Funcionalidad, límites y contradicciones de las políticas activas de empleo: el caso de Suecia en el siglo XX.
| Autor | del Rosal Crespo, Mario |
Sumario: 1. Introducción. 2. Caracterización general. 3. Importancia de las políticas activas de empleo. 4. Tipos de políticas activas de empleo. 4.1. Política activa de empleo de oferta. 4.2. Política activa de empleo de demanda. Empleo protegido. Subvenciones y ayudas a la contratación. Empleo público. 5. Efectos de las políticas activas de empleo. 5.1. Efectos sobre el empleo, el paro y la movilidad laboral. 5.2. Efectos sobre la disponibilidad de fuerza de trabajo cualificada. 5.3. Efectos sobre los salarios. 6. Conclusiones. Bibliografía.
Functionality, Limits and Contradictions of Active Labor Market Policies: The Case of Sweden in the 20th Century
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Introducción
El Modelo Sueco, en cuanto estrategia de política económica desarrollada por sucesivos gobiernos socialdemócratas en Suecia a lo largo del tercio central del siglo XX, ha sido objeto de estudio por parte de las ciencias sociales en múltiples ocasiones. En este sentido, lo más habitual es encontrar trabajos que analizan su célebre Estado del bienestar, tanto en términos comparativos como históricos. Sin embargo, hay un aspecto especialmente destacable al que no se le ha prestado tanta atención y que, sin embargo, constituye uno de sus componentes esenciales: la política activa de empleo.
En este texto pretendemos acercarnos a la comprensión del papel y la función de la política activa de empleo en el marco del Modelo Sueco desde una perspectiva estructural propia de la crítica de la economía política. Para ello, es necesario comenzar por definir con precisión el núcleo esencial de este modelo de gestión del capitalismo y su lógica de funcionamiento: el conocido como modelo Rehn-Meidner.
El modelo Rehn-Meidner es un paquete integral y estructurado de medidas de política de empleo e ingresos cuyo nombre se debe a sus autores principales, Gosta Rehn y Rudolf Meidner, economistas principales de la Landsorganisationen i Sverige (LO) (2). El argumentario fundamental que dio cobertura a este modelo fue formulado en un informe escrito por Rehn y presentado en el congreso de la LO de 1951 bajo el título Sindicatos y pleno empleo, así como en un texto posterior redactado por Meidner llamado Expansión Económica y cambio estructural, aprobado en el congreso de 1961 (LO, 1953, 1961; Martin, 1984: 312-319; Rehn, 1989: 215-250). Aunque estas propuestas no constituían un modelo cerrado y completo en sí mismo, ni tampoco fueron siempre seguidas al pie de la letra por el gobierno, sí proponían una alternativa coherente y directa a la clásica política fiscal expansiva de estímulo de la demanda pensada para garantizar el pleno empleo a costa de tasas de inflación relativamente elevadas (3).
El modelo Rehn-Meidner planteaba una estrategia de desarrollo económico basada en el fomento de la competitividad de los capitales exportadores suecos a través de estrategias diseñadas para alcanzar altas tasas de crecimiento de la productividad en paralelo a la contención de los salarios. Este planteamiento era muy diferente a las políticas que hasta ese momento se habían intentado con el mismo objetivo, como la moderación salarial gestionada por los propios sindicatos, el control directo de precios por parte del gobierno o las políticas de congelación retributiva, que tan graves consecuencias habían tenido para los trabajadores y las relaciones del Partido Socialdemócrata (SAP) con los sindicatos (4).
Dentro del modelo Rehn-Meidner, la política activa de empleo representa el contrafuerte sin el que no podría funcionar su pilar básico: la política salarial solidaria. En pocas palabras, la política salarial solidaria es un mecanismo de determinación de los salarios en un marco de negociación colectiva centralizada que acelera el ritmo de crecimiento de las retribuciones de los empleados menos cualificados y, al mismo tiempo, ralentiza o anula el crecimiento de las remuneraciones de los trabajadores más cualificados.
Como consecuencia de ello, las empresas locales y nacionales con un nivel tecnológico modesto y un grado de capitalización escaso, en cuyas plantillas se encuentra la mayoría de los asalariados de menores ingresos, se ven forzadas a acelerar sus procesos de cambio técnico para aumentar su productividad y evitar, así, las consecuencias perjudiciales del aumento inducido de los costes laborales. De este modo, el modelo obliga a estas compañías a aumentar su productividad o las empuja a desaparecer, lo que redunda en un estímulo a la concentración o a la centralización del capital, respectivamente.
Al mismo tiempo, las empresas de ingeniería, de automoción y de otros sectores punteros, dedicadas a la exportación, obtienen un beneficio extraordinario procedente de la congelación impuesta sobre los salarios de sus empleados, que son los más cualificados y mejor pagados. Gracias a ello, tienen la posibilidad de acelerar sus procesos de cambio técnico y acceder, así, a una dinámica privilegiada de acumulación y concentración.
Además de favorecer la acumulación, este modelo coadyuva a reducir la desigualdad de ingresos, lo que supone un factor de legitimación de enorme importancia para un proyecto que, a fin de cuentas, es una propuesta conjunta de los sindicatos y la socialdemocracia.
Sin embargo, el modelo tiene un efecto colateral muy serio: produce paro. En efecto, los trabajadores expulsados de las empresas y los sectores afectados por las subidas salariales de los tramos inferiores de la escala retributiva no podrían ser en ningún caso absorbidos en su totalidad por las compañías y las industrias beneficiadas por la contención de sus propios costes laborales. Por tanto, el resultado neto sería un aumento de la fuerza de trabajo desempleada. Este problema era reconocido por el propio Rehn, quien hablaba de la necesidad de evitar el surgimiento de las "islas de desempleo" provocadas por la lógica de funcionamiento del propio modelo (5).
Precisamente esta es la razón por la que la apuesta de la socialdemocracia sueca por el modelo Rehn-Meidner implicaba necesariamente la aplicación de una política activa de empleo decidida y ambiciosa que fuera capaz de paliar este problema. Sin ello, el aumento del paro que provocaría lo haría inviable en muy poco tiempo. De hecho, si en algo se distingue el Modelo Sueco de otros Estados del bienestar relativamente comparables, como el holandés o el danés, es justamente por esta característica: la focalización en la creación y mantenimiento del empleo y el fomento de la productividad más que las prestaciones de desempleo, cuyo coste ha sido bastante inferior en términos relativos (6). Por esta razón, se considera que Suecia es el país pionero en el diseño y puesta en marcha de este tipo de políticas de empleo (Bonoli, 2010: 436).
La política activa de empleo comenzó a ser verdaderamente relevante (y costosa) a partir de 1957/58, momento en el que el gobierno socialdemócrata aprueba generosos incrementos de los presupuestos destinados a esta cuestión, hasta llegar a cuadriplicarlos en 1960 (Rehn, 1989: 14, 33; Tilton, 1991: 207). Desde entonces y hasta el fin del propio modelo Rehn-Meidner--ocurrido en 1983 a consecuencia del abandono unilateral de la negociación colectiva centralizada por parte de la patronal--, esta política absorbería cantidades crecientes del gasto público, como enseguida veremos (Del Rosal, 2015: 482-487).
Aunque hay ciertas discrepancias sobre la efectividad de las políticas activas de empleo en Suecia, la mayor parte de la literatura consultada confirma que fue un factor importante en el enorme éxito del SAP a la hora de acabar con el paro desde las tasas máximas de la década de 1930 hasta las cifras de pleno empleo que disfrutaría la economía sueca desde entonces y hasta la década de 1990 (Edin y Topel, 1997: 165-167). Fue justamente este éxito, más que ningún otro mérito, lo que permitió a los socialdemócratas mantenerse en el poder durante más de cuarenta años. Y, consecuentemente, también fue su incapacidad para mantener el pleno empleo en la década de 1970 y, sobre todo, a partir de la década de 1990, la razón principal por la que este proyecto político, más allá de sus siglas, ha dejado de existir (Bergstrom, 1992: 147; Esping-Andersen, 1992: 55; Hort, 2014: 323, n. 130).
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Caracterización general
Aunque la literatura especializada no da pautas unificadas de caracterización de las políticas activas de empleo, puede resultar útil identificar el caso sueco por contraposición con otros modelos aplicados en distintos países. En este sentido, un primer criterio típico de diferenciación distingue entre dos tipos de políticas activas de empleo (Bonoli, 2010: 439):
1) Aquéllas que pretenden mejorar la adecuación de la oferta excedente de trabajo a las necesidades de la demanda mediante mecanismos de formación de los empleados, actualización de conocimientos, agilización de los canales de comunicación entre empresas y trabajadores y fomento de la movilidad laboral. Diversos autores las han definido como políticas ofensivas, positivas o de vocación universal.
2) Y aquéllas que tratan de imponer incentivos negativos y diversas clases de sanciones para obligar a los trabajadores en paro a buscar empleo con mayor urgencia y necesidad. El objetivo principal es hacer crecer la oferta de trabajo y, sobre todo, aliviar las cargas sociales que suponen las prestaciones por desempleo. Se trata de las llamadas políticas defensivas, negativas o liberales.
Evidentemente, la política activa de empleo desarrollada en Suecia durante las décadas que analizamos se corresponde con el primer tipo, al igual que en el resto de los países nórdicos, como Dinamarca, donde se aplicaron más tarde. Por su parte, el segundo tipo de políticas activas de empleo ha sido predominante en países anglosajones y, especialmente, en Estados Unidos.
Un paso más en la caracterización de la política activa de empleo sueca nos llevaría a reconocer tres funciones que desarrolla prioritariamente y que la distinguen de otros casos (ibid.: 440-41):
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