STS 1541/2016, 27 de Junio de 2016

En el recurso contencioso administrativo, tramitado como procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales 14/2014 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, con sede en Albacete, se dictó sentencia con fecha 19 de septiembre de 2014 , que acuerda: "1. Estimamos el recurso contencioso-administrativo. 2.- Declaramos vulnerado el derecho de participación política de D.ª Marisol y del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Trillo por parte de dicho Ayuntamiento, reconociendo el derecho de dicho Grupo a obtener la información según se indica en el cuerpo de la presente sentencia. 3.- Declaramos la nulidad de pleno derecho del acuerdo de aprobación del Presupuesto Municipal de Trillo para 2014 llevado a cabo en sesión plenaria de 20 de diciembre de 2013, en la parte relativa a la aprobación del Anexo de Inversiones de dicho Presupuesto y demás partes de dicho Presupuesto vinculadas al citado Anexo. 4.- Imponemos las costas al Ayuntamiento de Trillo.

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Trillo se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal del Ayuntamiento de Trillo, por escrito presentado el 9 de diciembre de 2014 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

Por Auto de esta Sala de 12 de noviembre de 2015 se acuerda: "1º Inadmitir los motivos primero, tercero, cuarto y sexto del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TRILLO contra la sentencia de 19 de septiembre de 2014 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sección Segunda - Sede de Albacete), en el recurso número 14/2014 . 2º Admitir los motivos segundo; quinto y séptimo del expresado recurso. 3º Para la substanciación del recurso en la parte que se admite, remítanse las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala, conforme a las reglas de reparto de asuntos entre Secciones. 4º Sin costas".

La representación procesal de Dª Marisol formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

El Ministerio Fiscal por escrito de 25 de enero de 2016 formula alegaciones interesando la estimación parcial del recurso.

- Por providencia de 2 de marzo de 2016 se señaló para votación y fallo para el 22 de junio de 2016, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

La representación del Ayuntamiento de Trillo interpone recurso de casación 3716/2014 contra la sentencia estimatoria de 22 de octubre de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, con sede en Albacete en el recurso núm. 14/2014 , deducido por Dª Marisol en nombre propio y como portavoz del Grupo Municipal Socialista en el Ayuntamiento de Trillo, contra el acto de aprobación del Presupuesto Municipal de Trillo para 2014 llevado a cabo en sesión plenaria de 20 de diciembre de 2013.

La sentencia (completa en Cendoj Roj: STSJ CLM 2525/2014 - ECLI:ES:TSJCLM:2014:2525) rechaza en su PRIMER fundamento el alegato del Ayuntamiento respecto a que lo impugnado constituye legalidad ordinaria.

Tras ello en el SEGUNDO afirma deshacer una confusión en la que incurre el Ayuntamiento al contestar a la demanda.

Proclama que "una cosa es que en el expediente de tramitación del presupuesto esté toda la documentación que corresponda legalmente a dicho expediente -si no lo estuviera, a la posible vulneración del derecho constitucional se uniría una evidente vulneración de legalidad ordinaria en la tramitación del expediente- , y otra muy distinta que los concejales, antes de la votación, no puedan reclamar documentación que consideren precisa para su ilustración, no necesariamente para que se una al expediente, sino para examinarla y poder formar una opinión adecuada. Si se solicita dicha información, la misma es razonable en relación con el asunto a aprobar, y no se accede a proporcionar la misma, el expediente de los Presupuestos podrá estar impecable como tal, pero no por ello el acuerdo de aprobación dejará de haberse dictado con vulneración de derechos y podrá por consiguiente ser nulo". Insiste en que el ámbito del derecho de información de los concejales no se corresponde "con el de los documentos que legalmente deban constar estrictamente en el expediente, sino que puede ir más allá y extenderse a cualquier información relevante que conste en el Ayuntamiento, siempre que guarde relación razonable con el asunto a votar".

Declara que el anexo de inversiones que se incorporó en la aprobación inicial del presupuesto el 18 de noviembre de 2013 incumplía de manera manifiesta el art. 19 del Real Decreto 500/1990 .

Acepta que cuando se aprueba definitivamente el presupuesto, este defecto ha sido subsanado. Pero ello no prueba que el acuerdo municipal sea regular desde el punto de vista del derecho de participación política e información invocado.

Tras ello en el TERCERO señala que el Grupo Municipal Socialista, nada alegó en el acto de aprobación inicial del presupuesto, fuera de la indicación de que las inversiones se enunciaban de manera global. Pero, en el trámite de exposición pública del Presupuesto presentó un escrito con cita del art. 19 del Real Decreto 500/1990 , para poner de manifiesto que " deben existir con carácter previo unos proyectos de inversión, proyectos que, además, en función de su naturaleza y entidad, habrán de estar redactados y suscritos por técnico competente y habrán de ser objeto de tramitación y aprobación" . Se argumentaba profusamente en torno "a la imposibilidad de que el Ayuntamiento prevea unas determinadas inversiones para adquisiciones y obras sin que existan los proyectos de los que deriven las correspondientes cantidades".

Frente a esta solicitud, el Ayuntamiento afirma que cumple con la adaptación del anexo de inversiones a lo dispuesto en el mencionado art. 19 y, defiende que es posible aprobar el citado anexo de inversiones sin que existan los correspondientes proyectos.

Reseña que "En el documento aprobado definitivamente constaba la "Memoria valorada de las inversiones", realizada por el Arquitecto Técnico D. Cornelio , que al parecer presta servicios, con una relación cuya naturaleza ha quedado más bien indefinida, para el Ayuntamiento, donde consideraba razonables las cuantificaciones de inversión obrantes en el Anexo" . Recalca que la prueba testifical practicada (Sr. Cornelio ) ha puesto de manifiesto que el Ayuntamiento de Trillo opera en esta materia con notable informalidad, pero ha demostrado también que el Ayuntamiento proporcionó al citado Arquitecto Técnico datos, unas veces de manera puramente verbal, otras mediante al exhibición de documentos, para que se hiciera idea suficiente acerca de las características y finalidad de las inversiones cuya cuantía consideró razonable.

Deja de lado la cuestión de la legalidad o ilegalidad de esta informal manera de proceder, mas afirma que "ante la petición por parte del Grupo Municipal Socialista de los proyectos a que se referían las cuantías señaladas en el Anexo de Inversiones, el derecho a la información que forma parte de su derecho constitucional a la participación política incluía que el Ayuntamiento hubiera dado al Grupo Socialista al menos la misma información que ha sido necesario hallar a través de la tramitación del presente procedimiento".

Razona que "El derecho a la información para el ejercicio de las funciones incluye primariamente el derecho a examinar los documentos que sirven de base para las decisiones que haya que tomar. Pero si una administración pública adopta como forma de actuar la comunicación puramente verbal, entonces a la vista de la petición del Grupo Socialista el Ayuntamiento debería haber explicado detalladamente que esa había sido la forma de actuar; y al mismo tiempo debería haber recopilado todas las informaciones que, de forma verbal o mediante exhibición de documentos, se hubiera proporcionado al Arquitecto para que realizase las valoraciones que consideró razonables, y haberlas ofrecido al Grupo".

Declara que "La informalidad en la actuación municipal no puede repercutir en perjuicio del derecho a la información".

Adiciona que un ejemplo de los múltiples que surgen de la prueba testifical realizada, "la partida 1.61 del Anexo se refiere a la mejora de infraestructuras, y dentro de ella con el código 2014.-08 PLAZA MAYOR DE TRILLO se dice que se van a invertir 180.000 €. Asiste toda la razón al recurrente cuando afirma que no resulta admisible que se diga que se sabe que 180.000 € es una cantidad razonable sin que haya algún tipo de proyecto o idea acerca de lo que se va a hacer. Ante esta reclamación por parte del Grupo Socialista resulta inadmisible que el Ayuntamiento se limitase a decir que no había proyecto alguno y que pretenda que con eso se cumple con el derecho a la información. La prueba testifical ha puesto de manifiesto que se indicó al Arquitecto Técnico que lo que se quería hacer en la Plaza Mayor era una obra similar a la que se había hecho en la Plaza de la Vega (minuto 4:40 de la grabación). Si el Ayuntamiento de Trillo comunicó al Arquitecto que ese era el fin de la obra; si actúa de manera tan sorprendentemente informal que prevé la inversión y la cuantifica sin que haya el mínimo proyecto escrito; entonces debe informar al Grupo Municipal Socialista, ante el requerimiento que hizo, de que no había proyecto escrito, pero que lo que se pretendía hacer era lo que se comunicó al Arquitecto Técnico, con los mismos detalles, al menos, que se dieran a este, e incorporando también los cálculos que dicho Arquitecto dice realizó, si es necesario reclamándole al mismo que los comunique por escrito a tal fin. Y si por haber actuado de manera puramente verbal el Ayuntamiento se ve obligado ahora a poner en un informe escrito todo ello, sólo a él le es imputable, por actuar con una informalidad como la que se ha puesto de manifiesto".

Resalta que, el Arquitecto Técnico señala que conocía las referencias catastrales de las parcelas cuya adquisición se cuantificaba más no se comunicó al Grupo Socialista antecedentes su petición de información.

Así consta que en cuanto a la inversión FRONTÓN TRILLO en el código 3.61 del anexo, valorado en 100.000 €, se calculó atendiendo a las ideas, sin un solo proyecto o documentos escritos, que le transmitió el equipo de gobierno para cambiar principalmente la pavimentación del frontón y de su entorno. Concluye que el Ayuntamiento no puede burlar el derecho de información de los concejales a base de no poner por escrito nada de lo que debería tener respaldo documental.

Otro tanto dice respecto del punto 9.62 INVERSIONES E INMOVILIZADO EN EDIFICIOS MUNICIPALES. Si el Ayuntamiento sabía lo que quería hacer hasta el punto de que se pudo cuantificarse la inversión en 269.560,06 €. Y señala que si pudo dar al Arquitecto Municipal las indicaciones precisas, de manera verbal, para que considerase razonables establecido cantidad, habrá de dar las mismas indicaciones y explicaciones al Grupo Socialista que pide el proyecto en que se basa esa cuantificación, así como los cálculos realizados por el Arquitecto".

Concluye que la aprobación del Presupuesto se produjo con vulneración del derecho de información que es presupuesto del derecho a la participación política del art. 23 de la CE , de modo que el acto de aprobación es nulo de pleno derecho. La nulidad la ciñe al Anexo de inversiones, único aspecto respecto del cual se plantea que hubo vulneración de derecho a la información.

1. Un segundo motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA , invoca infracción del art. 23 CE .

Rechaza que se considere infringido el derecho a la información y a la participación política de los ciudadanos. Sostiene que no se ha negado información que obrase en los archivos del Ayuntamiento.

Alega no existían documentalmente antecedentes ni tampoco proyectos o anteproyectos relativos a las inversiones previstas para el año 2014.

Aduce que para la confección del anexo de inversiones no se exige documentos o proyectos como los solicitados. Añade que además se ha constatado que no existían en dicho momento por lo que no cabe considerar violado el derecho de información.

Reproduce esencialmente la STS de 19 de octubre de 1997, rec. 2794/1994 y la de 19 de julio 1989 .

1.1. Muestra su oposición la representación de doña Marisol que encuentra la argumentación huérfana de apoyo.

Objeta que la Sentencia de 25 de junio de 2001, recurso 6857/1995 puso de manifiesto que el presupuesto es fundamental para el desarrollo municipal por lo que acceder a su documentación resulta imprescindible para los concejales como razona prolijamente la sentencia impugnada.

Rechaza la jurisprudencia esgrimida por el recurrente .

Sostiene que la STS de 19 de octubre de 1997 se refiere a una modesta petición de información específica y aislada, que no afecta a ningún expediente trascendente de la vida municipal, por lo que no hay parangón posible. Y sirve para reforzar la lesión del derecho fundamental del artículo 23 CE sí debe estimarse cuando "menoscaba sustancialmente la capacidad (del titular del derecho) para participar en los asuntos públicos del ayuntamiento".

Objeta que la STS de 19 de julio de 1989 , reproducida, a su vez, en otra, no referenciada, tampoco sirve porque no versa sobre facultades de información en relación con expediente relevante sometido al órgano del que forman parte los solicitantes sino sobre el derecho a obtener fotocopias o no y en qué casos. Adiciona sirve para respaldar la posición mantenida, pues exige, para que no haya lesión, que el concejal resulte "estar plenamente informado de todo lo que conste en los diversos servicios municipales".

1.2. Pide su desestimación el ministerio fiscal.

Razona que en el caso examinado está probado que el Anexo 10 de Inversiones contiene 14 partidas donde se consignan determinados conceptos genéricos seguidos del importe de los recursos ordinarios asignados a tales gastos por un importe total de 2.465.560,06 €.

Defiende que lo anterior infringe el citado art. 19 del RD 500/1990 , desde el momento en que no se respeta el contenido que según dicha norma debe incorporar el Anexo de Inversiones. Por tanto, la infracción del citado art. 19 conlleva la lesión del derecho de información y del de participación política del art. 23 de la CE .

Tampoco acepta que no existían documentalmente antecedentes ni tampoco proyectos o anteproyectos relativos a las inversiones previstas para el año 2014, porque si tal documentación no existía mal podría la Concejal de la oposición demandante, realizar la labor de control del equipo de gobierno de la Corporación Local. Reputa lógica la respuesta de la sentencia.

2. Un quinto motivo al amparo del art. 88. 1. c) LJCA sostiene infracción de los arts. 67 y 56 LJCA , por considerar la sentencia infringido el derecho de información por la falta de entrega de información no pedida por la actora, produciéndose desviación procesal e infracción de la doctrina jurisprudencial aplicable ( STS de 21 de julio 2003, rec. 4597/99 ) sobre el vicio de incongruencia, que aquí reputa" ultra petita" e interna.

   Sostiene que la sentencia desborda el ámbito de lo pedido. Señala que no es imprescindible que existan los proyectos concretos o la documentación necesaria para su elaboración en el momento de la aprobación de los presupuestos.

   Refuta que el Ayuntamiento hubiere violado el derecho de información de la oposición, por no haber explicado con mayor detalle que no existían esos documentos y que únicamente se habían facilitado verbalmente ideas al arquitecto para la redacción de la memoria incorporada al anexo, en la que se establecen las previsiones o estimaciones de costes máximos de las futuras posibles inversiones y obras que deberán contar en su momento con los preceptivos proyectos y tramitación para su aprobación por parte del Ayuntamiento.

   2.1. Rechaza la recurrida que exista incongruencia alguna. Ni interna, ya que no se expresa donde se produce tal vicio ni "ultra petita" ya que lo pedido era la anulación del presupuesto aprobado.

   2.2. También pide su desestimación el ministerio fiscal.

   Tras exponer el suplico de la demanda concluye que la sentencia ni concede más de lo solicitado, ni algo distinto sino menos de lo pedido al anular sólo una parte del Presupuesto: la relativa al Anexo de Inversiones, manteniéndolo incólume en lo demás.

3. Un séptimo motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA esgrime vulneración art. 139 LJCA en relación con el art. 56.

   Rechaza que la Sala al estimar la demanda parcialmente declare la imposición de costas, vulnerando la teoría del vencimiento y los antedichos preceptos.

   3.1. Lo refuta la recurrida por no ser revisable en casación, ATS 22 de mayo de 2014, recurso 3988/2013 . STS 23 de junio de 2010, recurso 4857/2008 , STS 3 diciembre 2015, recurso 2030/2014 .

   3.2. Interesa su estimación parcial el ministerio público.

   Arguye que si la sentencia ha estimado sólo parcialmente las pretensiones de la Concejal demandante por lo que en aplicación del art. 139.1, párrafo primero, LJCA (en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre), las costas deben ser impuestas a cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad, dado que no cabe apreciar que el recurso hubiese sido interpuesto con mala fe o temeridad.

Invirtiendo el orden de los motivos procede despejar lo primero el quebrantamiento de forma articulado al amparo de la letra c) del art. 88. 1. LJCA .

Nos remitimos, en aras al principio de economía procesal, al fundamento cuarto de la Sentencia de 11 de junio de 2014, recurso de casación 4159/2012 que expone prolijamente la doctrina general sobre el vicio de incongruencia incluyendo tanto la "extra petita" como la interna aquí aducidas.

Es evidente la importancia de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición lo cual se encuentra plasmado en el art. 33 LJCA 1998 en relación con el art. 65.2 de la misma norma . Obliga a someter a las partes los nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición en que pretenda fundar su resolución. Disposiciones una y otra encaminadas a preservar el principio de contradicción como eje esencial del proceso y evitar, por ende, la incongruencia por exceso.

Si atendemos a lo que acabamos de exponer no cabe atribuir incongruencia "extra petita" a la sentencia.

Como ponen de relieve la recurrida y el ministerio fiscal lo interesado fue la nulidad del acuerdo de 20 de diciembre de 2013 de aprobación del presupuesto del Ayuntamiento de Trillo para 2014. En consecuencia la nulidad decidida por la sentencia impugnada sólo del Anexo de inversiones de dicho presupuesto en modo alguno en modo alguno puede calificarse de incongruencia por exceso o "ultra petita".

Y tampoco ha habido incongruencia interna de la sentencia. Tiene razón la parte recurrida cuando objeta que el Ayuntamiento recurrente argumenta sobre la producción del vicio mas no pone de relieve pasaje alguno de la sentencia productora del vicio. Se limita a utilizar argumentos de fondo al discrepar del fallo estimatorio.

Los argumentos utilizados en sus fundamentos para entender lesionado el art. 23 CE , en la vertiente del derecho a la información y a la participación política, guardan la necesaria lógica con el fallo acordado justificando, así, la decisión estimatoria.

No se acoge el quinto motivo.

Para enjuiciar el segundo motivo resulta oportuno traer a colación el contenido de la Sentencia de esta Sala de 9 de diciembre de 1995, recurso de apelación 411/1991 sobre el derecho a la información de los miembros de las Corporaciones Locales esgrimido por la parte recurrida.

Aunque no fue dictada en un proceso de protección de los derechos fundamentales sino en uno ordinario su FJ. Segundo insistió en que " El derecho de los miembros de las Corporaciones Locales a la información necesaria para el desempeño de sus cargos que, con carácter básico, reconoce el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL ) es esencial para el funcionamiento democrático de dichas Corporaciones y para el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos que dimana del artículo 23.1 de la Constitución . Una información adecuada es presupuesto ineludible para participar en las deliberaciones y votaciones del Pleno y de los restantes órganos colegiados, para una correcta labor de control y fiscalización o para el ejercicio de las responsabilidades de gestión que, en su caso, ostente el Concejal quien, en fin, debe responder civil y penalmente por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo ( artículo 78 LRBRL ). Por eso la jurisprudencia de esta Sala ha examinado siempre con rigor los supuestos de limitación o restricción de este derecho ( sentencias, entre otras muchas, de 9 de febrero de 1995 , 27 de diciembre de 1994 y 24 de noviembre de 1993 ).

También tiene razón la recurrida al objetar la invocación de la Sentencia de 19 de octubre de 1997, recurso casación 2794/1994 por cuanto allí no se consideró vulnerado el derecho constitucional invocado, art. 23 CE por no afectar al contenido sustancial de éste. Allí se ponderó que la información a la postre fue obtenida, que no mediaba un plazo perentorio para disponer de ella, al no esperarse la celebración de algún Pleno en el que los interesados fueran a utilizarla.

No ha de olvidarse que aquí la información pretendida eran los proyectos de las Inversiones del Presupuesto cuyo contenido regula el art. 19 del RD 500/1990 a fin de desarrollar el derecho constitucional a la participación política mediante la oportuna información para tomar la decisión oportuna en el acto de aprobación presupuestaria.

Resulta certera la Sala de instancia cuando afirma que " el derecho a la información que forma parte de su derecho constitucional a la participación política incluía que el Ayuntamiento hubiera dado al Grupo Socialista al menos la misma información que ha sido necesario hallar a través de la tramitación del presente procedimiento."

Significa, pues, que, independientemente, del informal -en el sentido de no respetar las normas procedimentales- modo de proceder del Ayuntamiento operando con informes verbales si aquel ostentaba información, por parca que fuera, debía haberla puesto a disposición de la reclamante.

Tampoco prospera el motivo.

Tiene razón la parte recurrida cuando cita un amplio abanico jurisprudencial acerca de que la condena en costas no es revisable en sede casacional.

Sin embargo si es susceptible de recurso, no para examinar la concurrencia de mala fe o temeridad o su cuantía, sino cuando las costas se han impuesto con infracción de lo estatuido en el art. 139 LJCA como aquí se arguye.

Tiene razón el recurrente, al que sigue el ministerio fiscal, en cuanto que si la sentencia ha estimado sólo parcialmente las pretensiones de la Concejal demandante no procede la imposición de costas dado lo establecido en el art. 139.1, párrafo primero, LJCA (en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre).

Debe entenderse hubo estimación parcial desde el momento en que solo se anuló el Anexo I del Presupuesto, tal cual expone el fundamento tercero de la sentencia de instancia, y no el Presupuesto municipal en su totalidad, tal cual era peticionado en el suplico de la demanda.

Las costas de instancia deben ser impuestas a cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad, dado que no cabe apreciar que el recurso hubiese sido interpuesto con mala fe o temeridad.

Prospera el motivo modificándose la sentencia en ese aspecto.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar haber lugar al recurso de casación, solo en lo relativo a las costas, sin expresa condena en costas a la parte recurrente, a tenor del apartado tercero del art. 139 LJCA .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,