El empleo público laboral a la luz de las reformas de 2021
| Autor | José Luis Monereo Pérez, Susana Rodríguez Escanciano, Guillermo Rodríguez Iniesta |
| Cargo | Catedrático de Derecho del trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Granada. Director de la Revista Crítica de Relaciones de Trabajo, Laborum Director de la Revista de Derecho de la Seguridad Social, Laborum. Presidente de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social/Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ... |
| Páginas | 11-42 |
Revista Crítica de Relaciones de Trabajo. Laborum nº 3 (2º Trimestre 2022)
Editorial ISSN: 2792-7962 – ISSNe: 2792-7970
Pags. 11-42
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El empleo público laboral a la luz de las reformas de 2021
Public employment in the light of the 2021 reforms
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
Catedrático de Derecho del trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Granada.
Director de la Revista Crítica de Relaciones de Trabajo, Laborum
Director de la Revista de Derecho de la Seguridad Social, Laborum.
Presidente de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social.
O https://orcid.org/0000-0002-0230-6615
SUSANA RODRÍGUEZ ESCANCIANO
Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de León
Subdirectora de la Revista Crítica de Relaciones de Trabajo, Laborum
O https://orcid.org/0000-0001-5910-2982
GUILLERMO RODRÍGUEZ INIESTA
Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Secretario General de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social
Subdirector de la Revista Crítica de Relaciones de Trabajo, Laborum
Subdirector de la Revista Derecho de la Seguridad Social, Laborum
O https://orcid.org/0000-0001-5054-8822
Cita sugerida: MONEREO PÉREZ, J.L., RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S. Y RODRÍGUEZ INIESTA, G. “El empleo público
laboral a la luz de las reformas de 2021”. Revista Crítica de Relaciones de Trabajo, Laborum. nº 3
(2022): 11-42.
“[…] el prodigioso esfuerzo intelectual que hasta ahora se ha ido acumulando
supone un desvelamiento progresivo de los muchos factores que, integrando el mismo
tema, son inseparables y, por consecuencia, la debida inteligencia de cada uno de
ellos implica la comprensión de todos los demás. En definitiva, perder esta visión
global implica renunciar a la comprensión profunda del fenómeno”
ALEJANDRO NIETO GARCÍA1
1. EL MODELO DE EMPLEO PÚBLICO Y SUS APORÍAS
La Constitución de 1978 supone la adaptación de nuestro modelo burocrático administrativo
a un régimen regulador -el propio de un Estado Social y Democrático de Derecho- y estableció los
fundamentos jurídicos del actual sistema de función pública en España; y con ello sentó unas bases
para un modelo relativamente abierto de empleo público. Si bien, no impune un modelo concreto de
función pública, aunque sí marca unas reglas básicas que tienen como objetivo la garantía
constitucional de la ya lograda profesionalidad de la función pública, con principios como los de
Administraciones como empleadora, la imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas
incompatibilidades, etcétera.
1 NIETO GARCÍA, A.: El pensamiento burocrático, edición y estudio preliminar, «La burocracia en el proceso de
racionalización de la civilización occidental: variaciones sobre un ‘tema de Max Weber’» (pp. XIII-CXII), a cargo
de J. L. Monereo Pérez, Granada, Comares (Col. Crítica del Derecho), 2002, p. 35.
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Se puede apreciar que la técnica seguida de textura abierta consiste, por tanto, en imponer
unas reglas de referencia, y dejar margen al pluralismo político de cara a distintos posibles
desarrollos normativos que serán lícitos siempre que respeten los límites constitucionales. La
cuestión sobre la legalidad o no, de la coexistencia en nuestro sistema de la relación funcionarial y
las relaciones laborales se resolvieron a tenor de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que
si bien no resuelve directamente esta disyuntiva sí marca una posición a favor de la prioridad del
régimen estatutario o funcionarial, y la pretendida “excepcionalidad” del laboral. Esta cuestión
generó en su momento diversas y controvertidas posturas controvertidas. En este contexto, la
doctrina que ha prevalecido después de la aprobación de la Constitución de 1978 es la que acepta la
legalidad del modelo dual, con la convivencia del régimen funcionarial y laboral en el empleo
público, que de hecho es legalmente confirmado por el Estatuto Básico del Empleado Público. No
obstante la aceptación de esta dualidad pasa por la limitación y delimitación los puestos a ocupar
por el personal laboral y en todo caso exigiendo la aplicación de los principios constitucionales que
tradicionalmente afectaban al régimen jurídico funcionarial, a todos los empleados de la
Administración, sea cual sea su vínculo.
El desarrollo y plasmación de un “modelo legal” de desarrollo coherente con las previsiones
constitucionales no fue fácil. Fue precisa la intervención del Tribunal Constitucional en STC
170/1988 de 29 de septiembre y STC 33/1991, de 14 de febrero-, por el que se reconoció la licitud y
legitimidad constitucional de la convivencia de los dos regímenes jurídicos funcionarial y laboral.
Esta doctrina reconoce que la Constitución de 1978 expresamente, solo prevé que la relación de
empleo público se configure en el ámbito de la relación funcionarial, estableciendo reserva de ley
para el estatuto de los funcionarios públicos (art. 103.3 CE) y atribuyendo al Estado la competencia
exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de los funcionarios (artículo 149.1.18ª CE). Pero no
es menos cierto que en el texto constitucional no existe previsión alguna en el sentido de prohibir la
posibilidad de aceptar y regular la contratación laboral en las Administraciones, (sin perjuicio del
necesario respeto a los principios propios del empleo público, y a límites derivados de la particular
naturaleza de la Administración empleadora), y en todo caso con reserva legal para la determinación
de las funciones que deben ser cubiertas por funcionarios, y la abiertas al régimen laboral.
Efectivamente, en el Fundamento Jurídico Tercero y Octavo de la mencionada Sentencia se
reconoció que el apoderamiento que el art. 15 de la LMRFP otorgaba a la Administración, suponía
la violación al principio de reserva de Ley del artículo 103.3 de la Constit ución, y por tanto “la
plena renuncia del legislador a su tarea de establecer en este punto, ciertamente crucial para la
estructura de las Administraciones Públicas y de la propia Función Pública, condiciones y límites
materiales sobre las determinaciones concretas que puedan s er adoptadas por los órganos de la
Administración”.
No obstante el Tribunal Constitucional tácitamente expresa en esta resolución, su aceptación
de la existencia del doble vínculo jurídico funcionarial y laboral de prestaciones de s ervicios
profesionales en el ámbito de las Administraciones Públicas, pero matizando en todo caso que el
sistema que debía prevalecer era el funcionarial, y que el legislativo, y no el ejecutivo, debía regular
de forma clara y precisa los supuestos en los que se podría acudir a la contratación laboral, como
vínculo excepcional, y en base a la naturaleza de las funciones a desempeñar, -que en todo caso
serían actividades o puestos instrumentales-. Así pues, el principal problema en esta materia
radicaba -y realmente permanece en gran medida-, en la determinación de qué puestos de trabajo
podían ser desempeñados por personal laboral, y cuáles quedarían reservados a funcionarios. Esta
problemática cuestión no cerrada, que se arrastra hasta nuestros días.
El mandato constitucional del art. 103.3 CE de elaborar un Estatuto del funcionariado
público, no fue atendido hasta casi treinta años después, con la aprobación mediante Ley 7/2007, de
redacción por el RD-Legislativo 5/2015, es la principal norma reguladora del régimen jurídico del
personal de las Administraciones (TREBEP), aunque hay que señalar que se mantienen vigentes
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algunos preceptos anteriores, por un lado, y por otro, que el EBEP ha sido objeto de numerosas
reformas de muchas de sus disposiciones
No es baladí hacer notar el hecho his tórico de que toda Administración (como más
ampliamente todo el sector público administrativo, fundacional y empresarial) responde siempre a
un modelo de sociedad concreto y a unas circunstancias políticas, económicas, sociológicas y
condicionamientos constitucionales. En nuestro caso, el referente que determina nuestro actual
modelo lo encontramos en la Constitución de 1978, que contiene los fundamentos jurídicos de
ordenación de la actual función pública y del “empleo público” en su conjunto. Los principios
constitucionales, y la apuesta de ésta por un modelo Estatal descentralizado (Estado Social
Autonómico), nos lleva a una Administración territorial compleja y diversa, sin perjuicio de
garantizar un marco jurídico común en relación a las bases del régimen jurídico de las
Administraciones, atribuyendo al Estado central competencias exclusivas a tales efecto s (art.
149.1.18 CE). De esta forma, hoy por hoy, coexiste un régimen jurídico común de organización de
la Administraciones Públicas, con las particularidades normativas del conjunto de entidades que
conforman el sector público.
Indicar aquí que ello en el ámbito del empleo público se corresponde con la existencia de un
gran número de empleadores, con una normativa de referencia común, dictada por mandato del art.
103.3 de la Constitución, que es el citado TREBEP, y una enorme diversidad normativa tanto a
nivel territorial según la Administración de que se trate, como por la naturaleza del ente público
empleador y el propio empleado público de que se trate. Lo cual hace visible el factor de
complejidad subyacente en la ordenación del empleo público en España.
Destacar, por otra parte, que la configuración del Estado como “Social” de Derecho conlleva
el progresivo incremento de funciones material -prestacionales, nuevas y/o mejoradas, para las
Administraciones Públicas vinculadas al concepto jurídico de servicio público, propios de los
Estados del Bienestar (fórmula, ésta, evolucionada del persistente Estado Social de Derecho). Este
incremento en la actividad de las Administraciones, teniendo como telón de fondo el esquema
organizativo territorial al que antes se hacía referencia, lleva a la aparición de una organización
compleja, con numerosos empleadores y empleados públicos. Podemos afirmar que, tanto la
realidad socio-económica, como geopolítica de nuestro país nos ha conducido inexorablemente a la
configuración del modelo actual de Administraciones Públicas que se caracteriza por ser un
entramado complicado, y diverso tanto por su dimensión territorial, como por la distinta naturaleza
de sus componentes y los objetivos a los que sirven, que le lleva a contar con un numeroso y variado
conjunto de empleados públicos2.
Existe una complejidad vinculada a la dimensión del personal público consecuencia de la
estructura territorial descentralizada. Las relaciones de empleo en la Administración evolucionan
lenta pero progresivamente, dependiendo de la política del momento y de las necesidades y cambios
del propio sector público. No obstante actualmente en nuestro país existen dos características que la
definen, y que determinan la distribución de competencias en materia de empleo público y su forma
de organización, que son: por un lado, la existencia de dualidad de vínculos, funcionarial y laboral,
coexistiendo en las distintas Administraciones; y por otro, el desarrollo de la realidad territorial de
España y su reconocimiento constitucional y, consecuentemente, de la función pública en las
distintas Administraciones.
Respecto a la dualidad de los regímenes reguladores de los empleados públicos hay que
recordar que su origen se remonta a la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que fue la
que introdujo el principio de la ruptura del modelo tradicional de la función pública, -de nítida
influencia francesa-, a un modelo de relaciones de empleo de influencia anglosajona. Con esta
2 MONEREO PÉREZ, J. L. y VIDA SORIA, J.: La condición de nacionalidad en el acceso del personal a los empleos
públicos, Madrid, Ministerio para las Administraciones Públicas, 1991, pp. 21 y ss., y 59 y ss.
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