STS, 26 de Junio de 1997

En la indicada fecha de 27 de marzo de 1990, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en los recursos de dicho orden jurisdiccional acumulados números 24.487 y 25.102, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, resolviendo los recursos acumulados números 24.487 y 25.102 interpuestos por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Castrillón (Asturias) contra los actos administrativos descritos en el primer Fundamento de Derecho de esta Sentencia, DEBEMOS DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso número 24.487, por ser ajustado a Derecho el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 20 de julio de 1983 (R.G. 3323.2.82 y R.S. 123.82), y que, ESTIMANDO EN PARTE el recurso nº 25.102, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que la resolución del Ministerio de Hacienda de fecha 5 de julio de 1984 es disconforme a Derecho en cuanto deniega la compensación solicitada por el Ayuntamiento de Castrillón, y LA ANULAMOS en tal extremo, y DECLARAMOS el derecho de tal Corporación Municipal a que la Administración Central del Estado le compense, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, del 99% del importe de las liquidaciones número 141.1 y 141.2 que giró a la entidad "Asturiana de Zinc, S.A." por el concepto de Impuesto Municipalsobre el Incremento del Valor de los Terrenos. Y DESESTIMAMOS en lo demás el citado recurso nº 25.102. Y no hacemos condena en costas en ninguno de los dos recursos".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- En los presentes recursos acumulados se impugnan: A) En el recurso nº 24.487, el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 20 de julio de 1983 -R.G. 3324.2.82 y R.S. 123.82- por el cual (resolviendo el recurso de alzada interpuesto por la entidad "Asturiana del Zinc, S.A.", contra el acuerdo del Tribunal Económico Central de Oviedo de fecha 31 de marzo

de 1982 (expediente nº 601.81), relativo a las liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Castrillón (Asturias) por el concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos en razón de la venta efectuada en 11 de febrero de 1980 por la "Real Compañía Asturiana de Minas" a la entidad "Asturiana de Zinc, S.A."), por cuyo acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, repetimos, y estimando el recurso de alzada, se revocó el fallo dictado por el Tribunal Provincial, y se anularon y dejaron sin efecto las liquidaciones impugnadas, "sin perjuicio de los derechos que a dicha Corporación puedan corresponderle al amparo de la Ley 76/80, de 26 de diciembre, sobre Régimen Fiscal de la Fusiones de Empresas". B) En el recurso nº 25.102, se impugna la resolución del Ministerio de Hacienda de fecha 26 de julio de 1982 (confirmada en reposición por la de 5 de julio de 1984) por la cual se dispuso que la segregación y venta de establecimientos industriales y red comercial efectuada por "Real Compañía Asturiana de Minas, S.A." a "Asturiana de Zinc, S.A." en escritura pública de fecha 11 de febrero de 1980 -es decir, aquéllas transmisiones a que se refieren las liquidaciones por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos a que antes nos referimos- gozan de los beneficios fiscales que le otorgó ya la Orden del citado Ministerio de 24 de abril de 1981. Segundo.- Son hechos trascendentales en estos recursos acumulados los siguientes: 1º) La "Real Compañía Asturiana de Minas" fué una Sociedad Anónima Belga con actividad minera en España desde el siglo XIX. 2º) La Ley de Minas de 21 de julio de 1973 dispuso que para ser titular de derechos mineros en España era preciso ser español o sociedad constituída y domiciliada en España, de suerte que tal compañía promovió un expediente enderezado a la fundación de una Sociedad Anónima que, constituída y domiciliada en España, y bajo el nombre de "Real Compañía Asturiana, S.A." reuniese los requisitos citados e integrase no sólo a la citada Compañía Belga, sino también a las cuatro siguientes: "Carbones de la Nueva, S.A.", "Minas de Cortés, S.A.", "Compañía Minera de los Picos de Europa, S.A." y "Compañía de Explotaciones Minero-Industriales y Marítimas, S.A.". 3º) Solicitados para tal función los beneficios fiscales del Decreto-Ley 12/73, de 30 de noviembre, fueron efectivamente concedidos por resolución del Ministerio de Hacienda de fecha 18 de noviembre de 1978, y el Consejo de Ministros, en fecha 29 de diciembre de 1978, autorizó la fundación de dicha nueva sociedad. 4º) Surgidos problemas con tres acreedores, que se opusieron a la fusión, y a causa de otros problemas de pago de carácter salarial, la "Real Compañía Asturiana de Minas" hubo de segregar parte de su patrimonio y venderlo a la entidad "Asturiana de Zinc, S.A.", lo que se llevó a cabo por escritura de fecha 11 de febrero de 1980 (que es la que importa en éste recurso). 5º) Con fecha 15 de febrero de 1980 la Compañía Belga se dirigió al Ministerio de Hacienda en súplica de prórroga y ampliación de los beneficios fiscales concedidos por Orden de 18 de noviembre de 1978, solicitando expresamente fueran extendidos a los actos y aportaciones que relacionaba en los folios 13, 14 y 15 del escrito, entre los que se consignaba, bajo el nº 1, el de "segregar las factorías industriales y red comercial de "Compañía Real Asturiana de Minas", a "Asturiana de Zinc, S.A.", y si bien en un principio el Ministerio denegó dicha petición mediante resolución de 24 de octubre de 1980, después, en resolución de 24 de abril de 1981, resolviendo el correspondiente recurso de reposición contra ella, los concedió, pues dispuso "la prorroga y ampliación de los beneficios fiscales previstos en la Orden Ministerial de 18 de noviembre de 1978". 6º) Solicitados los beneficios fiscales para la segregación y venta llevada a cabo en la citada escritura pública de 11 de febrero de 1980, el Ministerio de Hacienda, y en resolución de 26 de julio de 1982, dispuso que tal segregación y venta "goza de los beneficios fiscales que le otorgó ya la Orden del citado Ministerio de 24 de abril de 1981" (Esta resolución de 26 de julio de 1982 es la que se impugna en el recurso 25.102). 7º) La mentada escritura de 11 de febrero de 1980 fué presentada al Ayuntamiento de Castrillón, el cual, después de suspender la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos por tenerse solicitada la concesión de beneficios fiscales, y de conceder una prórroga de esa suspensión por seis meses, denegó una nueva prórroga solicitada, y practicó liquidaciones por tal Impuesto, la nº 141.1 por importe de 19.171.311 pesetas, y la nº 141.2 por importe de 17.717.153 pesetas. Después practicó una nueva liquidación por concepto de intereses de demora, por importe de

4.042.571 pesetas. Estas tres liquidaciones fueron impugnadas ante el Tribunal Económico Administrativo Provincial de Oviedo, el cual, en su acuerdo de 31 de marzo de 1982, confirmó las liquidaciones 141.1 y 141.2 y anuló la liquidación por intereses de demora. Impugnado este acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Provincial ante el Tribunal Económico Administrativo Central, éste dictó acuerdo de fecha 20 de julio de 1983 (R.G. 3324.2.82 y R.S. 123.82), ya descrito, que anuló las mencionadas liquidaciones (Este acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central es el impugnado en el recurso nº 24.487). Tercero.-Lo primero que hay que resolverse es el problema del carácter que tiene la resolución del Ministerio deHacienda de fecha 26 de julio de 1982 (impugnada en el recurso 25.102), pues mientras el Tribunal Económico Administrativo Central dijo en su acuerdo que dicha resolución era, pese a su tenor literal, una nueva concesión de beneficios fiscales, el Ministerio de Hacienda dijo en la resolución del recurso de reposición que ese acto traía causa de la resolución de 18 de noviembre de 1978, así que -concluímos nosotros- en tal caso no puede hablarse de concesión nueva sino de mera derivación de la resolución primitiva. Pues bien, la resolución de 26 de julio de 1982 en absoluto puede ser considerada como una nueva concesión de beneficios fiscales, sino sólo como una extensión de los beneficios de la anterior resolución de 24 de abril de 1981, porque eso es lo que dice (y no otra cosa) en su tenor literal, ya que se especifíca que "el acto de examen se encuentra comprendido en el ámbito de los beneficios fiscales ya concedido con la delimitación definitiva que les otorgó la Orden de este Departamento de 24 de abril de 1981", y se declara que la segregación y venta de autos "goza de los beneficios fiscales que le otorgó ya la Orden de este Ministerio de 24 de abril de 1981". No hay, por lo tanto, nueva concesión de beneficios, sino sólo declaración de que unas transmisiones gozan de unos beneficios que les otorgó ya una resolución anterior. Y así es, en efecto, porque la resolución de 24 de abril de 1981 no sólo concedió una prórroga, sino también (y así se dice expresamente) una "ampliación", refiriéndose tal ampliación a los actos que la interesada había especificado en su petición, entre ellos la segregación de las factorías industriales y red comercial de Compañía Real Asturiana de Minas a Asturiana de Zinc, S.A., segregación que se llevó a cabo en la escritura pública de 11 de febrero de 1981, aquí estudiada. Por lo tanto, la concesión de beneficios fiscales a la transmisión que nos ocupa se produjo en la resolución de 24 de abril de 1981, de suerte que la posterior de 26 de julio de 1982 no hizo sino recordar tal concesión. Cuarto.- La primera consecuencia que se deriva de lo expuesto es que a la citada concesión de beneficios le es aplicable la Ley 76/80, de 26 de diciembre, que entró en vigor a los veinte días de su publicación (B.O.E. de 10 de enero de 1981), salvo en lo referente a normas procedimentales (Disposición Derogatoria Primera), ya que el procedimiento seguía rigiéndose, hasta que se publicara el nuevo desarrollo reglamentario, por el Decreto 2910/71, de 25 de noviembre (El nuevo Reglamento de 24 de julio de 1981 se publicó en 26 de septiembre de 1981, de forma que es también inaplicable al caso de autos). Quinto.- Tal resolución de 24 de abril de 1981 es ajustada a Derecho, tanto sustantiva como formalmente: A) La Autoridad competente (Dirección General de Minas) informó en 29 de enero de 1982 que "la segregación de establecimientos industriales y red comercial efectuada por Real Compañía Asturiana de Minas para su integración en Asturiana de Zinc, S.A., efectuada por escritura pública otorgada en Avilés el 11 de febrero de 1980 no debe considerarse como un hecho aislado e independiente sino como una fase inicial del proceso global de concentración e integración de ambas empresas, tratado y negociado años antes de aquella fecha, y que culminará con la concentración total de las dos Sociedades mediante la absorción de la Real Compañía Asturiana, S.A. por Asturiana de Zinc, S.A.". Esta concentración de ambas empresas hubo de pasar necesariamente antes por la creación, por concentración de cinco empresas, de la entidad "Real Compañía Asturiana, S.A.", concentración que se vió obstaculizada por la oposición de varios acreedores y por problemas económico- laborales, que se solventaron precisamente con la segregación y venta de la escritura de 11 de febrero de 1980. Así pues, esta segregación y venta era un acto necesario para poder seguir el proceso de concentración, un acto "preparatorio" de la fusión (artículo 9 de la Ley 76/80), o un acto realizado "como parte de la fusión" (artículo

13.1 de la misma); reconociendo esta relación entre la operación que nos ocupa y la fusión a la que se refería la resolución de 18 de noviembre de 1978, la nueva resolución de 24 de abril de 1981 amplió a esa operación los beneficios concedidos en la primera. "Ninguna infracción hay en tal ampliación de las normas de la Ley 76/80". B) "Desde el punto de vista procedimental no se descubre tampoco infracción alguna", pues de la propia resolución de 24 de octubre de 1980 (que fué la originaria, después modificada por la de 24 de abril de 1981, en reposición), se deduce que hubo propuesta de la Comisión Informadora sobre Concentración de Empresas (artículo 12.1 del Decreto Ley 2910/71), y también, antes de resolver la reposición, una reunión mixta de los interesados y la Dirección General de Minas, y diferentes informes del Ministerio de Industria y Energía. No se descubre aquí, por lo tanto, infracción legal alguna. Sexto.- Obró, por lo tanto, conforme a Derecho la Administración cuando mediante la resolución de 4 de abril de 1981 amplió "ex novo" los beneficios fiscales concedidos en 18 de noviembre de 1978, y cuando por resolución de 26 de julio de 1982 recordó tal concesión. El recurso nº 25.102, en cuanto impugna ésta última resolución debe ser desestimado. Correlativamente, las liquidaciones que el Ayuntamiento de Castrillón había girado por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, y que ignoraban tales beneficios fiscales, no eran ajustadas a Derecho y debieron ser anuladas -como lo fueron- por el Tribunal Económico Administrativo Central. El acuerdo de éste Órgano de fecha 20 de julio de 1983, impugnado en el recurso nº 24.487, es ajustado a Derecho en cuanto anula las liquidaciones, y también lo es en cuanto se abstiene de resolver sobre la compensación solicitada por el Ayuntamiento de Castrillón, compensación de la que trataremos a continuación, puesto que es solicitada en el recurso nº 25.102. No estará de más aclarar que esta sentencia deja intacto el derecho del Ayuntamiento recurrente para girar liquidación por el uno por ciento (1%) al que no alcanza la bonificación. Octavo.- Queda sólo responder a la recurrente respecto de su petición de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 23 del Decreto-Ley 12/73 y del artículo 13 de la Ley 76/80, por poder ser contrarios al principio de autonomía municipal consagrado en losartículos 137 y 140 de la Constitución Española. A) El artículo 23 del Decreto-Ley 12/73 fué derogado por la Ley 76/80 (Disposición Derogatoria Primera), y por lo tanto, es inaplicable en el caso de autos. B) El artículo 13 de la Ley 76/80 sí es, como hemos dicho, aplicable, pero no es en absoluto contrario a la Constitución, o, por mejor decir (para respetar la función del Tribunal Constitucional si es que en otras circunstancias se plantea la cuestión de inconstitucionalidad), no tiene visos evidentes de ser contrario al principio de autonomía municipal establecido en la Constitución. Pues tal precepto, al tiempo que prevé las bonificaciones, impone la correlativa compensación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, y, por lo tanto, respetándose la integridad económica municipal, no sufre en absoluto la autonomía local".

Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las tres partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 24 de junio de 1997, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

De los hechos reseñados en la sentencia apelada, deben destacarse, para una mejor comprensión de la concreta cuestión planteada en la presente alzada, los siguientes:

1. Por Orden de 18 de noviembre de 1978, el Ministerio de Hacienda concedió los beneficios fiscales del artículo 23 del Decreto Ley 12/1973, de 30 de noviembre, sobre Medidas Coyunturales de Ordenación Económica, a las liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos giradas por el Ayuntamiento de Castrillón (Asturias) con motivo de los actos transmisivos de terrenos derivados de las operaciones de fusión e integración, en la entidad "Real Compañía Asturiana S.A.", de otras cuatro sociedades (entre las que no estaba, aún, la sociedad "Asturiana del Zinc S.A.").

2. Surgida una serie de problemas, la "Real Compañía Asturiana S.A." hubo de segregar parte de su patrimonio y venderlo a la sociedad "Asturiana del Zinc S.A.", mediante escritura pública de fecha 11 de febrero de 1980.

3. Solicitada la prórroga y ampliación de los comentados beneficios fiscales concedidos por la Orden ministerial de 1978 a la segregación y venta del 11 de febrero de 1980, y denegada, en principio, por resolución del Ministerio de 24 de octubre de 1980, fué otorgada, definitivamente, en vía de reposición, por resolución de 24 de abril de 1981 (solicitud que, reiterada más tarde, fué confirmada mediante la resolución ministerial de 26 de julio de 1982 -que dispuso que las mencionadas segregación y venta "gozan de los beneficios fiscales otorgados, ya, por la resolución de 24 de abril de 1981"-, a su vez ratificada por la de 5 de julio de 1984, en la que, por primera vez, se indica que no procede conceder al Ayuntamiento exaccionante la compensación de los beneficios fiscales a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, como se fija en el artículo 13 de la Ley 76/1980, pues la resolución recurrida trae causa de la Orden ministerial de 18 de noviembre de 1978, cuyos efectos fueron prorrogados por la de 24 de abril de 1981, y, entonces, en el año 1978, eran aplicables, aún, el artículo 23 del Decreto Ley 12/1973, de 30 de noviembre, y el Decreto 2910/1971, de 25 de noviembre, en los que no era obligatoria la mencionada compensación).

4. Presentada la escritura de 11 de febrero de 1980 ante el Ayuntamiento de Castrillón, éste procedió a girar, sin beneficio fiscal alguno, las liquidaciones, números 141.1 y 141.2. por los respectivos importes de

   19.171.311 y 17.717.153 pesetas, que fueron confirmadas por la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial (TEAP) de Oviedo de 31 de marzo de 1982.

5. Recurrida en alzada la anterior resolución, el Tribunal Económico Administrativo Central, en resolución de 20 de julio de 1983, anuló las citadas liquidaciones, exponiendo, entre otras argumentaciones, que, aun cuando el artículo 13 de la Ley 76/1980 prevé la posibilidad de que los Municipios afectados puedan obtener con cargo a los Presupuestos Generales del Estado la compensación de los beneficios fiscales que han de aplicar en las liquidaciones del Impuesto, la fijación del quantum de dicha compensación corresponde, por medio de Orden, al Ministerio de Hacienda, razón por la cual carece de competencia para determinarla.

   La resolución del Ministerio de Hacienda de 26 de julio de 1982 (ratificada por la de 5 de julio de1984) fué objeto del recurso contencioso administrativo número 25.102 y la resolución del TEAC de 20 de julio de 1983 fué, a su vez, objeto del recurso contencioso administrativo número 24.487.

   La sentencia de instancia reconoce que los beneficios fiscales aplicables a las liquidaciones cuestionadas -que deben ser estimados como adecuados al ordenamiento jurídico- fueron concedidos en virtud de la resolución de 26 de julio de 1982 -que, sin embargo, no los otorgó ex novo sino que se limitó a declarar la "prórroga" y "ampliación" de los ya reconocidos anteriormente mediante la resolución de 24 de abril de 1981-, con la lógica secuela -añade- de resultar aplicable, al caso, no el Decreto 2910/1972 (vigente al tiempo de la resolución de 18 de noviembre de 1978) sino la Ley 76/1980.

   Y, en consecuencia, concluye que, según el artículo 13 de dicha última Ley, el Ayuntamiento de Castrillón tiene derecho a la compensación de los beneficios fiscales a aplicar en las liquidaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

   El Abogado del Estado reduce su recurso de apelación a determinar, exclusivamente, si es o no conforme a derecho la parte de la sentencia apelada que se refiere al reconocimiento del derecho a la compensación que, en su momento, solicitó el Ayuntamiento exaccionante al Ministerio de Hacienda.

   Y se basa, para ello, en que, como los beneficios fiscales derivan, en principio, de la Orden ministerial de 18 de noviembre de 1978, es aplicable al caso el Decreto 2910/1971 y no es factible, por tanto, el juego de la compensación objeto de controversia.

A la vista de las circunstancias concurrentes en el caso y de los preceptos aplicables al mismo, hemos de llegar a la conclusión, en relación con el concreto tema planteado por el recurrente, de que no procede admitir, con la radicalidad expresada en la sentencia, que el Ayuntamiento de Castrillón tiene derecho a que se le compensen, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, los beneficios fiscales debidos aplicar en las liquidaciones.

En efecto, recogiendo, en parte, lo ya declarado en las sentencias de esta Sala, entre otras, de 9 de septiembre de 1991, 14 y 21 de enero de 1994, 14 de enero de 1995 y 17 de enero de 1997, es evidente que:

La Ley de Reforma Tributaria de 11 de Junio de 1964 amplió las exenciones y bonificaciones a los aspectos sustanciales de la concentración e integración de empresas, fundamentalmente, a las plusvalías puestas de manifiesto en tales procesos, que deberían tributar, a tenor del entonces Impuesto General sobre la Renta de las Sociedades y demás Entidades Jurídicas y del Impuesto General sobre la Renta de las Personas Físicas, por el canje de las acciones o participaciones en el capital de las sociedades fusionadas o absorbidas, con abstracción del gravamen por Impuesto sobre las Rentas del Capital por la distribución de las reservas a favor de los socios.

Por último, en esta linea evolutiva, el Decreto-Ley 12/1973, de 30 de Noviembre, sobre Medidas Coyunturales de Política Económica, extendió las exenciones al Arbitrio sobre Incremento del Valor de los Terrenos, en su artículo 23, que dispuso: " A las empresas que se concentren o integren, acogiéndose al Decreto 2.910/1971, de 25 de Noviembre (que era el texto refundido sobre la materia), podrá concedérseles la exención del Arbitrio sobre incremento del valor de los terrenos que se devenguen de las transmisiones que se realicen como parte de la concentración o integración, sin que, en estos casos, sea de aplicación lo dispuesto en el artículo 721-1 de la Ley de Régimen Local, texto articulado y refundido, aprobado por Decreto de 24 de Junio de 1955. Esta exención se concederá, en su caso, por la Orden del Ministerio de Hacienda que resuelva el expediente de petición de los beneficios fiscales previsto en el citado Decreto, que será aplicado, en los términos de la Orden que la conceda, por los respectivos Ayuntamientos. De la Comisión Informadora sobre Concentración de Empresas, regulada en el artículo 12.1, de Decreto 2910/1971, de 25 de Noviembre, formará parte un representante del Ministerio de la Gobernación". (Esta exención fue recogida en el artículo 89, letra a) del Real Decreto 3.250/1976, de 30 de Diciembre).

La Ley 61/1978, de 27 de Diciembre, reguladora del Impuesto sobre Sociedades, una de las primerasy mas importantes leyes de la Reforma Tributaria, iniciada en 1977, ordenó en su Disposición Transitoria Cuarta que "antes de 31 de Diciembre de 1979, el Gobierno remitirá a las Cortes los siguientes proyectos de Ley: (...) 4º. Sobre régimen fiscal de las fusiones de Empresas".

El Proyecto presentado en cumplimiento de esta disposición se convirtió en la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, sobre Régimen Fiscal de las Fusiones de Empresas, que es aplicable al caso de autos, junto con el Real Decreto 2.182/1981, de 24 de Julio, por el que se aprobó el Reglamento para la aplicación y desarrollo de la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre.

El artículo 13 de la Ley 76/1980 dispone textualmente: "1. Gozarán de una bonificación de hasta el 99 por 100 de la cuota del Impuesto Municipal sobre Incremento del Valor de los Terrenos que se devengue en las transmisiones que se realicen como parte de la fusión. Procederá la compensación, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, en favor de los Municipios interesados y por los beneficios que se conceden, a no ser que por el Ministerio de Hacienda y las Entidades locales afectadas se acuerde lo contrario. Esta bonificación se concederá, en su caso, por la Orden del Ministerio de Hacienda que resuelva el expediente de petición de beneficios fiscales previstos en la presente Ley y será aplicada en los términos de la propia Orden por los respectivos Ayuntamientos.

2. Si con posterioridad a la fusión, y antes de transcurridos cinco años, se enajenasen dichos bienes sujetos a este Impuesto se exigirá la cuota bonificada" (Esta bonificación fue convertida en exención por el artículo 352,a) del Real Decreto- Legislativo 781/1986, de 18 de Abril).

Este artículo 13, en relación con el artículo 1º de la misma Ley, contiene dos grupos de normas distintas, el primero es el de las "normas estrictamente tributarias", que pueden sintetizarse en los siguientes e indiscutibles pronunciamientos: 1º) Las plusvalías de los terrenos urbanos exteriorizadas como consecuencia de las operaciones de fusión, absorción o escisión que se producen por la transmisión o sucesión de bienes inmuebles de naturaleza urbana gozan de una bonificación de hasta el 99 por 100 de la cuota del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, si el proceso de fusión es conveniente para la economía española. Conviene hacer un énfasis especial sobre este pronunciamiento consistente en que la bonificación referida sólo está condicionada a que, como dispone el artículo 1º, apartado 2, de la Ley 76/1980, la fusión, sin restringir la libre competencia, mejore la estructura productiva u organizativa de las empresas que se integran en beneficio de la economía nacional. 2º) La competencia para apreciar si el proceso de concentración de empresas de que se trate es conveniente o no a la economía nacional corresponde de modo exclusivo y excluyente al Ministro de Economía y Hacienda, el cual según el grado de tal conveniencia señalará fundadamente el tanto por ciento de bonificación. 3º) Los Ayuntamientos afectados quedan obligados de modo inexcusable, al practicar las liquidaciones correspondientes, a respetar y reconocer las bonificaciones acordadas por el Ministerio de Economía y Hacienda.

El segundo grupo es el de las "normas de carácter financiero", que responden a la pregunta de si los Ayuntamientos deben o no soportar la carga o gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Ministerio de Economía y Hacienda.

Esta cuestión refleja el enfrentamiento de los intereses generales de la Nación con los intereses particulares y locales de los Municipios afectados. Naturalmente es justo y necesario que los Municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o razón que las justifica es el interés general.

El artículo 721.1 del Texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de Julio de 1945 y 3 de Diciembre de 1953, aprobado por Decreto de 24 de Junio de 1955, dispuso: "1. En lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación Local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario". (Esta norma fue recogida en el artículo 187.1 del Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de Abril). Este precepto se alineó con la tesis de que las Corporaciones Locales no deberían, en principio, soportar las exenciones y bonificaciones concedidas por el Estado.

Sin embargo, dejaba abierta la posibilidad de que por Ley se excepcionara este principio general, excepción que fue establecida por artículo 23 del Decreto-Ley 12/1973, de 30 de Noviembre, que extendió por primera vez las exenciones y bonificaciones propias del régimen fiscal de concentración de empresas al entonces Arbitrio sobre el Incremento de Valor de los Terrenos. La razón es que tal bonificación se concedía porque se trataba de operaciones beneficiosas para la economía nacional, beneficio del cual participabantambién las Corporaciones Locales.

El Proyecto de Ley sobre Régimen fiscal de las Fusiones de Empresas (Boletín Oficial de las Cortes Generales -Congreso- Serie A- del día 6 de Marzo de 1980), reproducía las normas del artículo 23 del Decreto-Ley 12/1973, citado; sin embargo, las Cortes Generales modificaron el Proyecto, en el sentido del artículo 721.1 del Texto refundido de 24 de Junio de 1955 referido, es decir, en el sentido de que el Estado quedaba obligado a compensar a los Municipios afectados, con cargo a los Presupuestos Generales, del coste de las bonificaciones concedidas por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, dando entrada, sin embargo, a la posibilidad de que el Ministerio de Economía y Hacienda y las Entidades Locales afectadas pudieran acordar lo contrario, o sea, que éstas últimas soportaran total o parcialmente el coste de las bonificaciones, si, obviamente, el proceso concreto de concentración de empresas beneficiaba especialmente a uno o varios Municipios.

La primera excepción al artículo 13 de la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, se introdujo por la Disposición Transitoria Quinta , número 2, de la Ley 33/1984, de 2 de Agosto, sobre ordenación del seguro privado, que, al regular la aplicación de la Ley 76/1980, a los procesos de concentración de empresas de seguros, dispuso que el Estado no estaría sujeto al cumplimiento de lo establecido en el artículo 721 de la Ley de Régimen Local, Texto refundido aprobado por Decreto de 24 de Julio de 1955.

Aunque no sea tampoco aplicable, por razón de su vigencia, conviene conocer que el artículo 9.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, ha establecido que las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan (...) y que el artículo 15 de la Ley 29/1991, de 16 de Diciembre, de adecuación de determinados conceptos impositivos a las Directivas y Reglamentos de las Comunidades Europeas, que ha regulado la exención del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en los supuestos de fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canjes de valores, ha exceptuado esta exención de la obligación de compensar su coste por parte del Estado.

Es incuestionable que la bonificación de hasta el 99 por 100 del Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos, regulada en el artículo 13 de la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, sobre Régimen Fiscal de las Fusiones de Empresas, no queda condicionada en absoluto por el sistema de compensación o no compensación que se acuerde entre el Estado y el Municipio afectado, pues son relaciones jurídicas completamente distintas. Una, es de naturaleza tributaria, regulada por la Ley 76/1980, y completada por el Acuerdo del Ministerio de Economía y Hacienda, el cual en función del beneficio que las operaciones de concentración representen para la economía nacional debe señalar, por expresa habilitación legal, el porcentaje de bonificación aplicable.

La otra relación jurídica es completamente diferente, pues en ella nada tienen que ver las empresas solicitantes de la bonificación, es la que existe entre el Estado y los Municipios, relativa a la distribución entre ellos del coste presupuestario de la bonificación concedida.

Pese a la clara dicción de las normas del artículo 13 de la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, la Orden Ministerial de 18 de noviembre de 1978 y las resoluciones posteriores -en especial, la de 5 de julio de 1984, confirmatoria de la de 26 de julio de 1982- no admiten la procedencia de la concesión del Ayuntamiento de Castrillón de la compensación, a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, de los beneficios fiscales que deben aplicarse a las dos liquidaciones de autos.

El imponer la compensación -como lo hace la sentencia de instancia- carece de todo predicamento técnico-jurídico, pues el Estado (Ministerio de Economía y Hacienda) ha concedido la bonificación y el Ayuntamiento la ha denegado a su libre albedrío, con clara infracción de la Ley 76/1980 y de las competencias atribuidas al Ministerio de Economía y Hacienda por toda la normativa precedente, e incluso con transgresión de las normas fundamentales del Derecho de obligaciones, pues si el artículo 13 de la Ley 76/1980 establece que los Ayuntamientos estarán obligados a reconocer en sus liquidaciones la bonificación concedida por el Ministerio de Economía y Hacienda en los términos de la propia Orden de concesión, es absurdo que se condicione su cumplimiento a que el Ayuntamiento afectado asuma el citado beneficio fiscal con cargo a sus presupuestos, ya que, como dice el artículo 1.115 del Código Civil, cuando el cumplimiento de la condición dependa de la exclusiva voluntad del deudor, la obligación condicional será nula. >>.

En resumen, debe destacarse que la Ley 76/1980 -declarada aplicable al caso por la sentencia de instancia- condicionó el régimen tributario de las fusiones de empresas (determinadas exenciones y bonificaciones) a que, como disponía su artículo 1.2, las fusiones no implicaran restricciones ala libre competencia, mejorasen la estructura productiva u organizativa de las empresas que se integran y todo ello redundara en beneficio de la economía nacional.

Las exenciones y bonificaciones no se concedían, según la Ley 76/1980, "ope legis" -a diferencia de lo establecido en la nueva Ley 29/1991, de 16 de diciembre-, sino que atribuía al Ministerio de Hacienda el apreciar la conveniencia para la economía nacional de la fusión proyectada y el analizar y valorar los efectos de cada integración en la estructura productiva y en la organización de las empresas afectadas, decidiendo, en función del grado de dichos efectos, la concesión o no de los beneficios fiscales.

La antes mencionada sentencia de esta Sala de 14 de enero de 1994 establecía, ya, que "el problema de si procede, o no, la compensación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así como el de su efectividad, no afecta a la existencia y aplicación de la bonificación, ni en ningún caso puede perjudicar a la sociedad afectada, sino que debe ser ventilado, en su caso, entre Administraciones. Por eso, resulta intrascendente el que, frente a lo dispuesto en la normativa aplicable, el Ayuntamiento haya decidido, expresa o implícitamente, considerar improcedente la asunción, a su exclusivo cargo, de porcentaje alguno de la bonificación que el Ministerio de Hacienda haya concedido, al amparo de la Ley 76/1980, en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos que se devenguen con motivo de las transmisiones que se realicen como parte de las Fusiones de Empresas. Carece, además, de virtualidad el alcance que parece dársele a la frase de 'a no ser que la Entidad Local afectada no acuerde lo contrario' con la que termina el artículo 13.1, primer párrafo, de la citada Ley, pues, con ella, no se supedita la concesión del beneficio fiscal a la voluntad de la Corporación, sino que se expresa, sólo, que la compensación de tal beneficio será a cargo de los Presupuestos Generales del Estado -en favor del Municipio interesado-, a no ser que por el Ministerio de Hacienda y las Entidades Locales se acuerde lo contrario. Y esto es, en definitiva, superfluo para la virtualidad, en su caso, del fondo material de la concesión de la bonificación (si se dan, como aquí acontece, todos los presupuestos necesarios para ello)".

Procede, por tanto, estimar el presente recurso de apelación y revocar la sentencia de instancia sólo en la parte a que el mismo se refiere, con la consecuente declaración de la improcedencia de la compensación solicitada por el Ayuntamiento de Castrillón, confirmándose en el resto.

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,