejo de Estado y de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

Todos están de acuerdo en que en la Ley de Colegios Profesionales impide crear dos colegios para una misma profesión. La diferencia reside en que para la Corporación recurrente los odontólogos y los estomatólogos no ejercen la misma profesión, mientras que para todos los demás, sí.

Hace a continuación un análisis de la evolución histórica y legislativa relativa a los títulos que capacitan para ejercer la profesión de dentista y a la creación y desarrollo de su propio Colegio, independiente del de médicos.

Hasta 1948 se exigía para ejercer la profesión de dentista el antiguo título de cirujano dentista o el de odontólogo de 1901.

En 1948 se extingue éste, y se implanta el de Especialista en Estomatología. Con anterioridad, el Decreto de Ordenación de la Facultad de Medicina de 7 de julio de 1944 había considerado la estomatología como una especialidad de la Medicina.

Desde la Orden de 25 de febrero de 1948, la cual dispuso que la Escuela de Odontología se transformara en Escuela de Estomatología, la Estomatología siempre ha sido considerada como una especialidad médica. Para tener acceso a la profesión de dentista se debía obtener previamente el título de especialista en Estomatología, lo que implicaba haber cursado en su integridad la Licenciatura de Medicina.

Esta situación se mantiene hasta 1986, coincidiendo con la entrada en la Comunidad Europea. La Ley 10/1986 y el Real Decreto 970/1986 establecen el título oficial de Licenciado en Odontología. Desde 1991 no existen prácticamente nuevos especialistas en Estomatología. Existe una única Escuela de Estomatología actualmente en funcionamiento.

Los títulos que permitan practicar la profesión de dentista han sufrido, pues, diversas modificaciones pero nunca se han superpuesto unos con otros: cirujano-dentista (1875-1901), odontólogo (1901-1948), especialista en Estomatología (1948-1991 y desde entonces casi inexistente) y Licenciado en Odontología (desde 1986).

El acceso a la profesión de dentista siempre ha estado vedado a los médicos en general, o a aquellos Licenciados en Medicina que no tuvieran el título de especialista en Estomatología.

La Orden de 13 de noviembre de 1950, modificada en 1952, establece el principio de colegiación obligatoria, incluyendo dentro del ámbito colegial tanto al odontólogo como al estomatólogo y cirujano-dentista. Esta Orden ha sido derogada por el Real Decreto objeto de recurso. No obstante, los principios inspiradores de la colegiación obligatoria de todos aquellos que practiquen la profesión dentista se mantiene incólume.

En el Real Decreto 1018/1980, de 19 de mayo, que aprueba los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial se prevé la obligatoriedad de la colegiación para el ejercicio de la profesión médica en cualquiera de sus modalidades, pero no existe cita expresa alguna a los estomatólogos en todo su articulado.

Cualquier interpretación de dichos Estatutos conducente a equiparar la Estomatología como una modalidad de la medicina a los efectos de exigir la colegiación obligatoria de los estomatólogos que practiquen la profesión de dentista en los Colegios de Médicos sería radicalmente nula por vulnerar la Ley de Colegios Profesionales.

La colegiación obligatoria en el Colegio de Médicos de aquellos estomatólogos que no ejerzan la profesión de dentista no se discute por la Corporación autora del escrito.

Debe dejarse sentado que la profesión de «dentista» es una profesión única que comprende a todos aquellos que tienen capacidad profesional para realizar el conjunto de actividades de prevención, diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de los maxilares y de los tejidos anejos, según definición de la ley 10/1986. La referencia legal a los dientes y a la boca pone de manifiesto que están equiparadas legalmente como una misma profesión.

Jurisprudencialmente se ha confirmado que la Estomatología y la Odontología son la misma profesión, diferente y separada de la Medicina. Según la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1969, bajo la regulación de 1948 no era posible que cualquier Licenciado en Medicina ejerciera la profesión de dentista, sino que ésta estaba reservada a los especialistas en Estomatología.

La ley 10/1986, a pesar del tenor de su disposición adicional, en modo alguno ha modificado el ámbito competencial de los Licenciados en Medicina, que siguen sin poder ejercer las funciones atribuidas a los Estomatólogos y a los Odontólogos, como dice la sentencia de la Sala Segunda de 19 de marzo de 1990. En idéntico sentido, la sentencia de la Sala Segunda de 5 de febrero de 1993. Esta doctrina ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional, entre otras muchas sentencias, en la 137/1995, de 25 de septiembre.

No son de aplicación al caso las sentencias de 23 de marzo de 1995 y 16 de junio de 1995 alegadas por la recurrente. Estas sentencias se refieren a otros títulos de especialistas.

Jurisprudencialmente se ha confirmado la obligatoria colegiación de los estomatólogos en el Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos. Cita el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales y la sentencia del Tribunal Constitucional 89/1989, en relación con el artículo 39 de los derogados estatutos de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos, sustituido ahora por el artículo 13.1.

Cita como definitiva la sentencia de la Sala 3ª de 25 de mayo de 1992, que vino a confirmar la obligatoria pertenencia de todos los Especialistas en Estomatología al Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos. El Tribunal Supremo establece que la Estomatología tiene una autonomía legal y social respecto de la profesión médica ampliamente reconocida y de ahí que estomatólogos deban colegiarse en el Colegio Profesional propio.

Es ilustrativa la doctrina jurisprudencial elaborada en interpretación del derogado artículo 572 del Código Penal.

Como conclusiones señala que la profesión de «dentista» y la de «médico» son diferentes; para ejercer la primera se han exigido históricamente diferentes títulos e idéntica competencia profesional; nunca ha sido suficiente para ejercer de «dentista» la posesión del título de Licenciado en Medicina y Cirugía; y la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado que los Especialistas en Estomatología deben estar obligatoriamente colegiados en el Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos que territorialmente les corresponda.

En consecuencia debe confirmarse la legalidad del Real Decreto impugnado, sin perjuicio de que aquellos estomatólogos que no ejerzan la profesión de dentista, sino la de médico, deban estar colegiados en el Colegio Oficial de Médicos.

Procede la imposición de costas a la parte recurrente, con arreglo al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción por la notoria temeridad y mala fe en la interposición del recurso.

Termina solicitando que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la Corporación recurrente y, subsidiariamente, desestimando la demanda y condenando a la parte recurrente en las costas causadas.

En el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal del Colegio Oficial de Médicos de Asturias se alega que el debate se circunscribe al aspecto jurídico. Se pone especial énfasis en la misión deontológica de los Colegios Profesionales y, en orden a la legitimación activa, se manifiesta que la única Escuela Universitaria de Estomatología en España está en Oviedo; que, si la demanda no prospera, los Médicos Estomatólogos ya inscritos en el Colegio deberán abandonarlo; y que los apartados a) y b) del artículo 18 de la Ley Jurisdiccional procuran la necesaria legitimación.

En el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal del Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España se manifiesta que la parte se ratifica en el escrito de contestación a la demanda y se subraya que el Real Decreto recurrido no tiene por objeto regular la actividad de los médicos.

La competencia de ordenación del ejercicio de la profesión en el caso de los estomatólogos y, entre otras facultades, la de control Deontológico, corresponderá en cada caso al Colegio Oficial de Odontólogos o Estomatólogos o al Colegio de Médicos, según cual sea la profesión que ejerza el mismo.

En relación con la legitimación activa de la parte recurrente se ratifican los argumentos de la demanda.

En el escrito de conclusiones presentado por el abogado del Estado se manifiesta que los términos de la litis son los mismos que cuando se produjo su último escrito.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 20 de junio de 2001, en que tuvo lugar.

Planteamiento del recurso. La representación procesal del Colegio Oficial de Médicos de Asturias interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General.

Sostiene la parte recurrente, en síntesis, que el Real Decreto impugnado aprueba un Estatuto profesional que reúne a los Odontólogos y Estomatólogos en una sola y única organización profesional, mientras que, según el artículo 35 de los Estatutos Generales de la profesión médica, aprobados por Real Decreto de 9 de mayo de 1980, es requisito indispensable para el ejercicio de la profesión médica en cualquiera de sus modalidades la incorporación al Colegio Oficial de Médicos y la Estomatología es una especialidad médica (Real Decreto 127/1984, de 11 de enero), por lo que, a su juicio, el ejercicio de la medicina, en su modalidad de Estomatología, requiere el alta en el Colegio de Médicos, máxime cuando la disposición adicional de la Ley de 17 de marzo de 1986, por la que se crea la profesión de odontólogo (desarrollada por el Real Decreto de 11 de abril de 1986, que regula el título de licenciado en Odontología), dice que no limita la capacidad profesional de los Médicos y concretamente de los especialistas en Estomatología y Cirugía Máxilo-facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente además de las señaladas en el artículo 1º de la Ley, que corresponden a la Odontología.

Concluye que la disposición general impugnada no se ajusta a derecho y debe ser anulada y dejada sin efecto.

Legitimación. La representación procesal del Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 69 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sostiene que, de acuerdo con los artículos 9 y 5 de la Ley de Colegios Profesionales, la representación de la profesión médica corresponde al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos y el Real Decreto recurrido no contiene previsión alguna destinada a afectar única y particularmente a los médicos colegiados en el Colegio de Médicos de Asturias.

La excepción debe ser desestimada.

El artículo 28.1.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, hoy derogada, exigía la llamada legitimación corporativa para la impugnación de disposiciones de carácter general, es decir, de reglamentos. Ésta fue interpretada por la jurisprudencia en el sentido de exigir una correspondencia entre el ámbito territorial de la corporación y el de la disposición impugnada, en el sentido que propugna la parte recurrente.

A partir de la Constitución, dicho requisito fue considerado por algunas sentencias del Tribunal Supremo como incompatible con su artículo 24 (sentencias del Tribunal Supremo 11 de abril de 1981, 14 de octubre de 1981, 15 de abril de 1988 y 18 de abril de 1988, todas de la antigua Sala 4ª), aunque la jurisprudencia no fue unánime. Finalmente, el Tribunal Constitucional sancionó el carácter inconstitucional de dichas restricciones a la legitimación para la impugnación de disposiciones de carácter general (sentencias 160/1985 y 24/1987). Con ello quedó definitivamente establecido que el interés legitimador para la impugnación de estas disposiciones es el interés legítimo que con carácter general habilita a cualquier persona para el ejercicio de la acción administrativa.

En consonancia con ello, el artículo 26.1 de la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, declara expresamente admisible la impugnación directa de disposiciones de carácter general, eliminando -en el caso de que sea una corporación la que interpone el recurso- todo rastro de restricción que pudiera vincularse a su ámbito territorial de actuación. Esto resulta plenamente conforme con lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el cual reconoce la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos, siempre que resulten afectados -o alternativamente, tengan reconocida legalmente la representación-, para la defensa y promoción de los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos.

En el mismo sentido, la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa dispone, en su artículo 19.1.b) que «están legitimados ante el orden jurisdiccional Contencioso-administrativo [...] Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos».

Se trata, en suma, de una concreción de la regla general con arreglo a la cual la tutela judicial se otorga a todas las personas para la defensa de los derechos e intereses legítimos (artículo 24 de la Constitución y 19.1.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa).

En el caso enjuiciado resulta evidente que la resolución que se adopte en torno a la obligatoriedad o no de afiliación a los Colegios de Médicos de los Médicos Especialistas repercute en la organización colegial médica en su conjunto. Todos los colegios ostentan un interés legítimo en ella. De forma más directa, el Colegio de Asturias resulta afectado en la medida en que en dicha Comunidad existe un número significativo de Médicos especialistas en Estomatología. Así lo ha alegado, sin ser contradicha, la representación procesal de dicho colegio.

Los colegios profesionales entran en la categoría doctrinal de las corporaciones profesionales de base sectorial, las cuales sólo son Administraciones públicas secundum quid, es decir, únicamente en la medida en que son titulares de funciones públicas atribuidas por la ley o delegadas por actos concretos de la Administración, y no en cuanto a los aspectos relativos a su naturaleza básicamente privada en relación con la representación y defensa de intereses privados. Según el artículo 2.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, las entidades vinculadas o dependientes de las administraciones públicas «sujetarán su actividad a la presente ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación».

El Tribunal Constitucional ha aceptado básicamente esta construcción doctrinal. La sentencia del Tribunal Constitucional núm. 89/1989, después de afirmar que «la inmensa mayoría [de la doctrina] se pronuncia en favor de una concepción mixta o bifronte que, partiendo de una base asociativa, nacida de la misma actividad profesional titulada (a ésta se refieren casi todos los colegios profesionales), considera los colegios como corporaciones que cumplen a la vez fines públicos y privados, pero integrados siempre en la categoría o concepto de Corporación» resume la jurisprudencia constitucional diciendo que «la doctrina de este Tribunal es ya reiterada en lo que se refiere a la calificación jurídica de los colegios profesionales a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional 23/1984, en la cual, partiendo del pluralismo, de la libertad asociativa y de la existencia de entes sociales (partidos, sindicatos, asociaciones empresariales), se alude a la de otros entes de base asociativa representativos de intereses profesionales y económicos (artículos 36 y 52 de la Constitución), que pueden llegar a ser considerados como corporaciones de derecho público en determinados supuestos. La sentencia del Tribunal Constitucional 123/1987 se hace eco de esa doctrina y afirma su consideración de corporaciones sectoriales de base privada, esto es, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan delegadas por la ley funciones públicas [...] Y, en fin, la sentencia del Tribunal Constitucional 20/1988, de 18 de febrero, reitera esta calificación y configura los colegios profesionales como personas jurídico-públicas o corporaciones de derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador».

Principios de colegiación única y obligatoria. La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, en sus artículos 3.2 y 4.3, respectivamente, reconoce dos principios que es necesario distinguir: el de colegiación única y el de colegiación obligatoria. Ambos se han demostrado como imprescindibles para asegurar el buen éxito de la función de los Colegios Profesionales en relación con el ejercicio de las competencias de ordenación profesional y para la aplicación de cánones deontológicos únicos a todos los miembros de una profesión, garantizados mediante el ejercicio de la potestad disciplinaria corporativa. Esta finalidad fue hecha explícita, en relación con el principio de colegiación única, en el artículo 3.3 de la Ley de Colegios Profesionales, modificada por la Ley 7/1997 (hoy derogado por el Real Decreto-Ley 6/2000).

El principio de colegiación única consiste en prohibir la adscripción de los mismos a más de un Colegio Profesional en el territorio que corresponda. Según el artículo 4.3 de la Ley de Colegios Profesionales «Dentro del ámbito territorial que venga señalado a cada Colegio no podrá constituirse otro de la misma profesión». Esta limitación no impide que un profesional pueda colegiarse en colegios de ámbitos distintos, con la única excepción introducida, de acuerdo con precedentes jurisprudenciales, por la Ley 7/1997, en el sentido de que cuando los colegios que estén organizados territorialmente atendiendo a la exigencia necesaria del deber de residencia para la prestación de los servicios, la colegiación habilitará solamente para ejercer en el ámbito territorial que corresponda.

El principio de colegiación obligatoria impone a los profesionales, como presupuesto necesario para el ejercicio de la profesión, la incorporación al colegio correspondiente. Sustrae así de su libre voluntad la opción de incorporarse o no y de hacerlo, en caso afirmativo, a uno u otro Colegio Profesional. Según el artículo 3.2, inciso primero, de la Ley de Colegios Profesionales «Es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente».

El principio de colegiación obligatoria ha sido discutido desde el punto de vista de la libertad de asociación que reconoce la Constitución. Las sentencias del Tribunal Constitucional 244/1991, 93/1992 y 166/1992 han reconocido la constitucionalidad del régimen de adscripción forzosa a los colegios profesionales (siguiendo el criterio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia de 28 de junio de 1981, caso De Meyére, Le Compte y Van Leuven, que se fundó en el carácter de institución pública de la Orden de Médicos y en la sentencia de 10 de febrero de 1983, caso Albert y Le Compte), amparándose en la mención del artículo 36 de la Constitución a las peculiaridades de los colegios profesionales y en las funciones públicas que, como corporaciones sectoriales de base privada y naturaleza mixta, les corresponden. En la sentencia del Tribunal Constitucional 330/1994, se declara constitucional la creación de un colegio que, por estar privado de funciones públicas de relevancia, es de adscripción voluntaria.

La argumentación de la parte recurrente debe entenderse en el sentido de que los Estatutos impugnados atentan contra el principio de colegiación obligatoria, por cuanto imponen la adscripción obligatoria de los Médicos especialistas en Estomatología a un Colegio profesional que no es el «correspondiente», y al principio de colegiación única, en cuanto de ellos resulta -en el ámbito parcial correspondiente a la especialidad médica de la Estomatología- la existencia de dos Colegios profesionales para la misma profesión de médico.

El principio general de unidad de la profesión médica. La parte recurrente hace hincapié, como presupuesto de su posición, en la unidad de la profesión Médica, que incluye las distintas especialidades. Los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial y del Consejo General de Colegios Oficiales, aprobados por Real Decreto 1018/1980, de 19 de mayo, disponen, en su artículo 35.1, la obligatoriedad de la colegiación en los siguientes términos: «Será requisito indispensable para el ejercicio de la profesión médica, en cualquiera de sus modalidades, la incorporación al Colegio Oficial de Médicos en cuyo ámbito territorial se pretenda ejercer la profesión». En el apartado 2 del mismo precepto precisan que «A tal efecto, se considera como ejercicio profesional la prestación de servicios médicos en sus distintas modalidades, aun cuando no se practique el ejercicio privado o se carezca de instalaciones».

La jurisprudencia de esta Sala avala, en términos generales, el principio de que parte la Corporación recurrente. A él no se oponen, en estos términos generales, los recurridos.

La sentencia de 7 de mayo de 1993, recurso núm. 7239/1992, citada por la parte recurrente, es una de las más expresivas de la posición jurisprudencial cuando afirma que «[...] la reserva de ley [del artículo 36 de la Constitución] se refiere a la profesión de Médico (para la que se necesita un Título de Licenciado en Medicina y Cirugía y una colegiación en una Corporación de Derecho Público como es un Colegio Oficial de Médicos), pero no se refiere a todas y cada una de las múltiples especialidades que a posteriori pueden alcanzar los Licenciados en Medicina y Cirugía, para las que no existe colegiación "ad hoc" alguna, hasta el punto de no existir Colegios Profesionales propios de las especialidades. Lo que demuestra que la profesión es una y sólo una (la de Médico), siendo las especialidades variaciones de esa única profesión. El puro sentido común parece que también lleva a esta misma conclusión, si se observa que en general cualquier Médico (sea o no especialista) puede atender cualquier enfermedad de cualquier enfermo, incluso sobre aspectos de especialidad ajena, ya que el título de especialista sólo es necesario para "ejercer la profesión con este carácter" (art. 1 del Real Decreto 127/1984, de 11 enero), es decir, no para ejercer la profesión (en cualquier ámbito) sino para ejercerla como especialista».

La unidad de la profesión de Odontólogo. Para las partes demandadas la especialidad de Médico Estomatólogo constituye una excepción a este principio en cuanto a los efectos del requisito de colegiación única y obligatoria. Los demandados argumentan en torno al concepto de profesión única que deriva de la unidad que informa las actividades relacionadas con el examen y tratamiento de las afecciones de la boca y dientes. A ella se puede tener acceso, tanto con el título de Licenciado en Odontología, como con el Título de Médico Especialista en Estomatología.

Corresponde a esta Sala, en suma, determinar, de acuerdo con las pautas que suministra el ordenamiento jurídico vigente, que es tanto como decir los antecedentes normativos y jurisprudenciales, interpretados de acuerdo con la realidad social, si el concepto profesional predicable de un Médico Especialista en Estomatología es el que corresponde a la Medicina o a la Odontología.

La profesión de Odontólogo es definida en algunas ocasiones como de «dentista», a cuya denominación se acoge el Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España. Este concepto se refleja normativamente en la Orden de 13 de agosto de 1914, según la cual el «arte de dentista» constituirá en lo sucesivo la profesión de «Cirujano dentista». Existen, sin embargo, antecedentes normativos más remotos, como el de la Orden de 30 de julio de 1883, del Ministerio de Fomento, por la que se dispone que se autorice a las señoras para ejercer la profesión de «Cirujano dentista», en las mismas condiciones que a los hombres. Modernamente, sin embargo, aparece designada como profesión de odontólogo, a cuya denominación nos atendremos preferentemente.

Dicha profesión, cuyas funciones realizan también los Médicos especialistas en Estomatología (disposición adicional) consiste, según el artículo 1.2 de la Ley 10/1986, 17 de marzo de 1986, por la que se regula la profesión de Odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, en el «conjunto de actividades de prevención, diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de los maxilares y de los tejidos anejos».

Esta definición responde a la formulada, en el ámbito del Derecho comunitario, por el artículo 5 de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos, cuando dice que «Los Estados miembros garantizarán que los odontólogos están facultados de forma general para el acceso a las actividades de prevención, de diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, la boca, las mandíbulas y los tejidos correspondientes, así como para el ejercicio de dichas actividades, dentro del respeto a las disposiciones reglamentarias y a las normas de decontología que rijan la profesión en el momento de la notificación de la presente Directiva».

La especialidad de Estomatología. Un examen de los antecedentes normativos favorece la opinión de que el Médico especialista en Estomatología pertenece primordialmente, desde el punto de vista profesional, al ámbito de la Medicina.

Las partes han admitido que el Médico Especialista en Estomatología puede realizar funciones de Medicina General, vetadas al Licenciado en Odontología. Se trata de determinar si estas funciones, en el caso del Médico Especialista en Estomatología, pueden considerarse independientes o ajenas al ejercicio de la Odontología o, por el contrario, son inseparables del ejercicio de las funciones propias de la misma. Si fuera así, no podría sostenerse que las funciones del Médico Especialista en Estomatología y del Licenciado en Odontología constituyen la misma y única profesión odontológica.

Esta Sala no advierte que la normativa actualmente vigente permita separar las funciones de Medicina general de las realizadas por el Médico Especialista en Estomatología en su consulta, aun cuando se dedique específicamente a la profesión de odontólogo.

En efecto, la Ley 10/1986, de 17 de marzo de 1986, por la que se regula la profesión de Odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, establece en su disposición adicional que «La presente Ley en ningún modo limita la capacidad profesional de los Médicos y, concretamente, de los especialistas en Estomatología y Cirugía Máxilo- Facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente, además de las señaladas en el artículo primero de esta Ley» y así lo corrobora el Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio.

La importancia de esta referencia legislativa no puede ser omitida, dado el carácter central de la norma en esta materia. La misma no favorece la interpretación de la doble profesionalidad optativa de los Médicos especialistas en Estomatología, que defienden los demandados, pues se refiere a las «funciones que desarrollan actualmente» los Médicos especialistas en Estomatología, las cuales son adicionales respecto a las que corresponden a los Licenciados en Odontología.

Dichas funciones se ofrecen en la redacción literal de la Ley como propias de dichos especialistas, y no como facultativas u optativas para los mismos si escogen dedicarse a la Medicina general, pues se dice que las «seguirán ejerciendo», en iguales términos que las correspondientes a la Odontología, respecto de las cuales aparecen como adicionales («además de...»).

La parte recurrente ha fundado básicamente su argumentación en que las funciones del Médico Especialista en Estomatología son idénticas a las de los Licenciados en Odontología. De ahí deduce que se trata de la misma profesión.

Esta Sala admite que dichas funciones no difieren, desde el punto de vista técnico o externo, de las realizadas por el Licenciado en Odontología. Pero entre este hecho y la conclusión de que la profesión de ambos titulados es idéntica existe un lapso que no puede salvarse fácilmente a la vista de la dicción legal que estudiamos. Parece evidente que la Ley ha querido subrayar que el Médico Especialista en Estomatología, incluso en el caso de que no realice actos médicos independientes de la Odontología, mantiene, en virtud de su titulación, el sentido específico de la profesión médica con carácter inseparable del desarrollo de su especialidad. Considera, en efecto, que está habilitado, desde el punto de vista de su aptitud profesional (capacidad, dice la Ley), y con carácter actual y no sólo potencial, para algo más que aquello que puede realizar el Odontólogo.

Sin duda ello responde a la voluntad de legislador de dar prevalencia al principio de libertad profesional y de responsabilidad en la actuación del Médico Especialista en Estomatología para elegir y llevar a cabo los actos de carácter médico -y emprender la forma de ejecución- que considere adecuados según las circunstancias a la lex artis de la Medicina, con independencia de que estén más o menos estrechamente relacionados o más o menos estrictamente comprendidos en las actividades propias de la profesión odontológica.

Dentro de las mismas funciones, la Ley admite, pues, que los actos del Médico Especialista en Estomatología están informados por un sentido profesional médico, al igual que ocurre con los Médicos especialistas en Cirugía Máxilo-Facial, respecto de los cuales no se ha planteado el problema, a pesar de ser objeto hoy de la misma consideración jurídica por la Ley 10/1986. La exposición de motivos emplea, para explicar este concepto, la palabra «nivel médico»: «Las especialidades médicas en Estomatología y Cirugía Máxilo-Facial continuarán siendo el máximo nivel médico especializado en este campo de salud, y verán completadas sus posibilidades efectivas de actuación con la colaboración e integración de los profesionales que antes han quedado reseñados».

Desde el punto de vista del Derecho comunitario, la autonomía a efectos colegiales y profesionales de la profesión de Odontólogo frente a la de los Médicos, sean o no especialistas en Estomatología, no ofrece duda alguna.

La Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos, proclama, en su exposición de motivos (contemplando una situación que en breve sería aplicable a España) que «[...] en el momento de la notificación de la presente Directiva, las actividades odontológicas en Italia son ejercidas exclusivamente por médicos, sean o no especialistas en odonto- estomatología; que la presente Directiva tiene por efecto obligar a Italia a crear una nueva categoría de profesionales facultados para ejercer las actividades odontológicas con un título distinto del de médico; que la creación de una nueva profesión en Italia requiere no sólo el establecimiento de una formación específica que responda a los criterios de la presente Directiva, sino asimismo la constitución de las estructuras de la nueva profesión, tales como, por ejemplo, el colegio profesional, que, por consiguiente, y teniendo en cuenta la amplitud de las medidas que deberán adoptarse, es conveniente conceder un plazo suplementario para que Italia pueda cumplir la presente Directiva».

La Directiva, como puede observarse, no reconoce una única condición profesional en las que llama «actividades odontológicas», sino que vincula el reconocimiento de la existencia de una profesión al Título de Odontólogo, el cual implica la creación de «una nueva profesión» o «una nueva categoría de profesionales facultados para ejercer las actividades odontológicas con un título distinto del de médico» dotados de «una formación específica» y exige «la constitución de las estructuras de la nueva profesión, tales como, por ejemplo, el colegio profesional».

Evolución de la realidad social que debe tenerse en cuenta para la interpretación de las normas. La inclusión de odontólogos y estomatólogos, con carácter obligatorio, en unos mismos Colegios por la Orden de 13 de noviembre de 1950, modificada en 1952, tuvo, sin duda, una justificación histórica.

En efecto, desde la Orden de 25 de febrero de 1948, la cual dispuso que la Escuela de Odontología se transformara en Escuela de Estomatología, para tener acceso a la Odontología se debía obtener previamente el título de especialista en Estomatología, lo que implicaba haber cursado en su integridad la Licenciatura de Medicina. La Orden de 7 de julio de 1944 ya había autorizado a la Facultad de Medicina a expedir títulos de especialistas médicos -entre los que incluía a los Estomatólogos-, no obstante lo cual no se hizo mención a los mismos al referirse a los Colegios de Odontólogos en la Base 34 de la Ley de Bases de Sanidad Nacional.

A pesar de esta falta de reconocimiento, la creación de los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos está presidida, pues, por una situación en la que el acceso a la profesión, anteriormente determinada por distintos títulos, pasaba a condicionarse a la titulación médica. Era razonable que se incluyese a los nuevos especialistas en el mismo Colegio, pues éstos eran los únicos que podían tener acceso a la profesión y la sustantividad del Colegio se justificaba por la existencia de un numerosísimo grupo de profesionales que habían tenido acceso en virtud de títulos históricos ajenos a la Medicina -cirujanos dentistas y, a partir de 1901 hasta 1948, odontólogos- y de los que seguían teniéndolo en virtud de homologación de títulos extranjeros asimilables a aquellos títulos.

Sin embargo, esta situación inicia un vuelco decisivo a raíz de la Ley 10/1986 y el Real Decreto 970/1986, los cuales establecen el título oficial de Licenciado en Odontología, ajeno a cualquier especialidad médica, desarrollando Directivas de la Unión Europea, frente al Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, el cual, en su anexo único, apartado 3, relaciona, entre otras, como especialidad médica que no requiere formación hospitalaria, la «Estomatología». A partir de este momento, en consecuencia, se inicia un proceso durante el cual las situaciones de derecho transitorio irán desapareciendo para aproximarse a una situación en que la profesión de Odontólogo se nutrirá exclusivamente de profesionales con un título específico, el de Licenciado en Odontología, y existirán unos especialistas médicos, los Médicos especialistas en Estomatología que, como profesionales médicos, es decir, desde un ángulo profesional distinto fundado en diferentes titulación y habilitación profesional, desempeñarán las mismas funciones.

La especialidad de Estomatología está hoy reconocida como especialidad médica con esta denominación como distinta de la profesión de Odontólogo en el Real Decreto Real Decreto 1691/1989, de 29 de diciembre de 1989, por el que se regula el reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos de Médico y de Médico Especialista de los Estados miembros de la CEE, el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios. Dicho reconocimiento responde a la transposición de las Directivas 75/362/CEE, 75/363/CEE y 81/1987/CEE, que recogen dicha especialidad.

De la situación creada a raíz de Ley de 1986 resulta, pues, la necesidad de reformar los Estatutos de la profesión de Odontólogo, para respetar el principio de unidad de la profesión médica, en el sentido de no imponer la afiliación obligatoria a los Médicos especialistas en Estomatología a los Colegios de Odontólogos. La disposición transitoria de la Ley de Colegios Profesionales mantuvo la vigencia de los estatutos de los Colegios Profesionales y de sus Consejos Superiores y los estatutos de los mismos en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en la misma. Lo hizo, sin embargo, sin perjuicio de las adaptaciones estatutarias precisas, conforme a lo dispuesto en ella. El principio que late en esta norma transitoria impone la adaptación de los Estatutos de las distintas profesiones a las nuevas realidades sociales y legislativas que vayan surgiendo.

Posición de la jurisprudencia. Esta Sala ha aplicado el principio de unidad de la profesión médica a efectos colegiales en relación con la especialidad de Estomatología. Entre las diversas sentencias citadas en el proceso, merece destacarse, como expresiva de esta doctrina, la sentencia de 28 de octubre de 1992, recurso núm. 692/1990, según la cual «[...] Teniendo presente que el Real Decreto 1691/1989 regula el reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos de Médico y de Médico Especialista de los Estados miembros de la CEE el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios, resultaba improcedente que en su elaboración se diese audiencia al Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de España, toda vez que en la misma había tenido ocasión de exponer su parecer a medio de razonado informe el Consejo General de Médicos de España, a quien corresponde, según establece el vigente Estatuto General de la Organización Médica Colegial y del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, la representación exclusiva de la profesión médica, la ordenación en el ámbito de su competencia de la actividad profesional de los colegiados y la defensa de los intereses profesionales; Colegio que agrupa a todos los Médicos que de acuerdo con las Leyes vigentes ejerzan su profesión en cualquiera de sus modalidades, y entre cuyos fines está la ordenación en el ámbito de su competencia, de la profesión médica. Resulta así mismo infundada la pretensión de modificar el punto 3 del art. 4º, el 3 a) del art. 5, el 1 del art. 11, el art. 12, la línea 7 del art. 14 y la Disposición Adicional segunda, disposiciones todas contenidas en el Real Decreto 1691/1989, para introducir en tales preceptos expresa mención de que las relaciones, acreditamientos, comunicaciones, informaciones y estadísticas que los mismos refieren, deben aludir además de al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, al Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España, ya que refiriéndose tales preceptos a la regulación del reconocimiento de diplomas, certificados y títulos de Médicos y Médico Especialista, tal disposición no resulta aplicable a los Odontólogos, para el ejercicio de cuya profesión no se requiere en la actualidad en España el título de Médico, habida cuenta de lo establecido en la Ley 10/1986, normativa acorde con los requisitos de las directrices comunitarias 1978/686, 1978/687, 1978/688 y 1981/1057; estando suficientemente representados los intereses de los especialistas Médicos en Estomatología por la participación que en la elaboración del Real Decreto 1691/1989 se concedió al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos de España».

La parte recurrida ha citado, sin embargo, como argumento de gran importancia, la doctrina sentada por la sentencia de esta Sala de 25 de mayo de 1992, recurso núm. 2317/1990. En ella se confirma la negativa del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos a la baja solicitada por una Médico Especialista en Estomatología, la cual alegaba que era suficiente su colegiación en el Colegio de Médicos de Sevilla.

La Sala considera que este precedente no debe separarnos de la conclusión que hemos sentado. En efecto, en dicha sentencia se tienen en cuenta argumentos relacionados con la realidad social existente en la fecha en que se produjo el acto corporativo impugnado (1989), la cual, como se ha puesto de manifiesto, ha sufrido en los años posteriores una sustancial modificación.

La sentencia argumenta, sustancialmente, que:

1. La regulación de unos colegios territoriales de odontólogos y estomatólogos, según cuyas normas reguladoras es necesaria la colegiación para el ejercicio de la profesión, está vigente y lleva más de cuarenta años aplicándose.

2. Esta regulación comporta la situación de hallarse integrados en el Colegio -junto a los odontólogos que obtuvieron su título antes de 1948- una inmensa mayoría de médicos estomatólogos, frente a los titulares de la Licenciatura en Odontología, creada por la Ley de 17 de marzo de 1986.

3. La Estomatología está en nuestro Derecho contemplada como una especialidad médica acorde con la naturaleza de la actividad de quienes la ejerzan, dada la consideración social que merece como profesión autónoma, y en nuestro ordenamiento vigente se considera como una especialidad médica con una autonomía reconocida legal y socialmente que exige la de un Colegio propio según el régimen jurídico vigente.

4. Los Colegios Regionales y el Consejo General de Estomatología no han sido fusionados con el de Médicos conforme al procedimiento establecido en el artículo 4-2) de la Ley de Colegios Profesionales y los Estatutos de la Organización Médico Colegial aprobados por Decreto, según la Ley de 13 de febrero de 1974 modificada por la de 26 de diciembre de 1978 no derogaron la Orden de 13 de noviembre de 1950 que ordenó la colegiación obligatoria de los Médicos especialistas en Estomatología.

Estos argumentos no son aplicables a la situación actual ni, por ende, al caso enjuiciado, pues:

1. La tradición en la regulación de unos colegios territoriales de odontólogos que incluyen a los estomatólogos resulta desvirtuada cuando adquiere implantación el sistema con arreglo al cual el acceso a la Odontología depende de un único título específico, el de Licenciado en Odontología, y la especialidad médica en Estomatología se concibe como una especialidad médica sujeta al régimen general, distinta de aquella.

   Este reconocimiento tiene como hitos importantes la ya mencionada Ley 10/1986 (cuya implantación efectiva, dado el tiempo necesario para el acceso a la profesión de los nuevos Licenciados en Odontología, tardó algunos años) y el Decreto 1691/1989, que transpone las Directivas de la Unión Europea sobre reconocimiento de títulos de Médico Especialista.

2. La integración en los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de una inmensa mayoría de médicos estomatólogos, frente a los titulares de la Licenciatura en Odontología, creada por la Ley de 17 de marzo de 1986, ha ido desapareciendo con los años, a partir de la creación de la nueva Licenciatura.

   Esta situación obedece a la situación anterior a la promulgación de dicha Ley y a los primeros años de vigencia de la misma (a los que corresponde la sentencia que examinamos). Sufre una sustancial modificación en los años sucesivos a la Ley de 1986, a medida que el nuevo sistema va adquiriendo implantación. Puede señalarse como decisivo el año 1990, en que se produce la inflexión determinada por la Carta de Emplazamiento al Estado Español de la Comisión Europea, en la que se indicaba que, tras la entrada de España en la Comunidad, no podían autorizarse homologaciones de títulos de terceros países de odontólogos que no cumpliesen los requisitos exigidos por la Comunidad, seguido de un Dictamen motivado de la Comisión, en que se declara que España ha incumplido las Directivas 78/686 y 78/687/CEE. Las numerosas homologaciones habían determinado un incremento sustancial del número de odontólogos frente a los especialistas en Estomatología. La recepción de la Carta de Emplazamiento va seguida del primer curso académico en que se produce la definitiva implantación en las Universidades Españolas de los estudios de Licenciado en Odontología y de la salida de la primera promoción.

   Hoy la parte demandante recoge implícitamente, sin ser contradicha por las partes demandadas, que los Médicos especialistas en Estomatología no son ya mayoría en los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos. El Consejo General de Colegios de Odontólogos y Estomatólogos de España afirma que, a partir de 1991, la especialidad de Estomatología es prácticamente inexistente, a raíz de la implantación de los estudios de Licenciatura en Odontología. Esto revela la existencia de una situación profesional y colegial radicalmente distinta de la contemplada por la sentencia que examinamos, la cual debe ser tenida en cuenta en la interpretación de las disposiciones aplicables.

3. La consideración social como profesión autónoma de la Estomatología y la falta de autonomía de la especialidad médica de Estomatología respecto de la Odontología sufre una sustancial variación a partir de la implantación de la Licenciatura en Odontología. Dicha especialidad deja de ser la forma única y específica de acceso a la Odontología y la Licenciatura en Odontología pasa a ser la forma específica, aunque no única, para dicho acceso. Paralelamente, la Ley que establece dicha Licenciatura reconduce a los Médicos especialistas en Estomatología a un nivel médico autónomo, al reconocer que desempeñan funciones distintas y mantenerlas como adicionales a las propias de la Odontología. Los avatares ligados al reconocimiento de dicha especialidad, condicionados por la transposición de las Directivas Comunitarias ya citadas, dan un carácter definitivo, en el marco del Derecho europeo, a la nueva situación.

4. La falta de cumplimiento de los requisitos para la fusión de los Colegios Regionales y el Consejo General de Estomatología no puede oponerse como obstáculo para la aplicación del principio de colegiación única desde el momento en que se inicia y se lleva a cabo un proceso de modificación estatutaria como el que ha dado lugar a la norma cuya legalidad examinamos.

Conclusiones. Como esta Sala ha razonado, el principio de colegiación única, en estrecha relación con el de colegiación obligatoria, impide la existencia de una duplicidad de colegios para la misma profesión y obliga a los profesionales, como requisito para el ejercicio de la profesión, a adscribirse al colegio correspondiente. No puede imponerse a los Médicos especialistas en Estomatología la colegiación obligatoria en los Colegios de Odontólogos, pues sobre éstos pesa la obligación de afiliación a los Colegios de Médicos.

Sin embargo, los Colegios respectivos no son coincidentes en cuanto a la titulación y, por consiguiente, al ámbito profesional de las respectivas funciones entre Licenciados en Odontología y Médicos especialistas en Estomatología, a pesar de la identidad externa de funciones que en ambos concurren. Dicho principio, por consiguiente, no parece impedir que los Médicos especialistas en Estomatología puedan simultáneamente adscribirse, con carácter voluntario, a los Colegios de Odontología y Estomatología.

Por consiguiente, el pronunciamiento de esta Sala debe limitarse a declarar la nulidad de aquellos preceptos de los Estatutos Generales impugnados que imponen la obligatoria adscripción de los Médicos especialistas en Estomatología a los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos, pero no aquellos que contienen simples referencias a los profesionales de esta especialidad.

Contenido del fallo. Procede, en suma, desestimando la excepción de falta de legitimación, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Colegio Oficial de Médicos de Asturias y hacer los siguientes pronunciamientos, desestimando el recurso en todo lo demás:

1) Declarar nulo el inciso «y estomatólogos» contenido en el artículo 2, apartado 4 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530. Dicho apartado dice así: «Pertenecerán obligatoriamente a los Colegios de Odontólogos y Estomatólogos todos los odontólogos y estomatólogos que tengan dicha titulación y que practiquen el ejercicio profesional en cualquiera de sus modalidades, ocasional o permanentemente, por cuenta propia o ajena».

2) Declarar nulo los incisos «y la Estomatología» y «y estomatólogos» contenidos en el artículo 12 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530. Dicho artículo dice así: «Artículo 12. Requerimientos para el ejercicio profesional de la Odontología y la Estomatología.- Los odontólogos y estomatólogos, competentes para realizar actividades de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de las estructuras estomatognáticas y de sus anejos, que ejerzan profesionalmente en España, bien de forma ocasional bien de forma permanente y tanto en individuos aislados como de manera comunitaria, deberán estar obligatoriamente colegiados en algún Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos español, tal y como se especifica en el artículo 13».

3) Declarar nulo el inciso «y la Estomatología» contenido en el artículo 13, apartado 1, de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General aprobados por Real Decreto 2828/1998, de 23 de diciembre, publicados en el BOE de 26 de enero de 1999, núm. 22, pág. 3530. Dicho apartado dice así: «Quienes pretendan realizar actividades propias de la Odontología y la Estomatología en cualquiera de sus modalidades están obligados a solicitar, previamente al inicio de la actividad profesional, por cuenta propia o ajena al servicio de entidades públicas o privadas, la inscripción en el Colegio Profesional correspondiente a la localidad donde radique su actividad principal».

Costas. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.