STS, 17 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2003:8156 |
| Número de Recurso | 1245/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil tres.
VISTO por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ASOCIACION DE EMPRESAS DE ACUICULTURA DE ANDALUCIA (ASEMA), representada por el Procurador Sr. Aráez Martínez, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de septiembre de 1998, sobre deslinde de dominio público marítimo-terrestre en el tramo de costa entre el río Arillo, límite común de los términos municipales de Cádiz y San Fernando, y el acceso a la Playa de Camposoto (San Fernando).
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 1203/95 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 25 de septiembre de 1998, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de ASEMA (ASOCIACION DE EMPRESAS DE ACUICULTURA DE ANDALUCIA) contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de la Sentencia debemos declarar y declaramos que es la misma conforme a Derecho, confirmándola; no se hace imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la ASOCIACION DE EMPRESAS DE ACUICULTURA DE ANDALUCIA (ASEMA), formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por infracción del artículo 3.1.a), párrafo segundo, de la Ley 22/1988, de Costas.
Por infracción del artículo 3.1.a), párrafo segundo, 11 y 13 de la Ley 22/1988, de Costas; 57.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre; 1214 del Código Civil; y la jurisprudencia fijada en las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de diciembre de 1982, 29 de enero de 1990, 4 de junio y 29 de noviembre de 1991, 6 de octubre de 1992 y 10 de junio de 1996.
Por infracción de la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley 22/88, de Costas, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la desafectación del dominio público de terrenos concedidos por la ejecución de obras de transformación de lo concedido, contenida entre otras en sentencias de 23 de marzo de 1972, 27 de marzo de 1978, 7 de febrero de 1984, 14 de octubre y 10 de noviembre de 1986, 4 de junio de 1991, 9 de octubre de 1992, 5 de mayo de 1994 y 10 de junio de 1996.
Por infracción de los artículos 4.3 y 4.5 de la Disposición Transitoria Segunda 2º.2 y la Disposición Adicional 3º.1 de la Ley 22/88, de Costas, relativos a los terrenos ganados al mar o desecados en su ribera, que la sentencia recurrida no aplica.
Por infracción, por inaplicación, de los artículos 33 y 132.2 de la Constitución, 339, 340 y 341 del Código Civil y de la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo, en relación con la consolidación de las situaciones jurídicas creadas con anterioridad a la Constitución y a la Ley 22/88, de Costas, en las sentencias de 4 de junio de 1991, referente a las calles de Fuenterrabía, y de 10 de junio de 1996, relativa a San Bartolomé de Tirajana.
Y termina suplicando a la Sala que dicte "...Sentencia por la cual estime el Recurso de Casación, se case, anule y revoque la Sentencia recurrida y resuelva conforme a lo suplicado en nuestra demanda, declarando no ajustadas a Derecho la resolución administrativa impugnada en el recurso, y la Sentencia de instancia dictada por la Sala de la Audiencia Nacional recurrida en casación".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Mediante Providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de Costas de fecha 15 de febrero de 1995, dictada por delegación del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que aprobó el Acta de 5 de marzo de 1993 y los Planos de septiembre de 1993, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos cuatro mil nueve metros, comprendido entre el río Arillo, límite común de los términos municipales de Cádiz y San Fernando, y el acceso a la playa de Camposoto, en el término municipal de San Fernando (Cádiz).
Dicha sentencia, refiriéndose a la antigua salina "Tres Amigos", afirma (1) que la Administración ejercitó la potestad de deslinde sobre la base de la Disposición transitoria primera , número 4, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC, en lo sucesivo), ya que en la OM de 17 de septiembre de 1968 no se incluían las zonas inundables, las salinas y marismas de la parte final del cauce del río Arillo: ese deslinde -añade- se ciñó al frente costero discurriendo por la barra de arena playera sita entre el océano y la amplia zona encharcadiza o laguna que allí forma ese río al desembocar; y (2) que la actora no ha aportado ningún título que permitiese aplicar las previsiones del número 2 de la Disposición transitoria segunda de la LC, por lo que tal situación lleva a que en este pleito la cuestión litigiosa se ciñe a un punto de hecho, a saber, si la antigua salina "Tres amigos" se ubicaba o no en el dominio público marítimo-terrestre y, más en concreto, en una marisma.
Sobre ese punto de hecho, la sentencia, analizando las fotos aéreas en color de 1 de octubre de 1991, los vuelos americanos de 1956 y 1980, las fotos en color tomadas a ras de tierra, un plano de 1954, uno de 1870, el unido al acto de incoación del expediente anterior al de autos, los planos general y parciales por tramos obrantes en el expediente, el informe Gavala y Laborde, las obras "Estudios y marismas" y "El Litoral. Tomo I", el estudio geomorfológico realizado en el deslinde, la prueba pericial centrada en las especies vegetales existentes en esa antigua salina, va extrayendo las siguientes conclusiones:
- de no ser por la misma [por la finca "Tres amigos"], el terreno que ocupa en una planta ligeramente trapezoidal, tendría la misma configuración que el resto de la desembocadura [del río Arillo].
- de no existir esos brazos de tierra que forma la salina ese espacio sería ocupado por el agua del río Arillo.
- los bordes exteriores de la salina han moldeado lo que es la ribera.
- en la página 222 del informe Gavala y Laborde se habla de las marismas del río Arillo y dice que aquellos parajes se inundarían en las pleamares de mareas vivas sin los malecones de defensa de las explotaciones salineras.
- aquellas obras o estudios, y el estudio geomorfológico, son menos concluyente, más que nada por la generalidad de sus razonamientos, [pues] se dice que la "mayor parte" o "en líneas generales" se está ante marismas o que se trata de marismas transformadas en salinas.
- de la pericial nada concluyente se deduce frente a los antecedentes de los que se sirve la Administración.
- hay que concluir que no se ha probado, frente a los antecedentes administrativos, que esa antigua salina se hubiese ubicado en terreno no marismoso de forma que se está ante una pertenencia del artículo 4.5 en relación con el artículo 3.1.a).2º de la Ley 22/88.
En el escrito de interposición de este recurso de casación comienza afirmando la parte recurrente que el recurso no viene motivado por el hecho de mantenerse que la finca "Salina Tres Amigos" constituya un enclave de propiedad o dominio privado situado en terrenos que reúnan las características físicas de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 22/1988, sino por entender que la resolución administrativa impugnada ha incorporado indebidamente al demanio marítimo una finca (la "Salina Tres Amigos" citada) que no reúne las características físicas relacionadas en los artículos citados, y que, por tanto, es de dominio privado, como reconoció la propia Administración al aprobar por OM de 1968 el deslinde anterior.
Sin embargo, razona a continuación la parte que en el ordenamiento jurídico no hay ninguna declaración legal genérica de la titularidad dominical de las marismas a favor del Estado, por razón de sus características físicas, hasta la entrada en vigor del párrafo segundo del artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988.
Y finalmente, desviándose del planteamiento inicial, extrae la siguiente consecuencia a modo de tesis: las Disposiciones Transitorias de la Ley 22/1988 no pueden ser de aplicación a las fincas y terrenos de propiedad particular que hayan sido desecadas, transformadas en salina o rellenadas antes de la vigencia de la Ley citada, la cual carece de aplicación a los terrenos que hubieran sido marismas, pero que, a la sazón, habían dejado de serlo; y los artículos 3, 4 y 5 y las Disposiciones Transitorias de la Ley 22/1988 sólo serán de aplicación a las marismas de titularidad particular que, a la entrada en vigor de la Ley, continúen siéndolo por razón de sus características físicas, ya que las situaciones jurídicas y diferentes, consolidadas con anterioridad a la Ley 22/1988, son inatacables, por ésta e incluso por la Constitución.
Tesis que conduce a la parte, en el primero de sus motivos de casación, a denunciar como infringido por la sentencia recurrida el artículo 3.1.a), párrafo segundo, de la LC.
Claro es que no podemos compartir semejante tesis, pues la desautoriza la contemplación en su conjunto de las siguientes normas:
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Ese artículo 3.1.a), párrafo segundo, de la LC, en cuanto considera incluidas en la zona marítimo-terrestre, que a su vez forma parte de la ribera del mar, "las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar".
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El artículo 4.2 de la misma Ley, ya que afirma que pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera"
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El artículo 6.2 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la LC, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC, en lo sucesivo), pues dispone que forman parte del dominio público marítimo-terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3.1.a) de la LC y del RC, los terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes.
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El artículo 9.1 de la LC, al reiterar que "no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera".
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La Disposición transitoria primera, número 4, de dicha Ley, ya que "en los tramos de costa en que esté completado el deslinde del dominio público marítimo-terrestre a la entrada en vigor de esta ley, pero haya de practicarse uno nuevo para adecuarlo a las características establecidas en aquélla para los distintos bienes, los terrenos que resulten comprendidos entre la antigua y la nueva delimitación quedarán sujetos al régimen establecido en el apartado primero de esta disposición, computándose el plazo de un año para la solicitud de la concesión a que el mismo se refiere a partir de la fecha de aprobación del correspondiente deslinde". Régimen que consiste en la conversión forzosa del derecho de propiedad particular en un derecho real administrativo de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a través del otorgamiento de una concesión, de duración limitada, que respeta los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon; en suma, un régimen que implica demorar el uso público y proclamar inmediatamente la titularidad pública.
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La Disposición transitoria segunda, número 2, de la repetida Ley, conforme a la cual, "los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público". O lo que es igual, lo que el régimen transitorio de la Ley respeta es, tan sólo, la situación jurídica de los terrenos ganados en propiedad al mar y de los desecados en su ribera en virtud de cláusula concesional, pero no la de los ganados o desecados sin título administrativo suficiente, para los cuales la Ley entiende que nunca dejaron de ser demaniales.
En suma, la interpretación conjunta de esos preceptos permite sentar las siguientes conclusiones:
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Aunque es cierto que en nuestro ordenamiento jurídico anterior a la Ley 22/1988 cabía, entre otras, la titularidad privada sobre las marismas, pues así lo admitía expresamente el párrafo 2º del artículo 48 de la Ley de Puertos de 1928, no lo es menos que aquella Ley proclama la exclusividad del demanio de las marismas, y no sólo mientras conserven intactas sus características propias, sino también en el caso de que llegaran a ser desecadas.
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Y, en cuanto a las desecadas con anterioridad a dicha Ley, si ello se efectuó sin título administrativo suficiente, los terrenos continuarán siendo de dominio público; lo cual quiere decir: 1) que si la marisma desecada sin título era ya antes de dominio público, continúa siéndolo; y 2) que si era de dominio privado, su propietario se encontrará ahora en la misma situación que el dueño de cualquier otro enclave de propiedad privada, es decir, en una situación en que la Ley 22/1988 elimina tal propiedad, transformándola, a modo de compensación por la pérdida, en un derecho real administrativo de duración limitada.
Por tanto, dadas las conclusiones que la Sala de instancia obtuvo al valorar los elementos de prueba puestos a su disposición, relativas, en lo que es de interés, (1) a que el terreno que ocupa la finca en cuestión tiene la misma configuración que el resto de la desembocadura del río Arillo, de suerte que de no existir esos brazos de tierra que forma la salina ese espacio sería ocupado por el agua de dicho río, y (2) que la actora no ha aportado ningún título que permitiese aplicar las previsiones del número 2 de la Disposición transitoria segunda de la LC, debemos afirmar que la resolución administrativa impugnada en el proceso incluyó correctamente dentro del deslinde aquel terreno y que la Sala de instancia no infringió, en su sentencia, el artículo 3.1.a), párrafo segundo, de la LC.
El resto de los motivos de casación no requieren de un análisis detenido:
El segundo, porque la sentencia recurrida no basa sus conclusiones sobre las características físicas del terreno en el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, sino en una valoración conjunta de los elementos de juicio puestos a su disposición.
El tercero, en cuanto se construye sobre la base de una concesión que no podemos, en sede de este recurso de casación, tener por existente.
El cuarto, porque ya hemos razonado que las normas jurídicas de aplicación no reconocen la titularidad jurídico-privada y la consiguiente exclusión del demanio marítimo de la salina objeto de autos, y porque el artículo 4.5 de la LC no contempla, en realidad, el supuesto enjuiciado, sino uno distinto, de permanencia en el dominio público, salvo desafectación, de los terrenos que deslindados como tal, hayan perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre.
Y el quinto y último, porque la conversión de los derechos de propiedad privada en derechos reales administrativos de ocupación y aprovechamiento no es contraria a la Constitución, tal y como el máximo intérprete de ésta declaró en su sentencia número 149/1991, de 4 de julio, y porque las sentencias que se citan en el motivo, referidas, una a las calles de Fuenterrabía, y otra a San Bartolomé de Tirajana, y ambas de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo, no contemplan supuestos de hecho equiparables al aquí enjuiciado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción, aplicable aquí según ordena el número 2 de la Disposición transitoria tercera de la vigente, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la "Asociación de Empresas de Acuicultura de Andalucía", (ASEMA), interpone contra la sentencia que con fecha 25 de septiembre de 1998 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 1.203 de 1995. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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SAN, 16 de Junio de 2004
...exponen en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo -y en el mismo sentido cabe mencionar la STS de 17 de diciembre de 2003 (Recurso de casación 1245/99)- sirven de respaldo a la aplicación que ha hecho la Administración de lo dispuesto en los artículos 3.1.b/ de la Ley de Costas y 6.2 ......
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STS, 27 de Octubre de 2010
...exponen en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo -y en el mismo sentido cabe mencionar la STS de 17 de diciembre de 2003 (Recurso de casación 1245/99 )- sirven de respaldo a la aplicación que ha hecho la Administración de lo dispuesto en los artículos 3.1.b/ de la Ley de Costas y 6.2......
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SAN, 17 de Noviembre de 2004
...exponen en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo -y en el mismo sentido cabe mencionar la STS de 17 de diciembre de 2003 (Recurso de casación 1245/99)- sirven de respaldo a la aplicación que ha hecho la Administración de lo dispuesto en los artículos 3.1.b/ de la Ley de Costas y 6.2 ......
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SAN, 22 de Septiembre de 2004
...exponen en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo -y en el mismo sentido cabe mencionar la STS de 17 de diciembre de 2003 (Recurso de casación 1245/99)- sirven de respaldo a la aplicación que ha hecho la Administración de lo dispuesto en los artículos 3.1.b/ de la Ley de Costas y 6.2 ......