Los conflictos territoriales
| Autor | Mª Esther Seijas Villadangos |
| Páginas | 15-92 |
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La habituación a los conflictos territoriales y a los mecanismos judiciales con los que se aborda su resolución es la reflexión inicial de la que parte esta obra. La resignación frente a una endémica «hiperconflictividad» ante el Tribunal Constitucional y el éxito relativo de procedimientos como el diseñado por el art. 33.2 LOTC insta a la incorporación de otros cauces que se conciben necesariamente como ancilares de los ya mencionados (STC 13/1992, FJ 7, ECLI:ES:TC:1992:13).
La contextualización en un marco global de muchos conflictos territoriales, tanto interestatales, como intraestatales, va a ser el punto de partida de una propuesta formulada desde una estructura a modo de silogismo. La primera proposición de este argumento hace referencia a los nexos que unen conflictos de origen y/o manifestación territorial y que se han prodigado a lo largo de la historia y la geografía. El segundo argumento se centrará en mecanismos de resolución de conflictos de carácter prejudicial, en particular la conciliación, la mediación, el arbitraje o las técnicas de promoción de la participación ciudadana directa en procesos decisorios de naturaleza constitucional. La conclusión abogará por la enfatización de estas estrategias prejudiciales, metajudiciales o parajudiciales como instrumento clave para que los ciudadanos se involucren en el conocimiento, análisis y resolución de los conflictos territoriales y para lograr un consenso que los representantes no parecen poder alcanzar.
A la esencia del Estado compuesto le es inmanente el conflicto, y al mismo tiempo, coligado a él, la instauración de vías o de mecanismos para la solución de esas controversias territoriales, tanto jurisdiccionales como no jurisdiccionales. Por consiguiente, y sin aspirar a formular conclusiones irrebatibles derivadas de las anteriores premisas y sin tratar de abrazar ningún sofisma que lleve a pensar que lo aquí postulado va a suplir radicalmente la resolución judicial de los conflictos territoriales, se diseñará una guía elemental de aquellos recursos y aquellas pautas que pudieran ser de utilidad para mitigar el número
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de conflictos territoriales, así como la virulencia de los mismos, especialmente los que se generan en países democráticos y constitucionales, en particular los acaecidos en España recientemente.
Este ensayo, en particular, se centrará en estrategias integradas en manifestaciones federales insertas en las relaciones intergubernamentales, en los cauces habilitados por una fuente normativa de crucial importancia —las Constituciones de los Estados federados o los estatutos de autonomía— y en fórmulas con gran atractivo mediático, pero de eficacia pendiente de probar como son las convenciones constitucionales o asambleas de ciudadanos, mecanismo de apertura de la reforma constitucional o legal a la participación directa de los ciudadanos. Se aplicará un estudio comparado, con la vista puesta en Estados Unidos y en Canadá, que se completará con una remisión a Irlanda en el último capítulo referido a las Asambleas de Ciudadanos. Empero, desde estos referentes nuestro objeto fundamental será contribuir a afrontar los conflictos territoriales desarrollados en España.
La necesidad de incorporar un prisma global a cualquiera de las soluciones que se ideen a los problemas territoriales es un prius del que hemos de partir inexorablemente.
El rápido crecimiento de complejas interconexiones, interdependencias, e interrelaciones entre Estados y sociedades, sobre todo a partir de la caída del muro de Berlín en 1989 y la posterior desaparición de la URSS, ha supuesto el surgimiento de nuevos y/o diferentes poderes y esferas de poder. De este modo la globalización, el proceso de globalización, «denota la expansión y profundización de las relaciones sociales e institucionales a través del espacio y el tiempo, de forma tal que, por un lado, las actividades cotidianas resultan cada vez más influidas por los hechos y acontecimientos que tienen lugar del otro lado del globo, y por el otro, las prácticas y decisiones de los grupos y comunidades locales pueden tener importantes repercusiones globales»1.
La transformación que sufre el Estado, entendido como el marco de referencia norma-tiva, la máxima expresión de la soberanía, tiene su reflejo en su Constitución, dado que se viene produciendo una pérdida paulatina en la «capacidad efectiva para imponer límites materiales al ejercicio de un poder que ya no es solo estatal»2. Ese detrimento del poder estatal es favorable a las esferas supraestatales, internacionales y, en consecuencia, forma un derecho internacional global, soberanía jurídica internacional/global.
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Podemos decir que la globalización «reconstruye, reformula y transforma el poder y la autoridad de los gobiernos nacionales, generando un nuevo régimen de soberanía estatal»3, de ese modo articula un conjunto de normas complejo y que además «exige demasiado a las Constituciones nacionales; los espacios jurídicos y políticos de decisión se estrechan cada vez más»4. En ese marco nacen nuevos organismos técnicos y especializados, nuevas formas de resolución del conflicto, que habrán de ser tenidos en cuenta por los Estados, a los efectos de su inclusión en las estrategias que postulen para la resolución de conflictos territoriales intraestatales.
La Constitución tiene su origen en dos líneas de pensamiento, en dos ideas5, que se entrelazan o relacionan: la idea del pacto o contrato que permite configurar el concepto de autonomía o regulación, de una organización y que se vertebra en torno a un compromiso jurídico-político y la idea relativa a la limitación del poder, si bien esas dos ideas se han visto afectadas por el imparable e irreversible proceso globalizador. Así la Constitución se ve afectada en cuatro categorías de referencia: poder constituyente, separación de poderes y control de constitucionalidad, derechos fundamentales y supremacía de la Constitución6. La primera en cuanto a poder constituyente, debido a la inclusión de nuevos actores, nuevas formas de pensamiento, nuevas o renovadas maneras de entender los conceptos tradicionales que configuran el Estado. Una segunda categoría sería la relativa a la separación de poderes, la tecnocracia, la proliferación de tratados, la cesión de soberanía, circunstancias que coadyuvan a presuponer un déficit democrático. El control de constitucionalidad y de derechos fundamentales: en este sentido los propios Tribunales Constitucionales se adecúan a los nuevos derechos, a las decisiones de otros Tribunales con los cuales dialogan. Por último, la superioridad de la Constitución, la soberanía jurídica del Estado se encuentra menoscabada por diversas regulaciones que se imponen de forma imperceptible. El llamado soft law, la lex mercatoria, las imposiciones de los organismos financieros internacionales e incluso los mecanismos de «justicia paralelos al Estado» son manifestaciones de este nuevo derecho extra constitutione.
Unida a esta idea de transformación constitucional, consecuencia de la globalización, se encuentra la idea de la constitucionalización de la comunidad internacional, de este modo, al hablar de Constitución, daríamos cabida no solo al ámbito estatal, conocido tradicionalmente, sino también a las esferas supraestatales, transnacionales. «El orden político territorial y el ordenamiento jurídico formaban una unidad en la fórmula orienta-dora Estado de Derecho. Tal unidad, ya no puede ser mantenida a la vista de la autonomía
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del Derecho europeo y de la creciente autonormación del Derecho internacional, con lo que los Estados ya no resultan los señores de los tratados, sino también sus siervos, y concurren con otros actores en la fijación de normas que, a veces suponen ya un “Derecho global sin Estado”»7.
Podemos advertir por lo tanto que la globalización sitúa al Estado, a los organismos infraestatales y a los supraestatales, en una posición de interdependencia e interrelación que hace imprescindible su cooperación, más aún cuando lo que se nos plantea es un con-flicto. Así mismo, somos conscientes de cómo ese multinivel trata de copiar aquellas instituciones, pautas de funcionamiento, que han mostrado su validez. Es por ello que, a la hora de aproximarnos al estudio de mecanismos o estrategias de resolución de conflictos a...
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