STS, 13 de Diciembre de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Quinta, dictó Sentencia, el dieciocho de mayo de dos mil, en el Recurso número 943 de 1991, en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición deducido contra la Orden del Ministro de Educación y Ciencia, de 10 de abril de 1989, por la que se acuerda que el título de Doctor en Odontología obtenido por Dª Silvia en la Universidad Autónoma de Santo Domingo ( República Dominicana), quede homologado al título español de Licenciado en Odontología, acto que anulamos en parte, por ser contrario a Derecho en cuanto que la citada homologación debe quedar condicionada a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título de Licenciado en Odontología. Sin hacer expresa imposición de costas".

En escritos de treinta y uno de mayo y dos de junio de dos mil, por el Sr. Abogado del Estado y por el Letrado Don Eduardo-Raúl Viera del Manso, en nombre de Dª Silvia, interesaron se tuvieran por presentados los recursos de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha dieciocho de mayo de dos mil .

La Sala de Instancia, por Providencia de siete de junio de dos mil, procedió a tener por preparados los Recursos de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de trece de julio de dos mil el Procurador Don Fernando-Julio Herrera González, en nombre y representación de Dª Silvia, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintiséis de febrero de dos mil dos.

En escritos de seis y trece de mayo de dos mil dos, por el Sr. Abogado del Estado y por la Procuradora Dª María Jesús Mateo Herranz, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España, respectivamente, manifiestan su oposición al Recurso de Casación y solicitan se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día siete de diciembre de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

Se interpone el recurso extraordinario de casación que resolvemos frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Quinta, de dieciocho de mayo de dos mil, pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm. 943/1991, interpuesto por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra la Orden del Ministro de Educación y Ciencia de 10 de abril de 1989, por la que se acordó que el título de Doctor en Odontología obtenido por la recurrente en la Universidad Autónoma de Santo Domingo era homologable al título español de licenciado en Odontología y que estimó el recurso y anuló en parte aquel acto y condicionó la homologación a la superación de una prueba sobre los conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título de Licenciado en Odontología.

De los antecedentes de hecho de la Sentencia recurrida resulta lo que sigue: El 29 de septiembre de 1988 se solicitó por la recurrente de la Administración la homologación del título de Doctor en Odontología que había obtenido en la Universidad Autónoma de Santo Domingo con el título español, de Odontólogo. Tras los trámites oportunos y con informe favorable del Consejo de Universidades, se dictó por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, por delegación, la Orden de 10 de abril de 1989 que acordó la homologación del título.

Conocida la Orden de homologación por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España, éste interpuso recurso de reposición y frente al silencio de la Administración recurso contencioso administrativo. Tramitado el proceso se dictó Sentencia en 17 de febrero de 1995 .

Personada la recurrida solicitando la nulidad de actuaciones se desestimó la solicitud por Auto de 23 de noviembre de 1998. Interpuesto recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional fue estimado por Sentencia de 28 de junio de 1999 anulando la Sentencia y el Auto dictados y retrotrayendo actuaciones. Personada la codemandada se tramitó de nuevo el proceso dictándose Sentencia en dieciocho de mayo de dos mil que estimó parcialmente el recurso y anuló la homologación que quedó condicionada a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título de licenciado en Odontología.

En sus fundamentos de Derecho la Sentencia ahora recurrida entendió que era de aplicación al supuesto que resolvía el Acuerdo suscrito por la República Dominicana y el Estado español en 1953. Como consecuencia de lo establecido en ese Convenio suscrito por ambos países y del contenido de su art. 3 la Sentencia se hacía eco de la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo en la que se había mantenido que en dicho precepto se contenía un supuesto de homologación automática de títulos. Pero seguidamente la Sentencia se refería al cambio de criterio razonado introducido en su Jurisprudencia por este Tribunal como consecuencia de la interpretación del art. 3 del Convenio citado a la luz de las normas vigentes Ley 10/1986

, de 17 de marzo que regula la profesión de odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud dental, los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto de Reforma Universitaria, y el Real Decreto 970/1986, de 11 de abril, por el que se crea el título oficial de licenciado en odontología y de las Directivas Comunitarias sobre la materia. A la vista de lo anterior la Sentencia en ese punto terminaba citando la conclusión alcanzada por esta Sala de que "nada impide que la homologación al título español actual de licenciado en odontología quede supeditada a la superación de una prueba de conjunto o... al seguimiento de un período formativo complementario". Y esa no homologación automática no sólo se refería al título citado sino al antiguo título español de odontólogo cuyos estudios dejaron de impartirse en España en 1948.

La Sentencia se extendía posteriormente en la no equivalencia entre el título de la recurrente y el español de Licenciado en Odontología comparando ambos estudios según resultaba de la prueba practicada y haciendo referencia al hecho de que el propio Consejo de Universidades había variado su criterio de modo que ya no emitía informes favorables en las condiciones en las que lo hizo en el supuesto examinado. Y concluía estimando en parte el recurso dejando sin efecto la homologación que quedaba condicionada a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título de Licenciado en Odontología.

El recurso que dilucidamos interpuesto por la recurrida en la instancia contiene hasta diez motivos, que formula dos de ellos al amparo del apartado c) del núm. 1 del art. 88, y los restantes en número de ocho acogiéndose al apartado d) del mismo número y precepto. Comenzando por aquellos en los que se invoca el apartado c) del núm. 1 del art. 88 en el primero se afirma que la Sentencia ha incurrido en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con cita de los arts. 75.3 y 4 y 79.2 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y 597 y 602 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 habiéndose producido indefensión para la parte con vulneración del art. 24.1 de la Constitución Española y por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia artículos 43 y 80 de la Ley de 1956 y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Y ello porque el Tribunal toma en consideración unos informes ajenos al pleito y muy posteriores al informe favorable que en su momento se produjo a favor de la demandante. No constan los informes en el expediente ni fueron aportados al pleito ni en fase probatoria ni para mejor proveer ni la cuestión fue planteada por el tribunal ni invocados por las partes. Por lo tanto la Sentencia incurrió en incongruencia.

Los preceptos mencionados en concreto los apartados 3 y 4 del art. 75 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 y 79.2 de la misma se refieren a supuestos en que el Tribunal de oficio acordaba recibir el pleito a prueba y practicar las que estimare procedente en cuyo caso había de permitir que las partes intervinieran en las mismas poniéndoselas de manifiesto para que alegasen su alcance e importancia y de igual manera los artículos 597 y 602 los considera incumplidos en tanto que los documentos públicos no fueron traídos al pleito en forma por lo que no podían ser eficaces en el juicio.

El motivo ha de decaer; basta para ello volver sobre la Sentencia de instancia. Ya dijimos que en ella se hacía referencia al cambio jurisprudencial producido y se razonaba acerca de las consecuencias del mismo. Pero es que además la misma Sentencia explica porque adopta la postura que trasladó al fallo, y que no fue como consecuencia de unos informes del modo que dice el motivo que no estaban en el proceso sino que expresamente lo hizo tras conocer la prueba practicada y del juicio de equivalencia que de ella resultaba y que ponía de manifiesto la evidente diferencia entre uno y otro título. Ello sin perjuicio de que también hiciera mención al conocimiento de lo que estaba ocurriendo en otros supuestos semejantes. Pero su razón de decidir como decimos se basó en ese juicio de equivalencia realizado en este caso concreto.

El segundo de los motivos que la recurrente formula al amparo del apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley afirma que la Sentencia incurrió en infracción por quebrantamiento de los artículos 83.1 y 2 de la Ley de 1956. La Sentencia no contiene razonamiento alguno de por qué la resolución infringe el ordenamiento jurídico.

El motivo de acuerdo con lo que acabamos de exponer en el anterior carece de razón de ser. La cita del núm. 1 del art. 83 es absolutamente infundada puesto que no es ese el supuesto que contempló la Sala sino el del núm. 2 del precepto puesto que estimó parcialmente el recurso.

Las razones de la Sentencia que le llevaron a la conclusión que obtuvo quedaron perfectamente expuestas en ella y a ellas nos remitimos. Ya hemos dicho que fueron el cambio jurisprudencial en la aplicación del Convenio como consecuencia de la modificación del Derecho interno y la prueba practicada en los autos que ofrecía un juicio de equivalencia entre títulos que era claramente contrario a la homologación automática.

Deteniéndonos ahora en los motivos en los que se invoca el apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción en el primero de ellos se alega la infracción por la Sentencia de las siguientes normas: 1) Art. 82.c) y e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956;

2) Art. 9.3 de la Constitución Española y 3 ) artículos 23. y 45.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y artículos 31, 57.1, y 114.2 de la Ley 30/1992 .

Y ello porque según dice el motivo niega la legitimación del Consejo para recurrir porque carecía de interés. Sin perjuicio, dice, que pudiera haber solicitado el recurso extraordinario de revisión o la solicitud a la Administración de la revisión de oficio en lugar de interponer contra el acto un recurso de reposición manifiestamente extemporáneo.

El motivo no puede prosperar. Como manifiesta el Consejo General recurrido el recurso no se interpuso extemporáneamente puesto que hubo notificación expresa de la decisión de la Administración frente a la que se interpuso recurso de reposición desestimado por silencio y dentro del plazo legal el posterior contencioso administrativo. Además la Administración le reconoció la legitimación y por encima de todo eso, ésta es una cuestión nueva no alegada en la instancia por lo que ahora no puede plantearse al recurrirse en casación.

Otro de los motivos del recurso que se acoge al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley denuncia la infracción del artículo único y de la directriz primera del anexo del Real Decreto 1418/1990, de 26 de octubre. Considera que la Sentencia aplica el Real Decreto 970/1986 que fue modificado por el Real Decreto 1418/1990 y mantiene que junto a lo anterior la recurrente contaba con créditos suficientes para que le fuese homologado el título.

Como los anteriores este motivo debe rechazarse. Efectivamente la Sentencia aplica el Real Decreto 970/1986 y ello porque era el vigente cuando se solicitó la homologación y a él había de estarse. En cuanto a que estuviese en posesión de créditos tampoco puede aceptarse que ello fuera así porque la Sentencia lo rechaza valorando la prueba que obraba en los autos.

En el quinto de los motivos el recurso afirma que la Sentencia infringe el derecho a la igualdad y ello porque al haber obtenido el título en 1986 le era aplicable el convenio de 1953 que además se refrendó por la Comisión de Expertos en el acta final de la primera reunión. Y por tanto existía equivalencia.

También este motivo ha de decaer. Aparte de que no aporta la recurrente cuáles serían los términos válidos de comparación, yerra cuando plantea que le era aplicable el Convenio de 1.953 y que por ello existía equivalencia. La propia Sentencia reconoce que el Convenio aplicable era el de 1953 pero sin embargo rectifica la automaticidad con que se aplicaba aquél como consecuencia de la modificación de nuestro Derecho interno y el cambio jurisprudencial producido y al realizar el juicio de equivalencia concluye que no era posible la homologación sin la prueba complementaria sobre los conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título de Licenciado en Odontología.

El sexto de los motivos también al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley considera que la Sentencia infringió los artículos 4º y 5º del Real Decreto 970/1986 de 16 enero que regulaba las condiciones de homologación de títulos extranjeros de Educación Superior. Se produjo el informe favorable de conformidad con el Real Decreto citado, el Convenio de 1953 y el dictamen del Consejo de Universidades.

También este motivo carece de consistencia. Ya la Sentencia se anticipó a este argumento cuando al final del fundamento de Derecho cuarto manifestaba por qué era posible separarse del informe favorable del Consejo, naturalmente de modo razonado como se hacía en la Sentencia, porque en otro caso ello supondría una vinculación que ni siquiera existe para la Administración y supondría consagrar esferas inmunes al control jurisdiccional que sería posible como afirmaba aún ante el ejercicio de la discrecionalidad técnica si se acredita la infracción o el desconocimiento del poder razonable que se presume en el órgano calificador, lo que aseguraba que concurría en el supuesto y que el propio Consejo reconocía al haber modificado su posición inicial.

En cuanto al motivo séptimo se funda en la infracción de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por infracción de los artículos 45.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 57.1 de la Ley 30/1992 . Afirma que no puede destruirse la presunción de legalidad del acto de modo que la valoración de la Audiencia no puede sustituir la de la Administración.

Es obvio que el motivo no puede prosperar. La presunción de legalidad que adorna a los actos administrativos desaparece cuando se demuestra que el acto es nulo o anulable y naturalmente eso lo pueden declarar los Tribunales como sucedió en este supuesto en el que la Sala además de tomar en consideración el cambio jurisprudencial producido efectuó un juicio de equivalencia comprobando mediante la prueba practicada en autos que no se podía homologar el título que poseía la recurrente con el español de Licenciado en Odontología puesto que no concurrían las condiciones precisas para ello.

Otro de los motivos del recurso en este caso el octavo consideró que la Sentencia había incurrido en infracción de la jurisprudencia de la Sala y en inaplicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de febrero de 1995, Sentencia 34/1995, así como en vulneración del art. 24 de la Ley de Reforma Universitaria y 14 del Reglamento de Consejo de Universidades .

También en este supuesto el motivo ha de rechazarse. La jurisprudencia de la Sala no se ha infringido. Lejos de ello lo que la Sala hizo fue reconsiderar la posición mantenida hasta un determinado momento para modificarla, eso sí razonando de modo suficiente el cambio de criterio actitud legítima lo que impide que hubiera incurrido en esa infracción que se le pretendió imputar.

Por lo que hace a la Sentencia del Tribunal Constitucional que se alega carece de cualquier relación con la cuestión aquí debatida porque si bien es cierto que se refiere al control de la discrecionalidad técnica era referida en ese supuesto a unas pruebas de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia algo bien distinto y distante de lo aquí acontecido.

De igual manera es claro que no se infringieron los artículos de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria como tampoco del Reglamento del Consejo de Universidades ya que de la opinión de este último en ese supuesto se separó la Sala valorando las nuevas circunstancias que concurrían tanto en el Derecho interno como en la Jurisprudencia de la Sala lo que era perfectamente posible como ya hemos señalado reiteradamente.

Junto a lo expuesto también conviene tener en cuenta que el informe del Consejo de Universidades no es vinculante para el Ministerio, art. 5 Real Decreto 86/1987, y que el Ministerio para homologar ha de tener en cuenta el expediente académico del solicitante, y su comparación con los requisitos mínimos exigidos por la Directivas Comunitarias y por el Real Decreto 970/1986 de 11 de abril que fue lo que inicialmente no se hizo y que enmendó la Sala a la vista de la prueba practicada como dice la Sentencia y a lo que en ningún momento se refiere el recurso.

En cuanto a los dos últimos motivos noveno y décimo, el primero de ellos se refiere a la infracción por la Sentencia del art. 3 del Convenio de 1953, entre la República Dominicana y España y de los artículos 26, 27, 30.3 y 4, 39, 54 y 59 de la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados; así como del art. 6 del Real Decreto 86/1987 de 16 de enero de modo que la Sentencia no respetó el sistema de fuentes, mientras que el segundo y último de los motivos del recurso denuncia la infracción por la Sentencia del art. 5 del acta de adhesión a la Comunidades europeas, art. 24 del Tratado y art. 4 de la Directiva 78/687 del CCE de 25 de julio de 1978 .

Se opone de contrario por el Consejo General recurrente que en este supuesto los artículos 234 de TCEE y 1.4 de la Directiva 78/687 pueden no ser obstáculo a la existencia del Convenio pero no supone que lo amparen y que la Comisión en el procedimiento de infracción iniciado contra el Reino de España consideró que se estaba infringiendo la normativa comunitaria.

Pero sobre todo no hay igualdad en la formación que tiene el reclamante con la exigida por las Directivas. Así lo advierte el Ministerio que no obstante homologar señala que ello no supone que el interesado reúna las condiciones de formación requeridas en las Directivas del Consejo de las Comunidades Europeas. Y por supuesto la Sentencia respetó las fuentes a las que había de atender habida cuenta que se había superado la inicial consideración de la automaticidad del Convenio que era la fuente primigenia que se utilizaba.

Así es y hay que coincidir por tanto con la oposición al motivo y por tanto desestimarlo y con él el recurso.

Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá incluirse en la tasación de costas la suma de tres mil euros (3.000.000 #), que se satisfarán por mitad al Sr. Abogado del Estado y a la representación del Consejo General recurrido.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN