STS, 27 de Abril de 2001

La representación procesal de "Fabricación de Automóviles Renault de España S.A.", interpuso dos recursos contenciosos administrativo nº.265/93 y 530/94 y formalizada la demanda, en el primero de ellos, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que estimando íntegramente el recurso, declare la nulidad de la determinación de la Ordenanza del Ayuntamiento de Valladolid nº. 1.1.01, reguladora del Impuesto de Actividades Económicas, contenida en su Anexo que clasifica la Avenida de Madrid en la categoría 7ª, declarando en su lugar que la clasificación correspondiente a la indicada via es la 9ª; asi como se declare la nulidad del Decreto del Ayuntamiento de Valladolid nº. 9237 , de 20 de Noviembre de 1992, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto por la Sociedad recurrente contra liquidación nº. 4718. 3 girada por el concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas, en la que se aplique el índice corrector 0,7; asi como el derecho de la Sociedad recurrente a la devolución de lo indebidamente ingresados, con sus intereses legales desde la fecha del ingreso.

En el recurso nº. 530/1994, en el escrito de formalización de la demanda, la entidad "Fabricación de Automóviles Reanult de España, S.A.", solicitó se dicte Sentencia estimando íntegramente el recurso y declare la nulidad del Decreto del Ayuntamiento de Valladolid nº. 10.682, de 9 de Diciembre de 1993, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra la liquidación girada a la citada sociedad, por el concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas, para ser sustituida por otra en la que se aplique el índice de situación 0,7; y el derecho de la Sociedad a que le sea devuelto lo indebidamente ingresado con sus intereses legales desde la fecha del ingreso. Solicitando en Otrosí el recibimiento a prueba del recurso.

Conferido traslado a la representación procesal del Ayuntamiento de Valladolid, evacuó el trámite de contestación , solicitando se dicte Sentencia desestimatoria de los recursos, confirmando en todos sus extremos los Acuerdos impugnados e imponiendo las costas al recurrente.

Por Auto de fecha 5 de Diciembre de 1994, la Sala de instacia acordó acumlar al recurso contencioso administrativo nº. 365/93 el seguido con el nº. 530/94.

En fecha 31 de Octubre de 1995, la Sala de instancia dictó Sentencia , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: Fallamos "Que desestimando los recurso presentados por la Fábrica de Automóviles Renault de España, S.A., contra las resoluciones mencionadas en el encabezamiento de la Sentencia, debemos declarar y declaramos que las mismas son ajustadas a Derecho, confirmando las liquidaciones correspondientes, todo ello sin hacer expresa condena en las costas procesales causadas."

Contra la citada Sentencia la representación procesal de "Fabricación de Automóviles Renault de España S.A.", preparó recurso de casación según lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este compareció, como parte recurrida, el Ayuntamiento de Valladolid, que se opuso al mismo, pidiendo la confirmación de la Sentencia de instancia; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 24 de Abril, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Como acabamos de ver en los Antecedentes, en la presente casación, la representación procesal de "Fabricación de Automóviles Renault de España S.A.," impugna la Sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid que, desestimando los recursos acumulados, declaró ajustados a derecho los impugnados Decretos del Ayuntamiento de Valladolid desestimatorios, a su vez, de la reposición instada contra liquidaciones giradas en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas, correspondiente a los ejercicios de 1992 y 1993.

Entendió -en resumen- la Sala de instancia que, aunque apareciera una duplicidad de denominaciones para una misma via en el Anexo de la Ordenanza Fiscal correspondiente: por una parte "Avenida de Madrid", con categoría 7ª y coeficiente de situación 0,9 y por otra "Carretera Adanero-Gijón", con categoría 9ª y coeficiente de situación 0,7, ( error corregido para el ejercicio de 1994), el domicilio de la empresa contribuyente está situado en la Avenida de Madrid, 19, con lo que las liquidaciones son legales formalmente, están amparadas por la presunción de legalidad de la actuación administrativa y ajustadas a los índices de situación, a efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas, establecidos dentro de las facultades discrecionales de los Ayuntamientos, sin que afectara el error en la duplicidad de denominación y sin que ninguna disposición obligue al Ayuntamiento a explicar la elevación del coeficiente respecto al anteriormente existente a efectos del Impuesto de Radicación.

Tambien entendió la Sala sentenciadora que la supresión, en el Anexo de la Ordenanza, de la denominación "Carretera Adanero-Gijón" sin seguir un expediente de modificación de la Ordenanza, tampoco influye, por la triple razón de que el Anexo no es equivalente a la Ordenanza, porque se trataba de un error material en el callejero y por que de seguirse un expediente de modificación de la Ordenanza, el resultado hubiera sido el mismo, dada la potestad discrecional del Ayuntamiento.

Finalmente entendió la Sala que no se había probado la alegada desviación de poder.

El primer motivo de casación se articula al amparo del nº. 4º del art. 95.1. de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, invocándose la infracción de la Jurisprudencia según la cual "los errores de la Administración no pueden perjudicar al administrado" y tambien la infracción , por errónea interpretación, de la Ley de Procedimiento Administrativo e infracción , por falta de aplicación supletoria, del art. 1302 del Código Civil.

Alega, en síntesis , la parte recurrente al fundar el motivo que, admitida la existencia del error en la duplicidad de denominaciones de una misma via, la presunción de legalidad tanto alcanza a una como a otra y afecta a la contribuyente , que formalizó el alta antes de la aprobación de la Ordenanza y si hubiera sido al contrario , que era lo correcto, hubiera podido fijar el domicilio en la "Carretera Adanero-Gijón".

Alega tambien que el Anexo de la Ordenanza no es un simple catálogo de vias sin transcendencia tributaria, para cuya modificación debe seguirse el mismo procedimiento que para la Ordenanza, con lo que su modificación ha sido nula de pleno derecho, al prescindir totalmente del procedimiento y además, intranscendente por que la modificación se hizo para el ejercicio de 1994, por lo que durante los de 1992 y 1993 había dos denominaciones para una única via en el Anexo de la Ordenanza y no debe ser resuelta en favor de la parte causante de la duplicidad.

Debe comenzarse por señalar que la invocación de la Jurisprudencia sin cita de Sentencias concretas en las que se contenga la doctrina y su aplicación al caso concreto no puede constituir un motivo de casación oponible, sin que corresponda a esta Sala la tarea de búsqueda de los fallos en que pudiera encontrarse el criterio sostenido por la recurrente.

De otro lado, la propia parte , al referirse al error de la duplicidad de denominaciones y a su corrección "para el ejercicio de 1994", sin observar el procedimiento exigible para la Ordenanza pone de manifiesto su caracter de "indiferente" para la solución de aquella duplicidad.

Finalmente, no puede constituir un criterio de elección entre uno y otro índice de situación, coincidentes sobre la misma via pública, el que sea mas o menos beneficioso para el Ayuntamiento o para el contribuyente.

En conclusión el motivo ha de ser rechazado.

El segundo motivo de casación, tambien al amparo del nº. 4º del art. 95. 1 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, invoca la infracción , por interpretación errónea, del art. 89 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en la redacción dada al mismo por la Ley 6/1991, de 11 de Marzo; la infracción , por falta de aplicación, del art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la infracción del derecho de igualdad ante la Ley del art. 14 de la Constitución, en su modalidad de igualdad en la aplicación de la Ley.

Alega la recurrente que impugna la legalidad de la determinación del Anexo de la Ordenanza, que incluye la Avenida de Madrid en la 7ª categoría, con un índice de 0,9 , por entender que debe ser clasificada en la 9ª categoría, con un índice de 0, 7 argumentando, en síntesis lo siguiente:

1. Que el art. 89 de la Ley de Haciendas Locales proporciona un criterio interpretativo para la legalidad de las determinaciones , en las que deben respetarse criterios comparativos y de racionalidad, equivalentes a "ponderación", siendo la facultad conferida a los Ayuntamientos discrecional , pero no arbitraria, que ha de ser motivada ( según el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, aplicable a la sazón) y recurrible , contra lo que -según la parte- puede desprenderse de los fundamentos de la Sentencia de instancia.

2. Que dicha motivación no se reclama en forma "extrema", ni se pretende sustituir el criterio del Ayuntamiento por el de la parte , sino que lo que pretende es establecer si la asignación de la categoría 7ª a la Avenida de Madrid responde a una real "ponderación " o es injustificada y contradictoria con los actos del propio Ayuntamiento.

3. Que el documento titulado "criterios básicos en la elaboración del callejero", aportado por la Corporación, es de una gran generalidad, pero dice que en relación con el "valor de repercusión comercial" se ha tomado como base la "ponencia de valores redactada para Valladolid por el Centro de Gestión Catastral en el año 1985", aunque no como "valor absoluto", referencia que es la única de caracter jurídico administrativo y que la parte pone en relación con la certificación expedida por el Centro de Gestión Catastral sobre que, en el "callejero" anexo a la Ponencia de Valores de 1985, el valor de suelo industrial de las parcelas de los Polígonos 14 y 15 se localiza en la Carretera Adanero-Gijón, que es donde están las instalaciones de la Sociedad recurrente.

4. Que si uno de los criterios básicos para fijación de valores y clasificación de las vias era la ponencia catastral de 1985 y en la misma figuran las instalaciones de la recurrente en la Carretera Adanero-Gijón y otro criterio es el comparativo, según el invocado artículo 89 de la Ley de Haciendas Locales , para comprobar la "ponderación" en el uso de la potestad discrecional y su motivación exigible según el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es decisivo -siempre según la parte recurrente- lo que hizo el propio Ayuntamiento de Valladolid respecto a la Avenida de Madrid en el año 1981, en la Ordenanza reguladora del Impuesto de Radicación, clasificando dicha via en la última de las categorias previstas, sin haber ofrecido justificación ahora para alterarlo en el año 1992 en relación con el Impuesto sobre Actividades Económicas, que guarda relación con el de Radicación.

5. Que no puede atribuirse al Ayuntamiento en exclusiva la facultad de fijar las valoraciones , que ha de ser controlable , contra lo que declara la Sentencia y que ha de referirse la escala de índices en razón a la situación física del local por la categoría de la calle en que radique y no al contrario declarar -como hace la Sentencia- que la calle "gana categoría" precisamente por que en ella está instalada la sociedad recurrente.

6. Que la única alteración que se ha producido en la Avenida de Madrid entre los años 1981 y 1982 es la declaración de alta de la sociedad recurrente, anterior a la aprobación de la Ordenanza y que no es posible extraer una justificación razonable y objetiva de la atribución municipal de la categoría 7ª a la Avenida de Madrid.

Partiendo de la aceptación de la situación factíca reconocida por la Sentencia de instancia, no pueden compartirse las conclusiones jurídicas que extrae en cuanto a que la observancia de las formalidades legales en la liquidación, con la aplicación de los índices de situación discrecionalmente establecidos, respecto del domicilio fijado por el contribuyente, tenga que conducir a la intangibilidad de unas y otros , sin influencia del dato objetivo de la doble denominación de la via y de la confusión creada sobre su categoría, asi como de la tardía rectificación de la duplicidad.

En efecto, sobre las cuestiones relativas al alcance de la discrecionalidad en la fijación de los índices de situación a efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas, su motivación y el control jurisdiccional correspondiente, se ha pronunciado esta Sala en Sentencia de 23 de Enero de 1998, en la que se dice que es precisamente la verificación de que el ejercicio de ese poder tributario derivado ( se refiere al de los Ayuntamientos para regular sus propios tributos, dentro de la Autonomía Municipal reconocida en la Constitución y las Leyes, singularmente en las de Haciendas Locales) se desarrolla dentro de las previsiones legales el que no puede ser sustraído al control jurisdiccional, cualquiera que sea el grado de discrecionalidad o de libertad que las leyes permitan a las Administraciones locales en su desarrollo, y menos aun tan pronto se tenga en cuenta, como es sabido, que las potestades discrecionales están sujetas a su revisión por los Tribunales en los elementos de los actos correspondientes que no participen de esa naturaleza e, incluso, en el que pueda calificarse de estrictamente discrecional, en cuanto el fin que con él se persiga es, en todo caso, susceptible de fiscalización jurisdiccional, fundamentalmente mediante la técnica de los principios y la motivación que, en cualquier circunstancia, debe siempre acompañarle. Así se desprende, con toda claridad, no solo de los arts. 103.1 y 106.1 de la Constitución, sino también del 1º y concordantes de la Ley de ésta Jurisdicción y, específicamente en materia de Haciendas Locales, del art. 14.5º de su Ley Reguladora.

Pues bien - continua la Sentencia que estamos reproduciendo- es preciso concluir que el hecho de que la Ley Reguladora de Haciendas Locales -arts. 88 y 89, en su anterior y actual versión- reconozca a los Ayuntamientos la facultad de incrementar o modificar las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas y de establecer, además, sobre las cuotas mínimas o, en su caso, modificadas, determinados índices de situación, no puede significar, en manera alguna, que en el establecimiento de esas cuotas o esos índices la Administración municipal pueda actuar sin sujeción a criterio alguno dentro de los márgenes permitidos por los preceptos habilitantes y, mucho menos, sin que el criterio que definitivamente adopte -esto es, la cuantificación concreta de tales índices o coeficientes- quede excluido de la obligada fiscalización jurisdiccional si es impugnado por el o los legítimamente interesados, principalmente por los obligados tributarios. Es más: así como la fijación de las cuotas mínimas por Real Decreto Legislativo, según previene el art. 86 de la precitada Ley Fiscal, ha de ajustarse a las pautas en dicho precepto señaladas, también los coeficientes e índices en cuestión, esenciales para la determinación de la cuota según el art. 85 de la propia norma, han de obedecer a criterios razonados y razonables donde los principios de capacidad económica y proporcionalidad sean, por supuesto, tenidos en cuenta. En este punto, la motivación en la Ordenanza fiscal correspondiente ha de ser lo suficientemente expresiva como para permitir deducir, con claridad, cuáles hayan sido esos criterios.

Por consiguiente -añadimos ahora- los índices de situación han de ser fijados por los Ayuntamientos de manera motivada, racionalmente referidos a criterios de justicia fiscal y expresados de manera entendible para los contribuyente que pueden impugnarlos, correspondiendo a los Tribunales el control y en su caso, rectificación de los índices, sin que a ello se sustraiga la actividad discrecional en su elaboración por los Ayuntamientos.

En lo que se refiere a los criterios de racionalidad, ponderación y aplicación de los principios de capacidad económica y proporcionalidad con que deben motivarse los índices , se reconoce, en la Sentencia de 22 de Febrero de 2000, que la modulación de las cuotas del impuesto de Actividades Económicas, mediante la aplicación de índices de situación, según las categorias de las calles en que se hallen los locales, establecida por la Ley de Haciendas Locales, lo ha sido sin regular los criterios o factores definitorios de dichas categorias; pero se añade a renglón seguido que como las categorías de las calles son el elemento fundamental para la aplicación de los índices de situación, es claro que deberán establecerse aquéllas en función de los rendimientos netos medios presuntos que obtengan las empresas según las calles, de manera que una técnica fiscal depurada podría incluso desembocar en distintas clasificaciones de categorías de calles, según actividades, pues es innegable, por ejemplo, que para los despachos profesionales (Abogados, Notarios, Médicos, etc) rigen criterios valorativos, distintos que para las actividades comerciales. Con estas reflexiones -concluye la Sentencia últimamente citada- se pretende exponer que una correcta y rigurosa gestión del Impuesto sobre Actividades Económicas exigía que, al aprobar la primera Ordenanza Fiscal de este Impuesto, a la vez que se establecía por el Ayuntamiento respectivo, el coeficiente de incremento, y el índice de situación, existiera un pronunciamiento expreso y actual sobre las categorías de las calles, que no se descarta pudieran ser las mismas que se utilizaron en el anterior Impuesto Municipal sobre la Radicación, para que los contribuyentes tuvieran presente a la vez todos los elementos de juicio precisos para comprender y analizar la aplicación del nuevo Impuesto sobre Actividades Económicas, y en caso de disconformidad presentar los correspondientes recursos.

En el caso de autos resulta evidente que el Ayuntamiento de Valladolid, al fijar la categoría de la "Avenida de Madrid" o "Carretera Adanero-Gijón", no solo incurrió en la reconocida duplicidad de la designación con diferentes categorias, si no que ( si atendemos a cuanto afecta a la Avenida de Madrid) no ponderó adecuadamente la modificación operada en un año, respecto de la clasificación anterior existente a efectos del Impuesto de Radicación, del que el Impuesto sobre Actividades Económicas, al menos parcialmente, es heredero o sucesor.

De otro lado , tratándose de una via interurbana (aunque como sucede en ocasiones se vaya integrando en la ciudad y por eso pueda recibir nombre de calle), que además discurre por una zona industrial, como lo revela el caracter de la principal factoría en ella instalada, el cambio de categoría respecto a la establecida a efectos de Radicación, (que era la última) y con ello la repercusión en el coeficiente de situación, a efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas, tenia que haber sido suficientemente motivado; es mas, el error sufrido con la doble denominación y dispar asignación de categorias y coeficientes, pone de manifiesto la falta de rigor con que se procedió.

Finalmente la ausencia de motivación ponderada, en relación con los rendimientos presuntos de la via, en atención al tipo de actividades de las empresas que pudieran ubicarse en ella, no puede llevar a aceptar la solución acomodada a la mas tarde señalada por el propio Ayuntamiento al tratar de enmendar el error sufrido con la doble clasificación para un ejercicio posterior; pues tal conducta municipal -con independencia de su adecuación formal a derecho- pone de manifiesto que para los ejercicios anteriores no era aplicable con la certeza que debe amparar un dato tributario.

En consecuencia procede estimar el segundo motivo y casando la Sentencia, en su lugar, estimar la demanda y declarar no aplicable la determinación del coeficiente 0,9 de la Ordenanza reguladora del Impuesto de Actividades Económicas del Ayuntamiento de Valladolid, respecto a la clasificación en categoría 7ª de la Avenida de Madrid, anulando los Decretos de la Alcaldía que desestimaron las reposiciones y las liquidaciones combatidas, para que sean sustituidas por otras en las que se aplique el índice corrector 0,7 , reconociendo el derecho de la recurrente a la devolución de lo indebidamente ingresado, con los intereses correspondientes; sin que sea necesario entrar a conocer del tercer motivo de casación y debiendo estarse, en cuanto a costas, a lo establecido en el art. 102.2 , sin hacer expresa imposición en las de instancia y pagando cada parte las suyas en lo que afecta a las de este recurso.

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.