Comentario: La 'garantía de eternidad' de la cláusula social del Estado Democrático de Derecho frente a posibles agresiones por parte del Derecho de la Unión Europea.
| Autor | Joaquín Aparicio Tovar - Rolando Cendón Torres |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. UCLM - Profesor ayudante de Derecho del trabajo. UCLM |
| Páginas | 149-161 |
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La integración europea discurre de manera dinámica, compleja y abierta, sin que se pueda predecir su evolución futura, pero, aún con todas las reservas que han de hacerse ante las creaciones de los seres humanos, puede predicase de lo ya alcanzado como razonablemente irreversible. En ese sentido el art. 53 TUE establece que el Tratado "se concluye por un periodo de tiempo ilimitado", aunque el art. 50 TUE, por primera vez con la reforma de Lisboa, reconoce expresamente a los Estados la posibilidad de retirarse de la Unión.
La complejidad y las dificultades de la integración europea se manifestaron en toda su crudeza cuando el proceso de ratificaciones por los Estados miembros del Tratado por el que instituía una Constitución para Europa embarrancó en 2005 con los resultados negativos de los refrendos francés y holandés. El Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de enero de 2010, es la salida del laberinto en que se sumió la Unión, pero es de destacar que en esta ocasión las élites europeas evitaron en lo posible recurrir a la participación directa de los distintos pueblos de los Estados Miembros en el proceso de ratificación, lo que no deja de ser paradójico pues la ausencia de un "pueblo europeo" titular de los poderes soberanos es la base del déficit democrático de la Unión en su actual estado de desarrollo, por lo tanto todo lo que obstaculice la formación de ese nuevo "demos" europeo incidirá en el mantenimiento de la complejidad y las dificultades de la integración.
En el Tratado de Lisboa, aunque se acogen parte de los contenidos del Tratado por el que se instituía una Constitución para Europa, se puede apreciar una suspicacia a la cesión de competencias soberanas de los Estados a la Unión "poniéndose límites expresos a cualquier potencial ampliación de las competencias mas allá de las atribuidas expresamente, estableciéndose controles
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mas intensos para asegurar la observancia del principio de subsidiariedad y previéndose cláusulas opt out en algún caso, que refuerzan la posición de los Estados frente a la tradicional vis expansiva de la Unión"1. No puede ignorarse que el efecto que la ampliación hecha a partir de 2004 de 15 a 27 Estados ha influido en el proceso de integración frenándolo.
El Tratado de Lisboa reforma los anteriores Tratados que ahora pasan a denominarse Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y enfatiza que "la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución" (art. 5.1 TUE) en virtud del cual "la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros" (art. 5.2 TUE).
Si la soberanía reside en los diferentes pueblos de los Estados miembros de Europa el gran problema estriba en establecer hasta donde se pueden ceder competencias soberanas. Como es bien sabido todos los ordenamientos constitucionales de Europa prevén mecanismos para operar esa cesión de competencias (en nuestra Constitución contenidos en el art. 93), pero no por eso los problemas dejan de existir. Un límite, más teórico que real, se intenta establecer precisando que lo que se cede a la Unión no son las competencias, sino el ejercicio de las mismas de tal modo que "no cabe la atribución en bloque o global de la totalidad de las competencias que supusiera un vaciamiento de las estatales"2, pero ¿qué ocurre cuando a la Unión se le atribuyen competencias exclusivas de forma completa en una materia, como por ejemplo la política monetaria Es este un viejo problema, que, adelantamos, en el actual estado de integración europea no puede tener en modo alguno solución clara. Siempre será problemático. La Unión no es un Estado, aunque tiene personalidad jurídica propia. No es una Federación, es una unión funcional o por objetivos, pero la técnica de integración ha sido federal, quiérase o no. Ha creado un orden jurídico propio, distinto del derecho internacional emanado de relaciones intergubernamentales, que se articula con el de los Estados miembros para regular situaciones jurídicas de los particulares.
Las relaciones del derecho de la Unión con los de los Estados miembros se articulan mediante unos principios, de los que aquí nos conviene destacar el de autonomía y el de primacía. El de autonomía significa que la validez de las normas de la Unión (antes comunitarias) no se puede deducir a partir del canon de la Constitución de los Estados miembros, porque "el recurso a leyes o conceptos de derecho nacional para juzgar la validez de medidas adoptadas por las instituciones de la comunidad tendría un efecto adverso en la uniformidad y eficacia del Derecho Comunitario. La validez de tales medidas solo puede
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ser juzgada a la luz del Derecho Comunitario"3, dejó claro ya desde antiguo el Tribunal de Justicia. Por otra parte, las normas emanadas de la Unión priman sobre las normas nacionales que pudieran ser contrarias, sean del rango que sean (incluso constitucionales). La Declaración 17 anexa al Acta Final del Tratado de Lisboa afirma el principio de primacía e incorpora el Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo de 22 de junio de 2007 en el que se mantiene que "la primacía del Derecho Comunitario es un principio fundamental del Derecho Comunitario" y alude a la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de junio de 1964, C-6/64, Costa/ENEL, según la cual "se desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea esta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquel pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad".
De ese modo las normas de la Unión, teniendo en cuenta el efecto autopropulsivo que ha tenido el Derecho Comunitario, sobre todo desde el Acta Única (1986), podrían llegar en hipótesis a alterar las estructuras constitucionales de los Estados miembros. Ante tal amenaza una reacción pensable sería el control de los actos de la Unión haciéndolos pasar por el filtro conformidad con la Constitución del Estado miembro, hecho por los órganos jurisdiccionales nacionales, como fue el caso de la Sentencia del Tribunal Federal Constitucional alemán de 29 de mayo de 1974, conocida como Solange I (que se refería al mismo caso Internationale Handelsgesellschaft) que reclamaba para si la competencial jurisdiccional para revisar, a la luz de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución alemana, las normas comunitarias que los pusiesen en peligro, "en tanto" la (entonces) Comunidad Económica Europea no reconociese esos derechos. Pero eso traería como consecuencia dinamitar el Derecho Comunitario al acabar con su autonomía y de paso con la primacía. Como es sabido, la reacción del Tribunal de Justicia de incorporar los derechos fundamentales según las tradiciones constitucionales de los Estados miembros a la categoría de principios del Derecho Comunitario, hizo al Tribunal alemán variar su postura en la Sentencia Wünsche Handelsgesellschaft de 22 de octubre de 1986 (conocida como Solange II) "en tanto" los derechos fundamentales sean preservados por el Tribunal de Luxemburgo.
Desde entonces algunos pasos se han dado para solventar de modo más satisfactorio este problema, pero subsiste. Como reconoce el Consejo de Estado "el problema fundamental es el de determinar el límite infranqueable, si existe, más allá del cual no cabe ir sin que el Estado deje de existir como tal"4. El Tribunal Constitucional en su Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, estableció que "producida la integración (en la UE) debe destacarse que la Constitución no es
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ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado", pero pone como límite a la cesión de competencias que se haga "en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución". Pero es evidente que se plantean dos temas, el primero competencial, ¿quién decide que se ha violentado nuestro sistema de valores Téngase en cuenta que el juez nacional debe aplicar la norma de la Unión frente a la nacional contraria o plantear la cuestión prejudicial en caso de duda, como con toda claridad se establece en la reciente STJ 19 de enero de 2010, C- 555/07, Seda Kücükdeveci. Y, como siempre, inseparable de lo competencial está lo material, ¿cuándo la cesión de competencias ha llevado a un acto de la Unión a la violación de nuestro sistema de valores, o nuestro Estado social . Hay que tener en cuenta que los principios de primacía y de autonomía se predican de todo el derecho de la Unión (incluidas las sentencias del Tribunal de Justicia, como detectó el Tribunal Federal Constitucional alemán en Solange I) no solo de los Tratados.
La conciencia de este problema ha provocado que en numerosos ordenamientos constitucionales europeos se hayan llevado a cabo en los últimos años reformas constitucionales introduciendo la "cláusula europea" para facilitar la articulación de los derechos nacionales con el de la Unión, como ha sido el caso de Alemania con la reforma de 21 de diciembre de 1992, en la que se establecieron límites para las transferencia de soberanía.
Precisamente en el estado actual de desarrollo de la integración europea el equilibrio inestable que durante muchos años ha habido entre los aspectos económicos, que estaban más bien ligados a las instituciones supranacionales y los sociales, mas bien ligados a las garantías ofrecidas por las constituciones nacionales, se está rompiendo a favor de las...
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