STS, 15 de Junio de 2005

En el escrito de interposición de demanda, la parte recurrente solicita que se declare no ser conforme a derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia, se anule y dicte otra en la que se exprese el derecho de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, al devengo del veinte por ciento del complemento de destino que a cada funcionario le corresponda, en aplicación del artículo 13 de la Ley 17/1980, de 24 de abril y Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre, apartados 3.a), b), c) y d), debiendo solicitar el personal afectado al servicio de la Administración de Justicia, la diferencia entre lo percibido y lo dejado de cobrar, en período de ejecución de sentencia, por ser conforme al ordenamiento jurídico.

El Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de junio de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de Sala

El objeto del recurso consiste en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2003, que contiene el siguiente tenor literal:

"1. El personal al servicio de la Administración de Justicia, en aplicación del artículo 29.1.4 de la Ley de Presupuestos del Estado para el año 2003, percibirá, en cada paga extraordinaria, la cuantía que se establece, para cada uno de los Cuerpos o escalas y para cada tipo de destino, en los anexos incorporados a este acuerdo.

2. El devengo de las pagas extraordinarias del personal a que hace referencia el apartado anterior se realizará de acuerdo con la Ley 17/1980, de 24 de abril.

3. Este acuerdo tendrá efectos económicos desde el 1 de enero de 2003".

En la memoria justificativa del Acuerdo recurrido, se tienen en cuenta los siguientes criterios legales:

1. La Ley 52/2002, de 30 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para el año 2003, en su artículo 19.2 establece que "las pagas extraordinarias de los funcionarios en servicio activo a los que resulte de aplicación el régimen retributivo de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, tendrán un importe, cada una de ellas, de una mensualidad de sueldo y trienios y un 20 por ciento del complemento de destino mensual que perciba el funcionario", y en el tercer párrafo del mismo artículo se amplía al resto del personal al prever la incorporación a las pagas extraordinarias, de un porcentaje de la retribución complementaria que se perciba, equivalente al complemento de destino, de modo que alcance una cuantía individual similar a la resultante para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84.

2. El artículo 29.1, apartado 4, de la misma Ley de Presupuestos Generales del Estado recoge la cuantía a incluir del complemento de destino en cada una de las pagas extraordinarias, que se determina por el Gobierno, para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.2.3 de la citada Ley. c) En el artículo 13 de la Ley 17/1980 sobre el régimen retributivo de los miembros de las Carreras Judicial y Fiscal y del personal al servicio de la Administración de Justicia se establece como complemento retributivo el de destino que comprende diversos conceptos, no coincidentes con los que incluye el mismo complemento en el régimen retributivo previsto en la Ley 30/1984.

4. En la Memoria económica del Acuerdo impugnado se insiste en dicho artículo de la Ley 17/1980 y a fin de fijar una cantidad equivalente, en los términos que establece la Ley 52/2002, se ha calculado la cuantía de complemento de destino resultante de los conceptos que se amplían a la totalidad del personal y sobre dicha cantidad se han aplicado distintos porcentajes con el fin de obtener cuantías equiparables a las de los funcionarios acogidos a la citada Ley 30/1984.

5. De esta forma resulta que el coste resultante del cálculo anterior, dado que las cuantías a incluir en cada paga extraordinaria depende del Cuerpo o Escala al que se pertenezca, del tipo de puesto que se ocupe y de la categoría que se ostente, se estima en base al número de efectivos previstos en las plantillas orgánicas, por lo que la estimación es de coste máximo dado que dichas plantillas no están cubiertas en su totalidad.

6. En el cuadro obrante en el expediente se reflejan, para cada tipo de puesto y categoría, el número de efectivos previstos en las citadas plantillas, las cuantías a incluir en cada una de las pagas extraordinarias y el coste total derivado de multiplicar dichas cuantías por dos (son dos las pagas extraordinarias que se abonan al año) y por el número de efectivos.

   El total asciende al 2.845.158,71 euros al año, para un total de 18.931 efectivos, calculándose en 1.939.582,73 euros el coste para los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia.

7. El informe de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas que figure en el expediente pone de manifiesto que las cuantías concretas fueron acordadas previamente entre el Ministerio de Justicia y el de Hacienda con el fin de que resultasen equiparables a las señaladas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Administración Pública.

Para la parte recurrente, la Administración olvida cual es el complemento de destino, dentro de las retribuciones complementarias, pues éste abarca muchos más conceptos que el devengado en el artículo 7 del Real Decreto 1909/2000 de 24 de noviembre, por lo que se estima que la Administración vulnera el ordenamiento jurídico y no cumple con el fin que debe perseguir, incurriendo en desviación de poder o exceso de poder y no respeta el contenido de los artículos 1º y 13 de la Ley 17/80 de 24 de abril, ni tampoco el artículo 3, apartados a), b), c) y d) del Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre. En la solicitud consta que se declare no ser conforme a derecho la Resolución impugnada y en consecuencia, se anule y dicte otra en la que se exprese el derecho de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, al devengo del veinte por ciento del complemento de destino que a cada funcionario le corresponda, en aplicación del artículo 13 de la Ley 17/1980, de 24 de abril y Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre, apartados 3.a), b), c) y d), debiendo solicitar el personal afectado al servicio de la Administración de Justicia, la diferencia entre lo percibido y lo dejado de cobrar, en período de ejecución de sentencia, por ser conforme al ordenamiento jurídico.

La regulación legal aplicable, en la cuestión planteada, se puede concretar en los siguientes contenidos:

1. La Ley 17/80, en el artículo 13 en su primitiva redacción, fijaba las retribuciones complementarias del personal incluido en el sistema que establecía y diferenciaba el complemento de destino y familiar. El complemento de destino se abonaría en función de la jerarquía, carácter de la función, representación inherente al cargo, especial responsabilidad, lugar de destino o especial cualificación de éste, volumen de trabajo, penosidad y, en su caso, por el ejercicio conjunto de otro cargo en la Administración de Justicia, además del que sea titular. En cuanto a su régimen y cuantía se determinaría por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda e iniciativa de Justicia, previo informe del Consejo General del Poder Judicial, fijándose anualmente el crédito global para estas atenciones en los Presupuestos Generales del Estado.

2. El artículo 56 de la Ley 42/94 de 30 de diciembre da nueva redacción al artículo 13 de la Ley 17/1980 de 24 de abril y señala:

   "1. El complemento de destino se abonará en función de las siguientes características: a) Jerarquía, carácter de la función y representación inherente al cargo. b) Lugar de destino o especial cualificación de éste y volumen de trabajo. c) Especiales responsabilidad, penosidad y dificultad. d) Ejercicio conjunto de otro cargo en la Administración de Justicia además del que sea titular. Previo informe del Consejo General del Poder Judicial, el régimen y cuantía del complemento de destino se fijarán conjuntamente por los Ministerios de Economía y Hacienda y Justicia e Interior".

3. En el expediente administrativo del Ministerio de Justicia en relación a la tramitación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2003, por el que se determina la cuantía a incluir en las pagas extraordinarias para el personal al servicio de la Administración de Justicia, se alude al artículo 13 de la Ley 17/1980, de 24 de abril.

4. La Administración justifica que el complemento del personal al servicio de la Administración de Justicia sea similar al establecido para los funcionarios afectados por la Ley 30/1984, de modo que se alcance una cuantía individual similar a la resultante para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y éste es el objetivo básico del Acuerdo impugnado, por lo que la Administración ha calculado la cuantía del complemento de destino resultante de los conceptos que se aplican a la totalidad del personal y sobre la cantidad resultante se han aplicado distintos porcentajes con el fin de obtener cuantías equiparables a las de los funcionarios acogidos a la citada Ley 30/1984.

La jurisprudencia de esta Sala ha subrayado el alcance de la concepción del complemento de destino, en desarrollo del artículo 13 de la Ley 17/80 (por todas, en STS, 3ª, 7ª, de 10 de marzo de 1995), pues su tratamiento en abstracto no se adecua a la ordenación trazada en el texto impugnado, precisamente porque persigue una equiparación con los funcionarios sujetos al ámbito de la Ley 30/84.

Algunos criterios de aplicación jurisprudencial sobre la cuestión planteada pueden concretarse en los siguientes puntos:

1. Este Tribunal, en sentencia de 14 de diciembre de 1990 daba por sentada la posibilidad genérica de establecer distinciones entre los distintos puestos en el catálogo de los mismos, con las correspondientes repercusiones en el nivel del puesto y en los complementos, si bien no de modo absolutamente discrecional, sino en función de una diferente definición de los contenidos de los distintos puestos.

2. También la jurisprudencia de esta Sala en las sentencias de 17 de marzo de 1986, dictada en interés de la ley, y en la de 17 de enero de 1987 ha subrayado que "el complemento de destino corresponderá a aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad", siendo evidente que las cualidades de "particular preparación técnica" o "especial responsabilidad" están referidas a puestos de trabajo concretos y no son atribuidos a los funcionarios "in genere" de unos Cuerpos especiales por la preparación técnica obtenida, sino a las propias asignadas a determinados puestos de trabajo.

3. La sentencia de este Tribunal de 10 de noviembre de 1994 (en el recurso de casación 872/92), declaró que el complemento de destino solo se reconoce a los puestos que requieran una especial preparación técnica añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o supongan una especial responsabilidad (sentencias de 17 de marzo de 1.986, 5 de octubre de 1.987, 28 de enero de 1.988 y 1 de octubre de 1.991, entre otras).

4. La sentencia de 6 de abril de 1.989 señala que "los distintos puestos de trabajo pueden generar complementos diferentes, aunque sean desempeñados por funcionarios del mismo Cuerpo o Escala, así como que puestos de trabajo, aparentemente similares o de parecidas características, pueden originar retribuciones distintas por las condiciones ínsitas en cada uno de ellos, por el volumen y complejidad del trabajo que se desempeña, o por la complejidad y responsabilidad de la gestión", de suerte que, según puntualiza la sentencia de 1 de octubre de 1.991, "la índole del puesto desempeñado y no las cualidades profesionales del funcionario, ni el campo en que se desarrollan sus funciones, es el que determina las percepciones del complemento de destino".

5. Esta Sala, en sentencias de 17 de enero, 13 de febrero, 19 de mayo de 1997 y 28 de abril de 1999, entre otras, recuerda que los títulos son categorías de creación legal y el que en una medida de carácter organizatorio, como es la catalogación de puestos de trabajo y la provisión de plazas en los cuerpos, se opte por unos determinados niveles, supone que las disposiciones de ese signo tienen en cuenta para la catalogación y para la provisión de las plazas, no sólo las titulaciones y especialidades que a cada uno concierne, sino que se trata de diseñar un determinado esquema organizativo, en el cual lo que está en juego no es la ordenación de los puestos que tienen incidencia en puras estructuras de creación normativa legal.

Este criterio se reitera en el fundamento décimo de la sentencia de esta Sala y Sección de 13 de abril de 1998 cuando subraya que "la existencia de retribuciones complementarias, que son de cuantía variable en nada incide en la naturaleza unitaria de los Cuerpos de funcionarios, en el principio de igualdad o en la regla de que los españoles deben tener los mismos derechos en cualquier parte del territorio nacional, pues otra cosa impediría la menor desigualdad en las retribuciones de los funcionarios públicos".

Las alegaciones contenidas en la demanda no tienen en cuenta el modo en que los conceptos integrantes de las pagas extraordinarias aparecen definidas en la Ley 52/2002, pues en concreto, es básica la distinción entre los funcionarios a los que resulta de aplicación la Ley 30/1984, en cuyas pagas extraordinarias se incluirá "un 20 por cien del complemento de destino mensual que perciba el funcionario" (art. 19.2) y el personal al servicio de la Administración de Justicia en cuyas pagas extraordinarias se incluirá "la cuantía del complemento de destino que determine el Gobierno para la aplicación del artículo 19.2" (art. 29.4) y en ningún momento dice el artículo 29.4 -a diferencia de lo que hace el art. 19.2- que se incluirá un 20 por cien del complemento de destino mensual.

El coste del Acuerdo se considera ajustado a las previsiones que para la aprobación de la medida se tuvieron en cuenta a la hora de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, teniendo una incidencia sobre masa salarial similar a la que supuso para el personal incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, pero no puede pretenderse que para fijar la cuantía del complemento de destino a incluir en las pagas extraordinarias del personal al servicio de la Administración de Justicia se tengan en cuenta todos los conceptos que, según el artículo 13 de la Ley 17/1980, integran el complemento de destino, sino sólo aquellos que son equivalentes al complemento de destino definido en la Ley 30/84, que es el criterio fundamentador del Acuerdo impugnado.

Avalan este criterio los siguientes razonamientos:

1. Los términos del artículo 19.2 párrafo tercero de la Ley 52/2002 de 30 de diciembre, no dejan lugar a dudas, pues referido al resto del personal sometido a régimen administrativo se incorpora un porcentaje de la retribución complementaria que se perciba, no su totalidad como indica la parte recurrente o que en los términos del artículo 7 del Real Decreto 1909/2000 de 24 de noviembre retribuya el lugar de destino, y en cuantía similar a la resultante para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84. Dicha cuantía adicional se distribuirá de modo que el incremento anual sea igual al experimentado para el resto de los funcionarios.

2. Las retribuciones complementarias del personal al servicio de la Administración de Justicia tiene en cuenta, por aplicación del artículo 29.2 de la Ley 52/2002, la previsión del artículo 21.1.a), que se remite a los párrafos segundo y tercero del artículo 19.2 y, en su caso, a la adecuación de las retribuciones complementarias cuando sea necesaria para asegurar la asignación a cada puesto de trabajo.

3. La previsión del artículo 29.1.4 de la Ley 52/2002 se remite a la determinación por el Gobierno del complemento de destino, devengándose de acuerdo con la normativa aplicable a los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84 de 2 de agosto.

Finalmente, no se advierte que la Administración incurra en desviación de poder de cuyo concepto legal han extraído la doctrina y la jurisprudencia sus notas caracterizadoras, resumidas así en SSTS. 3ª.7 de 2 de abril de 1993, 12 de abril de 1993, 8 de abril de 1994 y 22 de abril de 1994:

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que confiere la ley a este concepto; (art. 1.2 LJ).

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en la deliberada pasividad cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva; (SSTS. 5ª, 5-10-83 y 3-2-84).

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues "si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios -infracción del ordenamiento jurídico o ilegalidad genérica en los elementos reglados del acto- producido precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma..."; (STS. 5ª, 8-11-78).

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición "que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional al derecho vulnerado", (STS. 5ª, 10-11-83), lo cierto es que "la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye, antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder"; (STS. 5ª, 30-11-81)

e) En cuanto a la prueba de los hechos que definen la desviación de poder, "siendo generalmente grave la dificultad de una prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados -artículo 1249 del Código Civil- de los que con un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano - artículo 1253 CC- deriva en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma"; (STS. 4ª, 10-10-87).

f) La prueba de los hechos que forma el soporte de la desviación de poder, corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidatorio del acto; sin olvidar que, como señala la STS. 4ª de 23 de junio de 1987, la regla general deducida del artículo 1214 del Código Civil "puede intensificarse o alterarse, según los casos, aplicando el criterio de la facilidad, en virtud del principio de la buena fe en su vertiente procesal: hay datos de hechos fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para la otra"; (FD. 4º).

g) Finalmente, es necesaria la constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, a cuyo tenor "es difícil, en no pocas ocasiones, determinar el vicio de "desviación de poder" (aunque) ello no debe significar obstáculo para afrontar en cada caso concreto el análisis de las sentencias en las que se precise la existencia de dicho vicio" STS. 3ª. 4ª, de 28-4-92). Y esta disfunción es igualmente apreciable tanto si el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquella" (STS. 5ª, 24-5-86 y STS. 3ª 11-10-93)

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La aplicación de la jurisprudencia precedente al caso examinado no permite constatar que en la cuestión examinada, la Resolución recurrida sea generadora de tal vulneración, si tenemos en cuenta:

1. No ha probado, en este caso, la parte recurrente la existencia de tal desviación de poder, por no existir la constatación de la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de la naturaleza del acto recurrido y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo propuesto por el órgano decisorio.

2. Para poder ser apreciada la desviación de poder era necesario que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine, lo que no ha sucedido en este caso, al no existir elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que las autoridades que intervinieron en los actos impugnados actuaron ajustándose externamente a la legalidad vigente, pero con finalidad distinta a la pretendida por la norma aplicable (desviación de poder), o apartándose manifiestamente de la razón y de la justicia en virtud de una motivación ilegítima (arbitrariedad), no pudiendo fundarse la estimación de estos vicios en meras conjeturas, irregularidades formales sin trascendencia o actos carentes de una verdadera significación al respecto.

En este caso se incorpora un porcentaje de la retribución complementaria y en cuantía similar a los funcionarios incluidos en la Ley 30/84, sin aplicar la analogía, porque se persigue una equiparación retributiva y sin menoscabo de las especialidades del personal al servicio de la Administración de Justicia.

Los razonamientos expuestos conducen a la conclusión es que la Administración no incurre en desviación de poder ni en vulneración de los artículos 1 y 13 de la Ley 17/80 ni 3º, apartados a, b y c del Real Decreto 1909/2000 de 24 de noviembre.

No procede hacer expresa imposición de costas.