Estrategias de negociación extrajudiciales para la resolución de conflictos territoriales
| Autor | Mª Esther Seijas Villadangos |
| Páginas | 93-132 |
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Desde que la constatación de evidencias históricas puede ser recuperada se detecta lo inherente que es al comportamiento individual y colectivo la idea de conflicto. Esa tendencia a la desavenencia, a la disputa y al enfrentamiento potencia su vis expansiva cuando los protagonistas son los territorios o dichos territorios son el argumento principal del conflicto.
De forma paralela a los mismos se han identificado e ideado fórmulas para su resolución. El avance del Estado de Derecho consolida los entes judiciales como órganos monopolizadores de la solución de conflictos. Empero, a su sombra, y a veces anexos a los mismos se han ido desarrollando estrategias singulares que pudieran retomar su protagonismo en el momento actual. Para ello, es preciso revisar la esencia de dichos institutos y apercibir de las mutaciones precisas para adaptarse al específico escenario de los conflictos territoriales.
Antes de entrar a su análisis, quisiéramos efectuar una somera valoración sobre el alcance y las perspectivas desde las que aspiramos a presentarlas. La mayoría de estas fórmulas se han ideado en el ámbito del Derecho Privado185. En consecuencia, una trasposición automática al Derecho Público y a sujetos diferenciados no puede ser simple. Por consiguiente, lo que tratamos de formular es la obtención indiciaria de unas pautas o de unos perfiles de actuación y comportamiento que tengan aplicabilidad al ámbito público y que puedan evidenciar una cierta utilidad, singular o conjuntamente con otros mecanismos, para la resolución de conflictos territoriales. Esto es, nos alejaremos de un enfoque axiomático, que vaya encadenando reflexiones y conclusiones, para adentrarnos en una presentación curiosa de estos métodos, realizada subjetivamente por quien busca
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en ellos alternativas válidas y eficaces para resolver conflictos territoriales. Será el objetivo pragmático el que se impondrá al teórico. Es más, una segunda precisión es oportuna y necesaria. Estos conflictos que nos ocupan y preocupan son aquellos que se producen ad intra de las tradicionales estructuras estatales. En consecuencia, buscaremos en contextos ajenos, soluciones que pudieran ser útiles, puntual o sistemáticamente, para la resolución de conflictos en el interior de los Estados, en particular de los Estados descentralizados. Por ello miraremos a los individuos y particulares y a las organizaciones resultantes de su agrupación, en torno a un sistema de normas supremo y originario, a los Estados, pero teniendo nuestros objetivos fijados en un espacio conflictual diferenciado, el de los con-flictos territoriales intraestatales. Así, recurriremos a disciplinas como el Derecho Civil, el Laboral o el Derecho Internacional Público, pese a que nuestro objeto se desenvuelve en el Derecho Constitucional, es decir recurriremos a la trasposición, migración, legal borrowing, cross fertilization o diálogo entre disciplinas, como reconoce Pegoraro186. No obstante, el alma mater de la conflictividad entre territorios radica en controversias de naturaleza política, en consecuencia, estas estrategias que se van a presentar y analizar tienen un marco jurídico, fundamentalmente encaminado a individuos, por lo que resulta preciso extrapolar los rasgos generales de cada estrategia y los elementos estructurales clave de cada una de ella que pueden ser virtualmente útiles en la resolución de las controversias intraestatales.
A la hora de enfrentarse a una controversia o un conflicto, tradicionalmente se distinguía entre medios pacíficos y no pacíficos de resolución187, sin embargo, a partir de la Segunda Guerra Mundial188y, concretamente, con la Carta de Naciones Unidas existe la prohibición del uso o amenaza de la fuerza, obligando a la resolución de las controversias por medios pacíficos para garantizar la paz y seguridad internacional, para «preservar las generaciones venideras del flagelo de la guerra»189.
Cierto es que junto al principio de solución pacífica de las controversias opera el principio de libre elección de los medios, dejando a voluntad de los sujetos en conflicto la elección de los distintos sistemas de resolución y garantizando así la independencia e igualdad
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soberana de los Estados enfrentados. Este principio de libertad cobra un protagonismo primordial cuando se trata de optar por diferentes medios de resolución prejudicial o parajudicial y es de gran relevancia en los conflictos territoriales, hasta el punto que condicionan la viabilidad de todo el proceso.
Consecuencia de la operatividad de estos dos principios, los distintos organismos que supervisarían esos procesos tratan de incrementar medios o sistemas preventivos. El uso de la mediación y del arbitraje, frente a la posibilidad de que existan conflictos que pongan en peligro otros bienes jurídicos como la estabilidad estatal y la seguridad, es una alternativa que implementa la solución técnica de los problemas territoriales, otorgando una capacidad de gestión de la misma a sus protagonistas, de la que se alejan las soluciones jurisdiccionales. Hemos optado por insertar como cabecera una apelación genérica a la negociación que subsuma las diferentes especies de la misma a las que haremos referencia. A partir de su aplicación, y solo en caso de imposibilidad de solucionar el mismo, se produciría un recurso a los instrumentos judiciales, en el ordenamiento jurídico español, fundamentalmente, el Tribunal Constitucional.
El Derecho Internacional Público, el Derecho Privado y el Derecho particular de otros Estados nos ofrecen varios sistemas de resolución pacífica de conflictos, garantizando, en la medida de lo posible, el buen entendimiento entre las partes enfrentadas y el no uso de la fuerza. Sin embargo, para que se produzca una voluntad de arreglo ha de operar el principio de buena fe por parte de los implicados en el conflicto, la verdadera intención ha de ser llegar a un entendimiento190. Así mismo, cabe decir que si mediante el uso de uno de los sistemas de resolución pacífica de conflictos no se llegase a conseguir el pretendido acuerdo, es decir, el fin de las disputas, podría iniciarse un nuevo intento mediante otro procedimiento negociador hasta dar con la solución, tomando como límite infranqueable el uso o amenaza de la fuerza191. En consecuencia, estas estrategias prejudiciales son compatibles, si bien es conveniente graduar ordenadamente su aplicación a los efectos de no agotar a las partes en los procesos y buscar la máxima efectividad de los mismos.
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Históricamente, las estrategias y mecanismos para resolver los conflictos han aparecido de modo simultáneo a los procesos judiciales. Desde la perspectiva de la historia constitucional, hemos de reparar en la Constitución de 1812, que señalaba en su título V, De los Tribunales y de la Administración de Justicia en lo civil y criminal, Cap. II (arts. 280-284), la relevancia de alguna de los mecanismos que ahora vamos a analizar, como la conciliación y el arbitraje a los efectos de su utilidad para la resolución de conflictos con carácter previo a una resolución judicial, «derecho del que no se podría privar a ningún español» (art. 280). Es más, al margen de la atribución a los alcaldes de los pueblos del rol u oficio de conciliador, esta tentativa de resolución extrajudicial era una conditio sine quae non para el ulterior inicio de un pleito.
Entre los sistemas pacíficos de resolución de controversias que nos ofrece el Derecho global podemos destacar los siguientes:
La negociación192consiste en la solución de las controversias, de rutina principalmente, entre dos o más partes mediante la comunicación directa de estas. Es el término genérico con que nos referimos a todos estos instrumentos no judiciales que tratan de resolver conflictos. De entre todas las negociaciones, la negociación diplomática directa suele utilizarse como uno de los primeros sistemas de resolución de conflictos a escala global dado que supone la comunicación, la consulta o el intercambio de pareceres entre los altos miembros del ejecutivo con potestades para ello a fin de encontrar una solución negociada al problema común. El riesgo, evidenciado en el conflicto catalán, es la creación de una ficticia diplomacia que en vez de resolver un conflicto, su objetivo fuera el de crearlo y ahondarlo193. Un exiguo comentario de este particular ayuda a comprender esta arriesgada desviación de la propuesta de negociación con presencia diplomática que sostenemos.
El Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña, más popularmente conocido por su acrónimo Diplocat, era una organización, con forma de consorcio, impulsada por la Generalitat de Cataluña, erigida sobre el objetivo de promover la imagen de Cataluña a nivel internacional. Decimos era, porque entre las medidas derivadas de la aplicación del art. 155 —vid infra— se decretó su supresión194. Su antecesor fueron el Patronato
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catalán pro Europa y el Patronato Cataluña Mundo. El Decreto 149/2012, de 20 de noviembre, de modificación de los Estatutos y denominación del Patronato Cataluña Mundo...
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