STS, 7 de Marzo de 2005

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO

Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 744 del año 1999, interpuesto por D. Juan Francisco y D. Lucas, contra las resoluciones referidas en el encabezamiento de la presente sentencia, las acuales anulamos por no ser conformes a derecho, y les reconocemos el derecho a que les sea anotado, en sus respectivas hojas de servicio, el calificativo de "valor acreditado".

No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas."

El Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, mediante escrito presentado el 14 de noviembre de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, interpuso recurso de casación en interés de la Ley y, después de exponer los fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, declare como doctrina legal lo siguiente:

"el criterio legal adecuado respecto al reconocimiento del calificativo de "valor acreditado" debe ser que este calificativo precisa de una valoración discrecional técnica de la Administración que escapa a la revisión jurisdiccional, asi como que dicho calificativo únicamente procede en situaciones de guerra o de conflicto armado u operaciones militares que impliquen o puedan implicar el uso de la fuerza armada."

Por providencia de 1 de diciembre de 2003 y ajustándose, en principio, el recurso a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se remiteron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo y efectuados los emplazamientos oportunos, se dio traslado al Ministerio Fiscal para dictamen.

Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en virtud de las alegaciones formuladas en su escrito de 28 de julio de 2004, manifestó que "corresponde la estimación del recurso de casación en interés de ley postulado estableciéndose como doctrina legal la solicitada en primer lugar".

Conclusas las actuaciones, por providencia de 22 de noviembre de 2004 se señaló para la votación y fallo el día 1 de marzo de 2005, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala

El Abogado del Estado pretende que estimemos su recurso de casación en interés de la Ley y fijemos la doctrina legal que nos propone sobre las condiciones en las que ha de efectuarse la anotación de "valor acreditado" en las hojas de servicios de los miembros de las Fuerzas Armadas. Ejercita esa pretensión por entender que la interpretación realizada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en su Sentencia nº 444 de 12 de mayo de 2003, dictada en el recurso 744/1999, es gravemente dañosa para el interés general y errónea.

Lo que dicha Sentencia hizo fue reconocer el derecho del Brigada don Juan Francisco y del Sargento don Lucas, ambos del Cuerpo de Especialistas del Ejército de Tierra y destinados en el Centro de Adiestramiento San Gregorio, en Zaragoza, a que fuera anotado en sus respectivas hojas de servicios el calificativo de "valor acreditado". A tal efecto, la Sentencia anuló las resoluciones de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa y del General de Ejército Jefe del Estado Mayor del Ejército de Tierra que denegaron la solicitud de los recurrentes en la instancia por considerar que tal anotación sólo procede por hechos de armas producidos en acciones de guerra. Acogió, pues, la Sala de Zaragoza las alegaciones de los recurrentes para quienes su labor de desactivación de explosivos en el Centro de Adiestramiento de San Gregorio (el Sr. Juan Francisco desactivó 4.114 artefactos entre enero de 1988 y el 31 de marzo de 1999 y el Sr. Lucas 1.327 entre el 12 de septiembre de 1995 y el 31 de marzo de 1999) justificaba que se anotase en sus hojas de servicios el valor acreditado, de acuerdo con la Orden 50/1997, de 3 de abril, que aprueba el modelo de hoja de servicios para el personal militar de carrera y de empleo de la categoría de oficial, y con la Orden de 10 de diciembre de 1970, por la que se aprueban las instrucciones para la redacción, conservación, uso y remisión de las hojas de servicio y documentos referentes a ellas de los jefes, oficiales, suboficiales y asimilados del Ejército de Tierra, modificada por la de 23 de noviembre de 1973.

La Sentencia observa que la Orden 50/1997, en su apartado 2, se refiere al "Valor" y dice: "Se anotará, en su caso, la condición de acreditado y la fecha en que así lo haya declarado la autoridad competente. En los demás casos se consignará únicamente la expresión: se le supone". Ahora bien, como no indica quién y en qué circunstancias ha de hacer esa declaración, acude a la Orden de 10 de diciembre de 1970, en el apartado 2.51 de cuyo anexo se dice que procederá la anotación de "valor acreditado" en la documentación de quienes activamente y sin menoscabo del honor militar estén comprendidos en alguno de los casos que detalla. Entre ellos, el de haber asistido a tres hechos de armas o, excepcionalmente, uno o dos a propuesta del General Jefe de la Gran Unidad, aprobada por Orden Ministerial. Luego la Orden concreta qué ha de entenderse por hechos de armas y, entre ellos, incluye "los que se realicen con evidente riesgo de la vida para desconectar o anular los efectos de artefactos, petardos, minas y demás medios de destrucción". Así, pues, la Sala territorial concluye que la desactivación de explosivos es un hecho de armas a los efectos de la anotación de valor acreditado. Y le lleva a corroborar esa apreciación la Orden 6/1985, de 13 de febrero, que modificó el apartado 2.51 de la segunda parte del anexo a la Orden de 10 de diciembre de 1970 para añadir entre los supuestos que dan lugar a la misma y para los miembros de la Guardia Civil el haber intervenido de forma activa, entre otros hechos, "en tres acciones reales de desactivación de explosivos, cuando las circunstancias no hayan permitido la utilización de medios a distancia", siempre que resulte perfectamente claro el valor de los actuantes por la existencia de riesgos para la vida y la integridad física. La Sentencia entiende que no tendría sentido y sería discriminatorio que la anotación de "valor acreditado" sólo sea posible para los miembros de las Fuerzas Armadas en caso de guerra mientras no es necesaria esa circunstancia para los miembros de la Guardia Civil, siempre hablando de la desactivación de explosivos.

Que esta interpretación es gravemente dañosa para el interés público lo justifica el Abogado del Estado por los efectos multiplicadores que puede tener su extensión, visto el número de miembros de las Fuerzas Armadas, que cifra en torno al millar, precisando unidades y titulaciones, que por su formación y destino tienen relación con la desactivación de explosivos. Además, subraya que, de consolidarse, se desvirtuaría la importancia de las acciones que merecen el reconocimiento del valor acreditado y el de la propia recompensa.

Que es errónea la doctrina sentada por la Sala de Zaragoza lo sostiene a partir de la consideración de que la regulación recogida en la Orden 50/1997 --a la que completa la Orden de 10 de diciembre de 1970-- contempla la anotación de "valor acreditado" por hechos de armas producidos en acciones de guerra, si bien apunta que por guerra no ha de entenderse solamente la que se declara formalmente, sino que esa noción debe incluir, en general, los conflictos armados y las operaciones militares internacionales de mantenimiento o apoyo a los procesos de paz o las de carácter humanitario que impliquen o puedan implicar el uso de la fuerza armada. El error de la Sentencia radica entonces, nos dice el Abogado del Estado, en que aplica las normas al margen del imprescindible contexto bélico en el que se sitúan los supuestos que enuncian. Añade que el Reglamento General de Recompensas Militares, aprobado por Real Decreto 1040/2003, de 1 de agosto, confirma la tesis que defiende pues vincula, a la hora de conceder determinadas recompensas, el valor reconocido o acreditado con conflictos armados u operaciones militares que puedan implicar el uso de la fuerza armada. Por lo demás, el limitado ámbito subjetivo de la Orden 6/1985, los miembros de la Guardia Civil, le lleva a entender que no cabe utilizarla en el sentido en que lo hace la Sentencia. Finalmente, observa que, tanto la Orden de 1970, como la de 1985 y el Real Decreto 1040/2003, someten el reconocimiento directo o indirecto de valor acreditado a una previa propuesta de determinadas autoridades, la cual supone una apreciación que entraña el ejercicio de la discrecionalidad técnica de la Administración que los Tribunales no pueden revisar. En razón de todo ello, nos pide que declaremos como doctrina legal a este respecto la que nos propone.

Por su parte, el Ministerio Fiscal manifiesta que se cumplen los requisitos formales y materiales que determinan la admisibilidad de este recurso de casación en interés de la Ley y, en cuanto al fondo, propugna su estimación por las mismas razones aducidas por el Abogado del Estado.

El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo o por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y que la resolución dictada sea errónea. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene del plano el archivo 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), por señalar algunas de las más recientes.

En este caso se cumplen todos los requisitos que se acaban de exponer, por lo que procede entrar en el fondo del asunto.

Tiene razón el Abogado del Estado al sostener que es errónea la interpretación sobre la que la Sentencia de Zaragoza fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo. En efecto, siendo acertado completar la Orden 50/1997 con lo dispuesto por la de 10 de diciembre de 1970 en su anexo pues, tal como se ha indicado, aquélla nada dice sobre cuál es la autoridad competente para declarar la condición de acreditado del valor de un militar ni en qué supuestos cabe hacerlo, no es correcto entender que las previsiones de esta última sobre la desactivación de artefactos explosivos como hechos de armas a partir de los cuales puede efectuarse esa declaración están desvinculados del contexto bélico que preside el conjunto de la regulación.

En efecto, el subapartado 2.51 del anexo de la Orden que mencionamos, cuando relaciona los casos en los que se puede reconocer el valor acreditado habla de: a) haber asistido a tres hechos de armas (excepcionalmente, dos o uno); b) haber sufrido fuego enemigo durante treinta días con bajas; y c) haber realizado servicio de carácter especial. A su vez, precisa que por hecho de armas se entiende toda acción ofensiva o defensiva en que la Unidad propia o algunas de sus subordinadas o dependientes sea objeto de fuego del adversario y se produzcan bajas. También dice que lo son las desactivaciones de explosivos en los términos antes señalados. En fin, aclara que son servicios especiales los de información que supongan atravesar las líneas enemigas o permanecer en zona enemiga no menos de treinta días en cumplimiento de misión, excluido el caso de guerra civil. Así, pues, no hay duda de todos estos supuestos, también el de desconectar y anular los efectos de artefactos, petardos, minas y demás medios de destrucción, presuponen un escenario de enfrentamiento armado con el enemigo, ya que es lo que las normas tienen presente. Los criterios de interpretación sistemática y teleológica conducen a esta conclusión.

Es verdad que ese contexto bélico no puede reducirse al de la guerra como estado declarado formalmente en contra de un Estado, sino que ha de incluir, además, las formas en las que actualmente se manifiesta. De ahí que deba utilizarse un concepto amplio de la misma que abarque todas las formas de conflicto armado en las que intervengan tropas españolas, contando entre ellas las operaciones internacionales de mantenimiento de la paz o de apoyo a los procesos de paz, así como las que tienen un carácter humanitario y se desarrollan en escenarios en la que la situación existente pueda requerir el uso de la fuerza militar.

Por otra parte, en contra de lo que afirma la Sala de Zaragoza, consideramos que la Orden 6/1985 es coherente con los principios que inspiran la regulación de esta materia. De esta manera, resulta que los supuestos a partir de los cuales cabe declarar acreditado el valor de un militar o de un guardia civil y, en consecuencia, proceder a la anotación correspondiente en su hoja de servicios, se caracterizan todos ellos por referirse a hechos de armas que tienen lugar en un contexto de enfrentamiento, sea con el enemigo sea con los integrantes de bandas o grupos armados. Eso significa, cuando se trata de la desactivación de explosivos, que al riesgo cierto para la vida y la integridad física de las personas que tal labor representa en todo caso, se le suma el peligro añadido de que tras esos artefactos está el enemigo o el delincuente que los han ideado, confeccionado o colocado con intención de matar o lesionar a las personas, a veces a quienes han de desactivarlos, o de dañar los bienes. Y, también, se le añade la dificultad adicional --con el consiguiente riesgo-- para la tarea de desactivación que suele implicar el lugar en que ha de hacerse y/o el escaso tiempo disponible para ello. Factores que acrecientan cualitativamente el peligro respecto del que concurre cuando se trata de anular artefactos en un campo de maniobras militares.

En otro orden de consideraciones, es preciso señalar que a la anotación en cuestión ha de llegarse tras una declaración de la autoridad competente. Así lo dice la Orden 50/1997. Eso significa que ha de seguirse un procedimiento dirigido a contrastar si se dan o no las circunstancias en que cabe reconocer el valor acreditado de un militar o guardia civil, apreciación en la que, ciertamente, esa autoridad --los jefes de Cuerpos o Unidades independientes, según el anexo a la Orden de 10 de diciembre de 1970-- cuenta con un margen de discrecionalidad para valorar si los hechos examinados se ajustan o no a los contemplados en las normas.

Así, pues, las normas que se han mencionado no autorizan a extender sus previsiones, en lo que ahora importa, a la desactivación de explosivos que la Sentencia de Zaragoza consideró suficiente para aplicarlas. De ahí que proceda acoger el recurso del Abogado del Estado. Ahora bien, la estimación no puede ser plena porque la doctrina que pretende que establezcamos no se ajusta al ordenamiento jurídico. En efecto, la que postula es la siguiente:

"El criterio legal adecuado respecto al reconocimiento del calificativo de "valor acreditado" debe ser que este calificativo precisa de una valoración discrecional técnica de la Administración que escapa a la revisión jurisdiccional, así como que dicho calificativo únicamente procede en situaciones de guerra o de conflicto armado u operaciones militares que impliquen o puedan implicar el uso de la fuerza armada".

Son tres los elementos principales que integran la doctrina que propone el Abogado del Estado: 1º) la necesidad de una valoración discrecional técnica de la Administración; 2º) la imposibilidad de revisarla judicialmente; y 3º) el contexto bélico en que han de producirse los hechos. Ningún problema suscitan, según se ha visto en el fundamento anterior, el primero y el tercero. En cambio, el segundo es inaceptable. El ejercicio por la Administración de la discrecionalidad técnica que las normas le atribuyen en determinados supuestos no está exento de control jurisdiccional. No sólo corresponde a los Tribunales determinar si se está o no ante potestades de esa naturaleza, sino que, incluso cuando así sea, podrán utilizar todos los instrumentos que permiten su fiscalización para evitar que deriven en arbitrariedad: entre ellos el control de los hechos y de su apreciación por la Administración, el de elementos reglados contemplados por las normas aplicables, entre los que se cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce.

Como dice la Sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 2004 (casación 5857/997), "no cabe excluir el control jurisdiccional de la actividad administrativa sólo porque ésta tenga un determinado grado o contenido de complejidad técnica". Es cierto que siempre que las potestades que la implican se ejerzan en términos jurídicamente indiferentes o se muevan en el núcleo de esa apreciación especializada el escrutinio judicial deberá detenerse en sus aledaños [Sentencias de 23 de febrero de 2004 (casación 9087/1998), 19 de junio de 2001 (casación 6581/1994) y de 2 de marzo de 1998 (recurso 2986/1991), entre otras], pero eso, insistimos, no significa exención del obligado control judicial a través de los instrumentos que lo hacen posible en estos casos.

En consecuencia, en la doctrina que procede fijar en este caso ha de suprimirse esa exclusión pretendida por el Abogado del Estado.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la Ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas debiendo publicarse esta Sentencia en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 100.7, siempre de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,