Las Haciendas Locales vascas
| Autor | Isaac Merino Jara |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario - UPV/EHU |
| Páginas | 215-266 |
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La Hacienda del País Vasco se estructura en tres niveles: Hacienda general, Haciendas forales y Haciendas locales. Las competencias de la primera proceden del Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, del Concierto Económico, de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, del Parlamento Vasco, sobre relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos, conocida como Ley de los Territorios Históricos, y también, parcialmente, de la Ley Orgáni-
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ca 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
La Hacienda general está regulada por el Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco. Como señala la Comisión Arbitral prevista en el artículo 39 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en su Decisión 1/2011, de 13 de mayo de 2011, relativa a las cuestiones de competencia plan-teadas por las Diputaciones Forales de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, en relación con la Proposición de Ley de Apoyo a los Emprendedores y a la Pequeña Empresa del País Vasco, el «sistema tributario de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en cualquier caso, no queda limitado necesariamente al sistema de Concierto Económico, en cuyo ámbito, como se ha visto, la capacidad para regular los tributos y su gestión corresponde a los Territorios Históricos, en los límites en que la Ley del Concierto determine respecto a cada uno de los tributos que integran el sistema. La Comunidad Autónoma tiene la capacidad de establecer tributos propios (tal es el caso, decimos nosotros, del Canon del Agua, previsto en la Ley 1/2006, de 23 de junio, cuya verdadera naturaleza es la de un impuesto). En este supuesto, el artículo 42.
b) del Estatuto de Autonomía atribuye a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma la competencia para su establecimiento y, en consecuencia, para su regulación. Lo que significa que el sistema interno de la Comunidad Autónoma no impide, de forma total y absoluta, el ejercicio de competencias tributarias por parte de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma». La Hacienda General se corresponde con las Instituciones Comunes del País Vasco, que disponen como Órganos de Gobierno de un Parlamento y de un Ejecutivo.
Las competencias de las Haciendas Forales se regulan en el Concierto Económico y en la Ley de Territorios Históricos. Se corresponden con los Territorios Históricos, que disponen como Órganos de Gobierno de las Juntas Generales, y de una Diputación Foral, cuyo Diputado General o Presidente es elegido por dichas Juntas.
Por último, las Haciendas Locales, que están reguladas por el propio Concierto Económico y por las Normas Forales Reguladoras de las Haciendas Locales, que son equivalentes a los Municipios, disponen a su vez de unas Juntas Municipales y un Alcalde o Presidente elegido por dichas Juntas.
A estas últimas está dedicado este trabajo. A tal fin comenzaremos recordando que la Constitución, en su Disposición Adicional Primera , establece que ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, y que la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. El reconocimiento expreso de los derechos históricos, y asimismo, su actualización, se produce a través del
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Estatuto de Autonomía para el País Vasco (en lo sucesivo, EAPV). A este respecto, en particular, la STC 76/1988, de 26 de abril, declara que: «junto a la actualización que la Constitución por sí misma lleva a cabo, es el Estatuto de Autonomía el elemento más decisivo de actualización en lo que a los regímenes forales de los tres Territorios Históricos integrados en la Comunidad Autónoma del País Vasco se refiere. En efecto, el Estatuto de Autonomía se configura como norma fundacional de la Comunidad Autónoma del País Vasco, norma que, integrando en una organización política superior a tres Territorios Históricos que ya disfrutaban de un régimen foral de autogobierno, reconoce a la nueva organización política una serie de competencias, cuyo ejercicio deberá corresponder en unos casos a unas instituciones comunes de nueva creación, y en otros, a los órganos de poder de dichos Territorios Históricos, quienes continuarán, en virtud de la garantía institucional de la Disposición Adicional Primera CE, conservando un régimen de autogobierno en una Comunidad Autónoma interiormente descentralizada. Al constituir el Estatuto la norma fundacional de la Comunidad Autónoma así estructurada, se convierte, tanto en una norma fundacional de las Instituciones Comunes, como en norma de integración y reestructuración (o actualización) de la potestad de autogobierno de los tres Territorios Históricos. Por medio del Estatuto, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya pasan a organizar su derecho histórico al autogobierno, amparado por la Constitución, de modo distinto a como lo venían haciendo hasta el presente; de manera que su fondo de competencias de raíz histórica (no incompatibles con los principios constitucionales) pasa a ejercerse en dos niveles diferentes: Uno, común, por parte de las Instituciones Comunes, habida cuenta de su naturaleza y funciones en la Comunidad Autónoma; y otro, no centralizado, sustentado en los órganos de poder tradicionales de cada uno de los Territorios Históricos», y, añade, seguidamente, que, en ese sentido: «cabe afirmar que el Estatuto de Autonomía es, al mismo tiempo, expresión del derecho a la autonomía que la Constitución reconoce a la nacionalidad vasca, y expresión actualizada del régimen foral, como régimen foral actualizado, en el sentido de la Disposición Adicional Primera CE. Así se explica que las Instituciones Comunes del País Vasco hayan recibido del Estatuto de Autonomía funciones en materias directamente vinculadas al régimen foral (como son los conciertos económicos), y, viceversa, que el Estatuto haya posibilitado la asunción por órganos forales de los Territorios Históricos de diversas competencias sin necesaria relación con su ejercicio histórico (art.37.3º. f EAPV). El Estatuto de Autonomía lleva a cabo, pues, una labor de actualización de los regímenes forales que supone, y hace posible, la integración de éstos en la nueva estructura territorial española. Tal actualización se lleva a cabo mediante dos vías: Por un lado, reconociendo de forma genérica la existencia de los regímenes forales; por otro lado, concretando y especificando su contenido mínimo».
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Amparándose en la Disposición Adicional Primera de la CE, el apartado 1 del art.41 del EAPV «establece que «las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de concierto económico o convenios». Ahora bien, conforme al apartado 2 de ese mismo art.41, el régimen de concierto debe respetar el régimen tributario que cada Territorio Histórico (Guipúzcoa, Vizcaya y Álava, según el art.2 del citado Estatuto) mantenga, establezca o regule «atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado se contengan en el propio concierto, y a las que dicte el Parlamento Vasco para idénticas finalidades dentro de la Comunidad Autónoma» [letra a)]. Por su parte, el artículo 14.3 de la Ley de los Territorios Históricos, establece que sin perjuicio del ulterior desarrollo por el Parlamento Vasco de las normas de armonización fiscal, coordinación y colaboración entre los Territorios Históricos, las disposiciones que dicten sus Órganos Forales competentes «regularán de modo uniforme los elementos sustanciales de los distintos impuestos». Por otro lado, el apartado primero de su Disposición Transitoria tercera, dispone que lo preceptuado en el referido artículo, será de aplicación a partir de la fecha que expresamente se disponga en la Ley que, sobre «coordinación, armonización fiscal y colaboración» entre los Territorios Históricos, dicte el Parlamento Vasco, al amparo de lo establecido en el artículo 41.2 a) del Estatuto de Autonomía. A este respecto, como señala la Comisión Arbitral en su Decisión 1/2001, de 13 de mayo de 2011, «el reconocimiento al Parlamento Vasco de la capacidad para dictar normas al fin de establecer la coordinación, armonización fiscal y colaboración tiene una importancia cualitativa de gran calado, que no se puede minusvalorar, por la incidencia que puede tener en el ámbito de una competencia que, por decisión estatutaria, corresponde a los Territorios Históricos».
Su artículo 1 a) confiesa cual es el propósito de la Ley 3/1989, de 30 de mayo, de armonización, coordinación y colaboración fiscal, que no es otro que «establecer el marco de armonización del régimen tributario de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma de Euskadi, para su ulterior desarrollo en futuras leyes del Parlamento Vasco». No puede ser más clara la Ley, en modo alguno pretende agotar la materia, simplemente intenta sentar las bases, remitiéndose para una más detallada regulación a leyes futuras.
Por su parte, su artículo 2 establece que «las normas tributarias de los territorios históricos observarán las normas que, en materia de armonización fiscal,
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establezcan las leyes del Parlamento Vasco sobre los aspectos, y con el alcance señalado en la presente Ley, además de las contenidas en la...
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