STS, 16 de Julio de 1998

La parte dispositiva de la sentencia apelada contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice así: "FALLAMOS. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por Don Jesús Luis contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de seis de Octubre de mil novecientos ochenta y nueve por el que se aprobó la ordenanza reguladora del estacionamiento de vehículos en determinadas zonas de la capital y de su correspondiente precio público, sin expresa condena en costas".

D. Jesús Luis , letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, actuando en su propio nombre y derecho, interpuso con fecha 29 de Julio de 1991, recurso de apelación contra la sentencia referida; emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció y se personó como parte apelante D. Jesús Luis ; compareció y se personó como parte apelada el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador D. Eduardo Morales Price; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas y habiéndose recibido el expediente administrativo y los autos jurisdiccionales de instancia, se dió traslado de ellos, junto con el rollo de apelación, a D. Jesús Luis , parte apelante, el cual formuló las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala que "dicte sentencia por la que estimando el presente recurso de apelación, revoque la sentencia apelada, estime el recurso contencioso-administrativo a que estos autos se contraen y adopte todas las pretensiones deducidas en mi escrito de demanda de fecha veintidós de octubre de mil novecientos noventa"; dado traslado de todas las actuaciones a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID, parte apelada, presentó las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia por la que se desestime en todas sus partes el recurso deducido por D. Jesús Luis , contra la Sentencia nº 326 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, de 28 de Junio de 1991, y confirme íntegramente la Ordenanza Reguladora del Estacionamiento de Vehículos en determinadas Zonas de la Capital y de sucorrespondiente Precio Público.

Terminada la sustanciación del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el día 2 de Junio de 1998 fecha en la que tuvo lugar el acto. En la tramitación de este recurso de apelación se han cumplido todos los requisitos procesales, salvo el plazo para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Ponente y a la especial complejidad del recurso.

EL AYUNTAMIENTO DE MADRID, en pleno, aprobó provisionalmente, en sesión celebrada el 6 de Octubre de 1989, la Ordenanza reguladora del Estacionamiento de Vehículos en Determinadas Zonas de la Capital y su correspondiente Precio Público, acuerdo provisional que fue publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid el día 9 de Octubre de 1989, si bien sólo se publicó la referencia de la sesión y la denominación de los tributos y precios públicos establecidos y regulados en la misma, aunque por tratarse de un acuerdo provisional se indicaba, "que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, y 49 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se comunicaba que los citados acuerdos estarían expuestos en el tablón de edictos de la Corporación desde la publicación de dicho anuncio y que el expediente de su razón podría ser examinado en el Departamento Central del Área de Hacienda y Economía, (...) durante el término de treinta días hábiles, contados a partir de la fecha de publicación del presente anuncio, así como formularse, dentro del citado plazo, las reclamaciones y sugerencias que estimasen oportunas".

D. Jesús Luis interpuso con fecha 16 de Noviembre de 1989 reclamación contra el Acuerdo anterior, alegando: 1º) Que el régimen jurídico de los bienes de dominio publico está reservado a la Ley por el art. 132 de la Constitución, por lo que no puede ser regulado el uso de las vías públicas por una Ordenanza municipal. 2º) Que la Ordenanza establece diferencias de uso por razón de la residencia que son contrarias a los artículos 14 y 139 de la Constitución, y que tampoco están reconocidas respecto de las cuotas del respectivo precio público por el artículo 44 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. 3º) Que no puede considerarse precio público, pues para ello sería necesaria una utilización privativa, cosa que no ocurre en el estacionamiento de los vehículos cuya duración máxima está limitada, y tampoco existe aprovechamiento especial, por cuanto sería necesaria la correspondiente licencia, como exige el artículo 77 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de Julio, licencia que no aparece contemplada ni exigida por la Ordenanza referida. 4º) Que en el expediente administrativo no aparece la valoración en que se basa la fijación del precio público. 5º) Que el valor señalado para el Precio público por aprovechamiento privativo especial del vuelo, suelo y subsuelo de las vías públicas no resulta coherente con el señalado para el Estacionamiento de vehículos. En su virtud suplicaba se dejase sin efecto el acuerdo citado y se anulase y revocase dicha Ordenanza, excepto la derogación de las normas que regulaban el estacionamiento vigilado.

El Concejal Delegado del Área de Hacienda y Economía, visto el expediente instruido y la reclamación formulada por D. Jesús Luis propuso, en un extenso y razonado escrito (folios 81-84 del expediente administrativo), que, previo informe de la Intervención y dictamen de la Comisión Informativa de Hacienda y Economía se adoptase por el Pleno del Ayuntamiento el siguiente acuerdo: "Desestimar la reclamación formulada por D. Jesús Luis , y aprobar definitivamente la Ordenanza reguladora del Estacionamiento de vehículos en determinadas zonas de la Capital, y el establecimiento de su correspondiente precio público, en los términos contenidos en el acuerdo plenario de aprobación inicial de 6 de Octubre de 1989".

Emitidos los informes referidos, todos favorables, el Pleno del Ayuntamiento de Madrid, celebrado el día 29 de Noviembre de 1989, aprobó definitivamente la Ordenanza de Estacionamiento de Vehículos en determinadas zonas de la Capital y sus correspondientes Precios Públicos.

La Ordenanza fue remitida al Estado y a la Comunidad Autónoma de Madrid, en cumplimiento del trámite previsto en los artículos 65 y 70.2 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Transcurridos los quince días preceptivos, se publicó en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid, nº 303, del 21 de Diciembre de 1989. Suplemento (folio 122 del expediente administrativo).

D. Jesús Luis interpuso con fecha 7 de Marzo de 1990 recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, textualmente, "contra el acuerdo adoptado del Pleno en su sesión celebrada el día 6 de octubrede 1989, por el que aprobó provisionalmente la Ordenanza reguladora del Estacionamiento de Vehículos en determinadas Zonas de la Capital y de su correspondiente Precio público y contra el acto presunto desestimatorio por silencio administrativo de la reclamación que formulé contra el mismo el día 16 de Noviembre de aquel año".

Por Providencia de fecha 8 de Marzo de 1990 se le requirió para que presentara copia de la resolución recurrida e indicara el Ayuntamiento que había adoptado el acuerdo recurrido. D. Jesús Luis presentó fotocopia del Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid del día 9 de Octubre, donde se había publicado el anuncio del acuerdo de aprobación provisional de la Ordenanza y también fotocopia del Suplemento del B.O.A. C. de Madrid número 303, correspondiente, al día 21 de Diciembre de 1989 en el que se publicó el acuerdo de aprobación definitiva de la Ordenanza reguladora del Estacionamiento de Vehículos en determinadas zonas de la Capital y de su correspondiente Precio Público, a la vez que aclaraba que se trataba del Ayuntamiento de Madrid, dato que había omitido en su escrito de interposición.

La parte actora presentó escrito de demanda en el que alegó: 1º) Que se había infringido el art. 26-2 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, aplicable a la Hacienda Local por virtud de lo preceptuado por la Disposición adicional séptima de dicha Ley, por cuanto no se había elaborado la obligada memoria económico-financiera. 2º) Que en el expediente administrativo no aparece la valoración en que se ha basado el precio público, siendo incoherente el fijado para el Precio público por aprovechamiento privativo y especial del vuelo, suelo y subsuelo de las Vías Públicas. 3º) Que no puede considerarse el precio público por estacionamiento de vehículos como autentico precio público, porque no existe ni utilización privativa, ni especial del dominio público municipal, ni concurren las circunstancias exigidas por el artículo 41 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre. 4º) Que al no ser precio público, sino una exacción, la Ordenanza no fue aprobada según el procedimiento previsto por la Ley para la adopción de acuerdos sobre materia tributaria, ni hubo la mayoría necesaria para la aprobación de los acuerdos tributarios, pues según el acta de la sesión los votos a favor fueron 28 y los en contra 22. 5º) Que el régimen jurídico de los bienes de dominio público entre los que se encuentran las calles y plazas, según lo dispuesto en los artículos 74 del Real Decreto Legislativo 781/1986, y 339-1 y 344 del Código Civil, está reservado a la Ley por el artículo 132 de la Constitución, por lo que la Ordenanza limitando el uso del estacionamiento de vehículos en las vías públicas no tiene amparo legal. 6º) Que las discriminaciones del estacionamiento, basadas en la residencia, son contrarias a los artículos 14 y 139 de la Constitución. 7º) Que los artículos 11 y 12 de la Ordenanza impugnada tipifican infracciones e imponen sanciones sin la necesaria cobertura legal. 8º) Que la Ordenanza impugnada infringe el artículo 110 del Código de la Circulación, que prohibe establecer limitaciones de estacionamiento inferiores a 24 horas. Concluyendo que dicha Ordenanza era nula de pleno derecho y procedía imponer las costas al Ayuntamiento de Madrid.

El Ayuntamiento de Madrid se opuso a la demanda, alegando de contrario: 1º) Que en el expediente administrativo, la parte tercera estaba dedicada al "Estudio Económico de Costes y Precios públicos", sin que la parte actora haya demostrado que el Ayuntamiento de Madrid haya conculcado los límites establecidos por el artículo 45 de la Ley 39/1988, o sea el mínimo del coste del servicio y el valor de mercado de los bienes del dominio público. 2º) Que no ha existido infracción del artículo 14 de la Constitución, toda vez que existe una notoria diferencia entre residentes y no residentes. 3º) Que en materia de precios públicos no rige el principio de reserva de la Ley, dado que tienen base contractual. 4º) Que los precios públicos no son tributos, por lo que el Ayuntamiento no está obligado a elaborar Ordenanza fiscal, ni a exponerla al público, sino únicamente a respetar los límites mínimos señalados.

Formulados por ambas partes los escritos de conclusiones, la Sala de lo Contencioso- Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia, ahora apelada, desestimando el recurso contencioso-administrativo, sobre la base de la siguiente argumentación jurídica: 1) Que la mayor parte de lo alegado por la parte actora queda desvirtuado por la Disposición Adicional 6ª de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que preceptúa: "Los Ayuntamientos (...) asimismo podrán exigir precios públicos por el estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías de los municipios dentro de las zonas que a tal efecto se determinen y con las limitaciones que pudieran establecerse; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, del Capítulo III y en el Capítulo V del Título I de la presente Ley". 2) Que la naturaleza de la exacción, regulada en la Ordenanza impugnada, no puede encuadrarse en buena técnica jurídica, en el concepto de precio público, regulado en el artículo 41 de la Ley 39/1988 y artículo 24 de la Ley 8/1989 de 13 de Abril, sin embargo no le es dado al juzgador resolver de espaldas a la voluntad del legislador que ha querido dar a esta exacción la calificación jurídico-tributaria de precio público. 3) Que dado el dinamismo y capacidad de adaptación a la realidad económica de los precios públicos, no resulta acreditado que sea exigible en los precios públicos municipales la Memoria económica a que se refiere el artículo 26 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, aplicable, eso sí al ámbito de la Hacienda estatal, ni tampoco justificada la causa de nulidad del artículo 47 de la Leyde Procedimiento Administrativo. 4) Que en cuanto a la cobertura legal de las infracciones tipificadas y sancionadas en los artículos 11 y 12 de la Ordenanza impugnada, se estiman suficientes el artículo 4.1.f) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, así como las normas atributivas de competencia contenidas en los artículos 21.1.k) del texto antedicho y artículo 59 del Texto refundido de 18 de Abril de 1986. 5) Que es perfectamente legal que la Ordenanza establezca diferencias de trato entre situaciones objetivamente distintas, como en efecto son las de los residentes y no residentes en zonas urbanas en las que el dominio público susceptible de ser utilizado como lugar de aparcamiento de vehículos se caracteriza por su escasez.

En el presente recurso de apelación se impugna la sentencia, en cuanto ha declarado la validez de la Ordenanza reguladora del Estacionamiento de Vehículos en determinadas zonas de la Capital (Madrid) y de su correspondiente precio público, sobre la base de diversas razones jurídicas, que no comparte el apelante.

No obstante, la Sala considera que debe plantear y examinar dos cuestiones de previo pronunciamiento, por ser de orden público procesal y por tanto de obligado cumplimiento.

La primera se refiere a si D. Jesús Luis ha impugnado debidamente el acto administrativo o acuerdo definitivo de aprobación de dicha Ordenanza.

En efecto, en el procedimiento de actuación de los entes locales, es muy frecuente que éstos adopten un acuerdo provisional, también llamado inicial, que publican por edictos en su integridad o un extracto del mismo, en el Boletín Oficial de la Provincia o en el de la Comunidad Autónoma, si ésta es uniprovincial, y que exponen en el Tablón de anuncios, y cuyo expediente está a disposición de los interesados para que éstos lo examinen y puedan durante el plazo de 30 días formular las sugerencias, observaciones y reclamaciones que consideren convenientes. Estos acuerdos provisionales son por su propia naturaleza irrecurribles ante los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sencillamente, porque la Administración municipal no se ha pronunciado definitivamente, es mas las denominadas reclamaciones no son propiamente recursos, sino manifestaciones de la participación de los administrados en el quehacer administrativo, al cual pueden aportar, como hemos dicho, ideas, sugerencias, observaciones o por el contrario mostrar su disconformidad, siempre con el propósito de colaborar para conseguir el acierto de las decisiones municipales. Estudiados los escritos (reclamaciones, etc) recibidos, durante el plazo de 30 días, el Ente Local adopta el acuerdo definitivo, que sí puede ser objeto de recurso contencioso-administrativo.

En el caso de autos, D. Jesús Luis lo que impugnó (recurso contencioso- administrativo presentado con fecha 7 de Marzo de 1990) fue el acuerdo provisional y según él, la denegación presunta por silencio administrativo de su reclamación. Ya hemos dicho que el acuerdo provisional no es susceptible de recurso contencioso-administrativo, y en cuanto a la reclamación, como no es un recurso administrativo, no cabe considerar que pueda existir denegación presunta de la misma, sino que simplemente forma parte de la instrucción del expediente, y se tiene en cuenta a la hora de adoptar el acuerdo definitivo, admitiendo en éste o no las ideas, sugerencias, observaciones u oposición formuladas. Es menester resaltar que el acuerdo definitivo de fecha 29 de Noviembre de 1989, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma del día 21 de Diciembre de 1989, no fue expresa y formalmente impugnado en el recurso contencioso-administrativo de instancia.

Como hemos expuesto en el Fundamento de Derecho primero, el Ayuntamiento de Madrid rechazó la reclamación presentada por D. Jesús Luis mediante extensos y fundados razonamientos, de forma que como fue el único que reclamó, el acuerdo provisional fue elevado a definitivo en sus propios y exactos términos.

Se ha producido una impugnación errónea, pues el objeto del recurso contencioso- administrativo ha sido el acuerdo provisional y la denegación presunta de la reclamación, cuando en la fecha de interposición ya había recaído acuerdo definitivo, que resaltamos no fue expresamente impugnado, sin embargo al no haber experimentado el acuerdo definitivo de aprobación de la Ordenanza referida modificación alguna respecto del acuerdo provisional, y no haber opuesto el Ayuntamiento de Madrid excepción de inadmisibilidad por este motivo, ni se la ha planteado el Tribunal de instancia, en aras del principio de "pro actione" debe esta Sala considerar, desde esta perspectiva procesal, bien admitido el recurso contencioso-administrativo.

La segunda se refiere a la aplicación o no a este recurso de apelación de lo dispuesto en el artículo 94, apartado 1, letra b), de la Ley Jurisdiccional, según la redacción anterior a la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, que dispone: "1. Las sentencias de las Salas de loContencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales (hoy Tribunales Superiores de Justicia) serán susceptibles de recursos de apelación, salvo que se hubieren dictado en los asuntos siguientes: (...) La aprobación o modificación de las Ordenanzas de exacciones de las Corporaciones Locales".

Para esclarecer esta cuestión, es preciso previamente analizar la naturaleza de la Ordenanza impugnada. Su propio título indica que se trata de una Ordenanza híbrida, que consta de una parte en la que se regula el estacionamiento de vehículos en Madrid, con el propósito de disuadir a los vecinos residentes en las zonas periféricas de utilizar el automóvil particular en las zonas céntricas, limitando a tal efecto el tiempo de su estacionamiento en las mismas. Esta parte de la Ordenanza corresponde a las facultades que tienen los Ayuntamientos para ordenar la circulación, el tráfico, y el estacionamiento de automóviles dentro de las ciudades o pueblos, y en general de la policía de tráfico urbano; insistimos, pues, que esta parte de la Ordenanza nada tiene que ver con la Hacienda Local.

La otra parte de la Ordenanza que se titula ".... y de su correspondiente precio público", es el mecanismo o instrumento utilizado de carácter disuasorio, consistente en pagar cantidades crecientes en función del tiempo de estacionamiento, dentro del límite máximo establecido que es el de dos horas por día, aplicable a los no residentes en las respectivas zonas de regulación ordinaria. A su vez, a los residentes en dicha zona de regulación ordinaria, que sí pueden estacionar sus automóviles, sin limitación de tiempo, en su respectiva zona se les obliga a pagar 2.470 pesetas, anuales, concepto éste que se acerca a una tasa por utilización privativa de las vías públicas.

Existen, pues, tres distintos regímenes de utilización de las vías públicas: A. El régimen de los barrios o zonas periféricas, donde el uso de la calzada para estacionar es público para todos los vecinos (residentes o no residentes en dichas zonas), sin limites, salvo los específicos, exigidos por el tráfico (calles entrechas, esquinas, etc) o por razones de seguridad (salidas de locales de espectáculos, ambulancias, etc). El uso público excluye obviamente todo tributo ya sea con fin no fiscal, o ya sea una tasa por estacionamiento; B. El régimen de las Zonas de regulación ordinaria (barrios céntricos) que ya no son de uso público absoluto, respecto de las cuales hay que distinguir: a) Residentes en dichas zonas que pueden estacionar el automóvil, sin límite temporal en su respectiva zona, pagando formalmente un precio público, que sustancialmente es una tasa, de 2.470 pts; y b) No residentes en dichas zonas, a los cuales se les limita de modo absoluto el tiempo de estacionamiento en un máximo de dos horas y a la vez se les exige un denominado precio público, pero que realmente es una tasa, cuya tarifa es disuasoria, es decir creciente en función del tiempo, porque la ordenación del estacionamiento pretende que utilicen otros medios de transporte, distintos a su propio automóvil, para ir al lugar de trabajo, o para otras muchas actividades ciudadanas. Ha sido tradicional en la tasa por ocupación del suelo que las tarifas sean crecientes en función del tiempo, con el propósito de que tales ocupaciones sean lo mas breves posibles.

Desde el punto de vista sustancial o material, las cantidades que se pagan por estacionar de acuerdo con la Ordenanza referida no son precios públicos, aunque así se hayan denominado en la Ordenanza y aunque la Disposición Adicional Sexta de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, así califique este ingreso público; ciertamente son tasas, de acuerdo sobre todo con la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia nº 185/1995, de 14 de Diciembre, pronunciada en relación con la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios públicos, de la Hacienda del Estado, y como ha venido a corroborarlo la Ley 25/1998, de 13 de Julio (B.O.E. del 14 de Julio de 1998), de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que en su Título II "Modificación de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, artículo 66, ha dado nueva redacción al artículo 20, apartado 3, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, incluyendo dentro de la lista de tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, la de (...) " u). Estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías de los municipios dentro de las zonas que a tal efecto se determinen y con las limitaciones que pudieran establecerse ", a la vez que ha derogado la Disposición Adicional Sexta de dicha Ley, cuyo nuevo texto, nada tiene que ver con el inicial.

Precisado lo anterior, ha llegado el momento lógico de dilucidar si es aplicable o no al presente recurso de apelación, el artículo 94.1, b) de la Ley Jurisdiccional, en su redacción inicial.

Cuando se promulgó la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo el 27 de Diciembre de 1956, estaba en vigor el Texto refundido de la Ley de Bases de Régimen Local de 17 de Julio de 1945 y 3 de Diciembre de 1953, aprobado por Decreto de 24 de Junio de 1955, cuyo artículo 429 regulaba los Recursos de los Municipios del siguiente modo: "La Hacienda de los Municipios estará constituida por los siguientes recursos: 1º. Los productos de su patrimonio. 2º. El rendimiento de servicios y explotaciones. 3º. Las subvenciones, auxilios y donativos que se obtengan con destino a obras y servicios municipales. 4º Las exacciones municipales. 5º. El recurso especial de nivelación de Presupuestos.Se observa que el artículo 94, 1.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de Diciembre de 1956, en su redacción original, utiliza el término exacciones locales, refiriendose a las exacciones municipales y de los demás entes locales.

El artículo 434 del Texto refundido de 24 de Junio de 1955, de Régimen Local, referido, define el concepto de exacción del siguiente modo: "1. Las exacciones municipales serán: a) Derechos y tasas por aprovechamientos especiales o por la prestación de servicios; b) Contribuciones especiales por obras, instalaciones o servicios; c) Arbitrios con fin no fiscal; d) Impuestos legalmente autorizados; y e) Multas en la cuantía y en los casos que autorizan las Leyes (...)".

El Decreto 1674/1963, de 11 de Julio, por el que se aprobó el Texto articulado de la Ley que estableció un régimen especial para el Municipio de Madrid, consideró en su Título III, Capítulo II artículos 88 a 103 como ingresos los que se señalaban en dicho Título III, además de los que pueden percibir en virtud de las disposiciones generales sobre régimen local (...), regulando como "exacciones municipales" especiales de Madrid, determinados Derechos y Tasas, entre los que resulta interesante destacar: "1. Autorización para establecer una tasa por estacionamiento de vehículos de toda clase o categoría en la vía pública, sean o no de tracción mecánica. Dicha tasa alcanzará a cualquier modo de aparcamiento o estacionamiento que deje el vehículo inactivo. 2. El gravamen se graduará en atención al destino y clase del vehículo o la categoría de las calles, y podrá concertarse por períodos fijos, por iguales módulos", y, además, incluía en las exacciones municipales, determinadas normas sobre las Contribuciones especiales y sobre la Imposición municipal, es decir el concepto de exacciones municipales según la Ley especial de Madrid era igual al del Texto refundido de Régimen Local de 24 de Junio de 1955.

Luego, es claro que dentro del concepto de exacciones locales se hallaban incluidos los impuestos (arbitrios), las tasas y las contribuciones especiales.

La Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, creó y reguló en sus artículos 2º y 41 a 48 un concepto nuevo que fue el de precio público, desgajando gran parte de las que anteriormente se consideraban tasas, como todas las relativas a la utilización o aprovechamiento del dominio público municipal, que pasaron a ser precios públicos. Una política legislativa diligente debió haber desembocado simultaneamente en la correspondiente adaptación del artículo 94.1, letra b) de la Ley Jurisdiccional, a la nueva ordenación de los ingresos públicos introducida por la Ley 39/1988, no se hizo así, y ahora la Sala debe integrar razonablemente ambos preceptos.

En el caso de autos, como hemos explicado en este mismo Fundamento de Derecho, el denominado precio público por estacionamiento de vehículos en determinadas zonas de la capital, era sustancialmente una tasa, por tanto, si antes las sentencias de instancia sobre aprobación o modificación de las ordenanzas reguladoras de las tasas de las Corporaciones Locales no eran susceptibles de recurso de apelación, ahora lo que materialmente era tasa por estacionamiento, como así lo ha reconocido expresamente la Ley 25/1998, de 13 de Julio, aunque se haya calificado como precio público, lo lógico es que las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, relativas a las Ordenanzas fiscales de estos ingresos públicos, continúen siendo inapelables, porque se mantienen las mismas razones que justificaron en 1956, la exclusión del recurso de apelación, respecto de las Ordenanzas de exacciones locales.

En este sentido, D. Jesús Luis , parte apelante, mantiene en la alegación segunda, afirmándolo reiteradamente, que el precio público por estacionamiento no es un precio público sino una tasa "por no concurrir las circunstancias exigidas por el art. 41 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y en el art. 24 de la Ley 8/89, de 13 de Abril", afirmación que también hace la sentencia apelada.

Y, a continuación, en la alegación tercera, afirma textualmente que "si la exacción no es un precio público solamente puede ser calificada como tributo y en tal caso, la Ordenanza no fue aprobada según el procedimiento previsto por los artículos 15 a 19 de la Ley 39/1988. Y, acto seguido, en la alegación cuarta reitera que como no es un precio público se ha vulnerado el principio de reserva de Ley y tampoco se ha respetado el "quorum" exigido para la aprobación de las Ordenanzas tributarias.

La Sala acepta la tesis del apelante, acerca de que no se trata de un precio público, sino de un tributo, (tasa), pero partiendo de esta tesis aplica el artículo 94.1.b) de la Ley Jurisdiccional, corolario no agotado por la parte apelante.

La Sala concluye, pues, que la sentencia de instancia, no era susceptible de recurso de apelación, respecto de la parte de la misma que regula el ingreso público, denominado precio público por estacionamiento en determinadas zonas.Como hemos dicho, la Ley 25/1998, de 13 de Julio, ha venido a corroborar la tesis mantenida por el recurrente y por esta Sala, consistente en que el denominado "precio público por estacionamiento de vehículos en determinadas zonas" era sustancialmente una tasa, es decir una "exacción local", y, por tanto, el acuerdo de aprobación de la Ordenanza, en su parte dedicada a los aspectos tributarios, no es susceptible de recurso de apelación.

Dicha conclusión significa que esta Sala Tercera no puede entrar a juzgar de las cuestiones planteadas en las alegaciones del recurso de apelación 1ª a 6ª, 8ª (en parte) y 9ª (en parte), por ser materia propia de una ordenanza de las comprendidas en el artículo 94.1.b) de la Ley Jurisdiccional, según la redacción anterior a la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y por el contrario sí debe la Sala conocer de las cuestiones relativas a la pura regulación del estacionamiento de vehículos, al margen de sus efectos fiscales (precio público o tasa).

La primera cuestión admisible que se plantea en el presente recurso de apelación es si el Ayuntamiento de Madrid tiene o no competencia para establecer la ordenación y regulación del aparcamiento que ha llevado a cabo en la Ordenanza recurrida.

El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dispone con carácter general que: "1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. 2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...) b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas".

Con anterioridad, el Decreto 1674/1963, de 11 de Julio, por el que se aprobó el Texto articulado de la Ley que estableció un Régimen especial para el Municipio de Madrid, autorizó en su artículo 88 a establecer una tasa por estacionamiento de vehículos de toda clase, fueran o no de tracción mecánica, graduándose el gravamen en atención al destino y clase del vehículo o a la categoría de las calles, pudiendo concertarse por períodos fijos, mediante iguales módulos.

Esta tasa fue regulada por el Reglamento de Hacienda Municipal de Madrid, aprobado por Decreto

4.108/1964, de 17 de Diciembre, debiendo hacer notar que en aquel tiempo, no había problemas graves de circulación y aparcamiento en Madrid, y por ello su artículo 25 disponía: "Salvo las limitaciones establecidas en la correspondiente Ordenanza de Tráfico y la que por razones técnicas de circulación se impongan, todas las vías públicas municipales en las que esté autorizado el tránsito de vehículos servirán para el ordenado aparcamiento y estacionamiento de éstos, y por el Ayuntamiento se mantendrán en condiciones adecuadas para ese uso".

Este precepto fue derogado por la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en su Disposición Derogatoria 1, apartado b), que "derogó el Título III", Hacienda Municipal (arts. 79 a 103), del Texto articulado de la Ley Especial para el Municipio de Madrid, aprobado por Real Decreto 1674/1963, de 11 de Julio", del mismo modo quedó derogado el Reglamento de Hacienda Municipal de Madrid, mencionado.

Pero esta misma Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, que entró en vigor el 31 de Diciembre de 1988 preceptuó en su Disposición Adicional Sexta que: "Los Ayuntamientos podrán establecer tasas por la realización de actuaciones singulares de regulación y control del tráfico urbano, tendentes a facilitar la circulación de vehículos y distintas a las habituales de señalización y ordenación del tráfico por la Policía Municipal; como asimismo podrán exigir precios públicos por el estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías de los Municipios dentro de las zonas que a tal efecto se determinen y con las limitaciones que pudieran establecerse; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª (Tasas), del Capítulo III (Tributos) y en el Capítulo VI (Precios públicos) del Título I (Recursos de las Haciendas Locales), de la presente Ley" (Ley 39/1988).

Cuando se promulgó la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, se había producido ya un incremento extraordinario del parque de automóviles, que originó serios problemas de circulación y de aparcamiento en las grandes ciudades, como Madrid, por ello dicha Ley a semejanza de lo ocurrido tiempo antes en las ciudades mas importantes de Europa y de América, descartó el uso público de todas las vías urbanas para el estacionamiento de vehículos a motor, contemplando la posibilidad de limitaciones horarias, según zonas especialmente sobrecargadas de circulación y de demanda de estacionamiento.

De igual modo, desde la perspectiva del Ordenamiento jurídico regulador en general de la circulaciónde vehículos, concretamente el Código de Circulación (art. 12), la Ley 18/1989, de 25 de Julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, y el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de Marzo, que aprobó el Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (art. 7), reconocen que corresponde a los Municipios las siguientes competencias: "a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración. b) La regulación, mediante disposición de carácter general, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles. (...)", debiendo destacar el artículo 38, apartado 4, de este Real Decreto Legislativo que dispone: "El régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por Ordenanza municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, incluida la retirada del vehículo".

Añade, el recurrente en su alegación undécima que el régimen jurídico de los bienes de dominio público, entre los que se encuentran las calles y plazas, está reservado a la Ley por el artículo 132 de la Constitución, porque una Ordenanza no puede regular el uso de las vías públicas, limitando el uso de las mismas para unos ciudadanos y no para otros.

La Sala no comparte en absoluto este pseudo -argumento jurídico. En efecto el artículo 132.1 de la Constitución dispone que: "La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación".

Pues bien, la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, adaptó éste a las prescripciones de la Constitución, desarrollando el artículo 132, en el ámbito local, en el Título VI, Capítulo Primero, de dicha Ley, dedicado a los Bienes de los Entes Locales, refundiendo estas normas, con las anteriores, que regularon el régimen local, mediante el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que aprobó el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, cuyo Título VI, Capítulo Primero, está dedicado a los Bienes, Actividades y Servicios de Contratación, y, concretamente el artículo 74.1 precisa que son bienes de uso público local los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos, parques, aguas, fuentes, canales y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general, correspondiendo a los Ayuntamientos dictar las normas de policía necesarias para el buen uso público, mediante Ordenanzas, Bandos, sometimiento a previa licencia y órdenes individuales.

A poco que se conozca la historia de la vida local española, han de recordarse las tradicionales ordenanzas sobre utilización de las vías públicas por caballerías y carruajes, las de prohibición de arrojar aguas residuales, y tantas otras que han impregnado el costumbrismo español; la tesis del recurrente nos llevaría absurdamente a exigir una ley para regular el uso mas elemental y cotidiano de las vías públicas.

En resumen, el Ayuntamiento de Madrid era y es competente para la regulación del estacionamiento de vehículos, como así hizo en la Ordenanza aprobada con fecha 29 de Noviembre de 1989, a la que se refiere el presente recurso de apelación.

La principal alegación que hace D. Jesús Luis , parte apelante, al planteamiento de la Ordenanza impugnada, es que ésta se basa en un trato diferenciador respecto de los residentes y no residentes en las zonas de regulación, lo cual afirma que transgrede el principio de igualdad ante la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución Española.

La Sala rechaza totalmente esta alegación, porque el Tribunal Constitucional ha declarado en numerosísimas sentencias, que excusan su cita concreta, que el principio de igualdad exige o parte de una realidad o situación igual, cosa que no ocurre en Madrid, donde el volumen e intensidad del tráfico son muy distintos según unas zonas u otras, dicho de otro modo la realidad es de extraordinaria diversidad y complejidad y, por ello la razón obliga a tenerla presente, y no ignorarla como pretende el recurrente.

El tratamiento absolutamente igual a todos los vecinos de Madrid, e incluso a los forasteros, que propugna el recurrente solo fue viable cuando el uso público para estacionar los vehículos fue absoluto, pero esa situación ha periclitado, y la ordenación del tráfico, en sus dos vertientes de circulación y estacionamiento, exige en las grandes ciudades regímenes de uso muy distinto. Así, ha sido necesario: 1) Establecer calles absolutamente peatonales, en las cuales ni se puede circular con automoviles, ni se puede lógicamente estacionar los vehículos; 2) Limitar el volumen del tráfico, permitiendo el estacionamiento permanente en las mismas sólo a los residentes, mediante el pago de cantidades a tanto alzado, y elestacionamiento temporal (máximo 2 horas, según la Ordenanza impugnada) en dichas zonas a los no residentes, normas claramente disuasorias de la utilización principalmente de los automóviles, pagando una tasa (precio público, según la Ordenanza) de carácter creciente (aumento cada media hora de estacionamiento); y 3) Por último zonas no reguladas, de uso público indiscriminado. El planteamiento de la Ordenanza impugnada es razonable, se atiene a la realidad y, por tanto, es plenamente jurídica, en cambio el sistema propuesto por el apelante, basado en una concepción equivocada del principio jurídico de igualdad ante la Ley, nos llevaría a aplicar el mismo régimen y las mismas normas de tráfico en un barrio de chabolas del extraradio de Madrid que en la Puerta del Sol, lo cual no tiene sentido.

El recurrente critica el artículo 5º de la Ordenanza, porque "relaciona una serie de vehículos excluidos de la limitación de duración del estacionamiento, no sujetos al pago de precio público, por lo que discrimina a otros usuarios de las vías públicas sujetos a la limitación de tiempo y al pago de la exacción". La Sala ha examinado el artículo 5º y lo encuentra plenamente justificado, tan es así que la simple enumeración de los casos destaca su indiscutible justificación. Veámoslo: Las motocicletas, ciclomotores y bicicletas, porque apenas ocupan superficie de estacionamiento; los autotaxis cuando su conductor está presente, porque su estacionamiento es algo propio de su actividad; los vehículos de Organismos públicos (Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios) debidamente identificados y sólo durante la prestación de los servicios de su competencia, porque es algo inherente al ejercicio de las funciones públicas al servicio de todos los ciudadanos; los automóviles de las representaciones diplomáticas, porque es un uso de cortesía internacional, basado en la reciprocidad, y obligado para un Municipio como Madrid -Capital de España- que ha hecho siempre gala de auténtica hospitalidad a las Embajadas y Representaciones de otras Naciones; las ambulancias, por razones que huelgan; los vehículos de minusválidos, porque es preciso excluirlos de la pugna constante por aparcar y, porque es necesario ayudarlos; por último, queda un apartado ciertamente un poco genérico, que dice: "Los estacionados en zonas reservadas para su categoría o actividad", que comprende vehículos como los de mudanzas y guarda muebles, gruas y todos aquellos vehículos, en los que el estacionamiento es exigido para la realización de una actividad industrial, comercial, etc.

El recurrente alega también que las excepciones contenidas en el referido artículo 5º, de la Ordenanza transgreden el artículo 43 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre que dispone: "No estarán obligadas al pago de precios públicos las Administraciones públicas por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional" y el artículo 44, también de dicha Ley que dispone; " Estarán obligados al pago de los precios públicos quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público en beneficio particular, o se beneficien de los servicios o actividades por las que deban satisfacer aquellas". Aunque esta alegación tiene connotaciones fiscales, lo cierto es que no deja de ser un argumento del recurrente para criticar los casos previstos en el artículo 5º de la Ordenanza, cuyo régimen excepcional discute.

La Sala rechaza la alegación de D. Jesús Luis , parte apelante, porque no ha comprendido que los casos indicados son supuestos de excepción a las limitaciones de estacionamiento en las zonas de regulación, plenamente justificados, y, por ello, como lógico corolario, no están obligados al pago del precio público y después de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, al pago de la tasa correspondiente, dicho de otro modo y utilizando los conceptos técnicos-tributarios, no se trata de supuestos de exención, sino de no sujeción.

La Sala rechaza el reproche de ilegalidad del artículo 5º de la Ordenanza impugnada.

Por último, el recurrente en apelación mantiene que según doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, las conductas sancionables han de estar tipificadas por las leyes, pues el artículo 25-1 de la Constitución impone la reserva legal en materia de derecho administrativo sancionador, no existiendo ley alguna que tipifique las infracciones previstas en los artículos 11 y 12 de la ordenanza impugnada.

Estamos en las mismas, la tipificación de las infracciones viene determinada genéricamente por la transgresión de la disposiciones de la Ordenanza reguladora del estacionamiento de vehículos, siendo a todas luces innecesario que la Ley de Régimen Local tenga que descender a la tipificación de todas y cada una de las posibles infracciones de todas las Ordenanzas Municipales.

El artículo 4º.1.f de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, citada, dispone que "corresponden en todo caso a los Municipios: (...) f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora "y el artículo 21.1.K de dicha Ley precisa que corresponde al Alcalde: "(...) sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las Ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a otrosórganos"; y, por último el artículo 59 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que aprobó las disposiciones legales en materia de Régimen Local, dispone: "Las multas por infracción de Ordenanza no podrán exceder, salvo previsión legal distinta, de 25.000 pesetas en municipios de mas de 500.000 habitantes (...)", que es el caso de Madrid, observándose que el artículo 11 de la Ordenanza, sanciona la infracción de cualquiera de las normas establecidas en dicha Ordenanza con multa de 2.000 ptas, salvo los supuestos más graves, indicados en el artículo 12, como uso de distintivos de residente falsificados, el uso de tarjetas horarias falsificadas, etc, que se sancionan con 25.000 pts, respetándose rigurosamente los límites de la Ley.

La Sala rechaza también está alegación.

No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la expresa condena en costas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Declarar indebidamente admitido el recurso de apelación nº 12.211/1.991, interpuesto por D. Jesús Luis contra la Sentencia nº 326, dictada con fecha 28 de Junio de 1.991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la parte de la Ordenanza recurrida que regula el precio público por estacionamiento de vehículos a motor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94.1.b) de la Ley Jurisdiccional, y declararlo admisible respecto del resto de la Ordenanza objeto de impugnación.

Desestimar el recurso de apelación referido, en cuanto a las pretensiones relativas a la parte admitida.

Confirmar la sentencia recurrida en cuanto a los pronunciamientos coincidentes de esta Sentencia.

Sin expresa imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-