STS, 3 de Noviembre de 2005

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 16 de mayo de 2002 cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Inadmitir el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Isla Canela S.A. contra la Orden Ministerial de 6 de mayo de 1.999, por el concepto de denegación de solicitud de concesión de ocupación de domino público marítimo- terrestre para la realización de obras comprendidas en el Proyecto de viales de acceso al Puerto Deportivo de "Punta del Moral" en el TM de Ayamonte (Huelva), a que las presentes actuaciones de contraen. Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación de la Sociedad Isla Canela, S.A. se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de julio de 2002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 25 de septiembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 2 de abril de 2004, ordenándose también por providencia de fecha 20 de mayo de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 16 de septiembre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos solicitó se dictara sentencia: "que desestime íntegramente el recurso de casación, con la imposición de costas a la parte recurrente".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de octubre de 2005 en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 16 de mayo de 2002, y en su recurso contencioso administrativo nº 598/1999, por medio de la cual se inadmitió el formulado por la entidad ISLA CANELA, S. A. contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 6 de mayo de 1999, por la fue denegada la petición formulada por el Ayuntamiento de Ayamonte (Huelva) relativa a la solicitud de concesión de ocupación de dominio público marítimo-terrestre para la realización de obras comprendidas en el proyecto de viales de acceso al Puerto Deportivo de "Punta del Moral", en el término municipal de Ayamonte (Huelva), advirtiendo expresamente del riesgo de inundación que existe sobre gran parte de las actuaciones previstas en el planeamiento, para lo que ofrece la información disponible en esta Dirección General a fin de que se revise dicho planeamiento y evitar, por una parte, el deterioro del medio natural, y, por otra, los riesgos derivados para personas y bienes.

Como decimos, la Sala de instancia inadmitió el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad ISLA CANELA, S. A., considerando, en síntesis, que la mencionada entidad recurrente ---que no había sido la solicitante de la concesión (pues lo fue el Ayuntamiento de Ayamonte), pero que había sido considerada interesada en el expediente---, carecía de legitimación activa.

De los fundamentos de la sentencia, en los que se alcanza la mencionada conclusión de la ausencia de legitimación activa, podemos extraer los siguiente razonamientos:

1. Para concretar el interés de la recurrente, la sentencia de instancia señala que "del examen de las actuaciones resulta que el Excmo. Ayuntamiento de Ayamonte (Huelva) solicitó la concesión de la ocupación de dominio público marítimo-terrestre para la realización de obras comprendidas en el proyecto de viales de acceso al puerto deportivo de "Punta del Moral" en el TM de Ayamonte. La denegación de la concesión fue recurrida por el Excmo. Ayuntamiento (Rec 679/1999) si bien, no llegó a formalizar la demanda, declarándose caducado el recurso por Auto de 14 de diciembre de 1999. Ciertamente en el expediente se dio audiencia a la entidad ISLA CANELA SA pero la razón de dicha audiencia, según consta en el informe del Jefe del Servicio Provincial, fue debida a que los terrenos ocupados por viales forman parte de la finca Registral nº 6400 inscrita a favor de ISLA CANELA SA; defendiendo dicha entidad que dicha finca comprende caños y esteros comprendidos dentro de los linderos del estero considerado de dominio público por la Administración del Estado, de aquí que se considerase conveniente que fuese oída, en la medida en que podría resultar afectada de concederse la concesión. Si bien la entidad recurrente manifestó la plena disponibilidad de los terrenos a resultas de la concesión que se apruebe".

2. Que, centrando la cuestión suscitada se expone que "el problema que se plantea la Sala es si decaído el recurso de quien solicitó la concesión, es posible que un tercero recurra la decisión denegatoria, ya firme respeto del solicitante, suplicando que se conceda la concesión, aún en contra de la voluntad derivada de los actos propios del solicitante que no ha recurrido o mantenido el recurso contra el acto. No se trata, por lo tanto, de negar que el recurrente tenga interés material en que se realicen las obras para las que se solicita la concesión, se trata de determinar si puede solicitar la concesión pese a que quien la solicita se ha aquietado con la decisión denegatoria".

3. Tras citar jurisprudencia, discrepante, en torno a la naturaleza de la concesión administrativa, la sentencia señala que "con independencia de la naturaleza jurídica de la concesión, lo cierto es que la voluntad del solicitante es determinante y así se infiere del art. 67 de la Ley 22/1998, donde se afirma que sin la aceptación del peticionario "la concesión no será otorgada" -norma que reitera el art. 133 del Reglamento de Costas-. Voluntad que se manifiesta en la fase de iniciación mediante la petición o solicitud, al ser rogada la concesión -art. 67 del a Ley 22/1988 y 146.3 del RD 1471/1989-; y en la necesidad de aceptación -art. 67 de la Ley 22/1998 y 146.11 del RD 1471/1989-. Lo que implica que la concesión sólo puede concederse a quien la solicita y acepta".

4. Por ello, la sentencia alcanza la conclusión de la ausencia de legitimación activa de la recurrente, ya que "el aquietamiento del solicitante supone el cese en la utilidad jurídica que el tercero recurrente pueda obtener del recurso, pues al ser requisito necesario para el otorgamiento de la concesión la voluntad del solicitante y haberse ésta aquietado con la resolución desestimatoria, no existe voluntad del peticionario y, por lo tanto, no puede concederse la concesión tal y como pide el recurrente en su suplico. Sin que pueda entenderse que la pretensión de un tercero interesado pueda suplir la voluntad del solicitante aunque el otorgamiento de la concesión, como en el caso de autos, le reportase beneficios para sus intereses. Ciertamente en el caso de autos, a requerimiento de la Sala efectuado por providencia de 22 de mayo de 2001, el Excmo. Ayuntamiento de Ayamonte ha manifestado que si está interesado en el otorgamiento de la concesión. Ahora bien no es admisible que el Excmo. Ayuntamiento ignore sus propios actos. El Excmo. Ayuntamiento interpuso recurso contencioso-administrativo y dejó caducar la instancia, lo que supone un desistimiento de su pretensión concesional derivada de sus propios actos que no puede ahora contravenir con lesión de la seguridad jurídica".

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de la entidad ISLA CANELA, S. A. recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando, en el primero, infringido el artículo 19.1.a) de la citada LRJCA, así como en 24 de la Constitución Española (CE), y, en el segundo, la jurisprudencia que cita, concretamente nuestra STS de 12 de febrero de 2002.

En concreto, en relación con el primer motivo, y desde la perspectiva de la vulneración del artículo 19.1.a) de la LRJCA, se expone que, en el ámbito local el artículo 220 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, contempla la posibilidad de que terceros entablen acciones sobre los bienes y derechos de las entidades locales; rechaza la recurrente que la caducidad de la instancia procesal lleve implícito una declaración de voluntad municipal contraria al otorgamiento de la concesión, debiendo, por el contrario, tomarse en consideración la declaración de voluntad del Ayuntamiento, en sentido favorable al otorgamiento, en respuesta al requerimiento de la Sala en las actuaciones judiciales. Se niega, por ello, la vulneración de la teoría de los actos propios así como del principio de seguridad jurídica, poniendo de manifiesto que el desistimiento o la renuncia nunca pueden presumirse sino que deben ser expresos, de conformidad con los artículos 90 y 91 de la LRJCA. En todo caso, se niega que las anteriores circunstancias puedan tener incidencia sobre la legitimación activa de la recurrente, ya que de conformidad con el artículo 74.5 de la LRJCA, de haber intervenido conjuntamente con el Ayuntamiento, la renuncia o desistimiento de este no le hubiera impedido continuar el procedimiento en solitario, ya que --- según manifiesta--- no puede negarse el interés material y directo de la recurrente en el expediente administrativo.

Desde la perspectiva del artículo 24 de la Constitución, que también se dice vulnerado en el primer motivo de casación, se insiste, de conformidad con la STC de 16 de noviembre de 1992, en la existencia de un interés directo que le habilitaría para sustentar la legitimación que le es negada por la Sala de instancia.

En el segundo motivo, como ya hemos expresado, se considera infringida la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate; en concreto se cita como infringida nuestra STS de 12 de febrero de 2002 en la que, según se expresa, se ha venido aplicando, con base en el artículo 24 de la CE un concepto amplio de legitimación procesal, superando el concepto de interés directo.

Ambos motivos pueden ser tratados de forma conjunta por cuanto, en síntesis, se centran en pronunciarse sobre la existencia ---o no--- de legitimación activa de la entidad recurrente para mantener un recurso jurisdiccional, en un supuesto como el de autos en el que el solicitante (Ayuntamiento de Ayamonte) de una concesión administrativa para la utilización del dominio público marítimo terrestre ---denegada por la Administración estatal--- ha dejado caducar otro procedimiento jurisdiccional en el que discrepaba de la legalidad de la denegación mencionada.

La respuesta de la Sala de instancia, como sabemos, ha sido la de inadmisión del recurso por entender que la entidad actora carecía de legitimación activa; legitimación en la que, en el presente recurso de casación, insiste la recurrente con base en las argumentaciones que hemos sintetizado, considerando vulnerados los preceptos legales y constitucionales mencionados, así como la jurisprudencia que se cita y reproduce.

Sabemos que el artículo 19.1.a) de la vigente LRJCA dispone que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo ..."; y conocemos, sobradamente, el concepto que de legitimación se ha ido perfilando por este Tribunal Supremo así como por el Constitucional. En tal sentido debemos señalar que la legitimación activa es la consideración especial en que tiene la Ley a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto de un litigio concreto en virtud del cual, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuando al fondo, se hace preciso que sean esas personas las que figuren como parte actora en ese procedimiento, personas que en la generalidad de los casos son las titulares activas de la relación jurídica controvertida en el proceso. Esto es, el concepto de legitimación activa hace referencia a un título básico para el acceso a la jurisdicción que implica relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal en atención al derecho o al interés legítimo cuya tutela se postula por aquélla, constituyendo así la aptitud para ser demandante en un proceso concreto y el requisito necesario para que el órgano jurisdiccional pueda examinar el fondo del litigio.

En tal sentido, debemos dejar constancia de la doctrina resumida por el Tribunal Constitucional en su 220/2001, de 31 de octubre, y que reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 4, y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3. Así se expresa que "en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), "ya que, como dice la STC 24/1987, y en el mismo sentido la STC 93/1990, al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -de 1956- ". En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000, FJ 2, subraya que "pese a que determinar quién tiene interés legitimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo)". Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" (STC 252/2000, FJ 3)".

Por su parte, el Tribunal Supremo, entre otras muchas (STS de 30 de enero de 2001) "ha venido a expresar que, partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indeferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución ... el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés".

Desde la anterior perspectiva no podemos negar a la entidad recurrente la legitimación activa procesal que le es negada por la Sala de instancia. Es cierto, que la misma no fue la solicitante de la concesión administrativa para la ocupación de terrenos de dominio público marítimo terrestre con destino a viales de acceso al Puerto Deportivo Punta del Moral; pero sí es cierto que tuvo la consideración de parte interesada en el expediente administrativo tramitado por la Administración estatal para el otorgamiento de la concesión solicitada por el Ayuntamiento de Ayamonte, habiendo, incluso, prestado en el mismo su consentimiento, en la audiencia que le fuere dada ante la posibilidad de que con los viales se afectase una finca inscrita registralmente a nombre de la recurrente.

La recurrente, al margen de haber sido la promotora de la declaración de Interés Turístico Nacional de Isla Canela y el Moral ---donde se ubican los terrenos a ocupar con la concesión solicitada--- fue la entidad que ---a su costa--- instó la revisión del Plan de Interés Turístico y el de Ordenación Urbana; es la titular registral de los terrenos deslindados como de dominio público afectados a la solicitud de la concesión así como la propietaria de muchos terrenos urbanos a los que se accedería con los viales objeto de la concesión; por otra parte, es la concesionaria del Puerto Deportivo, para cuyo acceso se solicita la concesión, y la propietaria de la infraestructura comercial y hotelera anexa al mismo.

Esto es, el interés de la recurrente por la concesión ---objeto de la pretensión--- no ofrece duda, desde una perspectiva procesal, al encontrarse la recurrente en presencia de una situación jurídica individualizada caracterizada por su evidente conexión y relación con el objeto de la pretensión articulada en vía administrativa y jurisdiccional. En consecuencia, la situación de la entidad recurrente es distinta ---y mucho mas intensa--- que la del resto de los ciudadanos, afectado la actuación administrativa a su propio círculo jurídico vital, y pudiendo, como consecuencia de tal interés, ocasionársele un perjuicio o beneficio propio.

Desde esta perspectiva, la actuación de la Sala de instancia negando la legitimación activa de la recurrente no resulta de recibo, debiendo acogerse los motivos planeados.

Cuestión distinta es que, aceptando tal legitimación, el recurso pueda ser estimado, resultando sintomático que la recurrente, en el desarrollo de sus motivos, no haya efectuado crítica alguna a la argumentación de la Sala contenida en el párrafo quinto de su Fundamento Segundo en relación con la naturaleza de la institución jurídica cuyo otorgamiento se pretendía, esto es, la concesión administrativa de terrenos de dominio público marítimo terrestre.

El precepto que sirve de fundamento a la Sala es el artículo 67 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que dispone que "previamente a la resolución sobre la solicitud de la concesión habrá información pública y oferta de condiciones de la Administración del Estado al peticionario, sin cuya aceptación no será otorgada. Cumplidos estos trámites, la resolución correspondiente será dictada, discrecionalmente, por el Departamento ministerial competente y deberá hacerse pública. Si el concesionario impugna las cláusulas que fueron aceptadas por él, la Administración estará facultada para declarar extinguido el título, salvo cuando aquéllas fueren ilegales".

De tal precepto la Sala de instancia extrae la conclusión con la que cierra el mencionado párrafo quinto del Fundamento Segundo, que antes ya hemos reproducido: "La concesión solo puede concederse a quien la solicita y acepta"; conclusión que extrae del análisis del precepto que acabamos de transcribir ---y que reitera el 133 de la Reglamento de Ejecución de la misma Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre---. Efectivamente, de los mencionados preceptos deduce la sentencia de instancia, como elemento esencial y determinante para la viabilidad de la concesión administrativa, de conformidad con el principio de "autonomía de la voluntad" ---que la sentencia cita---, la voluntad del solicitante; en concreto, se expresa que "la voluntad del solicitante es determinante" y su presencia, además es requerida ---por los citados preceptos y por la sentencia--- en dos momentos diferentes del expediente de concesión:

1. En primer término, la manifestación de voluntad del solicitante se requiere en el inicial momento de la solicitud de la misma; así la sentencia de instancia expresa: "Voluntad que se manifiesta en la fase de iniciación mediante la petición o solicitud".

2. Y, en segundo lugar, tras la concesión, mediante la aceptación de la misma: "Voluntad que se manifiesta ... en la necesidad de aceptación". En la sentencia se cita, en concreto el artículo 146.11 del Reglamento de la Ley de Costas en el que se expresa que "en el caso de que se decida acceder al otorgamiento de la concesión, se comunicarán al peticionario las condiciones en que podría serle otorgada aquella, dándole un plazo de diez días para que manifieste si las acepta. Si no hiciere manifestación alguna en tal plazo, o no aceptare las condiciones ofertadas, se declarará concluido el expediente por desistimiento del peticionario, con pérdida de la fianza constituida".

Pues bien, tal particular y personal posición del solicitante de una concesión administrativa, no puede ser ocupada por quien ---pese a su evidente interés por la misma--- ni ha sido su solicitante ni puede prestar aceptación a la misma; esto es, sin perjuicio de contar con un interés que, como hemos visto, es mas que suficiente para contar con legitimación procesal activa en el marco de un litigio jurisdiccional, sin embargo, desde la perspectiva de la relación jurídico material que la institución de la concesión implica, la recurrente carece del título jurídico o de la especial relación con el objeto de la pretensión que impide la materialización de la concesión administrativa, sin que tal posición jurídica (dominada por el principio de la autonomía de la voluntad y concretada en la personal solicitud y aceptación de la concesión) puede ser sustituida por la de la entidad recurrente; esto es, la recurrente, dada la especial posición jurídica del concesionario, no puede sustituir en el ámbito material la posición del Ayuntamiento inicialmente solicitante, ni, en consecuencia, puede vincularlo con la decisión que en el ámbito jurisdiccional se adoptara. Debe, por otra parte, tenerse en cuanta la especial relación económica que surge entre concedente y concesionario, así como el sometimiento de este ---dada la relación de especial sujeción que surge con la concesión--- a la potestad sancionadora de la Administración concedente.

No podemos olvidar, en este momento, la admonición que se contiene en la parte dispositiva de la Orden Ministerial denegatoria de la concesión: "advirtiendo expresamente del riesgo de inundación que existe sobre gran parte de las actuaciones previstas en el planeamiento, para lo que ofrece la información disponible en esta Dirección General a fin de que se revise dicho planeamiento y evitar, por una parte, el deterioro del medio natural, y, por otra, los riesgos derivados para personas y bienes".

La propia Sala de la Audiencia Nacional en posterior sentencia de 14 de octubre de 2004 ---en supuesto similar al de autos--- se ha inclinado por la desestimación del recurso y no por la inadmisibiliad por falta de legitimación activa, exponiendo tal cambió de criterio en los siguientes términos:

"Entendemos la legitimación como la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quién ejercita la pretensión y que se materializa al prosperar ésta" (SsTC 60/82, 62/83, 143/87, 257/88 y 97/91 y STS de 13 de enero de 1998). Pues bien, el aquietamiento del Ayuntamiento supone el cese en la utilidad jurídica que el tercero recurrente podría obtener con su impugnación ya que al ser la voluntad del solicitante un requisito necesario para el otorgamiento de la concesión ---o, como en este caso, para su modificación---, al haberse éste aquietado con la resolución denegatoria no existe ya la voluntad del peticionario y, por tanto, no procede otorgar la modificación concesional que pretende REGALPARK, S. L. en el suplico de la demanda.

Es sabido que la finalidad de la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre consiste en garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo- terrestre sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas (artículo 2.b de la Ley de Costas); y de acuerdo con esta finalidad se establece la necesidad de obtención de concesión cuando en la solicitud de ocupación del dominio público marítimo-terrestre estatal se pretenden realizar obras o instalaciones no desmontables (artículo 31.2 en relación con el 64 de la Ley de Costas). La concesión supone entonces la existencia de una relación entre la Administración estatal concedente y el concesionario, en este caso una entidad local; y, como hemos visto, la concesión se otorga previa la tramitación del procedimiento previsto en el artículo 67, que se inicia a solicitud del que pretende la concesión, siendo necesaria la aceptación de éste para que aquélla pueda entenderse otorgada; así también, el concesionario puede renunciar en parte a la ocupación (artículo 71) y está sujeto a un régimen económico financiero por dicha utilización del demanio costero así como a un específico régimen sancionador regulado en la propia Ley de Costas. Pues bien, la entidad mercantil aquí recurrente es jurídicamente ajena a la relación entablada entre la Administración del Estado que otorgó la concesión ---y denegó luego su modificación--- y la Entidad local concesionaria. Y sin duda por estar persuadida de que esto es así, la entidad REGLAPARK, S. L. no presentó directamente ante el Ministerio de Medio Ambiente la solicitud de modificación de la concesión sino que instó al Ayuntamiento de Salou para que en su calidad de concesionario formulase la oportuna petición.

Ya ha declarado esta Sala en aquellas sentencias antes mencionadas que la iniciativa de un tercero interesado no puede suplir la voluntad del solicitante (SsAN, 1ª, de 16 de mayo de 2002 y 1 de octubre de 2003). La propia entidad ahora demandante parecía estar persuadida de esta conclusión, al menos en la fase inicial del procedimiento administrativo, pues cuando REGALPARK, S. L. consideró que la rentabilidad de la explotación hostelera requería una modificación de los términos de la concesión no lo solicitó así directamente ante el Ministerio de Medio Ambiente sino que instó al Ayuntamiento para que solicitase tal modificación concesional. Y aunque parece claro que el otorgamiento de la modificación que solicitó en su día el Ayuntamiento podría reportar beneficios a REGALPARK, S. L., esta entidad ocupaba entonces ---y ahora--- una posición subordinada a la del Ayuntamiento concesionario y, por tanto, no puede ocupar el lugar de éste ni utilizar la vía de la impugnación para mantener viva una pretensión que no ha sido sostenida por quien están legitimado para formularla.

En aquellas sentencias de esta Sala a las que ya hemos hecho repetida referencia ---SsAN, 1ª, de 16 de mayo de 2002 (Recurso 598/99) y 1 de octubre de 2003 (Recurso 796/01)--- las razones que llevamos expuestas nos llevaron a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo por la causa prevista en el artículo 69.b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Y en esta misma dirección apuntaba la decisión en la que acordamos someter la cuestión a la consideración de las partes y concederles un plazo para que pudiesen formular alegaciones sobre la posible inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del recurrente (véase antecedente cuarto de esta sentencia). Sin embargo, en el caso que nos ocupa concurre una circunstancia que nos lleva a considerar que el pronunciamiento no debe ser aquí de inadmisibilidad sino de desestimación del recurso.

Ya hemos señalado que son plenamente trasladables al caso presente las mismas razones que dábamos en aquellas sentencias en el sentido de que la recurrente es un tercero materialmente interesado pero ajeno a la relación jurídica concesional. Sin embargo, sucede aquí que la Administración de Costas notificó a REGALPARK, S. L. la resolución que denegó la solicitud de modificación de la concesión formulada por el Ayuntamiento de Salou, admitió luego a trámite el recurso de reposición que esa empresa ahora demandante presentó contra aquella resolución denegatoria y, en fin, notificó a REGALPARK, S. L. la desestimación de su recurso de reposición con la expresa indicación de que podría interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses. Concurriendo tales circunstancias entendemos que no cabe apreciar falta de legitimación para comparecer en este proceso (legitimación ad procesum) y, por ello mismo, no debemos declarar en este caso la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Ahora bien, son plenamente aplicables al caso presente las consideraciones que antes expusimos sobre la falta de titularidad y de poder de disposición de la empresa demandante con respecto a la relación jurídica concesional, lo que significa que dicha empresa carece de título para promover de forma autónoma ---en vía administrativa o jurisdiccional--- la modificación de una concesión de la que no es titular. Ello nos lleva a concluir, en definitiva, que la mencionada carencia (falta de legitimación ad causam) debe conducir en este caso a la desestimación del recurso. Y este pronunciamiento de debe emitirse sin necesidad de examinar los términos de la modificación concesional solicitada que ---debemos recordarlo una vez más--- no la sostiene ya el Ayuntamiento concesionario.

Nos queda por examinar la respuesta dada por el Ayuntamiento de Ayamonte al oficio remitido por la Sala de instancia, en cumplimiento de Providencia de fecha 22 de mayo de 2001, en la que se expresaba que "atendido que se impugna un acto denegatorio de la concesión al Ayuntamiento de Ayamonte (Huelva), que en el recurso 679/99 impugnaba el mismo acto y ha sido archivado al no formalizar demanda en plazo, póngasele de manifiesto la existencia del procedimiento para que pueda hacer alegaciones y en concreto manifestar si está interesado en la concesión".

Ya sabemos que la respuesta dada por el Ayuntamiento al anterior requerimiento fue el de manifestar tal interés por la concesión, solicitando en la misma comunicación se dictase sentencia revocando la Orden impugnada, declarando la misma no ajustada a derecho y solicitando el otorgamiento de la concesión.

La Sala, sin embargo, en la sentencia de instancia, no la consideró de recibo señalando al respecto, como ya hemos transcrito que "no es admisible que el Excmo. Ayuntamiento ignore sus propios actos. El Excmo. Ayuntamiento interpuso recurso contencioso-administrativo y dejó caducar la instancia, lo que supone un desistimiento de su pretensión concesional derivada de sus propios actos que no puede ahora contravenir con lesión de la seguridad jurídica".

Al margen de la corrección procesal del mencionado requerimiento, y de la respuesta dada por la Sala de instancia, lo que no ofrece duda es que no es este ámbito jurisdiccional el marco adecuado para la integración del título hábil material que, en su caso, hubiere determinado la posibilidad de la concesión administrativa. O, dicho de otro modo, no es este ámbito jurisdiccional el adecuado para la prestación de la necesaria voluntad ---en la solicitud, y en la aceptación de las condiciones de la concesión--- a la que antes hemos hecho referencia.

Por todo lo anterior, y acogiendo los motivos planteados, procede estimar el presente recurso de casación y, en cuanto al fondo, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad ISLA CANELA, S. A. contra la Orden Ministerial impugnada.

Conforme al artículo 139 de la citada LRJCA, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso de casación.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.