STS, 19 de Diciembre de 2001
| Ponente | D. JAIME ROUANET MOSCARDO |
| ECLI | ES:TS:2001:10000 |
| Número de Recurso | 6120/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 19 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Diciembre de dos mil uno.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia número 566 dictada, con fecha 18 de abril de 1996, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria en parte del recurso de dicho orden jurisdiccional número 333/1995 promovido por Don Millán -que ha comparecido en esta alzada, como parte recurrida, bajo la representación procesal de la Procuradora Doña Estela Navares Arroyo y la dirección técnico jurídica de Letrado- contra la providencia del Tribunal Económico Administrativo Regional (TEAR) de Madrid por la que, en la reclamación de tal naturaleza número 19.315/1.993, se denegó la suspensión de una diligencia de embargo del patrimonio del actor (ahora, recurrido) por no aceptarse la garantía ofrecida por el mismo consistente en la Deuda Pública Especial suscrita al amparo de lo dispuesto en la Disposición Adicional 13 de la Ley 18/1991, de 6 de junio.
En la indicada fecha de 18 de abril de 1996, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 566, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimamos en parte el recurso deducido por la representación procesal de D. Millán contra los actos a que el mismo se contrae, declarando que, del embargo efectuado, han de sustraerse las cantidades que sean debidas como consecuencia de la imposición de sanciones y ello hasta tanto finalice la vía administrativa del recurso contra el acto recurrido, confirmando el resto de dicho acto; sin costas".
Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de la parte recurrida, Don Millán , su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 12 de diciembre de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La sentencia de instancia, estimatoria parcial (en el sentido de "declarar que, del embargo a que se hace mención a continuación, han de sustraerse las cantidades que sean debidas como consecuencia de la imposición de SANCIONES, hasta tanto finalice la vía administrativa del recurso contra el acto recurrido") del recurso contencioso administrativo número 566/1995 de carácter incidental interpuesto por Don Alexander contra la providencia del TEAR de Madrid por la que se había denegado la suspensión de la ejecución del embargo acordado en vía liquidatoria de apremio por entenderse inadecuada la garantía ofrecida consistente en Deuda Pública Especial suscrita al amparo de la Disposición Adicional 13 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF, SE FUNDA, en síntesis, y en lo que aquí interesa, en los siguientes ARGUMENTOS:
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En cuanto a la no ejecutividad de las sanciones impuestas por mor de lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1993 distingue, por lo que se refiere a la aplicabilidad de dicha norma a los actos tributarios, entre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas -al que es de aplicación dicha Ley sin exclusiones- y el procedimiento administrativo común -del que queda excluído el procedimiento tributario-, y, a partir de tal premisa, concluye que los preceptos del Capítulo I del Título IX se encuentran en la primera de las categorías descritas (aunque la cuestión tiene, sin embargo, matices diferentes en el caso de autos porque el precepto cuya aplicación se pretende está inserto en el Capítulo II y no en el I).
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No obstante, una interpretación conjunta de la sistemática empleada, de los preceptos controvertidos y del Preámbulo de la Ley (30/1992) conduce a la estimación de la pretensión planteada (la suspensión de la ejecutividad de la sanción tributaria impuesta), porque, (1), la naturaleza de la cuestión afecta al núcleo básico del acto administrativo -su propia condición de ejecutable- y no a la esfera procedimental, y, (2), con independencia de la dicción formal de los Títulos de los preceptos, lo cierto en que en ambos Capítulos, el I y el II, se incluyen principios constitucionales en su interpretación legislativa (así, en el I, se halla el "non bis in idem" y en el II, la "presunción de inocencia" y las "garantías de defensa" o la "necesidad de cobertura normativa del procedimiento").
En suma, el criterio que ha de prevalecer es si la norma es una simple fase procedimental o la garantía de un derecho constitucional.
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Y el encuadre del precepto sobre la no ejecutividad en vía administrativa de las sanciones administrativas no puede ser otro que el del derecho a la tutela judicial efectiva, porque así viene calificado por la doctrina constitucional desde la sentencia de tal carácter 66/1984; y si, como en la misma se dice, y se reitera en la 238/1992, la tutela judicial efectiva se satisface con el hecho de que un Tribunal pueda pronunciarse sobre la ejecutividad de un acto, es perfectamente coherente que el legislador haya interpretado que tal medida no puede tener lugar si la sanción se intenta ejecutar con anterioridad a la posibilidad de su examen.
Sin perjuicio de que el presente fallo no se pronuncia sobre la hipotética validez de una interpretación distinta que no afecta al caso enjuiciado, como es la que aparentemente se deduce del artículo 81.3 de la Ley General Tributaria, LGT, en la redacción dada por la Ley 25/1995 y cuyos antecedentes parlamentarios demuestran una específica voluntad de pronunciarse en sentido contrario.
El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se basa en los dos siguientes motivos de impugnación:
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Infracción del artículo 107.4 ("Las reclamaciones económico administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica") y de la Disposición Adicional Quinta ("Los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en particular, los procedimientos de gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación de los diferentes tributos se regirán por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley") de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues, si bien la sentencia recurrida declara aplicable al procedimiento económico administrativo el artículo 138.3 de dicha Ley 30/1992 que, bajo la rúbrica de "resolución" y dentro del Capítulo dedicado a los principios del procedimiento sancionador, establece que "la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa", tal solución no se estima correcta, porque la misma Ley, en los preceptos que se acaban de citar como infringidos, excluye su aplicación directa a las reclamaciones económico administrativas (que se rigen por su normativa específica -que prevé y regula la cuestión relativa a la suspensión de las deudas tributarias en los términos que a continuación se examinan-).
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Infracción de los artículos 21.1 del Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre, por el que se articula la Ley 39/1980, de 5 de julio, de Bases del Procedimiento Económico Administrativo, y 81 del Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento de dicho procedimiento, pues el primero de dichos preceptos señala que "salvo lo previsto en el artículo siguiente, la reclamación económico administrativa no suspenderá la ejecución del acto impugnado, con las consecuencias legales consiguientes, incluso la recaudación de cuotas o derechos liquidados, recargos y sanciones" y el segundo regulaba la excepción que preveía el artículo 22 del citado Real Decreto Legislativo 2795/1980, en la redacción anterior a la de la Ley 25/1995, esto es, la suspensión de la deuda tributaria cuando, en el momento de interponerse la reclamación económico administrativa, se garantiza su pago por alguno de los modos que establece.
Ambos artículos emplean la expresión "importe de la deuda tributaria" al referirse al objeto de la suspensión, y sabido es que, a tenor del artículo 58.a) de la LGT, forman parte de tal deuda las sanciones pecuniarias; e igual expresión utiliza la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1994 en el recurso de casación 2475/1991, al declarar que únicamente mediante la aportación de las garantías que establece el artículo 81.4 del Real Decreto 1999/1981 puede tener lugar la suspensión del acto impugnado ante la jurisdicción económico administrativa.
Y, aunque se había previsto la suspensión en vía económico administrativa de las sanciones tributarias sin la necesidad de aportar garantía alguna (artículo 81.11 del citado Real Decreto), tal posibilidad quedó restringida a las sanciones consistentes en la pérdida del derecho a gozar de beneficios o incentivos fiscales, mientras dure la sustanciación del procedimiento económico administrativo, no alcanzando, pues, a las sanciones pecuniarias; y el apartado 3 del artículo 81 de la LGT (después de la reforma de la ley 25/1995) ratifica el criterio de la no suspensión de las sanciones tributarias.
No obstante la sutileza técnico jurídica de las alegaciones vertidas por el Abogado del Estado recurrente, no procede estimar el presente recurso casacional, habida cuenta que, como ya hemos dejado sentado en las sentencias de esta Sección y Sala de 29 de octubre de 1999, 12 de junio y 22 de julio de 2000 y 19 de septiembre de 2001:
1) A partir de la reforma introducida en la LGT por la Ley 25/1995, de 20 de julio, se admitió la posibilidad de suspensión de las deudas tributarias con aportación de garantías distintas a las exigibles, anteriormente, en el grupo normativo conformado por la Ley 39/1980, el Real Decreto Legislativo 2795/1980 y el Real Decreto 1999/1981, en los casos en que el sujeto pasivo no pudiera aportar las garantías reglamentarias, e, incluso, sin aportación de garantía alguna cuando la ejecución del acto recurrido pudiera causar perjuícios graves de imposible o difícil reparación o cuando se apreciase la existencia de error aritmético, material o de hecho.
En especial, dicha Ley 25/1995 inició una tímida reforma respecto a las sanciones tributarias, permitiendo la suspensión de las mismas en los casos previstos y regulados en el nuevo artículo 81, apartados 3 y 4, de la LGT, que disponen: "3. La interposición de cualquier recurso o reclamación no suspenderá la ejecución de la sanción impuesta, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa general aplicable sobre la suspensión de actos impugnados y de lo previsto al respecto en la regulación de las reclamaciones económico administrativas. 4. En todo caso, procederá la suspensión de la ejecución de la sanción cuando dicha ejecución afectara sustancialmente al mantenimiento de la capacidad productiva o de los servicios o del nivel de empleo de la actividad económica respectiva. Se entenderá que afecta sustancialmente cuando la sanción a garantizar exceda del 15% del patrimonio o de los fondos propios del sujeto pasivo".
El transcrito apartado 3 del artículo 81 de la LGT contiene, pues, una norma contraria radicalmente a lo que ya disponía el artículo 138.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el apartado 4 una excepción muy concreta a la norma general anterior (siendo de resaltar que, cuando se reformó dicho artículo 81, hacía ya tres años que estaba vigente el comentado artículo 138.3 de la Ley 30/1992 -prueba evidente de que el mismo no era aplicable aún en materia tributaria-).
Por su parte, el Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, justifica, en su Exposición de Motivos, las modificaciones introducidas acabadas de exponer en razón a que: "En el ámbito de la suspensión de la ejecución de los actos recurridos se da efecto a las suspensiones acordadas en el potestativo previo recurso de reposición, se recoge la suspensión ante errores de hecho tradicionalmente prevista en el Reglamento de Recaudación, se refuerza el carácter de automatismo de la suspensión dotada de garantías líquidas, dándole operatividad inmediata bajo reserva de quedar alzada por falta de concurrencia de sus requisitos, y se introduce una nueva fórmula suspensiva basada en la posible ocasión de perjuícios, que procede de una adaptación de lo dispuesto en la Ley 30/1992, si bien concediéndole un carácter de excepcionalidad para el caso de que el interesado no pueda dar cumplimiento a lo previsto para la suspensión automática".
2) En consecuencia, pues, el otorgamiento de la suspensión de la sanción tributaria necesitaba, todavía, en general, como la del resto de los componentes de la deuda tributaria comprendida en la liquidación inicialmente impugnada, de la prestación de la correspondiente caución para que pudiera ser otorgada.
Pero el artículo 35 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías del Contribuyente, ha reproducido, ya, en el ámbito tributario, el contenido del artículo 138.3 de la Ley 30/1992, al disponer que: "La ejecución de las sanciones tributarias quedará automáticamente suspendida, sin necesidad de aportar garantía, por la presentación en tiempo y forma del recurso o reclamación administrativa que contra ella proceda y sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa" (precepto que ha sido reproducido en el artículo 37 del Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, por el que se ha desarrollado el régimen sancionador tributario).
Dicho artículo, al implicar, dentro del ámbito sancionador tributario, una posición más beneficiosa de los contribuyentes, en la medida en que pueden interponer recurso de reposición o reclamación económico administrativa "sin necesidad de prestar garantía alguna", debe ser aplicado, por mor de lo hasta aquí expuesto, con carácter retroactivo (con la inteligencia de que ello resulta factible porque tal faceta o aspecto de la suspensión no es todavía firme), lo cual significa, en el presente caso de autos, que, si la suspensión de la deuda tributaria pudo, o debió, haberse acordado, automáticamente, en la parte referente a la sanción tributaria, sin la prestación de ninguna caución, es obvio que el importe de la sanción no podía ser ejecutado por la Administración durante el comentado plazo de inexigibilidad y que, en consecuencia, no era dable permitir el embargo de la cantidad a que ascendía tal sanción, que no era susceptible de ser reclamada o ejecutada hasta alcanzar firmeza en la vía administrativa y que, por tal motivo, no constituye una verdadera compensación o indemnización de algo de lo que a la Administración no le era posible disponer.
Por tanto, la vigencia del principio a que responde hoy el mencionado artículo 35 cabe sostenerla desde la configuración y perspectiva constitucional del Derecho Administrativo sancionador (con la puntualización, a mayor abundamiento, de que, aplicable tal precepto, no es necesario, como ya se ha apuntado, hablar de "suspensión" propiamente dicha, porque hasta la resolución del oportuno recurso jurisdiccional, en el supuesto de que fuera desestimado, no podría decirse que la sanción había quedado firme en vía administrativa).
3) Además, aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, de conformidad con lo establecido en el art. 58 de la Ley General vigente en la materia, no cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que la integran. La sanción cumple siempre, en todo tipo o manifestación del "ius puniendi", al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva. Cuando el infractor tributario satisface una sanción, no está contribuyendo al sostenimiento de los gastos públicos como es propio de cualquier figura tributaria -art. 31.1 de la Constitución-. Está, simplemente, asumiendo la consecuencia inmediata que la Ley prevé para quien incurre en alguna de las acciones y omisiones antijurídicas que definen como infracción la Ley General Tributaria y las leyes reguladoras de los distintos tributos -arts. 77 y sigs. de la L.G.T.-. De ahí que la Sentencia 66/1984, de 6 de Junio, del Tribunal Constitucional, declarara la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva en materia de Derecho administrativo sancionador y, por ende, la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores como no contraria a la presunción de inocencia ni al derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la ejecución pudiera ser sometida a la decisión de un Tribunal de Justicia y que éste pudiera resolver sobre su suspensión, y de ahí, también, que la Sentencia del propio Tribunal 78/1996, de 20 de Mayo, añada que "mientras se toma aquella decisión -se refiere a la que resuelva sobre la suspensión solicitada- no pueda [esta] impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez". Si, pues, no podía procederse a la ejecución de la sanción impuesta hasta tanto, impugnada la liquidación y solicitada la suspensión de la en ella contenida, pudiera resolver sobre la misma la Sala Jurisdiccional ante la que el recurso hubiera sido planteado, es claro que, mientras tanto, no podía declararse la ejecutividad de la sanción.
Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente a tenor de lo al efecto establecido en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia número 566 dictada, con fecha 18 de abril de 1996, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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