STS, 22 de Octubre de 2008
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2008:6041 |
| Número de Recurso | 5484/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Octubre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Octubre de dos mil ocho.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5484/2004 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SON SERVERA, contra la sentencia de 2 de diciembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 573 de 2002).
Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
La sentencia aquí recurrida de casación contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS:
Estimamos el recurso.
Declaramos no ser conforme a Derecho y anulamos el acuerdo municipal recurrido.
Sin costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del AYUNTAMIENTO DE SON SERVERA se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) declare ajustado a derecho el acuerdo del pleno de fecha 20-04-2001, de aprobación de la valoración, relación y catálogo de puestos de trabajo del personal al servicio de la Corporación que complementa a la aprobada en sesión plenaria de 25-07- 2000 y en consecuencia se revoque la sentencia impugnada".
La representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió:
"(...) se nos tenga por opuestos al recurso de casación y en su día se dicte sentencia que lo se desestime, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 8 de octubre de 2008.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala
El proceso de instancia fue promovido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO mediante un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de 20 de abril de 2001, del Pleno del AYUNTAMIENTO DE SON SERVERA, que resolvió lo siguiente:
"1.- Aprobar la valoración relación de puestos de trabajo y catálogo de puestos de trabajo del personal al servicio de la corporación que consta en el expediente redactado por RRV (Rodriguez Viñals S.L.) con efectos de 1-01-2000, por lo que se refiere a la valoración punto aprobada el 25-07-00, aumentada con un dos por ciento para el ejercicio 2001.
(...)".
En la demanda formalizada en dicho proceso, el Abogado del Estado, que reclamó la nulidad del acuerdo recurrido, esgrimió como motivo central de su impugnación que las valoraciones aprobadas contravenían lo previsto en el artículo 21.2 de la Ley 13/2000 de 28 de diciembre de Presupuestos Generales para el año 2001 que limita el incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas a un 2% respecto de las del año 2000 en términos de homogeneidad para los dos periodos de comparación.
La oposición de fondo que el Ayuntamiento de SON SERVERA desarrolló en contra de la impugnación anterior consistió básicamente en aducir que ese acuerdo recurrido de 20.4.2001 lo que hizo fue valorar unos determinados puestos de trabajo que no lo habían sido en la valoración que efectuó un anterior acuerdo municipal de 25 de julio de 2000; y que las diferencias del presupuesto del año 2001 en relación con el del 2000 radicaban en que determinadas plazas que en el presupuesto 2000 estaban dotadas por 8 meses en el presupuesto de 2001 lo estaban por 12 meses, y en que plazas dotadas en el presupuesto de 2000 a media jornada lo estaban a jornada entera en el presupuesto 2000.
Invocó en favor de su tesis lo establecido en el artículo 21 tres de la antes mencionada Ley 13/2000 y también lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma para la Función Pública (LMRFP), sobre el significado de las relaciones de puestos de trabajo como instrumento técnico para la ordenación del personal.
La sentencia recurrida estimó ese recurso jurisdiccional y declaró la nulidad del acuerdo municipal impugnado.
Razonó principalmente para ello que el acuerdo recurrido se había producido un incremento retributivo que excedía del porcentaje establecido en el artículo 21.2 de la Ley 13/2000, y recordó a estos efectos lo que disponen los apartados 13 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución sobre la competencia exclusiva del Estado para las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y para las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones públicas.
El actual recurso de casación lo ha interpuesto también el AYUNTAMIENTO DE SON SEVERA y lo apoya en tres motivos, todos ellos amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional (LJCA), en los que viene a reiterar su oposición defendida durante el proceso de instancia.
El primero denuncia la infracción de los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1983 (LMRFP), 90 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y 3 y 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los Funcionarios de Régimen Local.
Lo que en él se viene a sostener es que la ordenación de su personal por parte del los Ayuntamientos, a través de la relación de puestos de trabajo, es un instrumento legalmente reconocido en los anteriores preceptos cuya utilización no puede considerarse vulneradora de las previsiones de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
El segundo reprocha la infracción del artículo 21 tres de la Ley 13/2000, de Presupuestos Generales del Estado para 2001.
Lo que aquí se aduce es que se trata de una adecuación retributiva que cumple con lo establecido en el anterior precepto; y que así debe ser considerado porque se trata de una nueva valoración de determinados puestos cuyas circunstancias han variado en relación a las que en ellos concurrían con anterioridad y porque la variación actualizada tiene el carácter singular y excepcional que ese mismo precepto dispone, al haberse efectuado para puestos individualizados y tratarse de una modificación retributiva excepcional.
El tercero señala la infracción del artículo 14 de la Constitución (CE ), con el alegato principal de que se impide a los Ayuntamientos que no tuvieran aprobada su relación de puestos de trabajo el que lo puedan hacer por vez primera y llevar a cabo la aplicación practica retributiva resultante del estudio y análisis de puestos contenido en la nueva relación.
El análisis de esos reproches realizados en el recurso de casación hace necesario realizar, como se hace en este fundamento y en los que siguen, unas consideracione sobre los términos en que aparece regulado en las Leyes estatales de Presupuestos el límite del incremento de las retribuciones del sector público y sobre como debe distribuirse en esta materia la carga probatoria sobre los hechos cuya apreciación resulta necesaria para que se pueda declarar un exceso sobre dicho límite.
Por lo que se refiere a las dos Leyes Presupuestos Generales del Estado para 2000 y 2001 que aquí han de tomarse en consideración (la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, y la Ley 13/2000, de 28 de diciembre ), debe subrayarse que, de manera similar a como lo hicieron las correspondientes a otros ejercicios anuales, regulan el tope de incremento retributivo que en cada una de ellas se establece a través de una regla general y unas excepciones.
Esa regla general consiste en definir porcentualmente, por comparación con el año anterior, el alcance o contenido de dicho tope y en disponer su observancia en términos de homogeneidad, homogeneidad para cuya apreciación cita como elementos a ponderar los efectivos de personal y su antigüedad.
La excepción se define inicialmente con esta formula: sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles, por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
Así lo hace la Ley 54/1999, que establece:
"Artículo 20. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público
Uno. A efectos de lo establecido en el presente artículo, constituyen el sector público:
Dos. Con efectos de 1 de enero del año 2000, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por 100 con respecto a las del año 1999, en términos de homogeneidad para los dos periodos de la comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.
Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al mismo.
Tres. Lo dispuesto en el apartado anterior debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
Cuatro. Este artículo tiene carácter de básico y se dicta al amparo de los arts. 149.1.13ª y 156.1 de la Constitución. Las Leyes de Presupuestos de las Comunidades autónomas y los Presupuestos de las Corporaciones locales correspondientes al ejercicio 2000 recogerán expresamente los criterios señalados en el presente artículo".
Y en términos parecidos se expresa el artículo 21 de la Ley 13/2000 :
"Artículo 21. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público.
Uno. A efectos de lo establecido en el presente artículo, constituyen el sector público:
Dos. Con efectos de 1 de enero del año 2001, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por 100 con respecto a las del año 2000, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.
Tres. Lo dispuesto en el apartado anterior debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública".
En cuanto a lo que esta Sala tiene declarado sobre la carga probatoria en esta materia, una muestra significativa de esos pronunciamientos es la sentencia de 20 de octubre de 2005, dictada en la Casación 797/2001.
Dicha sentencia se expresa así sobre la carga que incumbe a la Administración General del Estado impugnante:
"(...) quien debe probar que en condiciones de homogeneidad existe un aumento del gasto de personal superior (...) es el Abogado del Estado, puesto que el límite se establece con estas condiciones y efectivamente, la aplicación de lo dispuesto ahora en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil hace que sea el impugnante (...) el que haya de probar dicho exceso, no con una mera referencia a la diferencia cuantitativa entre el presupuesto anterior y el impugnado sino en condiciones de homogeneidad, para lo que no sólo goza del privilegio de información previsto en los artículos 56 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, sino de la posibilidad de requerir más información y por supuesto de solicitar cuanta prueba fuere oportuna durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo".
Como también declara que será el Ayuntamiento demandado quien deberá
"probar las circunstancias excepcionales que justifiquen un aumento por encima del límite establecido legalmente, no bastando con la mera especulación de que no caben dentro del capítulo de gastos de personal partidas que no tienen la naturaleza de retribuciones, y en concreto las excepciones a que se refiere el apartado tres del artículo de la Ley 65/1997. (...)".
Relacionando, pues, el anterior criterio de esta Sala con las Leyes estatales de Presupuestos para 2000 y 2001, debe declarase que al Estado corresponde señalar el exceso retributivo que se haya podido producir en relación al límite legalmente previsto, así como subrayar que dicho exceso ha sido apreciado tomando en consideración condiciones de homogeneidad.
Como, paralelamente, debe indicarse que la carga de alegación y justificación del Ayuntamiento está referida a la alteración del contenido que pudieran presentar algunos puestos de trabajo (en lo que concierne a las retribuciones básicas y complementarias fijas y periódicas) y a la modificación de los efectivos dedicados a cada programa, al grado de consecución de los objetivos fijados y al resultado individual de su aplicación (en lo que hace a las restantes retribuciones complementarias).
Aunque debe destacarse, finalmente, que la definitiva solución en esta clase de procesos sobre la distribución de esa carga probatoria dependerá de los concretos términos con que haya quedado delimitado el singular litigio de que se trate, de forma tal que la necesidad de la prueba habrá de ser exigida en relación a los hechos en que las partes litigantes, a través de sus alegaciones, hayan concretado el tema litigioso.
En el proceso de instancia, como se ha puesto de manifiesto en el primer fundamento, el Abogado del Estado adujo una superación del límite de incremento retributivo legalmente previsto y la refirió expresamente a una consideración de los dos ejercicios anuales objeto de comparación en términos de homogeneidad.
El Ayuntamiento para fundar su oposición no combatió el hecho de la superación de ese límite, lo que argumentó es que dicha superación había sido debida a la variación que determinados puestos de trabajo habían experimentado como consecuencia de la nueva valoración que para los mismos había sido decidida en el controvertido acuerdo municipal plenario de 20 de abril de 2001 y que, en razón de ello, las retribuciones resultantes de esa nueva valoración estarían amparadas en la excepción contenida en el artículo 21 tres de la tan repetida Ley 13/2000.
Sin embargo, esa oposición no identificó cuáles eran los concretos puestos de trabajo que experimentaron variación como consecuencia de esa nueva valoración y qué notas o elementos de dichos puestos fueron los que así resultaron modificados en relación a lo que era la realidad de dichos puestos antes de llevarse a cabo esa nueva valoración.
Lo anterior impide principalmente compartir que se haya dado la infracción del artículo 21 tres de la Ley 13/2000 que se denuncia en el segundo motivo, ya que la inaplicación de la excepción que en él se contempla fue debida a que el Ayuntamiento no cumplió con la carga probatoria que le correspondía según lo antes razonado.
Y también descarta las otras infracciones denunciadas en los motivos primero y tercero por lo siguiente: no es que se impida al Ayuntamiento llevar a cabo una ordenación de su personal a través de una valoración de puestos de trabajo, ni que se le imponga a estos efectos una solución distinta a la permitida a otros Ayuntamiento; lo que se le exige es que acredite debidamente el concreto resultado de la modificación derivada de la nueva valoración para que sus consecuencias retributivas puedan quedar amparadas en la excepción legal de que se viene hablando.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen su no imposición (artículo 139.2 de la LJCA ).
Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 euros.
Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que se trata de un recurso que no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SON SERVERA contra la sentencia de 2 de diciembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 573 de 2002).
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación, con la limitación que se expresa en el último fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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