STS, 6 de Marzo de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

DESESTIMAMOS, el recurso contencioso-administrativo promovido por la SOCIEDAD ESPAÑOLA DE MEDICINA DE URGENCIAS Y EMERGENCIAS contra la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 4 de diciembre de 2001 , a que el mismo se contrae, por venir ajustada a Derecho.

Sin hacer expresa imposición de costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Emilio García Guillén, en representación de la Sociedad Española de Medicina de Urgencias y Emergencias. En el escrito de interposición, presentado el 19 de diciembre de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) dicte sentencia estimando todos los motivos, casando la resolución recurrida y declarando expresamente de conformidad con lo alegado, la nulidad de los apartados a) y b), del apartado 2 Formación, del Anexo II. Baremo de méritos - Fase de selección de la Orden impugnada, por ser contrarios a derecho, y vulnerar el art. 23.2 de la Constitución Española , con expresa imposición de las costas de la instancia y de este recurso a la parte recurrida".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencias de 20 de mayo y 9 de junio de 2004, se dio traslado del escrito de interposición al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, respectivamente, para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado presentó escrito el 14 de julio de 2004 en el que manifestó que no procede otorgar el amparo judicial solicitado, por no darse -- dijo-- los presupuestos establecidos para ello y solicitó sentencia declarando no haber lugar al recurso.

Por su parte el Fiscal, en base a las alegaciones formuladas en su escrito de 18 de junio de 2004, entiende que procede la desestimación del presente recurso.

Mediante providencia de 10 de enero de 2006 se señaló para votación y fallo el día 1 de marzo de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

La Sociedad Española de Medicina de Urgencias y Emergencias (SEMES) impugnó por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 4 de diciembre de 2001 por la que se convocaba un proceso extraordinario de consolidación de empleo para la selección y provisión de 1037 plazas de Médicos de Urgencia en Atención Primaria dependientes del Instituto Nacional de la Salud. Hay que decir que la fase selectiva de ese proceso comprendía, primero, una oposición y, después, un concurso al que solamente accederían quienes hubieran superado la oposición. Para resolver el concurso, la Orden incluía un baremo en el que, entre otros conceptos, figuraba el de formación y atribuía entre 16 y 2 puntos por ella a quienes estuvieran en posesión de los distintos títulos de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria que identificaba [letras a) y b) del apartado 2 del Anexo II]. Quienes superasen el proceso quedarían en la situación de personal estatutario en expectativa de destino.

SEMES pidió a la Sala de Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional que declarara nulas, por vulneración del artículo 23.2 de la Constitución , las indicadas letras a) y b) del apartado 2 del Anexo II de la Orden de 4 de diciembre de 2001 . Justificaba su pretensión argumentando que atribuir esa puntuación por formación a quienes contaran con el título de médico especialista indicado constituía una discriminación injustificada para los Licenciados en Medicina anteriores a 1995 que se hallaran en posesión del certificado habilitante para el ejercicio como Médico Generalista previsto por el Real Decreto 853/1993 . En efecto, para SEMES carecía de fundamento primar a los especialistas frente a los últimos cuando lo cierto es que tanto el título como la certificación permiten acceder en igualdad de condiciones al proceso de consolidación y que entre uno y otra no hay más diferencia que la cronológica. En este sentido, invocaba la Sentencia de esta Sala y Sección de 14 de diciembre de 1999 dictada en el recurso de casación 1400/1996. Además, entendía que debía aplicarse a este caso la disposición adicional séptima primera de la Ley 16/2001, de 21 de noviembre , por la que se establece un proceso extraordinario de consolidación y provisión de plazas de personal estatutario en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de los Servicios de Salud del Sistema Nacional de Salud. Dicho precepto estableció que no se valoraría como formación acreditada hallarse en posesión del título de especialista en la fase de selección para categorías de personal o especialidades del grupo de titulación A para cuyo desempeño no se exija estar en posesión del mismo. Explicaba SEMES que en este caso se daba tal circunstancia porque, siendo válido el certificado habilitante indicado para acceder al proceso selectivo, eso significaba que no era necesario contar con el título de especialista. De ahí que lo procedente hubiera sido valorar únicamente la experiencia profesional.

En definitiva, la recurrente entendía que, en tanto no había tenido en cuenta lo anterior, la Orden impugnada infringía el artículo 23.2 de la Constitución , así como los artículos 9, 14 y 103 del texto fundamental . Y también, la citada disposición adicional séptima 1 de la Ley 16/2001 , además de la disposición adicional segunda del Real Decreto 127/1984 , pues a igualdad de títulos debe corresponder igual puntuación, la Directiva 93/16/CEE , que salva los derechos adquiridos por los Licenciados en Medicina antes de 1995, y el Real Decreto 853/1993 , que regula los requisitos para desempeñar plazas en el Sistema Nacional de Salud, pues la equiparación entre el título de especialista y la certificación, además de a efectos de ejercicio profesional, lo es a los de la valoración de méritos para acceder a las instituciones sanitarias.

La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso por entender que la Orden no incurre en las infracciones aducidas por SEMES. Por otro lado, pone de manifiesto que no es aplicable la disposición adicional séptima 1 porque, en este caso, la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo exige como requisito alternativo para participar en el proceso selectivo estar en posesión del título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria. Añade que el baremo no da preferencia a quien cuente con éste último frente a quien tiene el certificado previsto en el Real Decreto 853/1993 , porque no es el título lo que considera, sino que trata de valorar en términos de mérito y capacidad la diferencia existente entre la formación conducente a uno y otra. E insiste en que no debe confundirse un título profesional con la formación necesaria para obtenerlo. De ahí que no haya infracción del artículo 23.2 de la Constitución .

Asimismo, explica que la Sentencia de esta Sala y Sección de 14 de diciembre de 1999 contemplaba un supuesto no coincidente con el presente. Recuerda, a este respecto, que entonces se cuestionaba la puntuación, no de la formación específica, sino del título de especialista frente a la certificación habilitante. Además, observa la Audiencia Nacional que entonces no se estaba ante un proceso excepcional y único de consolidación de empleo, sino frente a la impugnación de un Reglamento de Contrataciones y Promoción Interna Temporal del Insalud de Asturias, lo que ofrecía una perspectiva distinta a la hora de examinar los postulados del derecho fundamental cuestionado.

En fin, recalca que los aspectos del baremo discutidos han sido establecidos por la Ley 16/2001 en su artículo 6 , por lo que no pueden ser objeto de contraste con normas reglamentarias. En cualquier caso, no aprecia que contradigan la disposición adicional segunda del Real Decreto 127/1984 , porque se está valorando la formación, no el título, ni tampoco la Directiva 93/16/CEE , pues no menoscaba el derecho de los licenciados antes de 1995 a ejercer las actividades de médico generalista en el sistema nacional de seguridad social. Igualmente, descarta la infracción del Real Decreto 853/1993 , pues no impide a quien reuna los requisitos que contempla obtener la certificación habilitante.

Los motivos de casación que formula SEMES se amparan todos ellos en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción . Antes de exponerlos, el escrito de interposición relaciona las normas y jurisprudencia que considera infringidas por la Sentencia. Son las siguientes: artículo 23.2 de la Constitución en conexión con sus artículos 14 y 103.1 ; Ley 16/2001 , Real Decreto 853/1993 , Real Decreto 127/1984 , Real Decreto 3303/1978 , Ley 30/1999 , Directiva 93/16/CEE , doctrina del Tribuna Constitucional y jurisprudencia, en especial, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1999 .

Seguidamente, en el primer motivo aduce la aplicabilidad de la disposición adicional séptima 1 de la Ley 16/2001 al presente caso porque, desde el momento en que la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo impugnada exige para participar en el proceso el título de especialista o el certificado previsto en el Real Decreto 853/1993 , indistintamente, está reconociendo que lo necesario es la formación, no la especialidad, ni el título. Por eso, al incluir en el baremo recogido en Anexo una puntuación por la formación de los especialistas, la Orden contraviene la Ley que, en casos como este, excluye que se compute en la valoración de la formación acreditada, el hecho de hallarse en posesión del título de especialista. Ilegalidad que se traduce en dar preferencia, en perjuicio de los médicos generales pre-1995 provistos de certificación habilitante, a los especialistas, con lo que se consuma también la infracción del artículo 23.2 de la Constitución . Y la de su artículo 103.3 porque se rompe la necesaria relación recíproca que ha de existir entre la igualdad en el acceso a la función pública y los principios de mérito y capacidad.

Dice al respecto que, mientras el baremo asigna 16 puntos a la formación del especialista --que se logra en tres años-- la puntuación máxima por ejercicio profesional (45 puntos) solamente cubre 12 años y medio según los criterios del Anexo. Y, siempre de acuerdo con estos criterios, esos 16 puntos obtenidos por 3 años de formación, equivalen a los que se obtendrían por 4,4 años de experiencia profesional.

El segundo motivo descansa en la equiparación en el acceso a las plazas de urgencias en atención primaria del título de Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y de la certificación prevista en el artículo 3 del Real Decreto 853/1993 y en la Sentencia de esta Sala y Sección de 14 de diciembre de 1999, dictada en el recurso de casación 1400/1996 . Sostiene SEMES que no siendo necesaria la especialidad para participar en el proceso de consolidación convocado por la Orden de 4 de diciembre de 2001 , la aplicación de las cláusulas del baremo infringe el principio de igualdad, pues discrimina a los Licenciados en Medicina antes de 1995 provistos de aquella certificación. Insiste en que la única diferencia entre ambas titulaciones es la cronológica y reproduce los fundamentos de la Sentencia mencionada.

El tercer motivo aduce el artículo 36 de la Directiva 93/16/CEE y los derechos adquiridos por los Licenciados anteriores a 1995 e insiste en la igualdad plena que existe entre ellos y los especialistas en el acceso al Sistema Nacional de Salud. En tanto el baremo no lo tiene en cuenta, vulnera esos derechos. Y es que siendo los títulos equivalentes, la formación en virtud de la que se obtuvieron no puede ser valorada de manera diferente.

El Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso. En el escrito de oposición señala que la Ley 16/2001 estableció como requisito para participar en el proceso de consolidación del empleo que dispone la posesión, bien del título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, bien la Licenciatura en Medicina anterior a 1995 junto con el certificado contemplado por el Real Decreto 853/1993 o alguno de los títulos indicados en el artículo 30 de la Directiva 93/16/CEE . También recuerda que la Ley ordena considerar la formación y que valora la obtenida en el período completo del programa MIR o equivalente y la correspondiente al sistema anterior al Real Decreto 127/1984 . Supuestos, dice, que la Orden recoge con pleno acomodo a lo establecido por el legislador. Añade que no son contrarios a la disposición adicional séptima 1 porque en este caso es necesario el título de Médico Especialista como requisito alternativo, de manera que aquella no es de aplicación.

Por lo demás, rechaza que puntuar la formación de los especialistas suponga darles preferencia frente a quienes posean el certificado del Real Decreto 853/1993 porque lo único pretendido por el baremo es reflejar la distinta formación seguida en cada caso. Asimismo, apunta que no ha de confundirse el título que habilita al ejercicio de la profesión con el proceso de formación que condujo a obtenerlo pues esa formación puede ser distinta y, por eso, no es discriminatorio valorarlo también de diferente manera.

En razón a estas consideraciones principales, rechaza que la Orden recurrida incurra en las infracciones que le atribuye SEMES.

Por su parte el Ministerio Fiscal, además de observar que el recurso reitera lo ya manifestado en la instancia, subraya que los extremos de la Orden de 4 de diciembre de 2001 cuya nulidad se pretende son trasunto cabal del artículo 6.3.2.1 a) y b) de la Ley 16/2001 . Por tanto, las alegadas vulneraciones se hallarían en la Ley y no en la Orden. De ahí que, no habiéndose cuestionado la constitucionalidad de aquella, considere procedente desestimarlo por las mismas razones expuestas por la Sentencia.

Efectivamente, el recurso debe ser desestimado. Como apunta el Ministerio Fiscal, SEMES reproduce los mismos argumentos que ya planteó ante la Audiencia Nacional. Desconoce así que el de casación no abre una nueva instancia en la que quepa replantear la totalidad de las cuestiones debatidas con anterioridad, sino un recurso extraordinario cuyo objeto de enjuiciamiento es la Sentencia impugnada la cual ha de ser examinada a través de los motivos tasados que prevé la Ley de la Jurisdicción. Por eso, la jurisprudencia ha considerado suficiente para declarar que no ha lugar al mismo la falta en el recurso de una crítica a la Sentencia [cabe citar, como muestra y entre las más recientes, las Sentencias de 27 de enero de 2006 (casación 7875/2002), 14 de octubre de 2005 (casación 4534/2002), 4 de octubre de 2005 (casación 4780/1999), 18 de enero de 2005 (casación 4297/2001 )].

En cualquier caso, no puede prosperar porque la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 4 de diciembre de 2001 , en los puntos en que ha sido recurrida, no incurre en las infracciones que SEMES le imputa. Si examinamos el contenido del escrito de interposición, la relación de cuyos motivos justifica su consideración conjunta, apreciaremos que juega en su planteamiento un papel fundamental la Sentencia de esta Sala y Sección de 14 de diciembre de 1999 . La actora ve una identidad sustancial entre la controversia en ella dirimida y la que aquí está suscitada. Sin embargo, más allá de las otras diferencias que la Sentencia de la Audiencia Nacional pone de manifiesto, existe una decisiva: la propia Ley 16/2001. Es su artículo 6.3.2.1 el que exige que en la fase de concurso se valore del modo que se viene diciendo la formación de los especialistas.

Sin embargo, SEMES no cuestiona la Ley 16/2001 . Al contrario, tacha la Orden de ilegal, ante todo, porque habría desconocido que la disposición adicional séptima 1 de aquella veda la valoración de la formación del especialista cuando se trate de plazas para las que no se requiere esa titulación. No obstante, parece claro que sí hace falta dicho título o sus equivalentes. No de forma exclusiva, pero sí alternativa. Por tanto, no se puede decir que no es necesario y que procede estar a lo previsto en la mencionada disposición adicional. El de especialista --o sus equivalentes-- es uno de los títulos requeridos para acceder al proceso convocado. De no haber sido así, no habría sido incluido entre los que menciona la Orden impugnada.

Establecido lo anterior, cae el principal argumento de la recurrente y solamente cabría discutir sobre la procedencia del tratamiento que da el baremo a la formación de los especialistas en términos de constitucionalidad. Sin embargo, SEMES no lo ha hecho ni nos ha pedido que cuestionemos la Ley ante el Tribunal Constitucional. Por otra parte, la Sala se ha manifestado en ocasiones anteriores y en supuestos que guardan semejanza con este, sobre la valoración de la formación conducente al título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y sobre el alcance que desde ese punto de vista tienen los artículos 36 y 37 de la Directiva 93/16/CEE . Así en las Sentencias de esta Sección de 15 de marzo de 2005 (casación 431/1998) y 23 de noviembre de 2004 (casación 3191/2001 ). En la primera, que se apoya en otras anteriores, se dice:

"Finalmente, lo que los arts. 36 y 37 de la Directiva 93/16 , vienen a decir, no es que el valor que debe atribuirse a los títulos de los médicos que ejercían la medicina como generalistas antes de 1995, a efectos de la futura ocupación de las plazas en el marco del régimen nacional de seguridad social, deba ser tan absoluto, que necesariamente haya de ser equiparado a efectos de su valoración para el ingreso en ese marco, al de los que lo obtuvieron a través del sistema MIR, sino simplemente que esos títulos, si conferían derecho a ejercer en esas plazas conforme a los arts. 1 a 20 de la Directiva , y se referían a médicos establecidos en el territorio afectado, seguirían siendo efectivos para poder continuar ocupando la plaza. Pero no que en las futuras pruebas de ingreso, deba atribuirse ineludiblemente el mismo valor al ejercicio de la medicina desempeñado bajo un título de generalista obtenido sin la especialización que se logra con el sistema MIR, que el que se confiera al obtenido después de haber seguido esa modalidad específica de formación ...".

Y, a propósito de la valoración como mérito de la formación del especialista, señala que no es desproporcionado, ni, por tanto, contrario a la igualdad, ni lesivo de los derechos de los Licenciados en Medicina antes de 1995 asignarle una puntuación equivalente a la que corresponde, según las reglas preestablecidas, a entre seis y ocho años de ejercicio profesional, cuando, además, no es el único mérito considerado. Que es lo que determinó el artículo 4.3 del Real Decreto 1753/1998, de 31 de julio , sobre acceso excepcional al título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y sobre el ejercicio de la Medicina de Familia en el Sistema Nacional de Salud, disposición cuya legalidad confirmó la Sala.

Así, pues, siguiendo este criterio, asumido por otras Sentencias anteriores [como las de 23 de marzo de 2004 (casación 433/1998) y 18 de julio de 2003 (casación 430/1998 )], si, como nos dice SEMES, la puntuación asignada por esta Orden Ministerial a la formación del especialista equivale a la de 4,4 años de ejercicio profesional (1) y, ciertamente, no se trata del único mérito admitido, pues el baremo contempla otros (2), se dan las mismas circunstancias que en Sentencias anteriores llevaron a la Sala a excluir la discriminación injustificada y la infracción de los derechos de los Licenciados en Medicina a los que alude el artículo 36 de la Directiva 93/16/CEE (3).

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.000 ¤, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto, que no reviste una complejidad excesiva.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,