STS, 16 de Julio de 2007
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2007:5455 |
| Número de Recurso | 717/2004 |
| Fecha de Resolución | 16 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Julio de dos mil siete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 717/2004, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado, contra el Auto dictado el 21 de mayo de 2002 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en la pieza separada de extensión de efectos nº 2, del recurso nº 126/98, sobre Función Pública.
Se ha personado, como parte recurrida, don Luis María, representado por la Procuradora doña María
Teresa Rodríguez Pechín.
Por Auto de 21 de mayo de 2002 la Sección Séptima de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó:
"HA LUGAR A EXTENDER LOS EFECTOS de la Sentencia dictada en el recurso contenciosoadministrativo nº 126/98, que ante esta Sección Séptima se siguió, a D. Luis María . Notifíquese esta resolución a la Administración demandada para que la lleve a puro y debido efecto.- Contra el presente auto no cabe interponer recurso alguno".
Y por otro Auto de 10 de octubre de ese año acordó no dar lugar al recurso de súplica presentado contra el anterior.
Contra dicha resolución el Abogado del Estado interpuso recurso de casación. En el escrito de interposición, presentado el 25 de febrero de 2004 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte sentencia por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada (sic) no haber lugar a la extensión de efectos de sentencia solicitada".
Admitido a trámite el recurso se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 24 de enero de 2006, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formulara su oposición. Trámite evacuado por escrito, presentado el 14 de febrero de ese año, en el que solicitó la desestimación del recurso y la confirmación en todos sus extremos de los Autos impugnados, con expresa condena en costas --dijo-- a la Administración recurrente.
Mediante Providencia de 26 de febrero de 2007 se señaló para la votación y fallo el día 11 de julio de 2007, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
La Sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 19 de junio de 2001 estimó el recurso 126/1998 de don Gustavo contra la resolución de la Dirección General de la Policía de 11 de diciembre de 1997, que anuló, y le reconoció el derecho a ser escalafonado como Comisario del Cuerpo Nacional de Policía entre los que fueron ascendidos a esa categoría por resolución de 20 de diciembre de 1990 en virtud de la convocatoria efectuada por resolución de dicho centro directivo de 25 de septiembre de 1989. Asimismo, dispuso que los efectos económicos del nombramiento se retrotrajeran a la fecha en que se reconocieron a los ascendidos entonces y que la cantidad resultante devengara el interés legal desde la fecha de la notificación de la Sentencia a la Administración demandada.
La razón de la estimación del recurso estribaba, fundamentalmente, en que el Sr. Gustavo había sido excluido indebidamente del proceso de ascenso selectivo convocado en 1989, tal como lo reconoció la Sentencia de 30 de diciembre de 1991 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Y que en ejecución de esa Sentencia, la Administración procedió a convocar un proceso selectivo extraordinario de ascenso a la categoría de Comisario desde la de Inspector Jefe al término del cual fue nombrado por resolución de 11 de diciembre de 1997. En ella se disponía que fuese escalafonado inmediatamente después del último de los integrantes del escalafón en aquél momento. Y guardó silencio sobre los efectos económicos.
Don Luis María, otro de los Inspectores Jefes que pasó por las mismas vicisitudes que el Sr. Gustavo pero no llegó a impugnar la actuación administrativa, solicitó de la Sala de Madrid, invocando el artículo 110.1 de la Ley de la Jurisdicción, la extensión de los efectos de la Sentencia dictada en el recurso 126/1998 y así fue acordado por los Autos de su Sección Séptima de 21 de mayo de 2002 y de 10 de octubre posterior. Este último desestimó el recurso de súplica del Abogado del Estado contra el primero, que apreció el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la Ley. El de 10 de octubre de 2002, al rechazar los argumentos del Abogado del Estado, dijo que "si se exigiera a la parte la interposición de recurso contra la resolución denegatoria de su petición en vía administrativa, carecería de sentido que pidiera la extensión de efectos, pues estaría ante una duplicidad de peticiones y de procedimientos, y no se conseguiría la finalidad pretendida por la ley, que no es otra que agilizar la justicia.
Son tres los motivos que el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado dirige contra los Autos que acordaron la extensión de efectos. Todos ellos se fundamentan en los artículos
88.1 d) y 87.2 de la Ley de la Jurisdicción y tienen el siguiente contenido.
Denuncia, el primero, la infracción del artículo 110.1 a) de la Ley reguladora porque, al entender del recurrente no existe la identidad de situación jurídica entre el interesado en la extensión de efectos y el favorecido por el fallo, porque el Sr. Luis María, a diferencia del Sr. Gustavo, no recurrió contra la resolución de la Dirección General de la Policía de 11 de diciembre de 1997, por la que fue nombrado comisario del Cuerpo Nacional de Policía, "de lo que resulta que ahora está solicitando la extensión de efectos de una sentencia cuando ni él mismo impugnó en vía administrativa la resolución antedicha, por lo que esta debe tenerse como acto administrativo y consentido y firme de conformidad con el artículo 28 LJCA ". Explica el Abogado del Estado que, conforme a las Sentencias del Tribunal Constitucional 45/1998 y 146/1994, deben considerarse dentro de las que llama situaciones jurídicas consolidadas, tanto las que lo son en virtud de Sentencia con fuerza de cosa juzgada, como las que tienen tal condición por resultar de actos administrativos firmes o consentidos. Lo cual, añade, es coherente con el principio de seguridad jurídica, evita la desigualdad que, de otro modo, se produciría entre quien recurrió y quien no lo hizo y responde al criterio restrictivo con el que se debe interpretar el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción .
El segundo motivo sostiene que los Autos de la Sala de Madrid han vulnerado el artículo 110.3 de la Ley de la Jurisdicción . Lo mantiene porque, para el recurrente, es el solicitante de la extensión de efectos quien debe acreditar la identidad de situaciones necesaria para que proceda y sucede que, mientras la Administración justificó su ausencia, el Auto inicial llevó a cabo una inversión de la carga de la prueba.
El último motivo afirma la infracción del artículo 110.1 a) de la Ley de la Jurisdicción porque, dice el escrito de interposición, es imposible acreditar la identidad de situación jurídica en casos como el que se está examinando. La razón es sencilla. Para el Abogado del Estado el artículo 110 solamente es aplicable a actos producidos en masa, aquellos que tienen una pluralidad de destinatarios que están en la misma situación de hecho y de Derecho. Sin embargo, precisa, aquí lo que hay es una resolución que fue dictada después de ponderar las circunstancias concurrentes respecto de un funcionario concreto y de un acto administrativo concreto tras desplegar la actividad probatoria pertinente. O sea, todo lo contrario de un "acto masa" con una pluralidad de destinatarios.
El Sr. Luis María, en su escrito de oposición, afirma que se hallaba en idéntica posición que el Sr. Gustavo . Relata las vicisitudes por las que tuvo que pasar y califica de "acto masa" la resolución de la Dirección General de la Policía de 11 de julio de 1997 ya que tiene una pluralidad de destinatarios: los siete Inspectores Jefe, entre los que se encuentra, a los que se refiere. Por lo demás, subraya que en las actuaciones consta que cumple todos y cada uno de los requisitos necesarios para la extensión de los efectos de la Sentencia de 19 de junio de 2001 e insiste en que la Dirección General de la Policía, lejos de justificar la falta de identidad a la que alude el recurso, era conocedora de que su situación era idéntica a la del Sr. Gustavo .
Esta Sala ha tenido ya la ocasión de pronunciarse sobre la extensión de efectos de la Sentencia dictada en el recurso 126/1998 . Lo hizo en la Sentencia de 11 de mayo de 2007 (casación 7970/2002 ). Tanto entonces como ahora se debatía sobre si concurrían las condiciones o requisitos exigidos por el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción para que proceda tal extensión. Y, al igual que sucede en este caso, también entonces el debate se centró en establecer si se daba o no la identidad de situaciones entre quien vió estimado su recurso contencioso- administrativo y quien pretende que se le apliquen los efectos de la Sentencia estimatoria. En aquél caso, en el que el solicitante de la extensión --concedida por la Sala de Madrid-- era otro de los siete Inspectores Jefe incluidos en la resolución de la Dirección General de la Policía de 11 de julio de 1997 que tampoco la impugnó, fallamos acogiendo las pretensiones del Abogado del Estado.
Los razonamientos utilizados entonces sirven para resolver ahora este recurso de casación, naturalmente, en el mismo sentido, ya que no hay razones para que la Sala varíe su criterio. Decíamos entonces:
"El motivo esgrimido por el Abogado del Estado pone de relieve el incumplimiento del primer requisito exigido por el artículo 110.1 de la Ley de la Jurisdicción para que pueda acordarse la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas a otras distintas y que consiste en "que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo". El texto de la norma es claro y no necesita interpretarse a la vista del primitivo proyecto. Las situaciones jurídicas deben ser no iguales o equivalentes sino idénticas y no son idénticas dichas situaciones cuando una persona (Don Gustavo ) interpuso recurso contencioso-administrativo en tiempo contra un determinado acto administrativo (la resolución de la Dirección General de la Policía de 11 de diciembre de 1.997) mientras que el Sr. Clemente consiente dicha resolución y, cuando conoce que el recurso promovido por el señor Gustavo había prosperado, trata de prescindir de ese consentimiento prestado a la resolución administrativa, al no recurrirla, y pretende reabrir el plazo para conseguir los mismos efectos que si la hubiesen impugnado en tiempo, acudiendo para ello al artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción, solicitando el 28 de enero de 2002 ante el Tribunal Superior de Madrid la extensión de efectos de la sentencia de la Sección 7ª de dicha Sala de Madrid de 19 de junio de 2001 .
No se puede aceptar que el plazo de un año que el apartado c) del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción establece para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia anule y deje sin efecto el plazo general de dos meses fijado para recurrir los actos administrativos expresos y debidamente notificados a los destinatarios (artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción ), con expresión del recurso procedente en vía jurisdiccional. Es principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo, nacido de una exigencia ineludible de seguridad jurídica, la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma, principio que tiene su expresión en el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción y nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo haya quedado sin efecto en el supuesto del artículo 110 de la citada Ley Jurisdiccional . El mencionado precepto tiene un amplio campo de aplicación para conseguir la extensión de los efectos de una sentencia a funcionarios del mismo colectivo o grupo cuando no han consentido un acto expreso y se trata de restablecer situaciones idénticas, evitando procesos innecesarios.
En el caso enjuiciado ningún proceso se evitaría, ya que el eventual recurso del ahora recurrente en casación no sería admisible por no haberse promovido en tiempo, causa de inadmisibilidad que el Juzgado o Tribunal puede aplicar de oficio, sin tramitar el proceso, conforme al artículo 51.1.d) de la Ley de la Jurisdicción
.
Las anteriores consideraciones conducen a estimar el primer motivo del recurso de casación formulado por el Abogado del Estado, lo que hace inocuo el análisis de los motivos segundo y tercero, basados, al amparo de los artículos 87.2 y 88.1.d) de la Ley 29/98, en el artículo 110.3 y 110.1 .a) respectivamente, que también inciden en la falta de identidad sustancial en la cuestión planteada". La estimación del recurso de casación conlleva la anulación de los Autos dictados por la Sección Séptima de la Sala de Madrid y nos obliga a resolver sobre la solicitud de extensión de efectos presentada por don Luis María, resolución ésta que, después de lo dicho, no puede ser sino negativa.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción, no hacemos imposición de costas en la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
-
Que ha lugar al recurso de casación nº 717/2004 interpuesto por el Abogado del Estado contra los Autos de 21 de mayo de 2002 y 11 de septiembre de 2002, dictados en la pieza separada de extensión de efectos del recurso 126/98 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Autos que anulamos.
-
Que desestimamos la solicitud de extensión de efectos de la Sentencia de 19 de junio de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 126/1998 formulada por don Luis María .
-
Que no hacemos imposición de costas en la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo ________________________________________________
Voto Particular
VOTO PARTICULAR
FECHA:16/07/2007
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON EDUARDO CALVO ROJAS A LA SENTENCIA DE 16 DE JULIO DE 2007 DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 717/04, AL QUE SE ADHIERE EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON JOSÉ DÍAZ DELGADO
-
Con todo respeto a la posición mayoritaria de la Sala, discrepo de la argumentación contenida en la sentencia y del sentido del fallo, que a mi juicio debió ser estimatorio del recurso de casación interpuesto.
-
Las razones de mi discrepancia con el criterio mayoritario son las mismas que ya he tenido ocasión de formular en votos particulares anteriores, como son los referidos a las sentencias de esta misma Sala y Sección 7ª que resuelven los recursos de casación 1320/00, 4778/00, 7075/01, 7970/02, 3311/03, 3090/04 y 319/05, y son, a su vez, enteramente coincidentes con las que manifestó en su día el Magistrado Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Rios en el voto particular que formuló a la sentencia de esta misma Sala y Sección 7ª de 1 de marzo de 2005 (Recurso de Casación 2191/03 ).
-
En la sentencia de la que disiento se mantiene que la situación del solicitante de la extensión de efectos de la sentencia no era idéntica a la de los recurrentes favorecidos por el fallo pues, a diferencia de éstos, aquél había consentido un acto administrativo en el que se le denegaba la petición. Según el criterio mayoritario de la Sala, la falta de impugnación dentro de plazo del acto administrativo notificado en su día al interesado hace inviable que éste pueda acudir luego a la vía de la extensión de efectos de la sentencia, y ello porque "...No se puede aceptar que el plazo de un año que el apartado c) del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción establece para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia anule y deje sin efecto el plazo general de dos meses fijado para recurrir los actos administrativos expresos y debidamente notificados a los destinatarios...".
Mi voto particular se funda en que este planteamiento no puede ser mantenido en el momento normativo a que se refiere el proceso.
-
El principio de acto consentido, fundado en el principio de seguridad jurídica, constituye una limitación al derecho a la tutela judicial ("sacrificio" dice la exposición de motivos de la Ley) y, por consiguiente, debe ser interpretado restrictivamente y no es aplicable más que en los supuestos que establezca la ley. En este caso, la Ley lo aplica a la admisión de recurso contencioso-administrativo (artículo 28 LJCA) pero no a la extensión de los efectos de la sentencia (artículo 110 LJCA ). No es difícil advertir en este distinto régimen una voluntad de reconocimiento efectivo del derecho a la tutela judicial en relación con el principio de igualdad, el cual padece cuando los tribunales reconocen el derecho de un administrado y no pueden hacerlo respecto de otros ciudadanos que se encuentran en idéntica situación jurídica, los cuales se ven tratados de modo diferente por la circunstancia de no haber impugnado la actividad administrativa contraria al ordenamiento jurídico dentro de los breves plazos establecidos para la interposición de los recursos administrativos y contenciosoadministrativo.
-
Tras la modificación introducida por Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, el artículo 110 LJCA excluye de manera expresa la extensión de efectos cuando para el interesado hubiese recaído resolución administrativa que fuese consentida y firme por no haberse promovido contra ella recurso contenciosoadministrativo.
Ahora bien, esta modificación de la ley no significa que el propósito del legislador estuviera ya presente en el texto que se modifica, ni que la interpretación correcta de éste deba hacerse en el sentido de la modificación más tarde introducida, sino que más bien permite presumir que ha existido un cambio de criterio respecto de la regulación primitiva. Así, son de gran peso los argumentos favorables a entender que antes de la reforma introducida por la Ley Orgánica 19/2003 el requisito de la inexistencia de actividad administrativa consentida no era exigible:
-
Este requisito no lo exigía, en sus términos literales, el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción (hasta la reforma a que me he referido, la cual ha modificado el texto en este punto).
-
En el Proyecto de ley aprobado por el Gobierno que dio lugar a la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 se incluía expresamente como requisito para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia en favor de terceros "Que sobre la materia no se hubiera dictado una resolución administrativa que habiendo causado estado haya sido consentida por los interesados por no haberse interpuesto contra ella recurso contencioso- administrativo en tiempo y forma" Este inciso, como es sabido, fue suprimido durante la tramitación parlamentaria desde el Dictamen de la Comisión.
Las críticas doctrinales al Proyecto de Ley que a la sazón se produjeron permiten afirmar que la supresión se fundó en la finalidad de evitar que el precepto, que permite evitar diferencias de trato entre los administrados que se hallan en idéntica situación, quedara en la práctica sin contenido, puesto que la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra el acto administrativo denegatorio impide la aplicación del artículo 110 y reconduce el supuesto a la aplicación del artículo 111, que se refiere a los recursos contencioso-administrativos idénticos, los cuales pueden ser suspendidos durante su tramitación con la finalidad de extender los efectos de las sentencias dictadas en los recursos primitivamente resueltos.
A su vez, la justificación de la enmienda parlamentaria mediante la cual se introdujo esta modificación "lejos de entender que el texto daba por supuesto este requisito sin necesidad de incluirlo" no dejaba lugar a dudas acerca de que se perseguía la extensión de los efectos de la sentencia a todos aquellos que se encontrasen en la misma situación, aun cuando no hubieran interpuesto recurso, pues se argumentaba como fundamento de la corrección propuesta "evitar posibles supuestos de indefensión y evidentes agravios comparativos injustificables; todos deben beneficiarse de la situación más favorable".
-
La exigencia, antes de la última modificación legislativa, de que no exista resolución administrativa que haya causado estado sobre la materia para que pueda solicitarse la extensión a terceros de los efectos de una sentencia supone una extensión del principio de acto consentido "en contra de los criterios de interpretación restrictiva que deben presidir su aplicación" a un supuesto no previsto en el artículo que lo establece (artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción ), y a una materia, como es la de la ejecución de las sentencias, que se rige por principios distintos de los que imperan en la admisibilidad del recurso contenciosoadministrativo.
Por todo ello considero que el recurso de casación debiera haber sido desestimado.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
-
-
STSJ Aragón 312/2013, 26 de Junio de 2013
...interno las siguientes: 1º) la vulneración de la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 18 de junio y 16 de julio de 2007, en la que confirma la exclusión de los servicios de telefonía móvil del régimen especial de cuantificación previsto en el artículo 24.1.c) ......
-
STSJ Aragón 363/2013, 15 de Julio de 2013
...interno las siguientes: 1º) la vulneración de la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 18 de junio y 16 de julio de 2007, en la que confirma la exclusión de los servicios de telefonía móvil del régimen especial de cuantificación previsto en el 24.1.c) del TRLHL......