La evaluación de impacto ambiental en los instrumentos de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico
| Autor | Diego Vigil de Quiñones Otero ... [et al.] |
S U M A R I O
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LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL:
1. CONCEPTO.
2. NORMATIVA.
3. CONCURRENCIA NORMATIVA ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
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ESTUDIO COMPARATIVO DE LAS NORMAS DE LAS DIVERSAS CCAA:
1. DESCRIPCIÓN GENERAL.
2. ESTUDIO COMPARATIVO.
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INFORME SOBRE LA APLICACIÓN ACTUAL DEL DERECHO AMBIENTAL ESPAÑOL:
1. REALIDAD LEGISLATIVA AUTONÓMICA SOBRE EIA. INFORME DE CADA ESTADO MIEMBRO DE AGOSTO DE 2001.
2. INCORPORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE EVALUACIÓN ESTRATÉGICA (SEA). CUESTIONARIO DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE 6 DE AGOSTO DE 2002.
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CAUSAS DEL DEFICIENTE DESARROLLO DE LOS MECANISMOS DE PREVENCIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.
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CONCLUSIONES.
ABREVIATURAS DA = Disposición adicional. DDAA = Disposiciones adicionales. DIA = Declaración de Impacto Ambiental. DF = Disposición final.
EIA = Evaluación de Impacto ambiental. EsIA = Estudio de Impacto Ambiental. LEIA = Ley de Evaluación de Impacto ambiental (Ley 6/ 2001). OT = Ordenación Territorial.
RD = Real Decreto. RDL = Real Decreto legislativo. REIA = Reglamento de evaluación de impacto ambiental (RD 1131/1988 de 30 de septiembre). SU = Suelo Urbano.
SUBLE = Suelo urbanizable. SNBLE = Suelo no urbanizable. STC = Sentencia del Tribunal Constitucional. TC = Tribunal Constitucional.
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LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
1. CONCEPTO
La «evaluación de impacto ambiental», institución jurídica cuyo origen radica en la NEPA (National Enviroment Policy Act) norteamericana de 1969 sirve, como dice Coenen Jorisen, «para registrar y valorar de manera sistemática y global todos los efectos potenciales de un proyecto con objeto de evitar desventajas para el Medio Ambiente», y ha sido definida en términos generales por LEE como «el proceso por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad pública y que puede dar lugar a efectos colaterales para el medio, se somete a una evaluación sistemática cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su aprobación». Por su parte el Tribunal Supremo español destaca que la institución «aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva —con relación a proyectos de obras y actividades— de ámbito objetivo global e integrador y de naturaleza participativa»1.
Este procedimiento hay que distinguirlo del estudio de impacto ambiental o documento técnico que presenta a la autoridad competente el titular del proyecto, y sobre la base del cual se produce la declaración de impacto; y de la declaración de impacto ambiental, que es la calificación que sobre la base de ese proyecto emite la autoridad competente.
Como se indica, es una institución jurídica, de ahí la acertada observación de Martín Mateo en el sentido de que «habrá que estarse a lo que la Ley determine al respecto», pues «en definitiva, una EIA tiene el alcance y contenido que desee el legislador»2.
2. NORMATIVA
Desde la mencionada National Enviromental Policy Act de los Estados Unidos la institución de la evaluación de impacto ambiental fue importada por algunos países europeos aunque no llegó a consolidarse como realidad jurídica en todo el viejo continente hasta la Directiva 85/337/CE, posteriormente modificada por la Directiva 97/11/CE.
En el ámbito del Reino de España, la EIA no tiene regulación expresa como tal hasta el RDL 1302/1986, desarrollo de la Directiva antes mencionada y cuyo desarrollo reglamentario tuvo lugar en el RD 1131/1988 de 30 de Septiembre, si bien con anterioridad en algunas leyes se encontraban retazos de en lo que se ha convertido después la EIA. En esta normativa española «no se hace ninguna mención al sometimiento al procedimiento de EIA de Planes ni Programas en general, ni de Planeamiento Urbanístico en particular»3. La Directiva 97/11/CE que modificó la anterior tampoco contempla la incorporación del procedimiento de EIA al planeamiento urbanístico. No obstante, esta necesidad se ha satisfecho el 30 de Marzo de 2000 por la posición común de la Comisión Europea 25/2000, propuesta de Directiva de evaluación de planes y programas con la que se pretende instaurar la evaluación estratégica ambiental. Posteriormente se ha promulgado la Directiva 2001/42/CE sobre esta materia4. Además, la regulación española antes citada ha sido posteriormente modificada por la Ley 6/2001 y el RDL 9/2000, a través del cual se traspuso por completo la Directiva, cosa que anteriormente no se había hecho, de ahí las demandas inter- puestas por la Comisión Europea a España. Por este medio se produjo la total incorporación de la Directiva EIA de 1997, así como de la de 1985 (si bien fuera de plazo, que expiró 14 de marzo de 1999)5.
3. CONCURRENCIA NORMATIVA ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
En la materia medioambiental a la que nos referimos, se produce el fenómeno llamado de la concurrencia normativa entre el Estado y las CCAA. Habrá que determinar pues sobre que títulos competenciales da cada uno de los dos poderes legislativos sus respectivas normas en la materia.
El Estado, de acuerdo con el artículo 149 CE, tiene competencia para dar bases que las CCAA desarrollan. Sobre este esquema, el primer problema que surge es el de determinar que amplitud pueden alcanzar las bases. El TC, refiriéndose a conflictos suscitados por la competencia en materia de legislación medioambiental se mostró en un primer momento partidario de que las bases pudiesen dar una regulación exhaustiva6, pero posteriormente optó por una postura más restrictiva con respecto al Estado7.
Trasladando esta situación a las normas sobre EIA se nos plantean dos problemas: en primer lugar, el de determinar que título competencial habilita al Estado para la promulgación de la LEIA (6/2001) y el REIA de 1988. Sobre este punto, la D.F. 3.ª de la LEIA remite a la competencia para dar normación básica del ar-tículo 149.1.23 CE. Por su parte, el Reglamento (artículo 2) indica su aplicabilidad supletoria o directa en función de las competencias asumidas por las CCAA. No obstante, no se puede afirmar su inconstitucionalidad, pues ciertos preceptos reglamentarios no hacen más que reproducir otros de la Ley.
En segundo lugar, y en conexión con el primer problema, está el de determinar cuales son los preceptos básicos, que se aplicarán a las CCAA no en función de sus competencias sino en todo caso. Sobre este problema, puede ser válida la doctrina establecida por el TC cuando dice que las «normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una Ley y ser en ellas calificadas como tales (lo cual sería consecuencia lógica de una noción formal de base) sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido», que deberá estar constituido por una regulación de «interés general»8. Es decir, que sólo tendrán carácter básico los preceptos que, en una noción material de base (por su contenido dirigido a un ámbito general), puedan ser calificados de básicos.
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ESTUDIO COMPARATIVO DE LAS NORMAS DE LAS DIVERSAS CCAA
1. DESCRIPCIÓN GENERAL
El Régimen político establecido en España por la Constitución de 1978, otorga un amplio haz de facultades en las materias que trata este estudio a las CCAA, debiendo distinguir la legislación urbanística9 (competencia exclusiva de las CCAA) de la medio-ambiental (donde, como hemos dicho, el Estado tiene competencia para dar legislación básica).
La incorporación de determinaciones medioambientales en lo que se refiere al planeamiento puede ser considerada de tres maneras:
a) Enfoque adaptativo: previamente a la redacción del plan.
b) Enfoque semiadaptativo: simultáneamente a la redacción del plan.
c) Enfoque reactivo: con posterioridad a la redacción del plan10.
Con carácter descriptivo, podemos clasificar las CCAA, según la mención que en sus respectivas normas hagan al sometimiento a EIA del Planeamiento urbanístico, del siguiente modo:
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Las que no hacen mención al sometimiento a EIA del Planeamiento urbanístico: entre las que se encuentran Aragón, el Principado de Asturias, Catalunya, Galicia y La Rioja.
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Las que hacen una mención relativa o indirecta: como las Islas Baleares, Cantabria, Castilla y León o la Comunidad Foral de Navarra.
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Las que tienen una Ley, con alusiones específicas al planea-miento urbanísitco pero sin reglamentar: así Extremadura, Murcia, Pais Vasco, Castilla La Mancha y Madrid.
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Las que tienen Ley y reglamentan específicamente la EIA en el planeamiento urbanístico: Canarias, Comunidad Valenciana y Andalucía.
2. ESTUDIO COMPARATIVO
1. ANDALUCÍA
a) Instrumentos de Ordenación del Territorio: Se regulan en la Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio de la C.A. Andalucía, que incluye: 1.º) El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía; 2.º) Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional; y 3.º) Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio.En la regulación referida al contenido y definición de los instrumentos de Ordenación del Territorio se omiten referencias a la inclusión del Es.I.A.
b) Instrumentos de Ordenación Urbanística: La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, prevé: 1.º) Planes Generales de Ordenación Urbanística; 2.º) Otros instrumentos de Planeamiento General: intermunicipal y de sectoriza-ción; 3.º) Planes de Desarrollo (Parciales de Ordenación, Especiales, Estudios de Detalle; 4.º) Catálogos.
c) EIA: la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de protección ambiental, dice que las actuaciones consistentes en la realización de planes, programas, proyectos de construcción, instalación y obras, o de cualquier otra actividad o naturaleza, comprendidas en los anexos, que se pretendan llevar a cabo en el ámbito de la Autonomía, deberán someterse a las medidas de prevención ambiental previstas en el artículo 8, que establece tres procedimientos para la consideración de los efectos ambientales de las actuaciones, que, de mayor a menor importancia en relación con su incidencia ambiental son: la EIA (Anexo I), el informe ambiental (Anexo II) y la calificación ambiental (Anexo III)11. El...
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