La eficacia laboral de los juzgados civiles: realidad y reformas
| Autor | Francisco Ramos Romeu |
| Páginas | 323-351 |
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En estos días en que se están produciendo importantes reformas de la justicia civil es deseable hacer una refl exión sobre el alcance de las mismas, lo que se puede conseguir, y lo que se olvida. Mi interés particu-
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larmente reside en esto último ya que las reformas ya efectuadas y las propuestas no están incidiendo en un aspecto que considero fundamental para mejorar la Justicia como es el del rendimiento del personal que tra-baja en la Administración de Justicia, o en otras palabras, la eficiencia. La justicia es un sector cuya producción depende principalmente del factor trabajo. En España, se ha calculado que el 90% del coste total de un tribunal son costes de personal (Pedraja y Salinas 1995: 164), y en otros países es similar (Buscaglia y Dakolias (1999:16) en un estudio sobre tribunales comerciales de 10 países hablan de una media de 95%).
En el 2009 se ha efectuado la reforma de la Oficina Judicial que afecta principalmente a la organización de la Administración de Justicia. Todavía está en curso de implantación por lo que es pronto para valorar si se van a conseguir los resultados que se pretendían. Esta reforma confirma la importancia de incidir en el factor trabajo: se habla de crear nuevos órganos judiciales y contratar personal, nuevos departamentos y servicios, de seleccionar a las mejores personas para el desempeño de estos puestos, se habla de formarlos y capacitarlos, del problema de los funcionarios interinos, etc.2PERO en estas épocas de crisis, en que se impone por encima de todo el ahorro, se hace obligado preguntarse si se podrá hacer frente al coste de las medidas y si no existen acaso alternativas menos costosas que podrían permitir obtener resultados similares. Este trabajo parte de la intuición de que es posible sacar mayor partido a los recursos que nuestra sociedad invierte en justicia, y trata de evidenciarlo recurriendo a los datos empíricos sobre la Justicia que publica el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en particular de los Juzgados civiles de Madrid y Barcelona. A partir de un diagnóstico realista, trata de iniciar la reflexión sobre las medidas que podrían proponerse.
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El trabajo se divide en los siguientes apartados: En el apartado 2, se describen los datos del CGPJ que se utilizan, cómo se seleccionan, y los métodos de análisis. En el apartado 3 se estudia la eficiencia técnica de los Juzgados de Madrid y Barcelona, en el apartado 4 la eficiencia de escala, y en el apartado 5 los factores de producción desaprovechados. En el apartado 6 se incide en los factores que afectan a la eficiencia del trabajo de estos juzgados. Finalmente en los apartados 7 y 8 se concluye con algunas reflexiones sobre medidas alternativas.
Los datos que publica el CGPJ nos brindan la oportunidad de estudiar algunos aspectos de la eficiencia del factor trabajo de los Juzgados en España.3EXISTEN muchas variables que puede afectar a la eficiencia del trabajo, que van desde la formación de las personas, hasta los medios materiales de que disponen, pasando por sus incentivos, su productividad, la gestión del personal y su organización, entre otros. Resulta extremadamente difícil analizar la eficiencia del trabajo justamente por la confluencia de tantos factores. Para poder centrarnos en la eficiencia, se puede tratar de suprimir o matizar la influencia de los otros factores. Por eso, para este estudio, se realiza una selección de los tribunales, asuntos y años que se incluyen.
Se han seleccionado los Juzgados de Primera Instancia de Madrid y Barcelona porque se trata de juzgados con una infraestructura material similar. En ambas ciudades existen Juzgados de Primera Instancia únicos dedicados a los asuntos civiles, por lo que las tareas y los procedimientos
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dentro de cada juzgado son sustancialmente iguales también.4TODOS estos Juzgados están servidos por un solo Juez con la categoría de Magistrado, que asegura un mínimo de años de experiencia en la Carrera, por lo que su capacidad de trabajo es similar. Esto también puede decirse respecto del resto del personal, dado que al ser juzgados en destinos atractivos, suelen estar provistos de funcionarios con ciertos años de experiencia porque en los concursos para la adjudicación de plazas el principal criterio de selección es la antigüedad en el escalafón. Y en fin, todos los Juzgados en ambas ciudades vienen apoyados por un Servicio Común de Notificaciones y Embargos, que les descarga de estas tareas. En total, se estudian 115 juzgados.5
También se han seleccionado los casos objeto de estudio, a fin de limar los efectos de las particularidades del caso en la producción. Los litigios de los juzgados de Madrid y Barcelona responden a una etiología similar ya que las circunstancias económicas y sociales son similares. Se trata de grandes ciudades en que prima una economía de servicios. Se han excluido los Juzgados especializados, como los Juzgados de Familia y los Juzgados de Incapacidades e Internamientos6, para así centrarnos en los juzgados que resuelven asuntos privados de naturaleza patrimonial.7EN
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el detalle, los casos de los juzgados se engloban en dos grandes categorías que representan el grueso de los asuntos: los asuntos (declarativos) contenciosos8Y los ejecutivos9. Para perfilar mejor el análisis, se excluyen algunos asuntos: en primer lugar se excluyen los asuntos contenciosos bajo la antigua Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) de 1881, dado que su importancia práctica es marginal ya en el 2004, primer año de estudio; en segundo lugar, se excluyen otros asuntos como son los actos de jurisdicción voluntaria, las subastas judiciales, las tasaciones de costas, y los despachos de auxilio judicial. Muchos de ellos son incidentales a procesos en sí. No hay motivo para pensar que la exclusión de estos asuntos pueda afectar a los resultados, dado que aunque representan carga de trabajo para el juzgado, son de importancia menor.
En fin, también se han seleccionado los años de estudio. Se utilizan los años del 2004 al 2008. Las bases de datos sobre el movimiento de la plantilla del CGPJ cubren estos años con regularidad.10EN caso de retroceder en el tiempo, se producirían otras complicaciones en la producción que habría que tener en cuenta, como por ejemplo, el cambio de la legislación procesal civil antes del 2001, la reforma de la oficina judicial de
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2003, la creación de nuevos juzgados, y los cambios sociales y económicos del país.
Para estudiar la eficiencia del factor trabajo realizaremos un análisis DEA (Data Envelopment Analysis) de los Juzgados de Madrid y Barcelona. El modelo DEA es un modelo no paramétrico para estimar un conjunto de posibilidades de producción que consiste en lo siguiente: por un lado, se toman los «inputs» de la producción, por ejemplo, el número de personal; por otro lado, se toman los «outputs» de la producción, por ejemplo el número de sentencias. Mediante un modelo de programación lineal se determina el coeficiente de relación de los «inputs» con los «outputs» de cada tribunal, construyéndose un índice entre 0 y 1, en que el 1 se asigna al tribunal que produce más «output» teniendo en cuenta su «input».11
Podemos por tanto decir que los juzgados con un índice más alto son más eficientes.
La mayor parte de los estudios que han realizado aproximaciones similares (Ver Lewin, Morey y Cook 1982; Tulkens 1993; Kittelsen y Forsund 1992; Pedraja y Salinas 1995 y 1996; Schneider 2005; Sousa y Battaglin 2005; Yeung y Furquim 2009), lo han hecho utilizando como «inputs» de la producción el número de jueces o de personal, apuntando siempre que la naturaleza de los datos impedía tener en cuenta bajas u otras disfunciones laborales. A partir de los datos del CGPJ, podemos obtener una mejor medida de la eficiencia del factor trabajo en los juzgados, ya que disponemos de información sobre las horas de trabajo perdidas por falta de cobertura de una vacante, las horas perdidas por licencia, y las horas de trabajadores de refuerzo sobre la plantilla del juzgado. Por tanto, podemos obtener una medida de la eficiencia del factor trabajo mucho más precisa que anteriores estudios, poniendo de lado el problema del absentismo.
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Así, utilizamos dos «outputs» de la producción: el número de declarativos resueltos y el número de ejecutivos resueltos. Los «inputs» de la producción son cinco: los días de trabajo efectivo en la posición de Juez, en la de Secretario, en la posición de Cuerpo de Gestión Procesal, de Cuerpo de Tramitación Judicial, y de Cuerpo de Auxiliar Judicial. Para cada posición se toman las horas teóricas totales en la posición, y se restan los días perdidos, los días de licencia y se suman los días de refuerzos de la posición.12ALGUNOS juzgados han sido suprimidos del análisis al faltar alguna información sobre las variables lo que nos deja con 92 tribunales.13
Asumimos que los rendimientos de escala son variables, que es un presupuesto menos restrictivo que el de rendimientos de escala constantes (Hagstedt y Proos 2008; Yeung y Furquim 2009). También adoptamos, como Hagstedt y Proos (2008) y Yeung y Furquim (2009), un modelo orientado por los «outputs», dado que creemos que el factor trabajo viene principalmente dado, y la variable sobre la que podemos actuar es lo que se...
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