STS, 21 de Diciembre de 2001

En el recurso contencioso administrativo núm. 1360/1994 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, se dictó sentencia, con fecha 24 de abril de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "INADMITIR el recurso contencioso-administrativo número 1360/94 por no corresponder su enjuiciamiento a los tribunales de esta jurisdicción contencioso-administrativa, sino a los Tribunales del orden jurisdiccional civil, ante los que podrán comparecer las partes en el plazo de un mes, de conformidad con lo previsto en el art. 5 de la Ley Jurisdiccional, sin imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la Federación Obrera de Vallehermoso se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 17 de junio de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case la recurrida, declare la competencia del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo para conocer del recurso planteado ante la Sala de este orden jurisdiccional de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, y, entrando a conocer del fondo del asunto, estime en su totalidad los pedimentos de la recurrente contenidos en el suplico del escrito de formalización de la demanda, de fecha 12 de diciembre de 1994, condenando a las Administraciones demandadas a estar y pasar por las anteriores declaraciones, así como a pago de las costas si se opusieran al recurso, con lo demás que proceda conforme a Derecho.

La representación procesal del Ayuntamiento de Vallehermoso (Isla de la Gomera) formalizó, con fecha 14 de septiembre de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que, rechazando los motivos de casación invocados, confirme la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), con imposición de las costas a la parte recurrente.

Asimismo, el Abogado del Estado, en la representación que le corresponde, por medio de escrito presentado el 14 de septiembre de 1998, formaliza su oposición al recurso, interesando resolución desestimatoria, por ser conforme a Derecho la sentencia objeto del recurso de casación.

Por providencia de 24 de octubre de 2001, se señaló para votación y fallo el 18 de diciembre de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La Federación Obrera de Vallehermoso (FOV, en adelante), con fecha de 1 de julio y 18 de junio de 1993, presentó sendos escritos ante el Ayuntamiento de Vallehermoso y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en los que solicitaba le fuera reconocido el pleno dominio de un inmueble radicado en la calle La Ladera núm. 28 de dicho municipio, conocido como edificio "Federación Obrera", y, frente a la denegación presunta de dichas solicitudes formuló recurso contencioso-administrativo, con base en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 4/1986, de 8 de enero, de Cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado.

En la demanda se formulan dos pretensiones alternativas: anulación de las indicadas resoluciones presuntas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ayuntamiento de Vallehermos y reconocimiento del derecho de la actora a ser reintegrada en el pleno dominio del citada bien inmueble, con las facultades y consecuencias inherentes, entre ellas la expedición de mandamiento dirigido al Registrador de la Propiedad de San Sebastián de la Gomera para que se inscriba a su favor dicho dominio pleno, con cancelación de cuantas inscripciones anteriores fueran contradictorias; o, alternativamente, y de acreditarse en el recurso la existencia de alguna causa que impidiera la reintegración del bien, se condene a las Administraciones recurridas o a la que de ellas resulte responsable, a compensar pecuniariamente a la actora en el valor de la finca, en la cuantía a determinar en la ejecución de sentencia.

El Tribunal de instancia, en su sentencia de 24 de abril de 1996, inadmite el recurso contencioso-administrativo por no corresponder el conocimiento de dichas pretensiones a los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo, al estar atribuida tal competencia a los Tribunales del orden jurisdiccional civil.

Frente a dicho pronunciamiento judicial, el recurso de casación se fundamenta en dos motivos. El primero al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por defecto en el ejercicio de la jurisdicción, y el segundo, al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, si bien en éste último, a través de la denuncia de la infracción de los artículos 1 y 2 LJ, se hace valer la misma argumentación que, con más propiedad y acierto, se residencia en el primero de dichos motivos. Esto es, que las pretensiones, en su día, formuladas no tienen su apoyo legal en normas de Derecho Civil, sino en la citada Disposición Adicional 4ª de la Ley 4/1986, de 8 de enero, de Cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado, y como tal correspondía que sobre las pretensiones formuladas se hubiera pronunciado el Tribunal de primera instancia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. De tal manera que al no hacerlo así, según la parte recurrente, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, ha infringido los citados artículos 1 y 2 LJ.

El supuesto competencial que se contempla, como tantos otros, puede considerarse comprendido dentro de lo que esta misma Sala denomina y conoce como "zonas grises" en la delimitación entre ordenes jurisdiccionales; en este caso entre el civil y el contencioso-administrativo.

El artículo 2.a) LJ [3.a) de la actual LJCA] excluye del ámbito material de nuestro orden jurisdiccional "Las cuestiones de índole civil atribuidas a la jurisdicción ordinaria", aunque estén relacionadas con actos de la Administración Pública. Y, tradicionalmente, se ha admitido que el criterio delimitador para atribuir competencia a uno u otro orden jurisdiccional está constituido por la posición que adopte la Administración en sus relaciones con las demás personas físicas o jurídicas, sean éstas públicas o privadas; de manera que cuando aparece como sujeto de derechos y obligaciones en situación de igualdad con los particulares, se somete al derecho privado y es competente el orden civil, mientras que cuando actúa en el ejercicio de una función pública típicamente administrativa, esto es, como poder público, manifestando su voluntad a través de actos sujetos al Derecho administrativo, la competencia es del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Y es que la Administración puede actuar de dos formas distintas: como cualquier otro sujeto de derecho -sometido al Derecho común -o como sujeto investido de prerrogativa- sometido al Derecho propio, al Derecho administrativo.

Ahora bien, con independencia de los importantes problemas de delimitación que también suscita el orden jurisdiccional social, el aspecto más conflictivo es el que afecta al orden jurisdiccional civil porque no existe en nuestro ordenamiento una definición de lo que sea "cuestión de índole civil". Debe, no obstante, tenerse en cuenta, de un lado, la atribución a este orden jurisdiccional de las cuestiones prejudiciales e incidentales de carácter civil que se produzcan con ocasión de los actos administrativos (art. 4 LJ), de manera que queda eliminada ab initio la conflictividad en aquellos asuntos en que la Administración incide lateralmente en relaciones jurídica privadas; y, de otro, que no todas las relaciones de Derecho privado de la Administración quedan sujetas a la revisión jurisdiccional de los Tribunales civiles (ad exemplum, la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas).

Ello, no obstante, las cuestiones relacionadas con la propiedad y los demás derechos reales pertenece, como regla general, al ámbito de la jurisdicción civil, como resulta no sólo de las singulares previsiones contenidas en Leyes especiales sino también de la formulación jurisprudencial que considera atribuida a aquélla, incluso, la determinación del carácter patrimonial o demanial de los bienes o las cuestiones relativas al derecho de propiedad surgidas en relación con los deslindes administrativos, sobre las que no puede entrar a conocer esta Jurisdicción por estar reservadas a los Juzgados y Tribunales del orden civil, salvo aquellas que se presente con carácter estrictamente prejudicial.

Ahora bien, sobre la acción derivada de la previsión contenida Disposición Adicional cuarta de la Ley 4/1986, de 8 de enero, de Cesión del Patrimonio Sindical Acumulado, desarrollada por la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1671/1986, de 1 de agosto, ha tenido ocasión de pronunciarse este Alto Tribunal, tanto su Sala Primera (SSTS, de 6 de noviembre de 1989, 13 de diciembre y 4 de diciembre de 1995) como esta misma Sala (STS de 29 de junio de 2000). Y de acuerdo con la doctrina establecida en dichos pronunciamientos, "los derechos dominicales que se pretendan sobre bienes incautados por aplicación de la Ley de responsabilidades políticas que pasaron a la Organización Sindical, a la Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS) y, en definitiva, al Estado han de hacerse valer ante la Administración «en la forma y por el procedimiento establecido en la Disposición Adicional 4ª de la Ley 4/86, de 8 de enero, sobre cesión de bienes de Patrimonio Sindical Acumulado, y en la Disposición Adicional 2ª de su Reglamento aprobado por Real Decreto de 1 de agosto de 1986, procedimiento de carácter administrativo cuya resolución final podrá ser objeto de recurso ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa a tenor del artículo 1 de su Ley Reguladora», careciendo la Jurisdicción Civil Ordinaria de atribuciones para decidir acerca de las peticiones que se formulen sobre reintegración de los bienes constitutivos del llamado Patrimonio Sindical Histórico o del Patrimonio Sindical Acumulado".

Por consiguiente, aunque la determinación de la titularidad dominical de los bienes -y no digamos ya el conocimiento de las acciones reivindicatorias- corresponde a la competencia de los órganos de la Jurisdicción civil, el conocimiento de las pretensiones fundadas en las normas de las reiterada Ley 4/1986 es propio de los Tribunales Contencioso-administrativo. En efecto, el complejo problema de la titularidad de los bienes y derechos procedentes de la antigua Organización Sindical y el contenido del patrimonio histórico sindical, consecuencia de la situación de excepcional ruptura que supuso la guerra civil española, da lugar a unas previsiones normativas especiales y singulares, encaminadas al reintegro de bienes a las Organizaciones sindicales que se vieron privados de ellos o, en su caso, a los sindicatos que acrediten ser sus legítimos sucesores. Y para ello se establece:

1. El concepto del Patrimonio Histórico Sindical integrado por todos aquellos bienes y derechos que, por virtud de la Ley de Responsabilidades Políticas de 9 de febrero de 1939, fueron incautados a las Organizaciones sindicales o a sus entes afiliados o asociados de carácter sindical entonces existentes.

2. El reconocimiento de una acción dirigida frente al Estado bien para obtener el reintegro de tales bienes, en pleno dominio, y, en su caso, debidamente inscritos a nombre de los interesados en el Registro de la Propiedad, por cuenta del Estado si estuvieran en poder de éste; o bien, si, por cualquier causa, no pudiera hacerse efectivo el reintegro, para la compensación pecuniaria del valor del bien, considerando como tal el de mercado en el momento de la entrada en vigor de la reiterada Ley 4/1986.

3. El procedimiento establecido es que se integra por las siguientes actuaciones: solicitud al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, haciendo constar los datos de identificación del bien y los relativos a la personalidad originaria y actual de la Entidad solicitante, acompañada de la documentación justificativa de la pretensión; y acuerdo del Consejo de Ministro, a propuesta del de Trabajo y Seguridad Social, documentándose en forma de escritura pública que, en representación del Estado, otorga el Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Por ello, como razonamos más adelante, hemos reconocido la competencia de esta Sala -y no la correspondiente de la Audiencia Nacional- para conocer de la impugnación, incluso del acto ministerial que impide la continuación del procedimiento y, por tanto, el pronunciamiento del Consejo de Ministro, que es el órgano competente para resolver sobre el reintegro de los bienes del Patrimonio Sindical Histórico ( ATS de 2 de abril de 1997).

Desde la perspectiva de la doctrina expuesta, podemos distinguir dos peticiones iniciales de la recurrente que, luego, se traducen en sendas pretensiones procesales.

Una es la que se dirige al Ayuntamiento de Vallehermoso en reivindicación del cuestionado bien inmueble, frente a la que la entidad local aduce, entre otros motivos de oposición, su condición de titular registral, mediante inscripción en el Registro de la Propiedad, de fecha 10 de junio de 1993, producida en virtud de contrato de compra-venta documentado en escritura pública otorgada por quien aparecía como dueña de la finca, la Delegación Nacional de Sindicatos F.E.T y de las J.O.N.S. Es ésta una acción reivindicatoria, ajena a las previsiones de la Disposición Adicional 4ª de la Ley 4/1986 y a la Disposición Adicional 2ª del Reglamento de ésta, en la que puede planear, incluso, la virtualidad de la previsión contenida en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, sobre la que no pueden pronunciarse los Tribunales de este orden Jurisdiccional ya que, conforme al citado artículo 2.a) LJ, corresponde conocer a los órganos del orden civil de la Jurisdicción.

Otra, sin embargo, es la que se dirige frente al Estado que se inscribe, propiamente, en el ámbito de las reiteradas Disposiciones Adicionales, 4ª y 2ª, de la Ley 4/1986 y de su Reglamento, y cuya denegación da lugar a la correspondiente acción y formulación de la pretensión procesal que, en forma alternativa, de reintegro del bien o de sustitución por su equivalente económico figura en la demanda. Acción esta que, de acuerdo con la expresada doctrina jurisprudencial, sí corresponde al conocimiento de los Tribunales de este orden jurisdiccional Contencioso-administrativo.

En relación con el órgano concretamente competente, dentro de esta Jurisdicción, el Abogado del Estado sostuvo dialécticamente que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias carecía de ella, pues es claro, según afirmaba, que el acto presunto de carácter administrativo había de ser atribuido al Ministro de Trabajo por derivación de la Ley de Patrimonio Sindical, y por ello, conforme al artículo 66 de la Ley Orgánica 6/1986, de 1 de julio (sic), la Sala competente era la de la Audiencia Nacional que es la llamada a conocer, en única instancia, de los recursos contra disposiciones generales y actos emanados de los Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía administrativa de recurso o de fiscalización o tutela los dictados por órganos o entidades distintos, cualquiera que sea el ámbito territorial. Más esta argumentación no puede ser acogida; por el contrario, primero en Auto de 2 de abril de 1997 y, luego, en la sentencia de 29 junio de 2000, hemos considerado que, siendo competente [conforme a la Disposiciones Adicionales 4ª de la Ley y 2ª del Reglamento] respecto al fondo del asunto el Consejo de Ministros, y no el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, es esta misma Sala la competente para conocer en instancia del correspondiente proceso. Además, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de este Alto Tribunal reconocer la competencia de la Audiencia Nacional no haría más que provocar una dilación indebida del proceso con vulneración de lo establecido en el artículo 24 de la Constitución y quiebra del correspondiente derecho fundamental.

Los razonamientos expuestos justifican que, acogiendo el primero de los motivos formulados, casemos y anulemos la sentencia impugnada y, en su lugar, de conformidad con los artículos 102.1.1º y 5 LJ, declaremos: la inadmisión del recurso contencioso-administrativo sólo en relación con la pretensión formulada por la actora frente al Ayuntamiento de Vallehermoso, al corresponder su enjuiciamiento al orden civil de la Jurisdicción, pudiendo comparecer aquélla ante el correspondiente órgano jurisdiccional, en el plazo de un mes; y, entendiendo, sin embargo, admisible el recurso contencioso- administrativo en relación con la pretensión deducida frente a la Administración del Estado, por ser ésta el orden jurisdiccional competente, señalamos a esta Sala del Tribunal Supremo como el concreto órgano jurisdiccional competente para conocer de ella, en instancia. Y por ello procede la retroacción de las actuaciones procesales al momento anterior a dictarse la sentencia que se anula, para que, con devolución de las actuaciones a la Sala del Tribunal Superior de Justicia, haga ésta los oportunos emplazamientos de las partes procesales para que, en el plazo de un mes, puedan personarse en forma ante Sala y Sección, y una vez efectuado ello remita de nuevo dichas actuaciones a esta Sala y Sección.

No procede imponer las costas, que deben satisfacer cada parte las causadas a su instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,