STS, 13 de Noviembre de 2007

Por escrito de 19 de septiembre de 1997, doña Juana interpuso recurso contenciosoadministrativo contra la Orden de 29 de abril de 1997 de la Ministra de Educación y Cultura, por la que se deniega la solicitud de que su título de Doctora en Odontología obtenido en la Universidad Odontológica Dominicana, de la República Dominicana, le sea homologado al título español de Licenciado en Odontología, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por Sentencia de 19 de mayo de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Isabel Cañedo Vega, en la representación que ostenta de Juana, contra la Orden dictada por la Ministra de Cultura de fecha 29 de abril de 1997 referida a la denegación de la homologación del título de Doctora en Odontología obtenido en la Universidad Odontológica Dominicana de la República Dominicana por el título español de Licenciada en Odontología, debemos anular la resolución recurrida reconociendo a la recurrente el derecho a que se le homologue su título de Doctora en Odontología por el español de Licenciada en Odontología. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas".

Una vez notificada la sentencia, la parte recurrente manifiesta su intención de interponer recurso de casación, acordando la Sala sentenciadora tener por preparado el citado recurso, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recuso de casación, la Administración recurrente interesa se dicte sentencia que anule la recurrida y confirme el acto administrativo inicialmente impugnado.

Para ello se basa en un único motivo de casación formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en realidad se cita el ordinal cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 ), por considerar que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 2 del Convenio de 23 de marzo de 1971, en relación con los artículos 2 y 5 y disposición adicional primera del Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior.

La representación procesal de doña Juana en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su inadmisión o, en su caso, su desestimación por las razones que expone. QUINTO.- Por providencia de 25 de octubre de 2007, se señaló para votación y fallo el día seis de noviembre del año dos mil siete, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación estimó el recurso contenciosoadministrativo y anuló la resolución que en el mismo se impugnaba, reconociendo el derecho de la actora a la homologación de su título, refiriendo entre otros, en sus Fundamentos de Derecho Primero a Cuarto, lo siguiente:

"PRIMERO: Se interpone el presente recurso contencioso administrativo frente a la Orden dictada por la Ministra de Cultura de fecha 29 de Abril de 1997 referida a la denegación de la homologación del titulo de Doctora en Odontología obtenido en la Universidad Odontológica Dominicana de la República Dominicana por el titulo español de Licenciada en Odontología. La solicitud de la recurrente se presentó con fecha 23 de Mayo de 1995 y aportó junto a la misma, entre otros, los siguientes documentos: el titulo de Doctor en Odontología expedido por la Universidad Odontológica Dominicana; el certificado de estudios en la Universidad Central del Este donde obtuvo el titulo de Licenciada en Bioanalisis, así como el Certificado de la Universidad Odontológica en el que constan los estudios realizados y las asignaturas que se le convalidaron por el hecho de poseer la anterior licenciatura. El Informe evacuado por el Consejo de Universidades es en sentido negativo en atención a que "los estudios cursados por la interesada no se ajustan a los requisitos establecido en el R.D. de Directrices propias y Normativa comunitaria para la titulación que se solicita". La resolución recurrida se basa, para denegar la homologación, en dicho Informe y en la imposibilidad de reconocer la equivalencia con el titulo de Odontólogo cuyas enseñanzas se extinguieron en 1948.

La homologación de títulos extranjeros de educación superior se encuentra regulada por el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, que establece como primeras fuentes de aplicación en la materia los tratados internacionales, bilaterales o multilaterales, en los que España sea parte, y, en su caso, las recomendaciones o resoluciones adoptadas por los Organismos u Organizaciones internacionales de carácter gubernamental de los que España sea miembro - artículo 6 .a)-, y las tablas de homologación de planes de estudio y de títulos aprobados por el Ministerio de Educación y Ciencia, previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades -artículo 6.b). A falta de dichas fuentes, y previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades -artículos

5.1 y 9.1 -, la concesión o denegación de homologación se debe adoptar teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) curriculum académico y científico del solicitante, b) precedentes administrativos aplicables al caso de que se trate, c) prestigio en el ámbito de la comunidad científica de la Universidad o Institución extranjera que confirió los títulos o grados obtenidos por el solicitante y reconocimiento de que gozan dichos títulos o grados en el país en el que fueron otorgados, y d) reciprocidad otorgada a los títulos españoles en el país en el que se realizaron los estudios y obtuvieron los títulos cuya homologación se solicita -artículo 7 -. En todo caso, y ante la ausencia de Tratados y de tablas de homologación, el espíritu que debe guiar toda homologación es el de verificar que la formación académica del título extranjero sea, al menos, semejante a la que proporciona el título español. De ahí que sólo cuando la formación acreditada en el extranjero no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente, pueda condicionarse la homologación a la superación de una prueba de conjunto sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título -artículo 2 -.

El supuesto de autos versa sobre la homologación de un título de Odontóloga obtenido en una Universidad de la República Dominicana. España tenía suscrito con la República Dominicana un Convenio de Cooperación Cultural, de fecha 27 de enero de 1.953 -ratificado por Instrumento de fecha 1 de julio siguiente, y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 30 de noviembre del mismo año-, sustituido luego por el Convenio de Cooperación Cultural y Educativo, firmado el 15 de noviembre de 1.988 -publicado en el Boletín Oficial del Estado de 30 de noviembre siguiente-. Por lo que la primera cuestión que debemos examinar es cuál de los dos Convenios es aplicable al caso que nos ocupa. Al respecto debe destacarse que, conforme al artículo XV del Convenio de 1.988, el mismo "entrará en vigor en la fecha en que ambas partes se hayan comunicado, recíprocamente por vía diplomática, el cumplimiento de los requisitos exigidos por sus legislaciones internas. No obstante, el Convenio será aplicado provisionalmente desde la fecha de su firma, sustituyendo desde entonces, sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria, al Convenio Cultural entre España y la República Dominicana, firmado el 27 de enero de 1.953, y a su Protocolo Adicional de 2 de junio de 1.973". La firma se realizó, como se señala en la publicación oficial del mismo, el 15 de noviembre de 1.988, luego desde esa fecha es de aplicación provisional. Ahora bien, la Disposición transitoria de citado Convenio de 1.988 dispone que: "En aplicación del principio de no retroactividad de las leyes, las solicitudes de reconocimiento de títulos o diplomas presentados por ciudadanos de ambos países que los hubieran obtenido u obtengan en virtud de estudios universitarios iniciados en el otro país con anterioridad a la firma del presente Convenio, continuarán siendo evaluadas, en cada caso, de acuerdo con la reglamentación específica de cada país, dentro del marco establecido por el Convenio de 27 de enero de 1.953 ". De lo que se sigue que cuando los estudios se han iniciado antes del 15 de noviembre de 1.988, el Convenio aplicable es el de 1.953, mientras que si los estudios se iniciaron a partir de aquella fecha, el Convenio aplicable es el de 1.988 . Consta que la demandante, según el certificado expedido por la Universidad Odontológica Dominicana en la que realizó sus estudios, inició éstos en el año 1991 (aunque se le convalidaran asignaturas que había cursado en una licenciatura que obtuvo anteriormente), consecuentemente, le es de aplicación el Convenio de 1.988 . Dicho Convenio reconoce en el articulo IV que las partes se comprometen a establecer un sistema de equivalencias y homologación, para lo que se remite a la Comisión de Expertos; en el Acta de la referida Subcomisión se hace referencia (apartado 3) a que en el Anexo se incluirán los títulos de cada uno de los países, con indicación de las Universidades que los emiten, que cumplen las condiciones de equivalencia y que, por tanto, son homologados; en el Anexo V aparece la equivalencia entre el titulo español de Licenciado en Odontología con el titulo dominicano de Doctor en Odontología expedido, entre otras, por la Universidad Odontológica Dominicana, donde obtuvo su titulo la ahora recurrente. CUARTO.- En cuanto a los efectos de la existencia de un tratado internacional que reconoce la homologación automática, reproduciremos lo dicho por la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 3 de Mayo de 1996, dictada en el recurso 237/95 (ponente Sr. Escusol Barra), que, aún referida al Convenio con Argentina, estima en parte un recurso de casación frente a una Sentencia de esta misma Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional y dice que: Sin necesidad, en el caso que resolvemos, de tener que distinguir entre Tratado-Ley y Tratado-Convenio, consignamos que el Convenio hispano-argentino dicho, como convenio de cooperación cultural, es expresión de la coincidencia de voluntades para la siguiente finalidad: reconocerse mutuamente los títulos académicos que cada uno de dichos Estados otorgue, «tal como los otorga o reconoce el otro país oficialmente». (Ahora se habla de que "Serán objeto de mutua homologación"). La aplicación de todo acuerdo internacional, suele presentar dificultades singulares. En el caso que nos ocupa, el Convenio dicho, en cuanto norma de Derecho Internacional, válidamente celebrada y publicada oficialmente en España, pasó a formar parte de nuestro ordenamiento interno, de suerte que sus disposiciones sólo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas, en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional (art. 96 CE ). No existiendo constancia de que dicho Convenio haya sido derogado, modificado o suspendido, debe entenderse vigente al momento en que el interesado solicitó la homologación de su título superior extranjero por el correspondiente español. La LO 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, acorde con el art. 149.1.30ª CE, dispone que el Gobierno regulará las condiciones de homologación de títulos extranjeros (art. 32.2 LO 11/1983 ). Y en cumplimiento de los mandatos contenidos en la Constitución y en la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, nació el RD 86/1987, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior. Dichas normas (las legales y la reglamentaria, así como la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, de Derechos y libertades de los extranjeros en España y su reglamento, para el caso de que sean súbditos extranjeros quienes pretendan la homologación de su título), son, junto con el Convenio Hispano-argentino dicho, la normativa aplicable en casos como el que resolvemos (...) En el caso que nos ocupa, como ya hemos dicho, la normativa aplicable la constituyen la Constitución Española, la LO 11/1983, el RD 86/1987 y el Convenio hispano-argentino de 1971. Pues bien, el art. 6 del RD 86/1987, dispone que las resoluciones de concesión o denegación de homologación de títulos extranjeros de educación superior, se adoptarán de acuerdo con las siguientes fuentes: a) Los Tratados o Convenios internacionales bilaterales o multilaterales en los que España sea parte y, en su caso, las recomendaciones o resoluciones adoptadas por los organismos u organizaciones internacionales de carácter gubernamental de los que España sea miembro. b) Las tablas de homologación de planes de estudio y los títulos aprobados por el Ministerio de Educación y Ciencia, previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades. El artículo 6 del RD 86/1987, que tiene su engarce preciso con la LO 11/1983 y con la Constitución Española llama, en primer lugar, al Tratado o Convenio Internacional de que sea parte España, a los efectos de la homologación de los títulos extranjeros. En el caso que resolvemos, como hemos dicho, ese Convenio existe en vigor y, por lo tanot, a él debemos atenernos dado que el art. 2 del mismo, párrafo 1º es una norma imperativa: las Partes -dice- convienen en reconocerse mutualmente los títulos académicos de todo orden y grado, tal como los otorga o reconoce el otro país oficialmente. La homologación de los títulos de educación superior, tal como los otorga Argentina, no perjudica que el Estado español promueva por medio de los órganos pertinentes el derecho al ejercicio profesional por parte de quienes ostenten un título reconocido de acuerdo con el apartado 1º del art. 2 del Convenio dicho, y sin perjuicio de las reglamentaciones que España impone a sus nacionales (art. 2, párrafo 2 del Convenio hispano-argentino). La doctrina jurisprudencial a que nos acabamos de referir, se contiene también, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 30 de junio de 1982, 27 de octubre de 1982, 31 de octubre de 1983, 1 y 2 de febrero de 1995 y 4 de marzo de 1995, es la que debe ser observada, puesto que el citado Convenio equipara o pone en relación de igualdad los títulos de enseñanza superior españoles y argentinos. De ahí que la Administración debe convalidad (dar validez académica en un país a los títulos otorgados por el otro) de modo automático. Convalidado automáticamente el título de que se trate, alcanza sentido el párrafo 2 del art. 2º del citado Convenio ".

Por haber aducido con carácter prioritario la parte recurrida la inadmisibilidad del recurso de casación ex artículo 93.2.b) de la Ley Jurisdiccional, es obligado, analizar en primer lugar tal alegación de inadmisibilidad. Señala la representación procesal de doña Juana que procede la inadmisión del recurso de casación puesto que la Administración recurrente entiende que la sentencia impugnada ha infringido el artículo 2 del Convenio de 23 de marzo de 1971, de tal manera que dicho Convenio no es otro que el Convenio de Cooperación Cultural suscrito entre España y Argentina en la citada fecha, y que el Convenio aplicable al supuesto enjuiciado, en realidad, es el Convenio de Cooperación Cultural y Educativa de 15 de noviembre de 1988 suscrito entre España y la República Dominicana. Por ello considera que procede la inadmisión del recurso de casación (artículo 93.2 .b) de la Ley Jurisdiccional), por no citarse las normas o jurisprudencia que se reputan infringidas y porque las citas hechas no guardan relación alguna con las cuestiones debatidas.

No concurre, sin embargo, la citada causa de inadmisión. Efectivamente, el artículo 92.1 de la LRJCA

, señala que el escrito de interposición del recurso de casación expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas, de tal manera que la ausencia de cita en cuanto a las normas o a la jurisprudencia o cuando la misma no guarde relación alguna con la cuestión litigiosa, determina la concurrencia de la causa de inadmisión del recurso a la que se refiere el apartado b) del artículo 93.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como corresponde a la naturaleza extraordinaria del recurso de casación.

Ahora bien, sin perjuicio de que en este caso el Convenio al que se refiere la Sentencia es el suscrito con la República Dominicana y no el citado por el Abogado del Estado en su escrito de interposición del recurso, lo cierto es que igualmente se reputan infringidos determinados preceptos del Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior; preceptos de los que no puede dudarse que guarden relación con la cuestión debatida, al analizarse en este caso la homologación de un determinado título obtenido en el extranjero.

Los razonamientos precedentes, en coherencia con reiterada jurisprudencia de esta Sala, conducen al rechazo del motivo de inadmisión y al examen del único motivo aducido por el Abogado del Estado.

En el único de casación formulado, con amparo en el artículo 88.1.d) de la LRJCA, se aduce, tal y como ya hemos señalado, la infracción, además del Convenio al que antes nos hemos referido, de los artículos 2 y 5 y disposición adicional primera del Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior.

Se alega en síntesis que la homologación de los títulos extranjeros de educación superior no puede consistir en un proceso automático, al ser necesario constatar si se trata o no de títulos equivalentes en cuanto a las exigencias de formación, equivalencia que habrá de apreciarse en virtud del informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades.

Procede acoger tal motivo de casación.

Las cuestiones aquí planteadas han sido abordadas y resueltas por esta Sala a través de una reiteradísima doctrina jurisprudencial, que se contiene en sentencias como las de 23 de noviembre de 2005 (recurso de casación nº 6863/1999 ) que, a su vez, se remite a otras anteriores, y que señala lo siguiente: "(...) el Convenio cuya interpretación interesa se enmarca dentro de una profusa legislación entre las que destacan las siguientes normas:

1. La Ley 10/1986, de 17 de marzo, que regula la profesión de Odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, y que reconoce las siguientes profesiones: la de Odontólogo (art. primero ), la de Protésico dental (art. segundo ) y la de Higienista dental (art. tercero ).

2. Los arts. 28 y 30 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria ; el art. primero y la Disposición Final Primera de la Ley 10/1986, de 17 de marzo. Dicha Ley 10/1986 impone taxativamente en su Disposición Final Primera y en el art. 1º que para ejercer la profesión de Odontólogo se requiere el título universitario de Licenciado, y el apartado 4, de este artículo dispone que "La titulación, planes de estudio, régimen de formación y especialización de los Odontólogos se acomodarán a los contenidos, niveles y directrices establecidos en las normas de la Comunidad Económica Europea". 3ª. El Real Decreto 970/1986 estableció las directrices generales para la obtención del título, ajustándose a los requisitos de formación exigidos por las Directivas del Consejo de la Unión Europea, por lo que, producida en 1990 la definitiva implantación en las Universidades españolas de los estudios destinados a obtener el título de Licenciado en Odontología conforme a las Directivas comunitarias, la habilitación para ejercer la profesión debe quedar sometida a las reglas y reglamentaciones del País de establecimiento, entre las que deben incluirse los conocimientos y experiencia clínica exigidos para la obtención del título de Licenciado en Odontología en España. 4ª. Las Directivas Comunitarias sobre la materia de Odontología (Directivas 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/688/CEE, 81/1057/CEE y concordantes), que imponen que en todos los Estados miembros de la Unión Europea, y, por lo tanto, en España, la profesión de Odontólogo cumpla las exigencias de conocimientos cualificados y contrastados por la autoridad académica competente en cada uno de ellos. Las dos primeras Directivas son invocadas en el inicial informe desfavorable a la homologación de 28 de mayo de 1997 de la Subcomisión correspondiente del Consejo de Universidades. QUINTO.- Reiteradas sentencias de esta Sala vienen a declarar que el título de Odontólogo expedido en la República Dominicana no puede ser homologado al título actual de Licenciado en Odontología español, acorde ya con las Directivas Comunitarias y normas españolas de adaptación al Derecho Comunitario, cuando no existe la necesaria equivalencia, y por otra parte, habiendo dejado de impartirse en 1948 las enseñanzas del viejo título de Odontólogo, tampoco puede aceptarse la homologación a este título, aunque nada impide que la homologación (naturalmente al título español actual de Licenciado en Odontología) quede supeditada a la superación de una prueba de conjunto, tal como se ha pronunciado ya esta Sala, entre otras, en las sentencias de 21/01/1997, 28/01/1997, 01/04/1998 y 6/4/2000 . La doctrina que ha quedado expuesta se contiene en las sentencias anteriormente citadas, que forman unidad con el valor que le asigna el apartado 6 del art. 1º del Código Civil y es sabido que nada impide a los Tribunales variar sus criterios o interpretar de forma diferente las normas aplicables, siempre que "el cambio de criterio no sea fruto de un mero voluntarismo casuístico sino consciente, justificado y razonado" (SSTC 91/90, de 23 de mayo, y 200/90, de 10 de diciembre ), tal como ocurre en este cuerpo de doctrina jurisprudencial que se ha citado, que excluye la arbitrariedad y las resoluciones ad personam como prescriben las SSTC nº 49/1985, 120/1987, 160/1993, 192/1994 y 166/1996, de 28 de octubre (dictada en el recurso de amparo nº 3164/1994 ), y que determina un nuevo criterio de interpretación y de resolución, que no implica violación del principio de igualdad, cuando se ha superado el criterio de la jurisprudencia precedente basado en el criterio de la convalidación automática recogida en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida. SEXTO.- En consecuencia, ha de ser estimado el motivo de casación y desestimado el recurso contencioso- administrativo por los siguientes razonamientos: 1º) Porque en 1948 dejaron de impartirse las enseñanzas para la obtención del viejo título de Odontólogo, por lo que tal título ya no existe en España, tal como se indicó en sentencias que se referian a tal extremo. 2º) Porque para la recta aplicación del Convenio de Cooperación Cultural celebrado entre España y la República Dominicana no se puede prescindir de la normativa interna, acorde con las Directivas Comunitarias a que se ha hecho mención, ya que la homologación solicitada exige que la Administración lleve a cabo un control de equivalencia del título extranjero respecto del título español al que se pretende homologar y en este caso consta incorporado a las actuaciones la siguiente documentación: a) El informe desfavorable a la homologación de 28 de mayo de 1997 de la Subcomisión correspondiente del Consejo de Universidades, reconociendo que los estudios realizados son de cuatro años de duración con 181 créditos, por lo que procede mantener tal criterio en aplicación del Real Decreto 1418/90 de 26 de octubre, sobre Directrices Generales y Propias del Consejo de Universidades y Directivas del Consejo de la CEE 78/686/CEE y 78/687/CEE de 27 de julio de 1978. b) La ratificación de este informe en 21 de abril de 1998, al considerar que la solicitante superó ocho semestres de estudios odontológicos, sin que quepa estimar los previos (predentales), integrando asignaturas con acortamiento del período formativo y no alcanzando cinco años a tiempo completo, con estancia en la Facultad de nueve semestres. 3º) Porque el título de Odontólogo obtenido por la parte recurrente en la instancia no es equivalente al nuevo título de Odontólogo al que se refieren la Ley 10/1986, de 17 de marzo, y el Real Decreto 970/1986, de 11 de abril, que cumplimentan lo dispuesto en la Directiva 78/686/CEE, de 25 de julio, ya que los estudios españoles que permiten acceder a la obtención del título de Licenciado en Odontología para ejercer la profesión de Odontólogo son estudios superiores a los exigidos para la obtención del mencionado título expedido en dicho país".

Por último, la aplicación del principio de igualdad, llevaría por si solo a la misma solución, dada la identidad sustancial existente entre el recurso de casación resuelto por la Sentencia citada de 23 de noviembre de 2005 y el asunto que ahora se resuelve, en el que igualmente consta el informe desfavorable emitido por la Subcomisión correspondiente del Consejo de Universidades, y por todo ello, debemos acoger el motivo de casación, anular la Sentencia de instancia y, entrando en el fondo del pleito, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Juana, ya que el único motivo de estimación que se suscita en la sentencia es el de la homologación automática, como consecuencia de la aplicación del Convenio bilateral.

No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.