STS, 29 de Marzo de 2005
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:2005:1898 |
| Número de Recurso | 3073/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - APELACION |
| Fecha de Resolución | 29 de Marzo de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Marzo de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "FCC MEDIO AMBIENTE, S.A.", representada por el Procurador Don Alejandro Escudero Delgado, contra la Sentencia dictada con fecha 3 de marzo de 2.001 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en los recursos nº 3502 y 3513/96 acumulados, sobre adjudicación de servicios por concurso; siendo parte recurrida "GESTION Y TECNICAS DEL AGUA, S.A." (GESTAGUA), representada por la Procuradora Doña Katiuska Marin Martín y "FERROVIAL SERVICIOS, S.A.", representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén.
Por escrito de 11 de noviembre de 1.996, la sociedad "Gestión y Técnicas del Agua Gestagua, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Callosa de Segura de 8 de agosto de 1.996 por el que se resuelve el referido concurso de concesión de los servicios de limpieza viaria, recogida de basuras, transporte a vertedero y eliminación de residuos; y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso- administrativo terminó por sentencia de 3 de marzo de 2.001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimando parcialmente el recurso planteado por GESTION Y TECNICAS DEL AGUA (GESTAGUA, S.A.) Y FERROVIAL SERVICIOS S.A. contra la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Callosa de Segura de fecha 8 de agosto de 1.996, por la que se adjudica el Servicio de Recogida de Basuras y Limpieza Viaria a la empresa F.C.C MEDIO AMBIENTE S.A., debemos anular y anulamos dicha resolución por ser contraria a Derecho. Todo ello sin expresa condena en costas".
Una vez notificada la citada Sentencia, el Ayuntamiento de Callosa de Segura y la empresa "FCC MEDIO AMBIENTE, S.A." por escritos de 2 de abril de 2.001, respectivamente, manifiestan su intención de preparar recurso de casación y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 24 de abril de 2.001, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 30 de mayo de 2.001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites a que en Derecho haya lugar y previa estimación de las argumentaciones vertidas en el cuerpo de este escrito, acuerde en su día anular la Sentencia recurrida, por su desajuste a Derecho, y casarla por otra mas ajustada a nuestro ordenamiento jurídico que declare el perfecto ajuste a Derecho de la Resolución del Ayuntamiento Pleno de Callosa del Segura adoptado en sesión de fecha 8 de agosto de 1.996, por virtud de la cual se adjudicó el Concurso para la Gestión de los Servicios Municipales de Suministro de Agua Potable y Recogida de Aguas de Residuales de Callosa del Segura a la entidad mercantil SERAGUA, S.A.
Por Auto de fecha 20 de junio de 2.001 se declara desierto el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Callosa del Segura contra la resolución dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia en los autos núm. 3502/1996.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido la Procuradora Doña Katiuska Marín Martín en representación de "Gestión y Técnicas del Agua, S.A." y el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén en representación de "Ferrovial Servicios, S.A.".
Mediante Providencia de la Sala de fecha 4 de octubre de 2.002 se admitió el recurso de casación interpuesto por la entidad "FCC Medio Ambiente, S.A." y se dio traslado a las partes recurridas y personadas para que formalizasen el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por la Procuradora Sra. Marín Martín se presento con fecha 11 de diciembre de 2.002 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se declare no haber lugar a dicho recurso, con expresa imposición de costas a dicha empresa recurrente.
En 14 de diciembre de 2.002 el Procurador Sr. Vázquez Guillén se opone al recurso de casación y en el suplico de su escrito solicita, en su día dicte Sentencia por la que acuerde, desestimar el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil FCC MEDIO AMBIENTE, S.A. contra la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia nº 328/02 de 3 de marzo de 2.001, dictada en resolución de los autos de recurso contencioso-administrativo de referencia 3/3502/96, reconozca el derecho de mi representada a ser indemnizada por los perjuicios sufridos y las costas sean impuestas a la parte recurrente en virtud del art. 139 LJCA.
Mediante Providencia de 4 de noviembre de 2.003 se accede a lo solicitado por el Procurador Sr. Deleito García en representación del Ayuntamiento de Callosa de Segura en su escrito de 30 de julio de 2.003.
Por Providencia de fecha 4 de febrero de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día dieciséis de marzo de dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de la Sala
La actuación administrativa en materia contractual ha de ajustarse a determinados principios de carácter inexcusable, entre los que figuran la necesidad de que en el sistema concursal los pliegos de cláusulas, a los que ha de referirse la oferta, fijen con carácter objetivo y determinado las criterios que han de servir de base para la adjudicación (artículo 87.1 de la Ley de 18 de mayo de 1.995), indicados por orden decreciente, sin perjuicio de las prescripciones de carácter exclusivamente técnico que deban reunir las ofertas. A ello se agrega (artículo 89.2) que la resolución que la Administración dicte en su caso, adjudicando o declarando desierto el concurso, ha de ser suficientemente motivada, precisamente con referencia a los criterios de adjudicación que se hubiesen fijado en el pliego de condiciones. Esta última exigencia no es sino aplicación específica de lo que con carácter general se impone a determinados actos de la Administración en el artículo 54 de la Ley de 26 de noviembre de 1.992, cuyo apartado segundo se refiere explícitamente a los que pongan fin a cualquier actividad competitiva.
La sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se pronuncia sobre las tres alegaciones efectuadas en los recursos acumulados en los que se impugna el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Callosa del Segura de 8 de agosto de 1.996 en virtud del cual se adjudicaba FFC Medio Ambiente, S.A. la concesión de los servicios de limpieza viaria, recogida de basuras, transporte a vertedero y eliminación de residuos urbanos. El Tribunal desestima las dos primeras: ausencia de criterios objetivos de adjudicación en el pliego de condiciones e inexistencia de propuesta por parte de la Mesa de Contratación. Ello quiere decir que no habiendo sido recurridos dichos extremos por ninguno de los actores, que se han limitado a oponerse al recurso de casación interpuesto por FFC Medio Ambiente (el Ayuntamiento demandado no ha comparecido en este trámite), tales argumentos no pueden ser reconsiderados y hemos de limitarnos a examinar los dos motivos de casación alegados en cuanto deben combatir la falta de motivación que ha sido determinante de la estimación parcial de ambas demandas.
Son hechos incontrovertibles, según han quedado acreditados en la instancia, que el Ayuntamiento de Callosa del Segura convocó el concurso antes mencionado limitándose a especificar en el apartado 10º del Pliego de Condiciones, que habría de regir la adjudicación del servicio de limpieza y recogida de basuras, los documentos que debería de contener el sobre- propuesta, enumerando, entremezcladamente, referencias a requisitos formales relativos a la personalidad, capacidad y solvencia de los concursantes y detalles relativos a instalaciones, personal, vehículos, servicios e implantación geográfica de los concursantes; pero sin establecer un orden de importancia entre unos y otros, ni menos todavía precisar la valoración que en su caso habría de otorgárseles. Por el contrario, en el apartado 11º se estipulaba que la adjudicación se efectuaría con carácter discrecional por parte del Ayuntamiento a la proposición que considerase más ventajosa, sin mayores precisiones.
Está igualmente acreditado que, una vez abiertas las plicas correspondientes, se emitió un informe por el Interventor del Ayuntamiento en el cual, y después de desechadas aquellas que no cumplían con las condiciones exigidas, se estableció que se tomaría en consideración la proposición más económica, analizándoles con arreglo a cinco criterios (oferta económica, personal, mecanización, experiencia en la gestión de servicios municipales e implantación en la zona), a la vista de la indefinición del Pliego de Condiciones que regía en aquel concurso y que se reconocía de manera expresa. El resultado de las reflexiones emitidas por el Interventor en torno a estos criterios se elevó a la Mesa de Contratación para que determinase cual era la oferta más ventajosa.
Pues bien: sustituida la Mesa de Contratación por una Comisión de Hacienda integrada por los representantes políticos de la Corporación Local, se aprobó la adjudicación a favor de FFC Medio Ambiente, S.A. el 7 de agosto de 1.996, previo un dictamen, al parecer emitido en nombre de uno de los grupos políticos, en el cual se puntuaba con arreglo a unos criterios de adjudicación que se ajustaban a los propuestos por el Interventor valorándose en un máximo de tres puntos los cuatro primeros y en seis el quinto, añadiéndose, sin embargo, un sexto criterio en aquel mismo acto bajo la denominación de "otras circunstancias apreciadas mayoritariamente por el Pleno de la Corporación", al que se le podían otorgar hasta nueve puntos, máximo que fue adjudicado únicamente a FFC Medio Ambiente.
La Sala de instancia ha obviado ciertamente la ausencia de criterios objetivos de adjudicación en el Pliego de Condiciones -reconocida en el informe del Interventor municipal- de la convocatoria apoyándose en la doctrina de esta Sala (Sentencias de 4 de noviembre de 1.997 y 24 de junio de 2.004, entre otras) según la cual no pueden invocarse con éxito las irregularidades acusadas en el Pliego referido cuando los ofertantes han presentado sus propuestas sin denunciarlas, acomodándose por lo tanto a ellas sin protesta o impugnación. Carece por consiguiente de relevancia, desde esa perspectiva, el hecho de que la determinación de esos criterios de adjudicación se hubiese efectuado con posterioridad a la presentación de las ofertas, e incluso que los mismos hubiesen resultado alterados mediante la agregación de una nueva condición, aún después del informe del Interventor.
En el primer motivo de casación se denuncia curiosamente la vulneración de los artículos 75.3 y 87 de la Ley de Contratos del Estado, que precisamente se refieren, respectivamente, a la necesidad de que la adjudicación se efectúe a favor del licitador que hubiese efectuada la oferta más ventajosa atendiendo a los criterios fijados en los pliegos y a la obligación de que esos criterios se fijen de manera objetiva y concreta. Es evidente que esta alegación, al igual que el razonamiento que la acompaña con citas de resoluciones de esta Sala abundando en este mismo sentido, se halla completamente desajustada con respecto a la razón que ha sido determinante del fallo recurrido.
Ya ha quedado establecido en el primer fundamento jurídico que el Tribunal Superior de Valencia había desechado la falta de fijación de criterios objetivos como razón de la anulación del concurso, por no haberse impugnado en su momento ese defecto. Ocurre, no obstante, que sí aprecia el argumento de la falta de motivación que pueda amparar el criterio de discrecionalidad en la adjudicación, cuando las razones de dicha adjudicación no pueden deducirse de lo expresado en el acto impugnado.
Lo que se persigue con la expresión motivada de las razones que han conducido a efectuar la adjudicación en un concurso es evitar la arbitrariedad, fomentar los principios de libre concurrencia e igualdad de oportunidades y otorgar razonabilidad a una decisión que siempre debe ir encaminada a la mejor satisfacción del interés público. Esa es la doctrina que viene manteniéndose reiteradamente por esta misma Sala en sus Sentencias de 20 y 21 de julio de 2.000, 19 y 24 de junio 12 de julio de 2.004 (por vía de ejemplo) en la que se recuerda que la discrecionalidad de que pueda gozar la Administración al efectuar la adjudicación, incluso ateniéndose a criterios objetivamente predeterminados, no es absoluta, constituyendo precisamente la motivación en su actuación un elemento indispensable para que los Tribunales puedan efectuar su misión revisora y dotar de contenido real al principio de tutela judicial efectiva.
La tolerancia -por virtud de la inactividad de los concursantes- de la ausencia de unos criterios objetivos predeterminados en la adjudicación que consten en el mismo Pliego de Condiciones del concurso, no supone la convalidación de la decisión inmotivada que pueda poner fin al mismo. Y es correcta la conclusión anulatoria de la Sala de instancia desde el momento que el criterio fijado en sexto lugar se remite a una fórmula como la de "otras circunstancias apreciadas mayoritariamente por el Pleno", que ha venido a resultar decisivo en el otorgamiento del contrato sin ir acompañado de una motivación explicativa de cuales han sido esas circunstancias determinantes, celosamente mantenidas en el más profundo de los secretos y en consecuencia sustraídas no solamente a los recurrentes sino incluso al Tribunal que ha de juzgar de sus pretensiones. A esa ausencia de resolución motivada se refiere precisamente la sentencia recurrida cuando en el quinto de sus fundamentos jurídicos menciona la especial necesidad de que la Administración motive sus actos discrecionales para impedir la arbitrariedad y posibilitar el control de los Tribunales de Justicia.
Se desestima el primer motivo.
El segundo motivo de casación invoca la infracción de los artículos 9.2, 23.2, 9.3 y 14 de la Constitución.
Aparte de que el fondo de la argumentación no constituya sino una reproducción de lo ya expuesto en el primer motivo, no se alcanza a esta Sala la relación que pueda existir entre el deber de los poderes públicos de promover la libertad e igualdad de los grupos e individuos, facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural o social, o el indudable derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones o y cargos públicos, con el tema nos ocupa ni con la corrección o incorrección de la sentencia recurrida.
Un recurso de casación es un remedio extraordinario y formal, que ha de basarse en motivos concretos y prefijados en la Ley de la Jurisdicción con el fin de someter al más Alto Tribunal de la Nación la revisión de los criterios legales utilizados en los órganos jurisdiccionales de grado inferior. Se supone, en consecuencia, que los argumentos utilizados han de guardar un mínimo de relación con el tema tratado en el proceso.
No ocurre así, ni en lo que respecta a los artículos 9,2 y 23,2, ni tampoco con la acusación de arbitrariedad que se hace a la sentencia recurrida citando los artículos 9,3 y 14 de la misma Constitución, aparte naturalmente de la ausencia de desarrollo de cualquier tipo de argumentación válida en pro de semejante alegato.
Las costas de este trámite se imponen a la parte recurrente (artículo 139), si bien atendiendo a la naturaleza de la cuestión planteada se estima procedente fijar un máximo de 3.600 euros como importe de la minuta del Letrado recurrido, sin perjuicio de su derecho a reclamar de su propio cliente la suma que estime procedente.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia, con fecha 3 de marzo de 2.001, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas en este trámite, con la limitación expresada.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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