STS, 19 de Mayo de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Mayo 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 1328/2004, interpuesto por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DO PERSOAL DO CONCELLO DE FERROL, representada por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, contra la Sentencia nº 1136, dictada el 24 de diciembre de 2003 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaida en el recurso nº 1075/2002, sobre Acuerdo Plenario de 30 de abril de 2002, por el que se aprueba la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Ferrol.
Se ha personado, como parte recurrida, el CONCELLO DE FERROL, representado por el Procurador don Antonio Rueda López
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLAMOS que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Profesional de Personal del Ayuntamiento de Ferrol contra Acuerdo de dicho Ayuntamiento, de fecha 29 de agosto de 2002, por el que se declara la inadmisibilidad por extemporáneodel recurso de reposición planteado, en fecha 2 de agosto de 2002, contra Acuerdo Plenario de 30 de abril anterior, por el que se aprueba la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo en el citado órgano de la Administración Local; todo ello sin hacer imposición de costas".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la Asociación Profesional do Persoal do Ayuntamiento de Ferrol. En el escrito de interposición, presentado el 10 de marzo de 2004 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) acuerde estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada, y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto".
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 26 de septiembre de 2005, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el Procurador don Antonio Rueda López, en representación del Concello de Ferrol, presentó escrito el 15 de noviembre de 2005 en el que solicitó que "se dicte Sentencia que declare no haber lugar a dicho recurso, con costas al recurrente".
Mediante providencia de 26 de noviembre de 2007 se señaló para votación y fallo el día 14 de mayo de 2008, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala
El recurso contencioso-administrativo que la Asociación do Persoal do Concello do Ferrol (la Asociación) interpuso contra el Acuerdo del Ayuntamiento de 30 de abril de 2002 sobre modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la corporación municipal fue desestimado por la Sentencia que ahora se impugna. La razón de ese fallo la explica la Sala de La Coruña diciendo que el Acuerdo cuestionado se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de 1 de julio de 2002 y que el 2 de agosto la Asociación lo recurrió en reposición y que el Ayuntamiento, el 29 de septiembre siguiente, inadmitió ese recurso por haberse interpuesto fuera de plazo.
Como quiera que el recurso contencioso-administrativo se dirige, dice la Sentencia, contra ese Acuerdo de 29 de septiembre de 2002 y siendo evidente que, conforme a la jurisprudencia, el plazo de un mes para interponer el de reposición vencía el 1 de agosto de 2002, la Sala de instancia consideró que la decisión municipal era conforme a Derecho. De ahí el fallo desestimatorio.
La Asociación dirige un único motivo de casación contra esta Sentencia. Se trata del previsto en el artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción y consiste en la incongruencia omisiva que le atribuye, con la consiguiente infracción de su artículo 67.1 .
Expone la recurrente que su recurso se interpuso contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Ferrol de 30 de abril de 2002, por el que se modifica la Relación de Puestos de Trabajo, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 24 de mayo y, de nuevo, en el de 1 de julio. Y que la demanda así lo reitera, y pide su nulidad. Por eso, encuentra inexplicable que la Sentencia se refiera al Acuerdo municipal de 29 de agosto de 2002 , ya que ni el recurso se interpuso contra él ni tampoco el petitum de la demanda lo mencionaba.
Así, pues, la Sentencia se habría pronunciado sobre cosa distinta de la planteada por la Asociación causándole con su errónea actuación indefensión ya que confunde el objeto del proceso y no resuelve sobre el Acuerdo de 30 de abril de 2002.
En su escrito de oposición el Ayuntamiento de Ferrol rechaza que exista la incongruencia omisiva apuntada por el motivo de casación. Al contrario, manifiesta que basta la lectura de la demanda para comprobar que lo impugnado fue el Acuerdo del Ayuntamiento de 29 de agosto de 2002 aunque la recurrente pida la nulidad del de 30 de abril anterior. Añade que, de asumir la tesis de la Asociación, se alcanzaría un resultado contrario al ordenamiento jurídico. Es decir, que se hiciese abstracción del recurso de reposición extemporáneamente interpuesto. Y que no se tuviera presente que, de aceptar el planteamiento del motivo, habría que concluir que el Acuerdo de 30 de abril de 2002 fue consentido y ganó firmeza. Precisamente, continúa, para evitar que se produzcan sinsentidos como el pretendido la Ley no permite a un administrado "que si opta por recurrir en reposición un acto administrativoarticule luego la impugnación jurisdiccional aisladamente de la resolución de tal recurso". Añadiendo lo siguiente: "Si el administrado opta, potestativamente, por recurrir en reposición un acto administrativo, para combatirlo a posteriori en vía jurisdiccional ha de impugnar también la resolución de dicho recurso de reposición".
Efectivamente, para resolver el recurso de casación es preciso comprobar qué es lo que se recurrió por la Asociación y cuando lo hizo. Pues, bien, el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, con sello de entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 28 de septiembre de 2002 , se dirige contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Ferrol de 30 de abril de 2002. Y la demanda también. En efecto, impugna el mencionado Acuerdo, aunque también sostenga la improcedencia de la inadmisión del recurso de reposición, y pide a la Sala de La Coruña que declare la nulidad de aquél.
Resulta, por tanto, que lo que dice la Sentencia no se corresponde fielmente con los términos en que se planteó el pleito y que debió resolver, no sólo sobre la procedencia de la inadmisión del recurso de reposición, sino también sobre el Acuerdo por el que se modificó la Relación de Puestos de Trabajo.
A esta conclusión se llega no sólo a partir de los datos anteriores. Además, hay que tener presente que, como se ha dicho, el Acuerdo en cuestión se publicó finalmente en el Boletín Oficial de la Provincia de 1 de julio de 2002 y que, cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo el 28 de septiembre, no habían transcurrido los dos meses que para ello concede el artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción , ya que, conforme a su artículo 128.2, durante el mes de agosto no corre ese plazo. Por tanto, el recurso contencioso-administrativo se interpuso en tiempo.
La circunstancia de que, con anterioridad, la Asociación hubiese acudido, efectivamente, fuera de plazo, al recurso potestativo de reposición y que éste fuera inadmitido no es obstáculo a lo que se acaba de decir porque la opción por esa vía de impugnación no excluye la jurisdiccional cuando, como aquí sucede, se utiliza dentro del plazo previsto legalmente.
En definitiva, la Sentencia no resuelve sobre lo que debía ya que se limita a dar respuesta a las alegaciones sobre el recurso de reposición. De ese modo, incurre en la incongruencia denunciada por el motivo de casación, que debe ser estimado.
Debemos, en consecuencia, anular la Sentencia y, conforme al artículo 95.2 c) y d) de la Ley de la Jurisdicción , resolver el pleito, cuyos términos principales son los siguientes.
La Asociación considera que el Acuerdo impugnado es contrario a Derecho porque la Relación de Puestos de Trabajo incurre en varías infracciones a la legalidad integrada por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, y por la Ley gallega 5/1997, de 22 de julio , de Administración Local de Galicia.
Esas infracciones consisten, principalmente, en que: 1º) la mayor parte de los puestos de trabajo previstos en la Relación, 122 de 178, pueden ser cubiertos indistintamente por funcionarios o por contratados laborales, sin que se precisen sus características esenciales, ni la categoría del personal laboral, lo que, dice la demanda, vulnera el artículo 90.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y el 15.1 a), b), c) y f) de la Ley 30/1984, así como las Órdenes Ministeriales de 2 de diciembre de 1988 y de 20 de enero de 1989 ; 2º) se prevé la provisión de jefaturas de sección por el procedimiento de libre designación sin ofrecer justificación al respecto, contraviniendo, por tanto, el artículo 101 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, el 168 del Texto Refundido y el 20.1 b) de la Ley 30/1984 ; 3º) no se motiva la disminución de la cuantía de los complementos de destino de las jefaturas de negociado; 4º) dos jefaturas de negociado tienen un nivel de complemento de destino diferente al de las demás: la de Asuntos Sociales tiene un 26 y la de Seguridad un 22 frente al 18 que es la regla y, si en el primer caso, considera la Asociación razonable esa diferencia a la vista de las funciones que le corresponden, no lo entiende así en el segundo, pues no ve que sus cometidos sean distintos a los de las restantes jefaturas de ese tipo.
El Ayuntamiento de Ferrol mantiene, ante todo, que el Acuerdo de 30 de abril de 2002 opera una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada en 2000 y que, como aquella no fue impugnada por la Asociación, ha de tenerse por consentida, de manera que el recurso solamente procede respecto de los cambios introducidos que consisten en la creación de veintidós puestos de trabajo, de los que diez se atribuyen a funcionarios (vicetesorero, dos puestos de cabo, tres de la subescala de serviciosespeciales-extinción de incendios, ingeniero técnico agrícola, arquitecto, coordinador de seguridad y técnico de laboratorio) y los restantes también están abiertos a personal laboral (jefe de negociado de contrataciones, tres puestos de oficial administrativo, delineante, oficial sepulturero, operario especial de jardines, operario de jardines, técnico medio en jardines, supervisor para jardines, supervisor de aguas, auxiliar), subrayando el Ayuntamiento que todos los de responsabilidad corresponden a funcionarios.
Rechaza que haya infracción de las Órdenes Ministeriales invocadas en la demanda, pues no las considera aplicables y dice que la libre designación de las jefaturas de sección (régimen interno, intervención, hacienda, urbanismo, servicios, policía local, bomberos, archivos y bibliotecas) o de negociado (hacienda y patrimonio) ya estaba en la Relación precedente y dice que en 2002 sólo se amplia ese procedimiento a los puestos de vicetesorero y de coordinador de seguridad. Añade que no hay en este punto ilegalidad alguna porque todos estos puestos son de especial responsabilidad.
En cuanto a la alegada modificación a la baja del complemento de destino de las jefaturas de negociado, alega el Ayuntamiento de Ferrol que ninguna de las diecisiete previstas ha experimentado disminución y sí una de ellas --la de sanidad-- lo ha visto alterado, pero al alza, pasando del nivel 18 al 22.
En consecuencia, concluye la contestación a la demanda, el recurso debe desestimarse.
La primera cuestión que es preciso resolver es la del alcance del presente recurso. Esto es, si debe limitarse, como sostiene la corporación municipal a las concretas modificaciones que el Acuerdo de 30 de abril realiza en la Relación de Puestos de Trabajo aprobada en 2000 o si, por el contrario, estamos ante una nueva Relación y, en consecuencia, toda ella queda sometida a la revisión jurisdiccional que pretende la Asociación.
En la Sentencia de 24 de octubre de 2007 (casación 8457/2002 ) anulamos una Sentencia que inadmitió el recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo aprobatorio de una Relación de Puestos de Trabajo porque el extremo impugnado ya constaba en las precedentes y aplicó el artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción . Dijimos entonces para acoger el motivo de casación que combatía esa decisión de la Sala de instancia lo siguiente:
"El primer motivo de casación debe ser acogido. La polémica exclusión del Código "Ex 11" figura en el Anexo de la Orden de 22 de julio de 1998 , y este lo que contiene es una relación de puestos de trabajo (RPT) sobre la que el punto primero de la parte dispositiva de dicha orden dice expresamente que constituye el objeto de la aprobación que es acordada.
Por lo cual, con independencia de que su contenido pueda coincidir en parte con el de alguna otra anterior, lo cierto es que esa RPT aparece en su totalidad asumida por la Orden de 1998 como el objeto directo de su aprobación, por lo que debe ser considerada como una actividad administrativa distinta e independiente de la que representaron las anteriores relaciones de puestos de trabajo.
Esto, sin necesidad de entrar en la cuestión sobre si tiene o no naturaleza normativa dicha RPT, hace que no pueda compartirse el razonamiento de estarse ante una actividad administrativa confirmatoria de otra anterior ya firme, utilizado por la Sala de instancia para justificar su pronunciamiento de inadmisibilidad; y, consiguientemente, impone también que deban considerarse justificadas las infracciones que son denunciadas en este primer motivo".
Aquí nos encontramos con que, si bien el acuerdo municipal recurrido se presenta como una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo precedente, sin embargo todos ellos son objeto de la decisión corporativa aunque solamente unos cuantos fueran objeto de modificaciones respecto de lo previsto para ellos con anterioridad. El Acuerdo de 30 de abril de 2002 se extiende a toda la Relación. De este modo, la asume nuevamente y la publica en su totalidad con lo cual le confiere un elemento de novedad que excluye la aplicación de la regla del acto consentido y franquea la posibilidad de impugnar cuantos aspectos de ella se consideren ilegales con independencia del proceder previo de la recurrente.
Abierto así el examen de las cuestiones planteadas en la demanda, resulta que, efectivamente, la Relación de Puestos de Trabajo prevé que más de las dos terceras partes de los mismos pueden ser cubiertos indistintamente por funcionarios o por personal laboral y ese sistema de provisión indistinta se generaliza sin tener presente que el artículo 15.1 c) de la Ley 30/1984 --a la que se remiten los preceptos correspondientes de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y del Texto Refundido--precisa en qué supuestos pueden las Administraciones Públicas servirse de personal laboral para proveer determinados puestos de trabajo. En realidad, lo que sucede es que se ha invertido el planteamientoasumido por el legislador básico en ese precepto. Para éste, la regla ha de ser la provisión de puestos de trabajo por funcionarios y la excepción el acceso a ellos de personal laboral en los supuestos que precisa. Aquí, la regla es la contraria ya que son menos de un tercio los puestos reservados a funcionarios.
Es significativo, por lo demás, que el Ayuntamiento no ofrezca explicaciones del por qué de este proceder.
En consecuencia, la demanda debe ser estimada en este punto, al que la recurrente vincula los otros defectos que hemos resumido en el primer grupo de infracciones antes expuesto y, también, en el relativo a la utilización del procedimiento de libre designación para cubrir las jefaturas de sección y de negociado, ya que la jurisprudencia [Sentencias de 7 de abril de 2008 (casación 7857/2003), 15 de octubre de 2007 (casación 6333/2002 ) y las que en ella se citan] viene señalando reiteradamente que este sistema lo contempla el legislador con carácter excepcional, por lo que no puede generalizarse, y que, en todo caso, su aplicación debe justificarse caso por caso. Como tal justificación no se ofreció por el Ayuntamiento de Ferrol ha de acogerse, como hemos dicho, la pretensión de la Asociación y lo mismo cabe decir del diferente nivel de complemento de destino de las jefaturas de negociado de Seguridad impugnado ya que no se motiva la asignación del nivel 22 frente a la pauta del nivel 18.
No consta, sin embargo, que el Acuerdo de 30 de abril de 2002 haya modificado la cuantía de los complementos de destino de las jefaturas de negociado pues el informe del Secretario General de 11 de abril de 2002 al que se refiere la demanda alude, a propósito de la Relación objeto del Acuerdo de 30 de abril de 2002, al complemento de las plazas de sargento, no al de las jefaturas de negociado.
No queda sino precisar el alcance del fallo estimatorio que debemos pronunciar respecto del recurso contencioso- administrativo de la Asociación.
Es el parecer de la Sala que procede anular la Relación de Puestos de Trabajo en su integridad porque las infracciones del ordenamiento jurídico en que incurre son tan extensas, afectan a tan gran número de ellos que puede considerarse viciada en su totalidad al no ser idónea para cumplir la función de instrumento técnico de ordenación del personal que le atribuye el artículo 15.1 de la Ley 30/1984. No ha lugar, en cambio, a pronunciarnos sobre los actos que de ella traen causa porque el recurso no se amplió a los mismos y ha quedado circunscrito al Acuerdo de 30 de abril de 2002.
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que ha lugar al recurso de casación nº 1328/2004, interpuesto por la Asociación Profesional do Persoal do Concello de Ferrol contra la sentencia nº 1.136, dictada el 24 de diciembre de 2003 , por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que anulamos.
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Que estimamos en parte el recurso 1075/2002 y anulamos el Acuerdo del Ayuntamiento de Ferrol de 30 de abril de 2002 sobre modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Ferrol.
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Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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